0976/17.9BEAVR.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

Não é de admitir a revista, nos termos do artigo 150.º, n.º 1, do CPTA, quando a questão da existência de uma obrigação do Estado de garantir o reembolso integral de depósitos bancários, para além dos limites do sistema legal de garantia de depósitos, foi decidida de forma convergente e fundamentada pelas instâncias com base na qualificação do artigo 101.º da CRP como norma-tarefa dirigida ao legislador, leitura que não suscita controvérsia jurisprudencial ou doutrinal relevante; quando a alegada formação de um costume constitucional e a invocada violação do princípio da igualdade dependem de pressupostos de facto diversos dos fixados pelo tribunal recorrido, que o Supremo Tribunal Administrativo não pode alterar em revista (artigo 150.º, n.ºs 3 e 4, do CPTA); e quando a discordância quanto ao termo de comparação relevante para efeitos do princípio da igualdade constitui mera divergência sobre o mérito, não bastando a veemência da alegação para demonstrar o erro ostensivo ou juridicamente insustentável que justificaria a revista para uma melhor aplicação do direito.

Acordam na Formação de Apreciação Preliminar da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. AA, BB, CC e DD , contitulares da conta n.º ...76 aberta no Banco 1..., S.A. (Banco 1...), intentaram no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Aveiro acção administrativa contra o ESTADO PORTUGUÊS , pedindo a condenação do Réu a: pagar-lhes a quantia de €876 518,72 (oitocentos e setenta e seis mil quinhentos e dezoito Euros e setenta e dois cêntimos), acrescida de juros, à taxa legal em vigor, contados desde a citação até ao pagamento efectivo e integral; ou, em alternativa, a garantir o pagamento referido na alínea anterior, incluindo os juros.» Alegaram, em síntese, que no último extracto emitido pelo Banco 1..., com data de 31 de Março de 2010, se achava inscrito na referida conta um saldo credor «monetário-liquidez» de €1 276 518,28, que o Fundo de Garantia de Depósitos (FGD) reconheceu como depósito, tendo pago a cada um dos Autores a quantia de €99 999,89; que o remanescente, no montante peticionado, lhes é devido pelo Estado, por um lado, porque o artigo 101.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) o obriga a garantir o reembolso integral das poupanças confiadas aos bancos, obrigação cuja exigibilidade se desencadeia em caso de insolvência bancária, e, por outro lado, porque, tendo o Estado assegurado a integridade dos depósitos no Banco 2..., no Banco 3..., no Banco 4... e de alguns credores do próprio Banco 1..., a recusa de igual tratamento aos Autores viola o princípio da igualdade (artigos 13.º e 266.º, n.º 2, da CRP e artigo 5.º , n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo ). Por despacho saneador-sentença de 21 de Dezembro de 2020, o TAF de Aveiro julgou procedente a excepção de litispendência relativamente à acção popular n.º 568/11.6BELSB , intentada pela Privado Clientes - Associação de Defesa dos Clientes do Banco contra o Estado Português e o Banco de Portugal, que corre termos no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, e absolveu o Réu da instância. No mesmo despacho, julgou improcedentes a nulidade da contestação e as excepções de incompetência territorial e de coligação ilegal, qualificando a acção, para efeitos do artigo 16.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), não como acção de responsabilidade civil extracontratual, mas como acção de condenação ao cumprimento de um dever de prestar (artigo 37.º, n.º 1, alínea j), do CPTA). Por acórdão de 15 de Julho de 2021, o Tribunal Central Administrativo (TCA) Norte concedeu provimento ao recurso interposto pelos Autores, revogou a decisão recorrida, julgou improcedente a excepção de litispendência e determinou a baixa dos autos para prosseguimento. Entendeu-se, em síntese, que, estando em causa interesses individuais homogéneos, os titulares desses interesses só podem considerar-se representados pelo autor popular após a citação prevista no artigo 15.º , n.º 1, da Lei n.º 83/95 , de 31 de Agosto (Lei da Acção Popular), citação que não fora realizada naquela acção, pelo que não se verificava identidade de sujeitos; afastou-se, ainda, a existência de causa prejudicial. Por sentença de 24 de Maio de 2024, o TAF de Aveiro julgou improcedente a excepção de prescrição e a acção totalmente improcedente, absolvendo o Réu dos pedidos. Quanto ao primeiro fundamento, entendeu-se que o artigo 101.º da CRP (tal como o artigo 81.º, alínea f)) é uma norma-tarefa dirigida ao legislador ordinário, que lhe deu cumprimento com a criação do Fundo de Garantia de Depósitos e do Sistema de Indemnização aos Investidores, concluindo-se: «É, por isso, manifesto que, nem o artigo 81.º, alínea f), nem o artigo 101.º, ambos da Constituição da República Portuguesa, fazem impender sobre o Estado Português o dever de garantir os depósitos dos clientes em caso de liquidação da respectiva instituição bancária, não consagrando, por isso, qualquer direito daqueles em exigirem o seu reembolso». Quanto ao segundo fundamento, afirmou-se que: «O direito de exigir tratamento igual, previsto no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, garante o direito a exigir que o Estado reconheça a todos os que se encontram na mesma situação os mesmos direitos, mas não equivale a exigir que o Estado reconheça um direito que o Estado não reconhece a ninguém». A sentença acrescentou, seguindo de perto a decisão proferida no processo n.º 823/11.5BELSB do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que foi a administração do Banco 1..., e não o Estado, que decidiu quais os clientes que seriam pagos com o financiamento garantido pelo Estado; que os Autores não alegaram nem provaram que os seus créditos se encontravam registados no balanço do Banco 1... à data a que se reportava a garantia (24 de Novembro de 2008); e que, nos casos do Banco 3... e do Banco 4..., o Estado não financiou as instituições bancárias, mas o Fundo de Resolução, no quadro do regime introduzido pelo Decreto-Lei n.º 31-A/2012 , de 10 de Fevereiro. 5. Inconformados, os Autores recorreram para o TCA Norte, que, por acórdão de 8 de Maio de 2026, negou provimento ao recurso e confirmou a sentença recorrida. Em sede de impugnação da matéria de facto, o TCA aditou ao probatório as alíneas S) a CC) (declarações públicas do Governo sobre as intervenções no Banco 2..., no Banco 1..., no Banco 3... e no Banco 4..., o Despacho n.º 31268-A/2008, o Despacho n.º 19070-B/2010, um excerto do Relatório do Orçamento do Estado para 2010 e a Resolução do Conselho de Ministros n.º 151-A/2017), mas recusou o aditamento das alíneas g), h) e o) da conclusão I, por constituírem matéria de direito, e das alíneas l), m), n) e s) - pagamentos feitos pelo Banco 1... a alguns credores com a liquidez resultante do empréstimo garantido, pagamento pelo Estado aos bancos mutuantes em execução da garantia, garantia de reembolso dos aderentes aos produtos «Retorno Absoluto» e garantia prestada no caso do Banco 4... -, por falta de prova e por não terem sido indicados os concretos meios probatórios, como exige o artigo 640.º , n.º 1, alínea b), do Código de Processo Civil (CPC). Em sede de direito, o TCA Norte concluiu: «Em suma, o artigo 101º da CRP, que estabelece os objectivos que devem presidir à estruturação do sistema financeiro, tem por destinatário o Estado, ao qual é imposto, além do mais, a criação de mecanismos com vista a garantir a segurança das poupanças, o que foi concretizado com a criação do Fundo de Garantia de Depósitos. A norma em causa não confere direitos subjectivos aos particulares, em particular o direito a serem reembolsados integralmente dos depósitos de contas bancárias de que sejam titulares em caso de insolvência ou liquidação da instituição bancária.» E, quanto ao princípio da igualdade, depois de afirmar que a intervenção do Estado nas instituições bancárias em causa não teve por finalidade principal a protecção dos depositantes, mas também a estabilidade do sistema financeiro, e que as medidas adoptadas foram distintas e «resultaram indiscutivelmente de decisões políticas resultantes da ponderação de múltiplos factores que implicaram escolhas», afirmou: «O princípio da igualdade, como é sabido, não proíbe ao Estado que faça distinções; tão só proíbe um tratamento diferente sem fundamento material bastante, sem uma justificação razoável, segundo critérios objectivos e relevantes. E porque assim é, fica por demonstrar a verificação de um pressuposto essencial para a aplicação do princípio da igualdade, ou melhor, para a concessão de um tratamento igual de todos os depositantes: o de que as instituições bancárias que foram alvo de medidas de intervenção estavam todas em igual situação. Tal não sucedia, como é do conhecimento geral, e tanto assim é que as soluções encontradas foram diversas.» 6. Novamente inconformados, os Autores interpuseram o presente recurso de revista, sustentando, em síntese, que a revista deve ser admitida: pela relevância jurídica e social das questões de saber se do artigo 101.º da CRP - ou, subsidiariamente, de um costume constitucional formado pela prática reiterada do Estado nas crises bancárias posteriores a 2008 - resulta para o Estado uma obrigação de resultado de assegurar o reembolso integral dos depósitos bancários para além dos limites da garantia do FGD; e pela necessidade de corrigir o erro ostensivo em que as instâncias teriam incorrido quanto ao princípio da igualdade, na sua vertente positiva, uma vez que o Estado teria assegurado a integridade dos depósitos de todos os depositantes do Banco 2..., do Banco 3... e do Banco 4... e de parte dos depositantes do Banco 1..., deixando de fora os Recorrentes sem qualquer justificação material, e o termo de comparação relevante seriam os depositantes, e não as instituições bancárias intervencionadas. Cumpre apreciar e decidir 7. Nos termos do artigo 150.º, n.º 1, do CPTA, das decisões proferidas em segunda instância pelos Tribunais Centrais Administrativos pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo «quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito». O recurso de revista não constitui, pois, um terceiro grau de jurisdição generalizado. Trata-se de um recurso excepcional, uma «válvula de segurança do sistema», cuja admissão depende da verificação de um de dois requisitos alternativos: (a) estar em causa uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental; ou (b) ser a admissão do recurso claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. A sua admissão não pode ser banalizada, sob pena de a revista se converter numa apelação ordinária, contra a opção clara do legislador. Por isso, não basta à parte recorrente discordar - ainda que veementemente - do julgado; incumbe-lhe demonstrar que a questão transcende o interesse das partes e o caso concreto, ou que a decisão das instâncias incorre em erro ostensivo ou juridicamente insustentável que torne objectivamente útil a intervenção do órgão de cúpula da jurisdição administrativa. Acresce que o objecto do recurso é delimitado pelas conclusões das alegações ( artigos 635.º , n.º 4, e 639.º , n.º 1, do CPC , ex vi dos artigos 1.º e 140.º, n.º 3, do CPTA) e que, na revista, o Supremo Tribunal Administrativo aplica definitivamente o regime jurídico que julgue adequado aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, não podendo o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa ser objecto de revista, salvo nas situações excepcionais previstas no artigo 150.º, n.º 4, do CPTA (artigo 150.º, n.ºs 3 e 4, do CPTA). No caso, os Recorrentes invocam a relevância jurídica e social das duas primeiras questões que enunciam - a de saber se do artigo 101.º da CRP resulta para o Estado a obrigação de garantir o reembolso integral dos depósitos bancários para além dos limites da garantia do FGD, e a de saber se tal obrigação resulta, em alternativa, de um costume constitucional (conclusões II a VIII) - e a necessidade de admissão da revista para uma melhor aplicação do direito quanto à terceira questão, relativa ao princípio da igualdade, com fundamento em «erro ostensivo» das instâncias (conclusões IX a XVII). Porém, os pressupostos de admissão do recurso não se encontram preenchidos pelas razões que passamos a explicitar: os Recorrentes afirmam que a questão da interpretação do artigo 101.º da CRP apresenta uma complexidade jurídica superior ao comum pela «abertura e porosidade semânticas» do preceito. A circunstância de a questão envolver a interpretação de uma norma constitucional não lhe confere, só por si, relevância jurídica fundamental. E a leitura do preceito como norma-tarefa, dirigida ao legislador, com ampla margem de escolha dos meios para garantir a segurança das poupanças - leitura em que as instâncias convergiram, de forma fundamentada e coerente - é a que resulta da doutrina constitucional de referência, que os próprios Recorrentes invocam nas suas alegações (artigo 46.º e nota 4) para qualificar o artigo 101.º como uma «típica norma-tarefa». O que os Recorrentes pretendem, na verdade, é extrair desse preceito, sem mediação legislativa, um direito subjectivo a uma prestação pecuniária contra o Estado de conteúdo mais amplo do que aquele que o legislador conformou ao estruturar o sistema de garantia de depósitos. Sucede que os Recorrentes não questionam a validade das normas legais que definem o âmbito e os limites dessa garantia, matéria, de resto, uniformizada no plano europeu (lembre-se que a garantia de depósito é hoje regulada pela Directiva 2014/49/EU, mas que já antes estava disciplinada pela Directiva 94/19/CE). Acresce que também não se identificam, à luz desta apreciação perfunctória que aqui cumpre fazer, qualquer fundamento jurídico pertinente que permita sustentar a situação de insuficiência da concretização legislativa de uma imposição constitucional, pois, como os Recorrentes bem destacam, do artigo 101.º da CRP não se extrai um direito subjectivo, nem um dever concreto de protecção de posições jurídicas individuais, que os aqui Recorrentes possam reclamar. Trata-se de uma norma que o legislador deve cumprir e cuja concretização legal os Recorrentes não atacam no plano constitucional. os Recorrentes apresentam como uma questão de especial complexidade a existência de um alegado costume constitucional de protecção plena, por envolver uma «fonte de direito de rara ocorrência na actualidade». Mas a raridade da fonte invocada não converte a questão numa questão de importância fundamental. Mais do que isso: a resposta a esta questão depende, antes de mais, da verificação de pressupostos de facto - uma prática reiterada dos órgãos do Estado de assegurar integralmente os depósitos bancários e a convicção da sua obrigatoriedade jurídica -, e os factos fixados pelas instâncias não suportam a premissa de que os Recorrentes partem. Como se afirmou no acórdão recorrido, com base no probatório [alíneas O), T), U), V) e Y)], as intervenções do Estado no sector bancário visaram finalidades concorrentes, entre as quais a estabilidade do sistema financeiro e a salvaguarda dos interesses patrimoniais do Estado e dos contribuintes, e assumiram formas e fundamentos jurídicos diversos - a nacionalização do Banco 2... por lei, a garantia pessoal de um empréstimo ao Banco 1... com objecto limitado às responsabilidades registadas no balanço a 24 de Novembro de 2008, e, quanto ao Banco 3... e ao Banco 4..., medidas de resolução aplicadas pelo Banco de Portugal e financiadas através de empréstimos do Estado ao Fundo de Resolução [alíneas P), Q), R) e Z)]. A questão, tal como os Recorrentes a configuram, pressupõe assim uma base factual distinta da que foi fixada, que este Supremo Tribunal não pode alterar em revista (artigo 150.º, n.ºs 3 e 4, do CPTA). um terceiro argumento apresentado para a admissão da revista é o de que o julgamento das instâncias quanto ao princípio da igualdade incorre em erro ostensivo. O argumento central dos Recorrentes - o de que o Estado assegurou o reembolso integral de uma parte dos depositantes do Banco 1..., deixando os Recorrentes «sem qualquer protecção», e garantiu ainda credores não depositantes (conclusões XIII, XIV, XXXI a XXXIII) - assenta em factos que não constam do probatório. O TCA Norte recusou expressamente o aditamento dos factos relativos aos pagamentos feitos pelo Banco 1... a alguns credores com a liquidez proveniente do empréstimo garantido, ao pagamento pelo Estado aos bancos mutuantes e à garantia prestada aos aderentes dos produtos «Retorno Absoluto» [alíneas l), m) e n) da conclusão I do recurso de apelação]. E o que se provou é que a garantia pessoal do Estado tinha «exclusivamente por objecto o financiamento destinado a fazer face a responsabilidades do passivo registadas no balanço do Banco 1..., SA, à data de 24 de Novembro de 2008» [alínea Z)], tendo as instâncias considerado que os Recorrentes não alegaram nem provaram que os seus créditos se encontravam nessa situação e que a selecção dos credores pagos coube à administração do Banco 1.... A alegada discriminação «dentro do universo de depositantes do Banco 1...» é, assim, construída sobre uma realidade factual diferente da que foi fixada. Quanto à comparação entre os depositantes do Banco 1... e os de outros bancos, a divergência dos Recorrentes - que defendem que o termo de comparação relevante são os depositantes e não as instituições bancárias - é uma divergência sobre o mérito, não a demonstração de um erro grosseiro. As instâncias aplicaram o entendimento consolidado de que o princípio da igualdade não proíbe diferenciações dotadas de fundamento material bastante, e concluíram, de forma plausível e fundamentada, que situações bancárias heterogéneas, enfrentadas com instrumentos distintos e ao abrigo de regimes jurídicos distintos, no quadro de escolhas de natureza política, não geram um direito dos Recorrentes a obter, por via judicial, a condenação do Estado no pagamento de uma prestação que nenhuma norma lhes atribui. Acresce que a veemência dos qualificativos utilizados nas conclusões («aberrante», «repugnante», «insofrível») não supre a falta de demonstração de que a solução adoptada é juridicamente insustentável: o erro que justifica a revista para uma melhor aplicação do direito tem de ser evidente e objectivamente demonstrado, não apenas afirmado com intensidade. - por último, também não se verifica a invocada relevância social de importância fundamental. As questões suscitadas reportam-se a um contexto histórico e normativo específico - a crise financeira de 2008 e as intervenções do Estado em instituições bancárias concretas, parte delas anteriores ao regime de resolução introduzido pelo Decreto-Lei n.º 31-A/2012 , de 10 de Fevereiro - e a um universo delimitado de interessados. A circunstância de a decisão poder interessar a outros depositantes do mesmo banco, ou de o sistema financeiro ser um domínio socialmente relevante, não basta para que a questão revele especial capacidade de repercussão social, projectando-se para além do caso concreto como orientação para a apreciação de um número indeterminado de casos futuros. E a pergunta, formulada pelos Recorrentes, sobre o «grau de confiança que a sociedade pode ter quanto à intervenção do Estado em cenário de crises bancárias» é uma pergunta de política legislativa, cuja resposta cabe ao legislador na conformação do sistema de garantia de depósitos − que, lembre-se, é hoje matéria europeizada - e não ao juiz no âmbito de uma acção de condenação ao cumprimento de um dever de prestar. Em suma, as questões colocadas foram objecto de apreciação convergente e fundamentada pelas instâncias, em termos que não se mostram ostensivamente errados ou juridicamente insustentáveis, não se revestem de complexidade superior ao comum, dependem em parte decisiva de uma base factual diversa da fixada, e não apresentam a capacidade de expansão da controvérsia que justificaria a intervenção excepcional deste Supremo Tribunal. 8. Pelo exposto, acordam em não admitir a revista. Custas pelos Recorrentes que se fixam em 3 UC. Lisboa, 30 de setembro de 2026. - Suzana Tavares da Silva (relatora) - Fonseca da Paz - Ana Celeste Carvalho.