0258/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Nas áreas incluídas na REN (Reserva Agrícola Nacional) são proibidas as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição de coberto vegetal (art. 4º do Dec. Lei 93/90, de 19/3 alterado pelo Dec. Lei 213/92 de 12/10). II - As acções proibidas, em áreas abrangidas pelo regime da Reserva Ecológica nacional previstas no PDM de Castelo de Vide não se circunscrevem às especialmente contidas nesse instrumento de ordenação urbanística, devendo aplicar-se o Dec. Lei 93/90, de 19 de Março e os diplomas que procederam à sua alteração.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo Relatório A..., devidamente identificado nos autos, recorre para este Supremo Tribunal da sentença proferida no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra que declarou nulas a deliberação de 4 de Outubro de 2000 da Câmara Municipal de Castelo de Vide e a decisão de 4 de Novembro de 2002 do Presidente da mesma Câmara Municipal, no RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO oportunamente interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO. Terminou as suas alegações, formulando as seguintes conclusões: o recorrido particular é titular dos direitos subjacentes ao licenciamento das obras de recuperação/ampliação de um imóvel preexistente, instalação agrícola, para habitação, no âmbito dos 31/99 e 7/00 da Câmara Municipal de Castelo de Vide, por força da aquisição em 7 de Outubro de 2002, do prédio misto denominado “...”, sito na freguesia de Santa Maria da Devesa, concelho de Castelo de Vide, descrito na Conservatória do Registo Predial de Castelo de Vide, sob o n.º 775; a Câmara Municipal de Castelo de Vide deliberou aprovar, em Março de 2000, o projecto de arquitectura de ampliação da habitação preexistente nesse imóvel, na reunião de 1 de Março de 2000, tendo os projectos de especialidades sido, igualmente, aprovados por deliberação de 4 de Outubro de 2000; por despacho do Presidente da Câmara Municipal de Castelo de Vide foram aprovados: o projecto de arquitectura relativo à construção da ampliação do imóvel preexistente (em 19 de Dezembro de 2002); os projectos de especialidades (em 4 de Novembro de 2002); as intervenções projectadas foram consideradas, pelos serviços do município, complementares à afectação do imóvel à residência do proprietário; tal enquadramento é conforme as disposições do Regulamento do PDM de Castelo de Vide que permite a “remodelação, beneficiação, e ampliação de habitações para os proprietários”, nos espaços naturais, conforme a alínea a) do n.º 3 do art. 40º e admite habitações unifamiliares isoladas e admite novas construções destinadas ao uso definido ou a residência do proprietário, nas zonas de protecção por uso florestal e silvo-pastoril (art. 37º); a relação de absoluta complementaridade entre a preexistência edificada e a ampliação projectada, permitem concluir pela conformidade legal dos projectos aprovados pela Câmara Municipal de Castelo de Vide; o âmbito da proibição contida no n.º 1 do art. 4º do Dec. Lei 93/90, de 19 de Março, não inclui este caso, porquanto se circunscreve a novas construções; excluem-se, deste modo, as intervenções relacionadas com a recuperação e ampliação de imóveis; de acordo com este entendimento deverá ser revogada a douta sentença recorrida e declarada a validade da deliberação de 4 de Outubro de 2000 da Câmara Municipal de Castelo de Vide e a decisão de 4 de Novembro de 2002 do Presidente da Câmara Municipal de Castelo de Vide. O Ministério Público contra alegou formulando, por seu turno, as seguintes conclusões: 1- a deliberação da Câmara Municipal de Castelo de Vide de 4-10-2000 licenciou a ampliação e transformação de uma instalação agrícola (palheiro) em edifício habitacional; 2- e o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Castelo de Vide, de 4-11-2002, licenciou a construção de um outro edifício habitacional, totalmente novo, situado a cerca de 12 metros do primeiro; 3- de acordo com a planta de condicionantes do PDM o local onde foram licenciadas as construções está integrado em área de REN; 4- por isso o licenciamento era proibido por força do disposto no art. 4º, n.º 1 do Dec. Lei 63/90 ; 5- por outro lado, o art. 40º, n.º 3, al. a) do Regulamento do PDM, só permite a remodelação, beneficiação e ampliação de instalações agrícolas e habitacionais para os proprietários, ou titulares dos direitos de exploração e trabalhadores permanentes, mas não autoriza a transformação de uma instalação agrícola em edifício habitacional; 6- assim, nos termos do art. 52º, n.º 2, b) do Dec. Lei 445/91, na redacção do Dec. Lei 250/94, e dos artigos 4º, n.º 1 e 15º do Dec. Lei 83/90, os actos impugnados são nulos e de nenhum efeito; 7- por isso a douta sentença não padece de qualquer vício; 8- pelo exposto, deve ser negado provimento ao recurso, mantendo-se a sentença, nos seus precisos termos. Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento. Fundamentação Matéria de facto A sentença recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto: Na sequência de deferimento (condicional) de informação prévia, o recorrido particular ..., em 17-2-2000, requereu à Câmara Municipal de Castelo de Vide o licenciamento das obras de recuperação/ampliação de um imóvel preexistente, instalação agrícola (palheiro), para habitação; Por deliberação de 1 de Março de 2000 foi aprovado o projecto de arquitectura de 4/10/2000, aprovados os projectos de especialidade, referentes à mesma obra (1º acto recorrido); Em 22-3-2002, a licença de obras n.º 55/2001, referente à mesma recuperação/ampliação foi prorrogada até 22/9/2002, sem que, até Outubro de 2004, tenha sido iniciada a obra; Por despacho de 19-12-2001, do Presidente da Câmara Municipal de Castelo de Vide, foi aprovado o projecto de arquitectura atinente à construção de uma habitação distante do imóvel, dito em 1, cerca de 12 metros (2ª fase); Por decisão de 4-11-2002 do Presidente da Câmara Municipal de Castelo de Vide foram aprovados os projectos de especialidade, atinentes à construção, referida em 4 (2º acto recorrido); Em 13-11-2003, foi emitida a respectiva licença de obras, com validade até 25-10-2002, sendo que, até Outubro de 2002, não foi iniciada a sua construção. Na sequência da celebração de contrato de compra e venda do prédio em causa entre o anterior recorrido particular ... e o actual ..., efectivado em 7-10-2002 (cfr. fls. 58 a 61 dos autos) em 25-10-2002, foi o processo camarário averbado a favor deste; O prédio para onde foram licenciadas a reconstrução e construção requeridas pelo recorrido particular integra-se, de acordo com a planta de condicionantes do PDM de Castelo de Vide, ratificado por Resolução do Conselho de Ministros n.º 126/97, publicada no DR I Série – B, de 30/7/97, em zona de Reserva Ecológica Nacional (REN). 2.2. Matéria de direito A..., recorrido particular no recurso contencioso, insurge-se contra a sentença por entender que os actos declarados nulos não sofrem do vício que a sentença lhes apontou. Em seu entender o âmbito da proibição contido no n.º 1 do art. 4º do Dec. Lei 93/90, de 19 de Março, não inclui as intervenções complementares à afectação do imóvel à residência do proprietário. É aplicável, segundo alega, o art. 40º, n.º 3 do Regulamento do PDM de Castelo de Vide, que permite a “remodelação, beneficiação e ampliação de habitações para os proprietários” nos espaços naturais e o art. 37º do mesmo Regulamento que permite “novas construções destinadas ao uso definido, ou a residência do proprietário, nas zonas de protecção por uso florestal e silvo pastoril. A sentença, por seu turno, entendeu aplicável o art. 4º do Dec. Lei 93/90, de 19/3 (na redacção do Dec. Lei 213/92, de 12/10, segundo o qual “ nas áreas incluídas na REN são proibidas as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição de coberto vegetal ”. Este regime, entendeu ainda a sentença recorrida, não era afastado pelo Regulamento do PDM de Castelo de Vide, nomeadamente o art. 37º, uma vez que do respectivo preâmbulo se deixou claro que “(…) as acções proibidas nas áreas abrangidas pelo regime da Reserva Ecológica Nacional não se circunscrevem às consagradas nos n.ºs 2 e 3 do art. 33º, nos n.ºs 6,7 e 8 do art. 36º e nos n.ºs 4,5 e 6 do art. 40º do Regulamento, devendo aplicar-se o Dec. Lei 93/90 de 19 de Março e os diplomas que procederam à sua alteração ”. Acresce, continua a sentença, que a situação concreta também não se subsume no disposto no art. 40º, n.º 3, al. a) do referido Regulamento. Daí, ter concluído que os actos recorridos violavam o disposto no art. 4º, n.º 1 do Dec. Lei 93/90, de 19/3, uma vez que dúvidas não existem quanto à inclusão do terreno em causa em zona qualificada como Reserva Ecológica Nacional (REN). Que dizer? A sentença recorrida entendeu que a proibição de construção constante do art. 4º, n.º 1 do Dec. Lei 93/90 prevalecia sobre as disposições do PDM, invocando, para tanto o preâmbulo da Resolução do Conselho de Ministros n.º 126/97, de 30 de Julho de 1997, que aprovou o PDM de Castelo de Vide. No entanto, uma análise atenta do referido preâmbulo, mostra-nos que não é feita qualquer referência aos artigos 37º e 40º, n.º 3 do Regulamento, que são, precisamente os dispositivos do PDM que o ora recorrente invoca como permitindo licenciar os actos em causa. Será, então, que o regime dos artigos 40º, n.º 3 e 37 do PDM permite afastar as regras do Dec. Lei 93/90, nos casos em que os terrenos estejam implantados em área classificada como REN? Vejamos o teor dos artigos 33º, 36º e 40º do PDM, para compreendermos a razão de ser do preâmbulo e da sua ressalva quanto à aplicabilidade do Dec. Lei 93/90. “Artigo 33.º Disposições genéricas 1 - Nos espaços agrícolas, independentemente de coincidirem com áreas da REN, são permitidas as seguintes acções, com projecto aprovado pelas entidades com jurisdição na matéria: Remodelação, beneficiação e ampliação de instalações agrícolas e de habitações para os proprietários ou titulares dos direitos de exploração e trabalhadores permanentes e as destinadas a turismo rural, turismo de habitação e agro-turismo, nos termos da legislação aplicável; As infra-estruturas de abastecimento público de água e de condução e tratamento de esgotos, desde que não haja alternativa viável; Infra-estruturas viárias integradas nas redes nacional e municipal, desde que não haja alternativa viável; O arranque ou destruição da vegetação natural integrada nas técnicas normais de produção vegetal, com projectos devidamente aprovados pelo Instituto Florestal. Nos espaços agrícolas, sempre que coincidam com áreas da REN, são interditas as seguintes acções: A florestação ou reflorestação com espécies de rápido crescimento, à excepção das do género Populus e seus híbridos, nas margens dos cursos de água e zonas ameaçadas por cheias; A instalação de parques de sucata, lixeiras, depósitos de inertes e armazéns de produtos tóxicos e perigosos; A instalação de pistas de provas de motocicletas e veículos todo o terreno. 3 - Nos espaços agrícolas, sempre que coincidam com áreas de infiltração máxima, definidas no âmbito da delimitação da REN, são interditas as seguintes acções: A descarga de efluentes não tratados e a constituição de fossas e sumidouros de efluentes; A rega com águas residuais sem tratamento primário; A instalação de lixeiras e aterros sanitários; A abertura de novas explorações de massas minerais, excepto as que forem consideradas de interesse público pelas entidades referidas no artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 93/90 , de 19 de Março, alterado pelo Decreto-Lei n.º 213/92 , de 12 de Outubro; O depósito de adubos, pesticidas, combustíveis e de outros produtos tóxicos e perigosos, à excepção dos situados nas explorações agrícolas e destinados a ser utilizados nas mesmas explorações; A constituição de depósitos de materiais de construção; Outras acções que criem riscos de contaminação dos aquíferos; Outras actividades ou instalações que conduzam à impermeabilização do solo em área superior a 10% da parcela em que se situam; A instalação de campos de golfe; Construções e edificações, excepto as estritamente indispensáveis à actividade agrícola, as quais serão de admitir quando a totalidade do terreno se integrar nesta classe de espaço. 4 - Todos os efluentes domésticos, industriais ou pecuários serão obrigatoriamente objecto de tratamento adequado, em instalação própria, sem o que não poderão ser lançados na rede de drenagem natural. 5 - O licenciamento de novas actividades nestas áreas carece de apresentação prévia do projecto das instalações de tratamento de efluentes referidas no número anterior. 6 - As entidades responsáveis por instalações que contrariem o disposto nos dois números anteriores têm um prazo de um ano para apresentação de projecto das instalações adequadas e de mais um ano para a respectiva construção.” “ Artigo 36.º Disposições genéricas 1 - Nos termos do Decreto-Lei n.º 175/88 , de 17 de Maio, carecem de licenciamento municipal as arborizações com espécies florestais de crescimento rápido em área inferior a 50 ha. 2 - Nos termos do mesmo diploma, carecem de prévio parecer da Câmara Municipal todas as acções de arborização abrangendo áreas superiores a 50 ha. 3 - As plantações das espécies dos géneros eucaliptos, acácia e ailanthus deverão respeitar as distâncias a terrenos cultivados, nascentes, terras de cultura de regadio, muros e prédios urbanos, previstas na Lei n.º 1951, de 9 de Março de 1937, alterada pelo Decreto-Lei n.º 28039, de 14 de Setembro de 1937, e regulamentada pelo Decreto-Lei n.º 28040, de 14 de Setembro de 1937, e Decreto-Lei n.º 175/88 , de 17 de Maio, e Portaria n.º 528/89 , de 11 de Julho. 4 - É permitida a utilização agrícola por vinha e olival. 5 - Nos espaços florestais, independentemente de coincidirem com áreas da REN, são permitidas as seguintes acções: Remodelação, beneficiação e ampliação de instalações agrícolas e de habitações para os proprietários ou titulares dos direitos de exploração e trabalhadores permanentes e as destinadas a turismo rural, turismo de habitação e agro-turismo, nos termos da legislação aplicável; As infra-estruturas de abastecimento público de água e de condução e tratamento de esgotos, desde que não haja alternativa viável; Infra-estruturas viárias integradas nas rede nacional, municipal, desde que não haja alternativa viável; O arranque ou destruição da vegetação natural integrada nas técnicas normais de produção vegetal. 6 - Nos espaços florestais, sempre que coincidam com áreas da REN, são interditas as seguintes acções: A florestação ou reflorestação com espécies de rápido crescimento, à excepção das do género Populus e seus híbridos, nas margens dos cursos de água e zonas ameaçadas por cheias; A instalação de parques de sucata, lixeiras, depósitos de inertes e armazéns de produtos tóxicos e perigosos; A instalação de pistas de provas de motocicletas e veículos todo o terreno. 7 - Nos espaços florestais, sempre que coincidam com cabeceiras de linhas de água, definidas no âmbito da delimitação da REN, são interditas todas as acções que prejudiquem a infiltração das águas e acelerem o escoamento superficial e a erosão de forma significativa. 8 - Nos espaços florestais, sempre que coincidam com áreas de infiltração máxima, definidas no âmbito da delimitação da REN, são interditas as seguintes acções: A descarga de efluentes não tratados e a constituição de fossas e sumidouros de efluentes; A rega com águas residuais sem tratamento primário; A instalação de lixeiras e aterros sanitários; A abertura de novas explorações de massas minerais, excepto as que forem consideradas de interesse público pelas entidades referidas no artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 93/90 , de 19 de Março, alterado pelo Decreto-Lei n.º 213/92 , de 12 de Outubro; O depósito de adubos, pesticidas, combustíveis e outros produtos tóxicos e perigosos, à excepção dos situados nas explorações agrícolas e destinadas a ser utilizados nas mesmas explorações; A constituição de depósitos de materiais de construção; Outras acções que criem riscos de contaminação dos aquíferos; Outras actividades ou instalações que conduzam à impermeabilização do solo em área superior a 10% da parcela em que se situem; A instalação de campos de golfe. 9 - Todos os efluentes domésticos, industriais ou pecuários serão obrigatoriamente objecto de tratamento adequado, em instalação própria, sem o que não poderão ser lançados na rede de drenagem natural. 10 - O licenciamento de novas actividades nestas áreas carece de apresentação prévia do projecto das instalações de tratamento de efluentes referidas no número anterior. 11 - As entidades responsáveis por instalações que contrariem o disposto nos dois pontos anteriores têm um prazo de um ano para apresentação de projecto das instalações adequadas e de mais um ano para a respectiva construção. “Artigo 40.º Disposições genéricas 1 - Nos espaços naturais, as funções de protecção e recuperação prevalecem sobre as funções de produção, quando se verifique incompatibilidade. 2 - Sem prejuízo da legislação específica aplicável, são interditas as seguintes acções: A instalação de parques de sucata, lixeiras, nitreiras e depósitos de materiais de construção; A florestação ou reflorestação com eucaliptos. 3 - Nos espaços naturais, independentemente de coincidirem com áreas da REN, são permitidas as seguintes acções: Remodelação, beneficiação e ampliação de instalações agrícolas e de habitações para os proprietários ou titulares dos direitos de exploração e trabalhadores permanentes e as destinadas a turismo rural, turismo de habitação e agro-turismo, nos termos da legislação aplicável; As infra-estruturas de abastecimento público de água e de condução e tratamento de esgotos, desde que não haja alternativa viável; As infra-estruturas viárias integradas nas redes nacional e municipal, desde que não haja alternativa viável; O arranque ou destruição da vegetação natural integrada nas técnicas normais de produção vegetal. 4 - Nos espaços naturais, sempre que coincidam com áreas da REN, são interditas as seguintes acções: A florestação ou reflorestação com espécies de rápido crescimento, à excepção das do género Populus e seus híbridos, nas margens dos cursos de água e zonas ameaçadas por cheias; A instalação de parques de sucata, lixeiras, depósitos de inertes e armazéns de produtos tóxicos e perigosos; A instalação de pistas para provas de motocicletas e veículos todo o terreno. 5 - Nos espaços naturais, sempre que coincidam com cabeceiras de linhas de água, definidas no âmbito da delimitação da REN, são interditas todas as acções que prejudiquem a infiltração das águas e acelerem o escoamento superficial e a erosão de forma significativa. 6 - Nos espaços naturais, sempre que coincidam com áreas de infiltração máxima, definidas no âmbito da delimitação da REN, são interditas as seguintes acções: A descarga de efluentes não tratados e a constituição de fossas e sumidouros de efluentes; A rega com águas residuais sem tratamento primário; A instalação de lixeiras e aterros sanitários; A abertura de novas explorações de massas minerais, excepto as que forem consideradas de interesse público pelas entidades referidas no artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 93/90 , de 19 de Março, alterado pelo Decreto-Lei n.º 213/92 , de 12 de Outubro; O depósito de adubos, pesticidas, combustíveis e outros produtos tóxicos e perigosos, à excepção dos situados nas explorações agrícolas e destinados a serem utilizados nas mesmas explorações; A constituição de depósitos de materiais de construção; Outras acções que criem riscos de contaminação dos aquíferos; Outras actividades ou instalações que conduzam à impermeabilização do solo em área superior a 10% da parcela em que se situem; A instalação de campos de golfe. 7 - Todos os efluentes domésticos, industriais ou pecuários serão obrigatoriamente objecto de tratamento adequado, em instalação própria, sem o que não poderão ser lançados na rede de drenagem natural. 8 - O licenciamento de novas actividades nestas áreas carece de apresentação prévia do projecto das instalações de tratamento de efluentes, referidas no número anterior. 9 - As entidades responsáveis por instalações que contrariem o disposto nos dois números anteriores têm um prazo de um ano para apresentação de projecto das instalações adequadas e de mais um ano para a respectiva construção.” Se atentarmos, agora, aos casos em que o preâmbulo tem o cuidado de sublinhar a prevalência das proibições constantes do Dec. Lei 93/90 - recorde-se que o preâmbulo diz o seguinte: “Acresce referir que as acções proibidas nas áreas abrangidas pelo regime da Reserva Ecológica Nacional não se circunscrevem às consagradas nos nºs 2 e 3 de artigo 33.º, nos nºs 6, 7 e 8 do artigo 36.º e nos nºs 4, 5 e 6 do artigo 40.º do Regulamento, devendo aplicar-se o Decreto-Lei n.º 93/90 , de 19 de Março, e os diplomas que procederam à sua alteração” - constatamos que em todos eles se prevê uma situação de coincidência com a qualificação do terreno como zona REN. Nos espaços agrícolas, sempre que coincidam com áreas da REN , são interditas as seguintes acções, diz-se no art. 33º, n.º 2; Nos espaços agrícolas, sempre que coincidam com áreas de infiltração máxima, definidas no âmbito da delimitação da REN, diz-se no art. 33º, n.º 3; Nos espaços florestais, sempre que coincidam com áreas da REN , disse no art. 36º, 6; Nos espaços florestais, sempre que coincidam com cabeceiras de linhas de água, definidas no âmbito da delimitação da REN , diz-se no art. 36º, 7; Nos espaços florestais, sempre que coincidam com áreas de infiltração máxima, definidas no âmbito da delimitação da REN , diz-se no art. 36º, 8; Nos espaços naturais, sempre que coincidam com áreas da REN , diz-se no art. 40º,n.º 4; Nos espaços naturais, sempre que coincidam com cabeceiras de linhas de água, definidas no âmbito da delimitação da REN , diz-se no art. 40º, n.º 5; Nos espaços naturais, sempre que coincidam com áreas de infiltração máxima, definidas no âmbito da delimitação da REN , diz-se no art. 40º, n.º 6. Ou seja, há o cuidado de sublinhar a prevalência das regras legais proibitivas constantes do Dec. Lei 93/90, sempre que haja coincidência da qualificação dos terrenos nas diversas áreas (espaço agrícola , florestal ou natural ) com área de Reserva Ecológica Nacional (REN). Quando não há essa coincidência o Regulamento do PDM utiliza outro tipo de linguagem, optando por dizer, como diz no art. 40º, n.º 3: “Nos espaços naturais, independentemente de coincidirem com áreas da REN , são permitidas as seguintes acções”. Técnica linguística também usada no art. 33º, n.º 1, 36º, n.º 5 do PDM. Deste modo “independentemente de coincidirem com a área da REN” abrange os terrenos que não são qualificados como REN . Para os casos em que os terrenos são também qualificados como REN usa-se a designação “sempre que coincidam com…”, e para os demais casos utiliza-se a expressão: “independentemente de coincidirem com áreas REN”. Esta técnica harmoniza-se com as referências feitas no preâmbulo e acomoda-se ao princípio geral de subordinação do regulamento à lei. Não é assim aplicável ao caso dos autos nem o art. 40º, n.º 3 do Reg. do PDM, que apenas se aplica aos casos em que não haja coincidência de classificação do espaço natural com inclusão em zona REN. Também o art. 37º não tem aplicação, uma vez que em tal preceito apenas se prevêem condicionamentos á construção em espaços com aptidão florestal e silvo pastoril, o que pressupõe uma prévia possibilidade de aí construir. Tal possibilidade encontra-se nos termos do art. 36º, e, como vimos, este preceito só admite tais construções sem prejuízo do disposto no Dec. Lei 90/93. Desta feita, sendo clara a aplicação do art. 4º, 1 do Dec. Lei 93/90, de 19/3, na redacção dada pelo Dec. Lei 213/92, de 12/10, que proíbe a construção de edifícios em áreas incluídas na REN e estando assente a inclusão do terreno em causa em tal área, andou bem a sentença em declarar nulos os actos administrativos que licenciaram os projectos em causa nos presentes autos. Deve, portanto, negar-se provimento ao recurso. Decisão Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso. Custas pelo recorrente, fixando a taxa de justiça em 300 € e a procuradoria em 50%. Lisboa, 2 de Maio de 2006. – São Pedro (relator) – António Samagaio – João Belchior.