03359/99 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Nos termos dos nºs 3 e 4 do art. 18º do D.L. nº 519-A1/79, de 29/12, o abono para falhas a atribuír aos Tesoureiros da Fazenda Pública foi fixado em 10% do seu vencimento ilíquido.

II- O D.L. nº 167/91, de 9/5, não contém qualquer regra sobre abono para falhas, pelo que, dado o disposto no seu art. 13º, a tal abono é aplicável o D.L. nº 353-A/89, de 16/10.

III- O preceito aplicável do D.L. nº 353-A/89, não é o do art. 37º - onde se prevê que os suplementos ai referidos continuem com o montante reportado a 30/9/89 sujeito a actualizações - mas o do art. 11º, nº 2 - onde se estabelece que os abonos aí previstos se "mantêm nos seus regimes de abono e de actualização."

IV- Assim, o abono para falhas reconhecido aos Tesoureiros da Fazenda Pública é fixado em 10% do seu vencimento ilíquido considerado o respectivo escalão e não em função da extinta letra de vencimento reportada a 30/9/89.

V- O D.L. nº 532/99, de 11/12, não é uma lei interpretativa, pelo que não se aplica retroactivamente desde a entrada em vigor do Novo Sistema Retributivo.

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA 1ª SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO

1. António ..., Tesoureiro-Ajudante Principal da Fazenda Pública na Tesouraria da Fazenda Pública de Cantanhede, residente na Rua ...., nº. ..., ...º. B, em Buarcos, Figueira da Foz, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho, de 16/4/98, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, pelo qual foi indeferido o recurso hierárquico que interpusera do acto de indeferimento tácito que se formara sobre um requerimento onde solicitava ao Director-Geral do Tesouro a revisão da regra de cálculo do abono para falhas por forma a que este correspondesse a 10% do seu vencimento ilíquido.

A entidade recorrida respondeu, concluindo pela manutenção do acto impugnado e pela negação de provimento ao recurso.

Cumprido o preceituado no art. 67º. do RSTA, o recorrente apresentou alegações, onde enunciou as seguintes conclusões:

“A) A recorrente em 98 Jun. 30 requereu que o seu abono para falhas lhe fosse calculado em termos de 10% do seu vencimento ilíquido;

B) Requerimento esse que se considerou indeferido tacitamente em 98. Nov. 04;

C) Em violação do art. 18º. nº. 3 do DL. 519-A1/79, pois é abonada para falhas por 10% de uma letra, E, actualizada;

D) O que é prejudicial para a recorrente e, como se disse, em violação da lei”

A entidade recorrida contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:

“I) O acto recorrido não contraria o disposto no art. 18º. nº. 3 a) e nº. 4 do D.L. nº. 519-A1/79, nem qualquer outra norma legal, pelo que não se encontra ferido de alegado vicio de violação de lei;

II) A pretensão baseia-se numa interpretação meramente literal, alheada dos restantes princípios de interpretação jurídica;

III) Tal pretensão ignora as alterações verificadas com a entrada em vigor do novo Sistema Retributivo para a Função Pública (NSR) constantes dos DLs nºs. 184/89, de 2/6 e 353-A/89, de 16/10;

IV) O abono para falhas é fixado objectivamente através de uma base percentual e destina-se, exclusivamente, a cobrir os riscos que obrigam ao manuseamento ou à guarda de valores, numerário, títulos ou documentos. A sua atribuição é efectuada em termos de igualdade - nem outra coisa se compreenderia - pois se fosse concedido em termos casuísticos e subjectivos, tal situação comprometeria irremediavelmente o principio da igualdade e o próprio conceito de abono para falhas;

V) O vencimento a que se refere o nº. 3 do art. 18º. do D.L. 519-A1/79, de 29/12, não é o vencimento dos DLs 184/89 e 353-A/89, pois que este subjectivou-se vindo a compreender as diuturnidades e as remunerações acessórias, e a concretizar-se por uma progressão subordinada ao decurso do tempo e avaliação de mérito, tudo isto ao invés do que sucedia antes da entrada em vigor do NSR;

VI) As alterações introduzidas pelo NSR tornam o abono para falhas insusceptível de se obter por referência ao actual conceito de vencimento, o qual violaria por si só o principio da igualdade, uma vez que possibilitaria que tesoureiros com a mesma categoria e, portanto, com idêntico nível de responsabilidades, recebessem abonos para falhas diferentes por ser diferente o respectivo escalão de vencimento;

VII) A atestar a incompatibilidade entre o principio da igualdade inerente ao abono para falhas e a pretendida aplicação do disposto no art. 18º. nº. 3 a) e nº. 4 do D.L. nº. 519- A1/79, de 29/12, sobre o vencimento ilíquido actual, está o facto do legislador, através do recente D.L. 532/99, de 11/12; ter fixado o abono para falhas, do pessoal das TFP, em funções de Caixa, em 10% do vencimento base do 1º. escalão da escala indiciária da categoria de ingresso;

VIII) A adopção do novo critério de abono para falhas fixado pelo D.L. 532/99, possui natureza interpretativa relativamente ao período que medeia entre a entrada em vigor do NSR e a entrada em vigor do supracitado diploma;

IX) O acto recorrido mostra-se, pois, destituído dos vícios que lhe são imputados”.

O Digno Magistrado do M. P. emitiu parecer, onde se pronunciou pelo provimento do recurso, de acordo com o que tem sido jurisprudência uniforme deste TCA.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

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2.1. Consideramos provados os seguintes factos:

a) Através de requerimento dirigido ao Director-Geral do Tesouro, o recorrente solicitou a revisão da regra do cálculo do abono para falhas que lhe tem vindo a ser processado, por forma a que o mesmo correspondesse a 10% do seu vencimento ilíquido, nos termos dos arts. 18º., do D.L. nº. 519-A1/79, e 1º. e 7º., ambos do D.L. nº. 167/91.

b) Não tendo sido proferido qualquer despacho sobre esse requerimento, o recorrente, em 12/9/96, interpôs, para o Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, recurso hierárquico do acto tácito que considerava que se havia formado, invocando o seguinte:

“1º - O recorrente detém a categoria de Tesoureiro-Ajudante e vence pelo escalão 1 correspondente ao índice 440, da escala salarial da sua categoria, conforme Mapa II anexo ao D.L. 167/91, de 9/5;

2º Para além do vencimento correspondente à sua categoria, a recorrente tem direito a abono para falhas, devido pelo exercício do serviço de caixa, de acordo com o disposto no art. 18º./4 do D.L. 519-A1/79, de 29/12;

3º Artigo onde se estipula que é fixado em 10% do vencimento ilíquido correspondente à categoria de tesoureiro-ajudante de 1ª. classe o abono para falhas a atribuir a qualquer tesoureiro-ajudante que seja investido no serviço de caixa;

4º verificou o recorrente que lhe foi processado em valor de abono para falhas que continua a ser calculado em 10% do valor da letra K, actualizado, que era a letra de referência do vencimento dos tesoureiros-ajudantes de 1ª. classe antes da entrada em vigor do Novo Sistema Retributivo;

5º O que não se afigura correcto em face do novo regime remuneratório e da nova estrutura da carreira do pessoal técnico exactor, de acordo com o DL 167/91, de 9/5;

6º Devendo antes o abono para falhas passar a ser calculado com base no vencimento ilíquido actual da requerente e não por referencia à letra pela qual eram abonados os tesoureiros-ajudantes de 1ª. classe antes do NSR, pois esta categoria deixou de existir, transitando estes funcionários para a categoria de Tesoureiros Ajudantes, conforme art. 7º./4 do D.L. 167/91, de 9/5;

7º Pelo que enferma o acto recorrido de vicio de violação de lei, por violação do disposto no art. 18º. do D.L. 519-A1/79, conjugado com os arts. 1º. e 7º. do D.L. nº. 167/91.

Termos em que,

Deve V. Exª. deferir a pretensão do recorrente, e em consequência anular o acto recorrido mandando rever a regra de cálculo de abono para falhas que lhe foi atribuído, rectificando-se o respectivo apuramento, por forma a que o abono corresponda a 10% do seu vencimento ilíquido, como resulta do art. 18º. do D.L. 519-A1/79 e arts. 1º. e 7º./4 do DL 167/91”

C) Por despacho de 16/4/98, o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais indeferiu o recurso hierárquico interposto pelo recorrente, com fundamento nos pareceres da Auditoria Jurídica do Ministério das Finanças e da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos constantes de fls. 11 a 13 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido.

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2.2. O DL nº. 519-A1/79, de 29/12, restruturou as Tesourarias da Fazenda Pública, estabelecendo o seu art. 18º, nºs 3 e 4, quanto ao regime de abono para falhas, o seguinte:

“3- É fixado em 10% do vencimento ilíquido o abono para falhas a atribuir:

a) Aos tesoureiros gerentes;

b) Aos tesoureiros subgerentes quando investidos no serviço de caixa, quando lhe tenha sido conferido mandato de gerência ou quando tenham assumido a gerência da respectiva tesouraria, mediante prévio termo de transição de valores.

4- É fixado em 10% do vencimento ilíquido correspondente à categoria de tesoureiro ajudante de 1ª classe o abono para falhas a atribuir a qualquer tesoureiro que seja investido em serviço de caixa”

Na sequência da publicação do D.L. nº. 353-A/89, de 16/10 - que estabeleceu regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura das remunerações base das carreiras e categorias nele contempladas -, o D.L. nº. 167/91, de 9/5, veio estabelecer o regime remuneratório do pessoal das carreiras do tesouro.

No entanto, porque este D.L. nº. 167/91 não continha qualquer disposição específica sobre o suplemento remuneratório do abono para falhas, o regime aplicável ao pessoal dirigente e técnico exactor das tesourarias da Fazenda Pública era, por força do seu art. 13º., o que constava do D.L. nº. 353-A/89.

Neste diploma, referem-se a tais suplementos os arts. 11º., nº. 2, e 37º., nºs 1 e 3, cujo teor é o seguinte:

Art. 11º.

“2- Os abonos actualmente praticados com fundamento legal em trabalho extraordinário, nocturno, em dias de descanso semanal ou feriados, em regime de turnos, falhas e em trabalho efectuado fora do local normal de trabalho que dê direito à atribuição de ajudas de custo, ou outros abonos devidos a deslocações em serviço, mantêm-se nos seus regimes de abono e de actualização”

Art. 37º.

“1- os subsídios, suplementos, gratificações ou abonos anteriormente praticados, identificados em lei especial como subsídios, suplementos, gratificações ou abonos de risco, penosidade, insalubridade, participação em reuniões, comissões ou grupos de trabalho, deslocação em serviço, despesas de representação e subsídio de residência, mantêm-se nos seus montantes actuais, sujeitos à actualização, nos termos em que vem sendo feita.

3- O previsto no presente artigo vigora até à fixação do regime e condições de atribuição de cada suplemento em decreto-lei, nos termos do nº. 3 do art. 19º. do D.L. nº. 184/89 e do art. 12º. do presente diploma”.

No caso em apreço, o acto recorrido considerou que, nos termos dos citados arts. 11º., nº. 2, e 37º., nºs 1 e 3, o abono para falhas do recorrente se mantinha nos seus regimes de abono e de actualização tal como vinha sendo processado antes da vigência do novo Sistema Retributivo da Função Pública (NSR), pelo que devia ser calculado em 10% do valor das letras correspondentes ao vencimento dos Tesoureiros da Fazenda Pública antes da entrada em vigor do NSR

Por sua vez o recorrente sustenta que o montante devido é o correspondente a 10% do vencimento ilíquido que actualmente auferem os Tesoureiros da Fazenda Pública.

A questão a decidir consiste assim em saber se o abono para falhas deve ser fixado com referencia ao regime de letras de vencimento (regime do D.L. nº. 519-A1/79) ou com referência ao Mapa II anexo ao D.L. nº. 167/91.

Esta questão tem sido objecto de jurisprudência uniforme deste Tribunal que aqui se perfilha (cfr, entre muitos, os Acs. de 18/11/99 in Ant. de Acs. do STA e TCA, Ano III, nº. 1, pag. 231, de 9/12/99 - Proc. 1935 e de 27/4/2000- Proc. nº. 1824/98)

Vejamos então.

O art. 37º. do D.L. nº. 353-A/89 fixou um regime transitório para os suplementos nele previstos, estabelecendo que se “mantêm nos seus montantes actuais, sujeitos à actualização, nos termos em que vem sendo feita”

Contudo, esse preceito não é aplicável ao abono para falhas, visto que este suplemento não consta da sua enumeração taxativa.

Assim, o abono para falhas não está incluído na previsão do citado art. 37º., mas apenas na do art. 11º. do D.L. nº. 353-A/89, cujo nº. 2 estabelece que ele se mantém nos seus regimes de abono e de actualização.

E, como se escreveu no referido Ac. deste Tribunal de 27/4/2000, “manter o regime de abono, só pode significar que se mantém os seus pressupostos; manter o regime de actualização quer dizer que se mantém os termos da actualização. Devem assim manter-se os pressupostos, e o regime de actualização. Pensamos que manter os pressupostos e regime de actualização do abono para falhas é manter a remissão do art. 18º. nº. 3, do D.L. nº. 519-A1/79, de 29/12, para o escalão correspondente na Tabela Anexa (mapa I)”

Deste modo, ao contrário do que pretende a entidade recorrida, parece-nos que não se pode sustentar que o abono para falhas se manteve no seu montante, visto que este suplemento não está incluído na previsão do aludido art. 37º.

A circunstância de, em virtude da existência de escalões na mesma categoria, o abono para falhas ser diferente para funcionários com o mesmo grau de responsabilidade não viola o principio de igualdade. É que “o abono para falhas nunca foi igual para todos os tesoureiros gerentes e tesoureiros subgerentes auferiam 10% do seu vencimento ilíquido; os tesoureiros ajudantes com funções de caixa, auferiam 10% do vencimento ilíquido da categoria de tesoureiro ajudante de 1ª classe. Portanto, não havia na base de atribuição do abono a intenção de igualar todos os funcionários com funções de caixa, e dentre dos tesoureiros gerentes e subgerentes tomava-se em conta o respectivo vencimento ilíquido. Se, no actual sistema remuneratório, subsistir a diferença que já existia, não se compreende o argumento da entidade recorrida sobre a desigualdade do regime pretendido” (cfr. citado Ac. de 27/4/2000).

Nas suas alegações finais, a entidade recorrida invoca a aplicação do D.L. nº. 532/99, de 11/12, ao período que medeia entre a entrada em vigor do NSR e a entrada em vigor deste diploma, o qual, afirma, teria natureza interpretativa

Mas não tem razão.

Conforme resulta do art. 13º. do C. Civil, a lei interpretativa integra-se na lei interpretada, aplicando-se por isso a factos e situações anteriores à data da sua entrada em vigor, uma vez que, consagrando uma das interpretações possíveis da lei interpretada com que os interessados podiam e deviam contar, não é susceptível de violar expectativas seguras e legitimamente fundadas (cfr. J. Baptista Machado in “Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador”, 1996, pag. 246)

Ora, o D.L. nº. 532/99 não se destinou a interpretar o art. 18º. do D.L. nº. 519-A1/79 - que até revogou (cfr. art. 2º., al. a) - nem reportou o início da sua vigência ao da entrada em vigor daquele preceito.

Tal diploma adaptou um novo critério de atribuição do abono para falhas distinto do previsto no art. 18º. do D.L. nº. 519-A1/79, tendo, por isso, carácter inovador.

Assim, também este argumento de entidade recorrida se mostra improcedente.

Procede pois o alegado vicio de violação de lei por infracção do disposto no art. 18º., nº. 4, do D.L. nº. 519-A1/79 e no art. 11º., nº. 2, do D.L. nº. 353-A/89.

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3- Face ao exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, anulando o acto impugnado.

Sem custas, por a entidade recorrida delas estar isenta (cfr. art. 2º., da Tabela das Custas).

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Lisboa, 8 de Junho de 2000

as. ) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)

Carlos Manuel Maia Rodrigues

Magda Espinho Geraldes