00567/03 - Tribunal Central Administrativo Sul

I. Em recurso jurisdicional, constitui forma adequada de ataque à decisão recorrida a defesa, na alegação e conclusões, das razões que o recorrente entende deverem conduzir a solução diversa daquela que fez vencimento na decisão de que interpôs recurso.

II. Especialmente no campo da tributação em matéria de taxas, devem ser respeitados princípios constitucionais de natureza genérica, como o princípio da igualdade e o princípio da proporcionalidade, ou da proibição do excesso.

III. Para decidir mormente sobre o respeito de determinado regulamento municipal de taxas (e da consequente liquidação) dos princípios constitucionais apontados, pode ser necessária a consideração, para além de outros elementos, dos termos da acta da sessão de aprovação do aludido regulamento pela competente assembleia municipal.

IV. Um regulamento municipal a que falte a menção expressa da respectiva lei habilitante está ferido de inconstitucionalidade formal- por força do disposto no n.º 7 do artigo 115.º da Constituição da República Portuguesa.

V. A inexistência de elementos de facto no processo, indispensáveis à boa decisão da causa- como, v. g., uma acta como a aludida- determina a anulação da sentença recorrida, e a remessa do processo ao Tribunal a quo, para nova decisão assente em melhor apuramento da matéria de facto pertinente.

1. 1 “S...-Empreendimentos e Gestão de Imóveis, SA”, devidamente identificada nos autos, vem interpor recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Tributário de 1.ª Instância de Braga, de 16-9-2002, que negou provimento ao recurso contencioso por si apresentado contra a «deliberação do plenário da Câmara Municipal de Guimarães, de 4-11-1999, sobre a liquidação da taxa de saneamento de 1997 relativa ao seu prédio sito na Rua ..., n.º ... a ... desta cidade» – cf. fls. 93 e ss., e a petição inicial.

1. 2 Em alegação, a recorrente formulou conclusões que se apresentam do seguinte modo – cf. fls. 100 a 103.

a) As taxas de saneamento em questão regulam-se obrigatoriamente pelo Decreto-Lei n.º 207/94 de 6-8, Decreto-Lei n.º 23/95 de 23-8 e Lei n.º 1/87 de 6-1.

b) As tarifas cobradas não correspondem ao volume de águas gastos e aos serviços prestados acrescidos dos encargos provisionais de exploração e administração dos serviços prestados.

c) Pagando a recorrente 800 contos por ano de saneamento para um consumo anual de 80 contos é claramente violador da lei invocada.

d) O valor tributável não corresponde sempre ao rendimento colectável vezes 15, pois isso implicaria em certos casos valores superiores em 100% ao valor patrimonial do prédio.

e) As Finanças não fornecem o rendimento colectável, pelo que a Câmara não tem legitimidade para efectuar esse cálculo.

f) A douta deliberação recorrida violou o disposto nos Decreto-Lei n.º 207/94, Decreto-Lei n.º 23/95, e Lei n.º 1/87.

g) Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente e provado, declarando-se inexigíveis as taxas de saneamento em questão.

1. 3 O município recorrido, Câmara Municipal de Guimarães, contra-alegou e concluiu, no essencial – cf. fls. 104 a 106.

a) Delimitando-se o objecto do recurso jurisdicional pelas conclusões das alegações, verifica-se que a recorrente não questiona a decisão recorrida, apenas se invocando os vícios que, no seu entender, padece o acto tributário recorrido.

b) Quando, porém, assim se não entenda a douta sentença recorrida conforma-se com a noção de rendimento colectável de prédios, como resulta do disposto nos artigos 6.º e 8.º do Decreto-Lei n.º 442-C/88 de 6-11.

c) A cobrança em causa não viola o disposto nos Decreto-Lei n.º 207/94 de 6-8, Decreto-Lei n.º 23/95 de 23-8, e Lei n.º 1/87 de 6-1.

d) Sendo certo que tal cobrança não se apresenta como desproporção intolerável em relação aos custos de estabelecimento e manutenção da rede de saneamento da ora recorrida.

1. 4 O Ministério Público neste Tribunal emitiu o parecer de que o recurso não merece provimento, porquanto, diz, «a sentença ora em crise não merece reparo na medida em que faz uma correcta análise dos factos e aplicação do direito»; e diz também que «da leitura das conclusões das alegações de recurso da recorrente se conclui que ela não põe em causa a decisão recorrida, limitando-se a invocar vícios de que na sua perspectiva estaria ferido o acto por si impugnado (artigo 690.º do Código de Processo Civil)» – cf. fls. 126.

1. 5 Colhidos os vistos, cumpre decidir, em conferência.

Em face do teor da conclusão anotada em a) do ponto 1.2, da entidade recorrida, bem como da posição do Ministério Público, reproduzida no ponto 1.4, a questão que, desde logo, aqui deve colocar-se é a de saber se a ora recorrente põe ou não em causa a sentença de que interpôs o presente recurso jurisdicional.

O Supremo Tribunal Administrativo tem vindo maioritariamente a entender que, nas conclusões da alegação do recurso, o recorrente tem de se referir expressamente à decisão recorrida, entendendo que não é de conhecer do objecto do recurso, se, nas conclusões da respectiva alegação, não for feita qualquer crítica à própria decisão recorrida, e se não se imputar a esta qualquer ilegalidade.

Esta jurisprudência não parece justificar-se, pelo menos em todos os casos.

Com efeito, uma forma adequada de ataque a uma decisão que se pronuncia sobre o mérito da causa e conclui pela sua improcedência, é defender as razões que, no entender do recorrente, devem levar à procedência da causa.

Por isso, mesmo que nas alegações e conclusões do recurso não se contenham referências explícitas à decisão recorrida, se as alegações de recurso, globalmente consideradas, constituem uma crítica perceptível àquela decisão, que tomou posições a ela contrárias, parece-nos que não deve deixar de conhecer-se do recurso.

No nosso sistema processual não se consagram fórmulas sacramentais para a prática dos actos processuais das partes, antes se procurando, em relação a todas as irregularidades de natureza processual, evitar o mais possível que a parte perca o pleito por motivos formais.

É esse princípio que, além de outros casos, leva a considerar que são irrelevantes as irregularidades que não influam no exame e decisão da causa (artigo 201.º, n.º 1, do Código de Processo Civil); que justifica que se possa aproveitar uma petição a que falte ou seja ininteligível o pedido ou a causa de pedir [artigo 193.º, n.º 1, alínea a), e n.º 3 do mesmo Código]; que obriga a efectivar convite em certos casos de irregularidade ou deficiência dos articulados [artigo 508.º, n.º 1, alínea a), e n.º 2, do mesmo diploma]; e que conduz à convolação nos casos de erro na forma de processo (artigo 199.º, n.º 1, ainda do Código de Processo Civil).

E também é esse princípio que, nos casos de omissão do dever de o recorrente formular conclusões, ou quando elas são apresentadas de forma deficiente ou obscura, ou quando falta a especificação da norma jurídica violada, determina que o Tribunal deve convidar o recorrente a apresentá-las, completá-las ou esclarecê-las ou sintetizá-las (artigo 690.º, n.º 4, do Código de Processo Civil).

Esta norma no presente contexto tem um interesse especial. Desde logo, parece que a amplitude da referência a conclusões “deficientes” é perfeitamente compaginável com qualquer hipótese de conclusões que, por qualquer razão, não satisfaçam os objectivos processuais que com elas se visam.

Se a parte tem obrigação de apresentar conclusões delimitadoras do objecto do recurso e este é globalmente constituído pela decisão recorrida (segundo o entendimento mais corrente), aquele ónus de apresentação de conclusões só pode considerar-se satisfeito convenientemente com a formulação de conclusões sobre tal objecto e não sobre outro objecto qualquer.

As conclusões em tais condições, por não delimitarem o objecto do recurso, serão deficientes por não terem eficiência para satisfazer um dos fins visados com a imposição da sua formulação: delimitar o âmbito do recurso.

E, em contencioso tributário, o âmbito do recurso jurisdicional até é muito mais fácil de delimitar, visto que as decisões judiciais, diversamente do que acontece ou pode acontecer em outros domínios, nomeadamente em direito cível, tem um dispositivo, em regra, muito simples: anulam, ou não, o acto administrativo-tributário impugnado.

Se o objecto do recurso jurisdicional é a decisão recorrida, e as partes têm a obrigação de delimitar o seu âmbito através da apresentação das respectivas conclusões, a situação criada com a apresentação de conclusões que não se referem a esse único objecto possível, é substancialmente idêntica, para efeitos daquela norma, à situação gerada com a não apresentação de conclusões ou a apresentação de conclusões deficientes ou obscuras: a delimitação do âmbito do recurso, um dos fins a atingir, não é conseguida.

Tratando-se de situações essencialmente idênticas, a solução legal tem de ser substancialmente semelhante, sob pena de ser posto em causa o princípio da coerência valorativa e axiológica da ordem jurídica, legalmente consagrado como elemento de referência feita pelo n.º 1 do artigo 9.º do Código Civil à unidade do sistema jurídico.

Cf. Jorge Lopes de Sousa, Recursos Jurisdicionais em Contencioso Fiscal, Rei dos Livros, pp. 127 a 132; e Código de Procedimento e de Processo Tributário Anotado, 4.ª edição, Vislis, 2003, em anotação ao artigo 279.º.

O que vemos no caso sub judicio é que a recorrente aparece a defender razões que, no seu entender, devem levar à procedência da causa – e as alegações do recurso, globalmente consideradas, constituem uma crítica perceptível ao pendor no qual laborou a sentença aqui em crise.

E, assim, concluímos que neste caso a ora recorrente põe em causa a sentença de que interpôs o presente recurso jurisdicional, pelo que deve conhecer-se do objecto do recurso delimitado pelo teor das conclusões da alegação que aqui apresenta.

Então, perante o inteiro teor das mesmas conclusões da alegação, e do teor da contra-alegação, bem como ainda da posição do Ministério Público, a questão essencial que agora se coloca – figurando que os autos ofereçam elementos de facto para tanto – é a de saber se a deliberação contenciosamente recorrida, e apreciada pela sentença aqui em crise, respeita a legalidade, e, também, em especial, o invocado princípio constitucional da proporcionalidade.

2. Sendo a taxa caracterizada, por contraposição ao imposto, pelo sua natureza bilateral, pela circunstância de ter origem num vínculo sinalagmático, tal implica a existência de uma especial relação entre prestação e contraprestação, que há de ser aferida pelo critério da proporcionalidade.

O princípio da proporcionalidade, tal como entendido pelo nosso Tribunal Constitucional, equivale a um princípio de proibição do excesso, reservando-se o juízo de inconstitucionalidade apenas para os casos de “desproporção intolerável” ou “violadora do princípio da confiança que vais ínsito na ideia de Estado de direito”.

Este entendimento é perfilhado, entre muitos outros, pelo acórdão do Tribunal Constitucional n.º 640/95, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 20-1-1996 – pelo qual foi apreciada a conformidade à Constituição dos aumentos das portagens da ponte sobre o Tejo operadas pela Portaria n.º 351/94 de 3-6.

Neste acórdão do nosso Tribunal Constitucional fala-se de que no campo da tributação em taxas não podem ser postergados certos princípios constitucionais de incidência genérica, como os da igualdade e da proibição do excesso ou da proporcionalidade, cabendo saber se foi ou não estabelecido “um tratamento manifestamente injusto, flagrante e intoleravelmente inaceitável num Estado de Direito democrático”.

O princípio da proporcionalidade é, assim, entendido como um limite ao excesso ou ao arbítrio.

No caso sub judicio, o que é sobremaneira importante é que a ora recorrente vem alegando desde a petição inicial nestes autos de recurso contencioso, e além do mais de não menor importância, que «as taxas exigidas pela Câmara não correspondem como deviam aos encargos provisionais de exploração, conservação e administração dos serviços prestados acrescidos do montante necessário à reintegração do equipamento (n.º 2 do artigo 12.º da Lei n.º 1/87)»; e que «se dúvidas houvesse quanto à ilegalidade da taxa cobrada, bastaria consultar o Decreto-Lei n.º 207/94 de 6-8, que prevê a existência de medidores de caudal das águas residuais e que a facturação deve ser determinada pelos serviços prestados correspondentes ao volume das águas e esgotos bem como encargos de disponibilidade e utilização (cf. artigos 17.º e 22.º do citado diploma)».

Também já na reclamação graciosa, a ora recorrente havia posto as mesmas questões de (des)proporcionalidade (inconstitucionalidade) e ilegalidade – cf. especialmente os artigos 10.º e 11.º da petição do processo administrativo apenso.

E a deliberação em causa, proferida em recurso hierárquico dessa reclamação, respondeu-lhe da seguinte forma: «os fundamentos do presente recurso tem por base o valor da taxa de conservação exigida à recorrente correspondente a 2% do valor tributável das diversas fracções que constituem o prédio em questão quando no seu entender deveria corresponder a 2% do rendimento colectável o que consideram uma ilegalidade»; «consultado para o efeito, o Sr. Dr. Gomes Alves é de parecer que, dado o presente recurso não conter nada de novo em ordem a uma possível alteração do já decidido, deve o mesmo ser indeferido pelos fundamentos constantes da deliberação recorrida»; «deliberado por unanimidade manter o indeferimento, nos termos do aludido parecer» – cf. fls. 49 e 50 do processo administrativo apenso.

Ora, como se vê, a deliberação em causa não responde às questões essenciais que lhe foram postas pela ora recorrente.

E a sentença recorrida também não o faz.

A sentença não se pronunciou sobre os temas indiscutivelmente integrantes do objecto do presente processo, e colocados de modo muito claro na petição inicial: o tema da ilegalidade da liquidação (que pode ser a ilegalidade do regulamento em que ela assenta), e o tema da violação do princípio constitucional da proporcionalidade da taxa em questão.

E o que é certo é que esses temas pelo presente recurso jurisdicional vêm trazidos até este Tribunal Central Administrativo.

Com efeito, conclui a ora recorrente, nomeadamente, repetindo o que alegou no Tribunal a quo, que «pagando a recorrente 800 contos por ano de saneamento para um consumo anual de 80 contos é claramente violador da lei invocada»; e que «as tarifas cobradas não correspondem ao volume de águas gastos e aos serviços prestados acrescidos dos encargos provisionais de exploração e administração dos serviços prestados»; e que «o valor tributável não corresponde sempre ao rendimento colectável vezes 15, pois isso implicaria em certos casos valores superiores em 100% ao valor patrimonial do prédio».

O próprio município recorrido, a Câmara Municipal de Guimarães, não enjeita esses temas, antes os enfrenta, ao concluir que «a cobrança em causa não viola o disposto nos Decreto-Lei n.º 207/94 de 6-8, Decreto-Lei n.º 23/95 de 23-8, e Lei n.º 1/87 de 6-1»; e que é «certo que tal cobrança não se apresenta como desproporção intolerável em relação aos custos de estabelecimento e manutenção da rede de saneamento da ora recorrida».

Acontece, porém, que estas asserções da Câmara Municipal de Guimarães, bem como as correspondentes afirmações em sentido contrário da ora recorrente, carecem de uma mais aprofundada ponderação do Tribunal, e a boa solução da causa não se compadece com simples frases como aquelas da sentença recorrida, de «que não se trata aqui de um recurso de normas regulamentares fiscais»; e de que «enquanto o Código das Avaliações não entrar em vigor é lícito entrar em linha de conta com a noção de rendimento colectável».

Para apreciar e decidir mormente sobre o tema da proporcionalidade da taxa questionada, o que é preciso, desde logo, é encontrar os pertinentes elementos dos autos, e investigar aqueles julgados necessários que estiverem em falta, no sentido de saber se o montante da taxa questionada, como defende a Câmara Municipal de Guimarães, «não se apresenta, como desproporção intolerável em relação aos custos de estabelecimento e manutenção da rede de saneamento da ora recorrida».

Ora, a resposta a esta questão, a da (des)proporcionalidade da taxa liquidada, só pode advir e estribar-se em elementos, que em absoluto não estão nestes autos, como por exemplo, a exposição de motivos do regulamento camarário que fundamentou a liquidação da taxa em foco – motivos ou razões que certamente constarão da acta da sessão, de 16-3-1984, da Assembleia Municipal da Câmara de Guimarães, que aprovou esse regulamento (a este respeito, cf. fls. 180).

A importância da existência física do texto da acta dessa sessão neste processo é essencial para a boa solução da causa, mormente com vista a dilucidar se pode considerar-se respeitado, ou não, o questionado princípio da proporcionalidade nesse regulamento, e, consequentemente, na liquidação que no mesmo regulamento se fundamenta.

É preciso, pois, juntar ao processo o teor da falada acta, notificar os intervenientes processuais da junção da mesma, estabelecer o contraditório, e depois decidir.

Acresce que estamos claramente em presença de fonte de direito de tipo regulamentar.

Deste modo, o problema que imediatamente deve pôr-se é o de saber ao abrigo de que lei habilitante foi produzido o aludido regulamento.

Com efeito, nos termos do n.º 7 do artigo 115.º da Constituição da República Portuguesa, «os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão».

Na verdade, relativamente ao poder regulamentar, está constitucionalmente consagrado, além de outros, o princípio da precedência da lei, onde se integra, à cabeça, o dever de citação da lei habilitante por parte de todos os regulamentos – cf. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 2.ª edição, p. 734.

E, assim, seria formalmente inconstitucional um regulamento da rede de saneamento de um município que não contivesse a indicação expressa da respectiva lei habilitante – cf. neste sentido o acórdão n.º 28/2001 do Tribunal Constitucional, de 30-1-2001, publicado na II série do Diário da República de 12-3-2001, pp. 4544 e 4545.

O que é facto, porém, é que não se encontra documentado nos autos, com indicação da lei ao abrigo da qual foi emitido, o regulamento camarário que legitima a liquidação da taxa em causa – pelo que este ponto, que integra matéria de facto, carece também de averiguação e consideração.

Estamos deste modo a concluir que, no caso, devido a omissão de investigação e falta de consideração de elementos de facto absolutamente necessários para a boa solução da causa, a sentença recorrida deve ser anulada, e o processo remetido ao Tribunal a quo, para nova decisão baseada na factualidade emergente de melhor produção de prova – de harmonia com os termos do disposto no artigo 712.º do Código de Processo Civil.

Do exposto podemos extrair, entre outras, as seguintes proposições, que se alinham em súmula.

I. Em recurso jurisdicional, constitui forma adequada de ataque à decisão recorrida a defesa, na alegação e conclusões, das razões que o recorrente entende deverem conduzir a solução diversa daquela que fez vencimento na decisão de que interpôs recurso.

II. Especialmente no campo da tributação em matéria de taxas, devem ser respeitados princípios constitucionais de natureza genérica, como o princípio da igualdade e o princípio da proporcionalidade, ou da proibição do excesso.

III. Para decidir mormente sobre o respeito de determinado regulamento municipal de taxas (e da consequente liquidação) dos princípios constitucionais apontados, pode ser necessária a consideração, para além de outros elementos, dos termos da acta da sessão de aprovação do aludido regulamento pela competente assembleia municipal.

IV. Um regulamento municipal a que falte a menção expressa da respectiva lei habilitante está ferido de inconstitucionalidade formal – por força do disposto no n.º 7 do artigo 115.º da Constituição da República Portuguesa.

V. A inexistência de elementos de facto no processo, indispensáveis à boa decisão da causa – como, v. g., uma acta como a aludida – determina a anulação da sentença recorrida, e a remessa do processo ao Tribunal a quo, para nova decisão assente em melhor apuramento da matéria de facto pertinente.

3. Termos em que se decide anular a sentença recorrida, e ordenar a remessa do processo à 1.ª instância para nova decisão, com preliminar ampliação da matéria de facto, após a aquisição de prova, conforme acima se indica.

Sem custas.

Lisboa, 21 de Outubro de 2003