Quem foi o relator do acórdão 01088/08?

O relator foi Luís Pais Borges, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01088/08?

O acórdão foi proferido em 02 de dezembro de 2009.

01088/08 - STA

Sumário

I – Tendo a acção proposta, tal como é configurada pela Autora na petição inicial, sido estruturada, na sua causa petendi, em termos de responsabilidade civil extracontratual por facto lícito, não tem qualquer apoio legal a pretensão impugnatória da Autora na parte (digamos que subsidiária) em que pretende censurar a sentença recorrida através da invocação de uma responsabilidade civil fundada em actuação ilícita da Ré por alegada omissão do dever de diligência e zelo. II – O conhecimento oficioso do abuso de direito (art. 334º do C.Civil) não implica a desnecessidade de alegação e prova de factos substanciadores da actuação abusiva. III – São pressupostos fundamentais da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas de direito público, por actos lícitos praticados no domínio de gestão pública, prevista no art. 9º do DL nº 48.051, de 21.11.67: (i) um acto lícito do Estado ou de outra pessoa colectiva pública; (ii) praticado por motivo de interesse público; (iii) um prejuízo especial e anormal; (iv) nexo de causalidade entre o acto e o prejuízo. IV – Por prejuízo especial entende-se aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em função de uma específica posição relativa; por prejuízo anormal aquele que não é inerente aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos, ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a actividade lícita da Administração. V – O princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos constitui o fundamento axiológico deste tipo de responsabilidade, traduzindo a refracção do princípio geral da igualdade em igualdade de contribuição dos cidadãos no suporte daqueles encargos.

Texto

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: (Relatório) I. “A…”, identificada a fls. 2 dos autos, intentou no TAC do Porto, contra o Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária (ICERR), cujas competências pertencem actualmente à “EP – ESTRADAS DE PORTUGAL – EPE”, acção declarativa de condenação para efectivação de responsabilidade civil extracontratual, para ressarcimento dos prejuízos causados na sua actividade de transporte colectivo de passageiros, a que se dedica com intuito lucrativo, em consequência de uma decisão da Ré que impede os seus veículos pesados de passageiros de circularem na Ponte de Fão, pedindo que a mesma seja condenada a pagar-lhe as quantias discriminadas na petição inicial. Por sentença daquele Tribunal de 25.07.2008 (fls. 284 e segs.), foi a acção julgada improcedente por não provada. É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação a recorrente formula as seguintes conclusões: 1- A presente acção insere-se na responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos lícitos (artigo 9º do DL 48051 de 27.11.67). 2- O Meritíssimo Juiz a quo entendeu, e bem, que se verificava, no caso em apreço, a prática por órgão ou agente da administração de acto que formal e substancialmente se confina nos limites do poder que legalmente dispõe, a produção de danos e o nexo causal entre a conduta e os danos. 3- Porém, entendeu, por sua vez, não se verificar que os danos adviessem de prejuízos especiais e anormais e que tais encargos ou prejuízos fossem impostos a um ou alguns dos particulares, na prossecução do interesse geral. 4- No caso em apreço, temos por assente que desde o dia 3 de Abril de 2001 que os veículos pesados de passageiros da recorrente que efectuam as referidas carreiras estão proibidos de fazer a travessia da ponte de Fão, pela EN 13 (al. I) da matéria assente), que as obras tiveram início em 1 de Março de 2006 (resposta ao item 23º da base instrutória - aditamento), que o prazo previsto para a realização das obras era de oito meses (resposta ao item 24º da base instrutória - aditamento). 5- Da análise atenta a toda a matéria dada como assente resulta que a recorrente não pode utilizar aquela ponte durante sessenta e sete meses. 6- O conceito de "anormal" deve ser entendido como aquele que não é inerente aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos. 7- Entendemos que competia ao Estado tomar todas as diligências necessárias para que os transtornos, incomodidades e prejuízos que decorrem de qualquer intervenção numa infra-estrutura viária fossem razoáveis, não podendo, em nossa modesta opinião, "ultrapassar os limites impostos pelo dever de suportar a actividade lícita da Administração." Ac. Supremo Tribunal Administrativo de 10.10.2002. 8- A inactividade por parte da recorrida durante cinquenta e nove meses, que fez com que a dita intervenção na ponte de Fão durasse 67 meses, ou seja, cerca de seis anos, em vez dos oito meses necessários à mesma, deve ser de facto considerado originador de prejuízos anormais. 9- Houve, em nossa modesta opinião, uma omissão por parte da recorrida do dever de diligência, no sentido de que podia e devia ter agido de outro modo para conseguir que as obras em questão fossem iniciadas e concluídas no próprio ano de 2001 e nunca no ano de 2006, omissão essa que dá lugar à obrigação de reparar os danos, quando independentemente dos outros requisitos legais, havia, por força da lei ou de negócio jurídico, o dever de praticar o acto omitido" (artigo 486º do Código Civil), o que ocorre no caso "sub judicio". 10- A recorrida não agiu como um "bom pai de família" já que se assim fosse nunca teria permitido que as obras a realizar se prolongassem por cerca de seis anos com todos os transtornos, incomodidades e prejuízos que pudessem daí advir para a recorrente. 11- Da matéria dada como assente, não resulta a prova de qualquer razão ou justificação para o atraso de cinquenta e nove meses para o início das obras. 12- No caso da Ponte Hintz Ribeiro, que o Meritíssimo Juiz a quo cita expressamente na sua douta sentença para sustentar o seu douto entendimento, cujo tabuleiro acabou por cair parcialmente devido ao desabamento de um dos seus pilares no dia 4 de Março de 2001, as obras de construção da nova ponte acabaram cerca de um ano após a sua queda, tendo a sua inauguração sido realizada em Maio de 2002, como é do conhecimento geral e pode ser consultado através da Internet. 13- Também na Ponte de Viana do Castelo (Ponte Eiffel) sobre o Rio Lima as obras foram iniciadas no dia previsto e concluídas na data programada (cerca de sete meses). 14- E essa Ponte apenas esteve encerrada pelo período durante o qual decorreram as obras. 15- As obras na Ponte de Viana revestiam-se de maior complexidade quer quando ao seu estudo e elaboração de projectos de arquitectura e engenharia, quer no tocante à sua execução propriamente dita por se tratar de reabilitação mas também de ampliação do seu tabuleiro superior e por estarmos perante uma Ponte com dois tabuleiros, um para circulação de veículos e pessoas e outro para circulação de comboios, cuja extensão será mais do dobro da Ponte de Fão. 16- Por sua vez, no caso da ponte de Entre os Rios a intervenção do Estado consistia na construção de uma nova ponte, de grandes dimensões (nada que se compare com a Ponte de Fão) com todas as etapas necessárias e demoradas para que tal aconteça. 17- Não podemos deixar de sublinhar que foi no caso que revestia de maior complexidade, e em consequência de maior demora, (a Ponte Entre os Rios) que o Estado conseguiu dar por concluído a obra de construção em treze meses após a sua queda. 18- Importa ainda referir que no caso da Ponte de Entre os Rios, e apesar do prazo relativamente curto para a construção da nova ponte, o ICCER celebrou com uma empresa de transporte público de passageiros que fazia a travessia da ponte caída um acordo de compensação financeira, como forma de minorar os prejuízos sofridos na sequência do colapso da mesma. 19- O mesmo sucedeu no caso do encerramento da Ponte de Viana do Castelo, onde a recorrida também assumiu a responsabilidade pelo pagamento dos sobrecustos (prejuízos), às empresas de transportes de passageiros que se serviam da Ponte encerrada. 20- Os sacrifícios suportados no caso em concreto pela recorrente não podem ser qualificados de pequenos sacrifícios, simples encargos sociais compensados por vantagens de outra ordem proporcionadas pela actuação da máquina estatal, como o afirma o Meritíssimo Juiz a quo. 21- Os prejuízos que a recorrente sofreu, pela sua gravidade, pela sua importância, pelo seu peso, ultrapassaram, em nossa modesta opinião, o carácter de um ónus natural decorrente da vida em sociedade, mesmo no âmbito de um Estado intervencionista como é o Estado moderno. 22- Deste modo, atenta a matéria de facto dada como provada e as considerações supra tecidas, entendemos que o Meritíssimo Juiz a quo deveria ter dado como provada a existência de que os danos em causa advieram de prejuízos anormais. 23- A proibição de circulação na Ponte de Fão foi imposta em 3 de Abril de 2001, aos veículos pesados. 24- Logo foi um grupo restrito de pessoas (os detentores de veículos pesados) a ser afectado. 25- Mas mesmo que assim não seja entendido, ou seja, mesmo que se entenda que o grupo de detentores de veículos pesados não enquadra o conceito de "grupo restrito de pessoas", a verdade é que dentro do universo de utilizadores daquela "Ponte de Fão" a recorrente foi específica e especialmente afectada quando comparada com os demais. 26- Com efeito, a recorrente é uma empresa que se dedica ao transporte público colectivo de passageiros, através de concessões para as linhas (percursos) dados como assentes na douta sentença posta em crise. 27- Tais concessões são dadas, pela antiga Direcção-Geral de Transportes Terrestres (hoje IMTT – Instituto para a Mobilidade e Transportes Terrestres), por determinados períodos – por vários anos – no final dos quais poderão ou não ser renovadas. 28- Tais concessões, por se tratar de um serviço público de apoio às populações, impõem não só que os trajectos (os percursos, as linhas) aí definidos sejam cumpridos, como os horários e preços – cfr. art. 91º do Regulamento de Transportes em Automóveis aprovado pelo Decreto n° 37272/48, de 31 de Dezembro. 29- Não sendo realizados tais transportes (carreiras) naqueles percursos e pelos preços pré-definidos, são retiradas as concessões (licenças) aos concessionários. 30- Assim, a recorrente não só não podia deixar de efectuar aqueles percursos entre as diversas localidades dadas como assentes na douta sentença como não podia alterar os preços dos transportes, isto apesar de passar a ter sobrecustos com o encerramento da ponte. 31- Como, p. ex., não podia alterar o preço dos bilhetes no caso da subida dos combustíveis. 32- Ora, o mesmo não sucede com os restantes veículos pesados quer de passageiros quer de mercadorias não sujeitos a esses condicionalismos. 33- De facto, os transportadores destes últimos veículos (pesados de mercadorias ou passageiros) não sujeitos aos condicionalismos das concessões poderão fazer repercutir no preço quer dos bilhetes quer do transporte das mercadorias transportadas o acréscimo dos custos resultantes do percurso ser maior. 34- "A especialidade decorre da incidência desigual do prejuízo sobre um cidadão ou grupo de cidadãos, ou seja, por outras palavras: para que um prejuízo se possa ter por especial é necessário que se prove que um cidadão ou grupo de cidadãos tenham sido, através de um encargo público, colocado em situação desigual em relação à generalidade das pessoas. Assim, o sacrifício será especial na medida em que viola o princípio da igualdade, a que a Administração Pública está vinculada na sua actuação (cfr. art. 266º, n° 2 da CRP) Douta Sentença do TAF de Penafiel, de 8.5.08 - Proc. n° 155/06.0 BEPNF. 35- O entendimento do que seja o dano especial encontra o seu fundamento na "teoria da intervenção individual ", que põe o seu acento tónico na incidência do acto sobre uma só pessoa ou grupo de pessoas – na especialidade do resultado – e não na consideração do aspecto formal do acto impositivo do sacrifício, como acto individual. 36- Pelo que, é inquestionável que o sacrifício que foi imposto à recorrente deverá ser qualificado de especial, uma vez que esta, atentas as características da sua actividade, não tinha alternativas para dar cumprimento às obrigações a que estava vinculada, sob pena de deixar populações inteiras sem meios de se deslocar e ver-lhe retiradas as respectivas licenças, sem poder aumentar o preço dos bilhetes de transporte. 37- Acresce que, o Estado, enquanto entidade responsável pelas infra-estruturas viárias e pelas vias existentes neste país, deve pautar a sua actuação pelo conceito de "um bom pai de família", o que implica o dever de prevenção, diligência e zelo. 38- Um "bom pai de família" não pode permitir que infra-estruturas viárias e vias, cuja responsabilidade de conservar e reparar lhe incumbe em exclusivo, sejam deixadas ao abandono, sem que seja efectuada ao longo de anos, por vezes de décadas, qualquer intervenção de conservação e de prevenção. 39- Se o Estado tivesse cumprido com os seus deveres de diligência, de precaução e cautela, como lhe era exigível e sua obrigação, efectuando anualmente ou com razoável periodicidade uma vistoria a tais infra estruturas viárias e vias, realizando sempre que fossem detectadas anomalias ou deficiências decorrentes de um desgaste derivado do uso e da passagem do tempo, as reparações necessárias, nunca a ponte de Fão teria sido encerrada nem por oito meses nem por tempo nenhum. 40- Ao encerrar a Ponte de Fão a veículos pesados a fim de a submeter a obras que durariam oito meses, conservá-la encerrada à circulação de veículos colectivos de pesados de passageiros durante cerca de seis anos (cinquenta e nove meses até ao inícios das obras), sabendo que esse encerramento causava enormes prejuízos à recorrente – o que era do seu conhecimento pelo menos após a sua citação para esta acção, em Fevereiro de 2003 – a recorrida com a sua conduta por comissão (encerramento da ponte) e por omissão não dando início às obras durante cinquenta e nove meses) excedeu manifestamente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes e até pelo fim social e económico desse direito, actuando com Abuso de Direito. 41- Esse encerramento da Ponte de Fão durante cinquenta e nove meses foi danoso para a recorrente e inútil. 42- O sacrifício imposto à recorrente foi enorme sem que daí se tenha retirado qualquer benefício. 43- Assim, mesmo ao abrigo do Instituto do Abuso do Direito a recorrida incorreu na obrigação de indemnizar a recorrente pelos danos que lhe causou com a sua conduta. 44- Por todo o supra exposto, entendemos que se encontram preenchidos os pressupostos 4° e 5° supra mencionados, e, em consequência, deverá a recorrida ser condenada a indemnizar a recorrente dos prejuízos por ela sofridos e que se acham referidos em 27°, resposta ao item 22° da base instrutória e em 18°, resposta ao item 12° da base instrutória (€ 1.157,60 por cada dia de segunda a sexta-feira, inclusive, € 548,00 por cada sábado e € 414,20 por cada domingo, a contar de 3 de Abril de 2001 até à sua reabertura a veículos pesados que, soube-se após o encerramento da discussão fáctica, ocorreu em 16/07/07. 45- A douta sentença violou por errada interpretação os artigos 6° e 9° do DL 48051 de 27.11.67, 13°, 18°, n° 2, 22° e 266°, n° 2 da CRP e 334° do Cód. Civil. TERMOS EM QUE dando-se provimento ao presente recurso deve revogar-se a douta sentença de que se recorre e, em consequência: a) Alterar-se a resposta dada ao quesito 25° da Base Instrutória de modo a que tal resposta passe a ter este ou semelhante teor: "Provado que até à presente data se verificam os prejuízos diários referidos em 18°, resposta ao item 12° da Base Instrutória, e 27°, resposta ao item 25° da Base Instrutória; b) Se substitua por outra que julgue a presente acção procedente, por provada, e, em consequência, condene a recorrida no pagamento à recorrente dos prejuízos referidos em 27° e 18° da matéria de facto dada como provada na douta sentença (resposta aos quesitos 12º e 25º da Base Instrutória), ou seja, no pagamento da quantia diária de € 1.157,60 por cada dia de segunda a sexta-feira, inclusive, de € 548,00 por cada sábado e de € 414,20 por cada domingo, desde 3 de Abril de 2001 até à reabertura da Ponte de Fão aos veículos pesados de passageiros, indemnização que à data da sentença de primeira instância perfaz o montante de € 2.576.038,40 acrescido de juros sobre as referidas quantias à taxa legal, a contar de cada um dos dias a que se refere, juros esses que nesta data perfazem o montante de € 412.942,33. II. Contra-alegou a recorrida, concluindo nos seguintes termos: A1. Como os 10 documentos que a recorrente veio juntar com as alegações não revestem qualquer relevância ou valor probatório para os fundamentos de facto da acção, logo porque a recorrente nem sequer funda a alteração da matéria de facto (da resposta ao quesito 25.º da base instrutória) que propugna nesses mesmos documentos, nem estes possuem a virtualidade de a tal se dirigirem, A2. A sua junção viola o disposto no art. 523.°, n.º 1 do CPC (aplicável também, quanto à relevância factual e probatória, à junção na fase de recurso), devendo ser recusada e os documentos desentranhados e desconsiderados. Aliás, A3. A junção de cópia de um acordo compensatório (transacção extrajudicial) entre a R. e outra empresa transportadora, não tem qualquer relevância para a decisão da presente causa, não permitindo concluir pela legalidade e bom fundamento jurídico de uma posição ou outra, mais não sendo de que uma tentativa, que se espera vã, de impressionar o julgador com factos absolutamente estranhos à presente causa. B1. Ao pugnar pela alteração da resposta dada ao quesito 25 da base instrutória, sem enunciar, nem na alegação nem nas suas conclusões, um único motivo ou elemento probatório que, no seu entendimento, a possam justificar, as alegações da recorrente violam o disposto nos arts. 690.°, n.º 1 e 690.º-A, n.º 1, b), ambos do CPC, aplicáveis ex vi do art. 102.° da LPTA. Pelo que, B2. O recurso tem forçosamente que improceder quanto à impetrada alteração da matéria de facto. C1. Como no processo, segundo a própria alegação da recorrente (que nunca havia posto em causa a bondade e a licitude da actuação da recorrida) plasmada na petição inicial, a causa de pedir se encontra desenhada exclusivamente segundo a responsabilidade por actos lícitos, tendo em vista o art. 9.º do DL 48051 de 21.11.67, C2. A questão agora suscitada ex novo de responsabilidade da recorrida por factos ilícitos – de violação culposa da diligência exigível por banda R., de um dever de agir de outro modo – constitui questão nova que extravasa os poderes de cognição da instância de recurso, a quem está vedado modificar a causa de pedir, não podendo tal questão ser conhecida (art. 676.º do CPC) - cfr. Douto Acórdão do STA de 03.07.2007, proferido no processo n.º 043/07. De todo o modo, D1. Como as considerações factuais expendidas pela recorrente a tal propósito e para tais efeitos, em 9, 10, 12 a 19, 39 e 40 das suas conclusões, não encontram suporte na matéria de facto provada e a recorrente também não expressa qualquer pretensão de a fazer incluir na matéria de facto em sede de impugnação da mesma, D2. Inexiste qualquer base factual integrativa da ilicitude e da culpa (que não se presumem) enquanto pressupostos irrenunciáveis da responsabilidade civil por factos ilícitos, seja na modalidade de omissão de dever legal ou diligência exigível ou de abuso de direito, improcedendo qualquer obrigação de indemnização com esses fundamentos. Sem prescindir, E1. Vindo provado que a decisão da Ré de "proibir definitivamente a passagem de veículos pesados por aquela ponte", se estribava na "falta de segurança daquela estrutura" constatada por inspecção técnica que concluiu "que a passagem de veículos pesados deveria ser proibida, em virtude de o estado de conservação da ponte o não aconselhar, podendo, caso tal medida não fosse posta em prática, ocorrer a queda, o colapso daquela infra-estrutura viária" (factos 13.º e 14.º dos factos provados), E2. O dever da Ré, de zelar pela segurança das infra-estruturas, era o de impedir essa passagem de veículos pesados pela ponte e, assim, evitar o perigo da sua queda e inerente danificação e destruição de veículos e bens e de ofensas corporais graves e mortes de pessoas que pela ponte passassem, não era seguramente o de permitir a passagem de veículos pesados pela ponte; ilícito e violador do dever primordial de zelar pela segurança dos utilizadores da infra-estrutura seria sacrificar estes bens de ordem pública àqueles interesses particulares da travessia de veículos pesados. Como assim, E3. Não se verifica qualquer omissão de dever legal, actuação imposta por lei ou diligência exigível, bem pelo contrário. F1. A actuação da recorrida de impedir o trânsito de veículos pesados na ponte visou a salvaguarda da integridade de pessoas e bens e mesmo da vida das pessoas utilizadoras da ponte, assumindo tais bens, na escala de valores jurídicos, natureza de direito, liberdade e garantia e de axioma primacial (o alfa e o ómega) da Ordem Jurídica de um Estado de Direito como o nosso (art. 1.º da Constituição), tendo uma grandeza incomparavelmente superior e sobrepondo-se aos interesses económicos e patrimoniais particulares da R., nos termos do disposto no art. 335.º, n.º 2, do CC; F2. Para que exista abuso de direito, nos termos do disposto no art. 334.º do CC, é necessário que o titular do direito o exerça de uma forma anormal quanto à sua intensidade ou execução e em termos clamorosamente ofensivos da justiça, ultrapassando inequivocamente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito; F3. A recorrida na sua actuação não tinha qualquer intenção ou interesse que não fosse o interesse público e a salvaguarda do interesse geral e da segurança de pessoas e bens e a sua actuação, impedindo a circulação na ponte a veículos pesados, está em perfeita sintonia com a finalidade e intencionalidade do dever que se lhe impunha de, em face do perigo de queda ou colapso da estrutura, salvaguardar a segurança de pessoas e bens; F4. A figura do abuso de direito, enquanto modalidade de ilicitude fundante de responsabilidade por factos ilícitos, não prescinde da existência de dolo, ou no mínimo, negligência grosseira, e, no caso dos autos não vem provado qualquer facto que permita concluir pela culpa da recorrida seja a que título for, sendo certo que no domínio da responsabilidade extracontratual a culpa não se presume, incumbindo à A. e recorrente o ónus da prova (art. 342.°, n.º 1 do CC). Como assim, F5. É evidente que não se verifica abuso de direito por parte da recorrida, seja na modalidade exercício danoso inútil seja na modalidade desproporção grave entre o benefício do titular exercente e o sacrifício por ele imposto a outrem. G1. A demora no início das obras de reparação da ponte não é apta, só por si, a integrar a ilicitude e a culpa, enquanto requisitos irrenunciáveis da responsabilidade por facto ilícito, seja na modalidade de omissão culposa de dever legal, de actuação imposta por lei ou de diligência exigível, seja na figura do abuso de direito, e, de facto, não vêm provadas quaisquer outras circunstâncias factuais que permitissem concluir pela sua verificação (bem podendo a demora no início dos trabalhos dever-se a circunstâncias atinentes, a restrições orçamentais, à limitação de meios financeiros, materiais, técnicos e humanos e à circunstância de a Ré ter outras infra-estruturas em que a intervenção era mais premente, por exemplo, por nessas infra-estruturas, a circulação estar, não apenas impedida relativamente a certas categorias de veículos, mas totalmente impossibilitada). G2. Neste mesmo sentido veja-se o Douto Acórdão do STA de 30.04.2008, proferido no processo 0913/07: «(...) II - Não pode dar-se por verificado tal elemento de responsabilidade, por execução em prazo excessivo de certa obra municipal, se apenas se comprovou que a mesma demorou cerca de 20 meses a ser executada (quando tinha como prazo de execução o de 210 dias), sendo certo que da discussão da causa ficaram por esclarecer as circunstâncias do seu planeamento e execução, concretamente o que levou a que se houvessem prolongado daquele modo pese embora na base instrutória se inquirisse sobre as circunstâncias daquele planeamento (...)». H. Cabendo à recorrente, que se pretende prevalecer do direito ao ressarcimento, o ónus da prova (art. 342.°, n.º 1, do CC) das circunstâncias factuais integrativas da ilicitude e da culpa, seja na modalidade de omissão de dever legal, de actuação imposta por lei, da diligência exigível, seja do abuso de direito, em caso de non liquet, sempre terá de decidir-se em desfavor da autora, ora recorrente. Quanto à questão da responsabilidade por actos lícitos, nos termos do disposto no art. 9.º do DL 48051 de 27.11.67, e à verificação dos seus requisitos, designadamente da "anormalidade" e da "especialidade" dos prejuízos como duplo condicionamento do dever de indemnizar: I1. Os prejuízos, sendo avultados em termos gerais e absolutos, não permitem concluir pelo seu significado e alcance gravoso e anormal relativamente à A., por falta de elementos factuais e probatórios sobre a estrutura operacional, económica e financeira da empresa da A., designadamente o volume de negócios, os custos e os lucros e, na pior das hipóteses, corresponderão (atendendo a que traduzem um acréscimo de 12 km em percursos superiores a 100/150 km e a mais um veículo para uma empresa, a da A., com mais de 100 veículos) a um acréscimo de custos da actividade da Autora nunca superior a 10% - cfr., a propósito de critério quantitativo quanto aos prejuízos, o Douto Acórdão do STA de 13.01.2004, preferido no processo n.º 040581, em que foi relator o Conselheiro Políbio Henriques, em que se considerou que a desvalorização de um prédio em 15% do seu valor, só por si (sem afectação do gozo "standard" e note-se que no presente caso, até se está em causa um prejuízo financeiro), não legitima a subtracção dos prejuízos «ao universo dos custos da sociabilidade». I2. Como bem decidiu a Douta Sentença recorrida, é previsível e normal que o trânsito e a circulação rodoviária estão sujeitos a condicionamentos decorrentes de intervenções na via ou numa sua infra-estrutura, seja por razões de adaptação e beneficiação seja por razões de segurança (como se verifica no presente caso), o que traduz um benefício público, e que isso implicará sempre sacrifícios, transtornos, incómodos e prejuízos para os seus utilizadores e empresas que aí desenvolvem a sua actividade, que são o reverso do benefício da actuação pública, da intervenção viária da Ré através das obras de beneficiação que desenvolve. Por conseguinte, I3. Os prejuízos invocados pela recorrente não revestem a característica da "anormalidade", pressuposta no regime de responsabilidade previsto no art. 9.º do DL 48051 de 27.11.67, já que, sob pena de insolúveis problemas financeiros, paralisadores da actividade estadual, não extravasam dos índices normais de oneração dos cidadãos em geral como contra partida do benefício geral e comunitário da actuação pública, sendo habituais e aceitáveis como risco usual próprio da vida em sociedade e mesmo da alea mercantil - cfr., neste mesmo sentido, o Douto Acórdão do STA de 12.2004 proferido no processo n.º 0670/04. Jl. A proibição de circulação da categoria de veículos pesados dirigiu-se e afectou, não especialmente a A. pela sua específica posição relativa, mas de forma genérica e abstracta todos os utilizadores da ponte que circulavam em veículos pesados, incidindo sobre esta categoria geral e abstractamente determinada, assim se abatendo com incómodos, transtornos, perdas de tempo e de horas de trabalho em deslocações sobre todos quanto circulassem em veículos daquela categoria. Pelo que «O encargo é assim relativamente generalizado a um grupo determinado de utilizadores (cf. GOMES CANOTILHO, O Problema..., 272» - cfr. o Douto Acórdão do STA de 21.06.2007 proferido no processo 0110/06 e a jurisprudência e doutrina aí citada, que a Douta Sentença recorrida seguiu de perto). J2. Os encargos em nada se conexionam com a posição específica da Autora ou de quem quer que seja – como seria o caso de uma obra pública numa rua impedir o único caminho de acesso a um prédio encravado ou de uma via rodoviária ter ficado encostada a uma habitação familiar, a escassos 3 metros dos vãos de habitação da mesma, como estava em causa no Acórdão do STA de 10/10/2002 proferido no processo 048404. J3. E mesmo a circunstância de a A. se encontrar concessionada e de não poder alterar o preço dos bilhetes – facto este último que nem sequer vem provado pelas instâncias – não a torna específica e especialmente afectada relativamente aos demais, se se considerar que certamente existem outras empresas de transportes de passageiros com concessões de serviços públicos que se encontram na mesma situação da A. e empresas de transportes de mercadorias que sofrem prejuízos decorrentes da impossibilidade de, em face da concorrência e da contingência do mercado, não poderem repercutir custos de idêntica natureza nos seus clientes, o que «é função de factores perfeitamente aleatórios, como o tipo de negócio explorado (com ou sem clientela visitante), a precisa localização na rua, a existência ou não nas imediações de empresas ou estabelecimentos alternativos que absorvam temporariamente a clientela que optou por se afastar, etc.» [e diremos nós, o tipo de negócios e de clientes, em concessão ou sem concessão, com preços tabelados ou livres, a capacidade de aumentar os preços em função da maior ou menor concorrência e de compensar os custos com a redução de outros] (cfr. o Acórdão do STA de 21.06.2007 proferido no processo 0110/06: «O que pode ser diferente é a medida do sacrifício que daí resultou para cada um, mas isso é coisa que já depende de factores exógenos à actividade do ente público causadora do dano, tendo a ver apenas com a diferente medida em que cada qual se acha exposto à situação criada.»). Como assim, J4. As limitações de circulação impostas na ponte em questão, «não posicionaram a Autora numa situação de desigualdade – logo de verdadeira especialidade – relativamente aos demais utilizadores da ponte detentores [e, diremos nós, também utilizadores e passageiros] de veículos pesados (passageiros ou mercadorias», como bem considerou a Douta Sentença recorrida. L. Assim, não podem considerar-se os prejuízos invocados pela Autora e recorrente como ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a actividade lícita da Administração, devendo considerar-se "comuns" no sentido de que recaem genericamente sobre todos os cidadãos ou sobre categorias amplas e abstractas de pessoas, e "normais" no sentido de que são habituais e aceitáveis como risco usual próprio da vida em sociedade, não cabendo pois ressarcimento à luz da responsabilidade por facto lícito prevista no art. 9.º do DL 48051 de 27.11.67, que não se acha violado. M. Derradeiramente e em qualquer caso, perante a dúvida sobre a verificação de factos que permitissem concluir pela anormalidade e especialidade dos prejuízos, o non liquet importa que se decida desfavoravelmente às pretensões da A., ora recorrente, por lhe incumbir o ónus da prova (art. 342º, nº 1, do CC). N. A interpretação efectuada pela decisão recorrida é correcta e perfeitamente conforme com as pertinentes disposições constitucionais, pelo que deve manter-se a Douta Sentença do Meritíssimo Tribunal a quo. III. A Exma magistrada do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu nos autos o seguinte parecer: “Vem impugnada a sentença do TAF do Porto que julgou improcedente, por não provada, a acção ordinária para efectivação de responsabilidade civil extracontratual por acto lícito, intentada por A…, contra EP- Estradas de Portugal, com fundamento de que a decisão da R., de Abril de 2001, de proibir a circulação de veículos pesados na Ponte do Fão, lhe causou prejuízos por a obrigar a pedir autorizações para efectuar percursos alternativos, a percorrer mais quilómetros com os seus veículos e a perder algumas paragens que costumava utilizar. Considerou a sentença recorrida, em síntese, que os prejuízos invocados pela A. não são especiais, nem anormais, para os efeitos do art. 9º do DL 48051, de 21/11/1967. Para chegar a tal conclusão, a sentença utiliza fundamentos e estabelece ponderações com as quais concordo, pois mostra-se acertada e de harmonia com o quadro factual dado como assente e em consonância com o que a jurisprudência do STA vem afirmando em situações similares (cfr. acs. de 30/04/2008, Rec. 0913/07 e de 21/06/2007, Rec. 0110/06). Por outro lado, tendo a acção proposta sido estruturada em termos de responsabilidade civil extracontratual por facto lícito praticado pela R., não tem qualquer apoio legal a pretensão impugnatória da A. na parte em que pretende censurar a sentença recorrida através da invocação de responsabilidade civil da R. fundada em facto ilícito. Com efeito, tal pretensão, por enquadrar uma questão nova não sujeita a decisão do tribunal "a quo", e que não é de conhecimento oficioso, não pode constituir matéria de apreciação no recurso jurisdicional. Já o alegado abuso de direito, por contender directamente com o conhecimento dos limites internos do direito que se invoca, configura uma cláusula exceptiva a demandar conhecimento oficioso pelo tribunal (cfr. acs. de 4/12/2001, Rec. 47550 e de 1/06/2006, Rec. 0623/05). Ora, estatui o art. 334º do C. Civil que é ilegítimo o exercício de um direito quando o titular excede manifestamente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim económico ou social desse direito. Assim, a verificação do abuso de direito pressupõe uma clamorosa ofensa do sentimento jurídico socialmente dominante. Como tal e atendendo à matéria de facto dada como provada não se pode concluir que a demora das obras de reparação na ponte, consubstancie uma situação de abuso de direito por parte da R., cuja actuação apresente contornos duma clamorosa ofensa do sentimento de justiça socialmente dominante. Por fim, a impugnação efectuada relativamente ao quesito 25º carece da concretização do suporte probatório que imponha decisão diversa da recorrida, pelo que, nesta parte deve o recurso ser rejeitado, nos termos do art. 690º-A, n° 1, do CPC. No mais e como decorre do exposto, na minha perspectiva, não merece provimento o presente recurso jurisdicional.” * Colhidos os vistos, cumpre decidir. (Fundamentação) OS FACTOS A sentença recorrida considerou assentes, com relevância para a decisão, os seguintes factos: 1. A autora é uma sociedade comercial que se dedica com o intuito lucrativo à actividade de transporte colectivo de passageiros (al. A) da matéria assente); 2. No âmbito da sua actividade, a Autora realiza vários serviços de carreiras, cujos percursos e horários se encontram devidamente autorizados e licenciados pelas entidades competentes, designadamente, pela Direcção Geral de Transportes Terrestres (al. B) da matéria assente); 3. Tendo a Autora todas as licenças e alvarás necessárias ao exercício da sua actividade, válidas e em vigor (al. C) da matéria assente); 4. Uma das estradas mais utilizadas pela Autora para a realização das suas carreiras na zona norte do país é a E.N. 13 (al. D) da matéria assente); 5. Fazendo, designadamente, os percursos entre Viana do Castelo, Póvoa de Varzim, Viana do Castelo - Porto, Barroselas - Porto, Porto - Valença, Paredes de Coura - Porto e Apúlia - Balugães (al. E) da matéria assente); 6. Percursos estes, todos efectuados pela referida EN 13, e para os quais é necessário efectuar a travessia do Rio Cávado (al. F) da matéria assente); 7. A qual, atento o percurso designado pela Direcção - Geral dos Transporte Terrestres, e devidamente autorizado por esta, sempre foi efectuado pela ponte de Fão, existente naquela Estada Nacional (al. G) da matéria assente); 8. No mês de Abril de 2001, a Ré decidiu proibir definitivamente a passagem de veículos pesados por aquela ponte, alegando a falta de segurança que a sua estrutura oferecia (al. H) da matéria assente); 9. Pelo que, desde o dia 3 de Abril de 2001 que os veículos pesados de passageiros propriedade da Autora que efectuam as referidas carreiras, estão proibidos de fazer a travessia da ponte de Fão, pela EN 13 (al. I) da matéria assente); 10. Não obstante a Câmara Municipal ter intercedido junto daquela entidade para que esta proibição não abrangesse os transportes públicos, a Ré mostrou-se irredutível (al. J) da matéria assente); 11. Mantendo a proibição de passagem a todos os veículos pesados, sem excepção (al. L) da matéria assente); 12. A circulação na Ponte de Fão foi condicionada a partir de 12/02/01, na sequência de determinação do Senhor Vice-Presidente do ex-ICERR, Eng.º … (al. M) da matéria assente); 13. Tal decisão foi assumida após inspecção ocorrida em Junho de 2000 (al. N) da matéria assente); 14. Dado o facto de tal inspecção ter concluído que a passagem de veículos pesados deveria ser proibida, em virtude de o estado de conservação da ponte o não aconselhar, podendo, caso tal medida não fosse posta em prática, ocorrer a queda, o colapso daquela infra-estrutura viária (al. O) da matéria assente); 15. Face à proibição de passagem pela ponte de Fão, na EN 13, imposta pela Ré, a Autora é obrigada a efectuar um desvio pelo IC1, para efectuar a travessia do mencionado Rio Cávado (al. P) da matéria assente); 16. Na verdade, a Autora assegura o transporte de centenas de pessoas, por dia, as quais recorrem aos seus serviços para se deslocarem para os seus postos de trabalho, para as escolas, e deles para casa (resposta ao item 6º da base instrutória); 17. Pelo que, com a referida medida imposta pela Ré, a Autora viu-se obrigada a pôr a circular mais um veículo, o qual efectuar o serviço de transporte de passageiros entre a Apúlia e o Hospital de Fão, efectuando o transbordo dos passageiros para todas as outras carreiras, na rotunda da Apúlia (resposta ao item 11º da base instrutória); 18. O que importa para a Autora um prejuízo na ordem do € 200,00 diários (resposta ao item 12º da base instrutória); 19. Com o desvio que foi obrigada a efectuar cada um dos veículos da Autora percorre mais 12 Km em cada viagem (resposta ao item 14º da base instrutória); 20. De segunda a sexta-feira, a Autora faz, por dia, as seguintes Viagens e percursos: Viana do Castelo – Porto............................ 47 viagens Viana do Castelo – Póvoa de Varzim ..... 52 viagens Barroselas – Porto.......................................26 viagens Porto-Valença...............................................25 viagens Paredes de Coura – Porto..........................34 viagens Apúlia-Balugães...........................................44 viagens (resposta ao item 15º da base instrutória); 21. Percorrendo, assim, mais 2.736Km diários do que os seus veículos percorreriam se não estivessem impedidos pela Ré de passar na mencionada ponte de Fão (resposta ao item 16º da base instrutória); 22. Aos sábados a Autora efectua também as seguintes viagens: Viana do Castelo – Porto.......................... .30 viagens Viana do Castelo – Póvoa de Varzim.......20 viagens Porto – Valença......................................... 10 viagens Paredes de Coura – Porto........................ 23 viagens (resposta ao item 17° da base instrutória); 23. Nestas 83 viagens os veículos da Autora percorrem a mais um total de 996 Km diários atenta a proibição levada a cabo pela Ré (resposta ao item 18° da base instrutória); 24. Aos Domingos, a Autora efectua ainda as seguintes viagens e percursos: Viana do Castelo – Porto............................ 15 viagens Viana do Castelo – Póvoa de Varzim .... ...13 viagens Porto – Valença.............................................. 8 viagens Paredes de Coura – Porto .......................... 15 viagens (resposta ao item 19° da base instrutória); 25. Pelo que, aos Domingos, os veículos da Autora percorrem também mais 612 Km (resposta ao item 20°); 26. Fazendo-se um cálculo aproximado do custo de cada quilómetro, englobando-se apenas o custo do gasóleo despendido e da manutenção, estima-se que cada quilómetro percorrido por estes veículos custa à Autora a quantia de € 0,35 (resposta ao item 21° da base instrutória); 27. O que significa que os 2 736 Km que aqueles veículos percorrem a mais diariamente, de segunda a sexta-feira, os 996 Km que percorrem a mais aos sábados e os 612 Km que percorrem a mais aos Domingos, importam para a Autora um prejuízo diários de € 957,60, € 348,60 e € 214,20, respectivamente (resposta ao item 22° da base instrutória); 28. As obras tiveram início em 1 de Março de 2006 (resposta ao item 23° da base instrutória - aditamento); 29. O prazo previsto para a realização das obras é de oito meses (resposta ao item 24° da base instrutória - aditamento); 30. Pelo que até à presente data verificam-se os prejuízos diários referidos em 27º (resposta ao item 23° da base instrutória - aditamento). O DIREITO O presente recurso jurisdicional tem por objecto a sentença de fls. 284 e segs., que julgou improcedente a acção ordinária para efectivação de responsabilidade civil extracontratual intentada contra EP – Estradas de Portugal – EPE, com vista ao ressarcimento dos prejuízos causados à A. na sua actividade comercial de transporte colectivo de passageiros, em consequência de uma decisão da Ré que impediu os seus veículos pesados de passageiros de circularem na Ponte de Fão, por interdição desta ao trânsito de veículos pesados, por razões de segurança, até finalização das necessárias obras de recuperação da referida estrutura viária. 1. A acção proposta, nos termos em que é configurada pela A. na petição inicial, mostra-se estruturada, na sua causa petendi, em termos de responsabilidade civil extracontratual por facto lícito praticado pela Ré no âmbito da sua actividade de gestão pública. Na verdade, de toda a petição inicial ressalta a invocação, pela A., de que a entidade demandada, a quem compete “zelar pela manutenção permanente das condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do Estatuto da Estrada, que permitam a livre e segura circulação”, tomou a decisão de interditar a Ponte de Fão ao trânsito de veículos pesados “no âmbito da actividade de gestão pública”, reconhecendo “estar em causa a prossecução do interesse público”, e invocando expressamente, como único fundamento de responsabilidade civil da Ré, o disposto no art. 9º do DL nº 48.051, de 21 de Novembro de 1967, que trata da responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos por “actos administrativos legais ou actos materiais lícitos” através dos quais se tenham “imposto encargos ou causado prejuízos especiais ou anormais” (cfr. arts. 41º a 48º da p.i.). Configuração essa que igualmente manteve na réplica, onde desenvolve a sua interpretação do citado art. 9º, concretamente dos conceitos ali vertidos de especialidade e anormalidade dos prejuízos. E foi justamente à luz desse tipo de responsabilidade, única em que a petição se mostra fundamentada, que o pedido foi apreciado pela sentença sob recurso, tendo esta decidido pela sua improcedência por não estarem verificados, in casu, os pressupostos específicos deste tipo de responsabilidade – estarmos perante “prejuízos especiais ou anormais”. E é igualmente esta a configuração básica da instância assumida pela A. na sua alegação de recurso para este Supremo Tribunal, encimada pela conclusão 1ª: “A presente acção insere-se na responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos lícitos (artigo 9º do DL 48051 de 27.11.67)”. Não tem pois qualquer sentido ou apoio legal a pretensão impugnatória da A., ora recorrente, na parte (digamos que subsidiária) em que censura a sentença recorrida através da invocação de uma pretensa responsabilidade civil da Ré fundada na violação do art. 6º do DL nº 48.051, atinente à responsabilidade extracontratual por actos ilícitos, que assenta em pressupostos distintos, com invocação de uma “omissão por parte da recorrida do dever de diligência e zelo”, ao permitir que as obras se prolongassem por cerca de seis anos, sabendo que isso provocava enormes prejuízos à ora recorrente, assim “actuando com abuso de direito” (conclusões 7 a 19 e 37 a 40 da alegação). Como se decidiu no Ac. deste STA de 20.06.2002 – Rec. 142/02: “Tal pretensão, por enquadrar uma questão nova não sujeita a decisão do tribunal a quo, e que não é de conhecimento oficioso, não pode constituir matéria de apreciação neste recurso jurisdicional (Ac. do Pleno de 26.01.95 – Rec. 27.487). O âmbito de cognição do presente recurso, naturalmente delimitado pelas conclusões da alegação do recorrente (art. 690º, nº 1 do CPCivil) está pois confinado à sindicação dos erros de julgamento ou ilegalidades apontados à decisão sob recurso, dentro dos limites objectivos de apreciação atrás apontados, ou seja, com referência à apreciação feita pelo tribunal a quo da existência ou inexistência, na situação concreta dos autos, de responsabilidade civil por facto lícito.”. Considerações que são de todo transponíveis para o presente recurso, pelo que a tarefa deste Tribunal há-de estar reportada à apreciação feita pelo Tribunal a quo sobre a existência de responsabilidade civil extracontratual por facto lícito praticado pela Ré, tendo em conta a delimitação objectiva da instância feita pela A., não sendo possível a apreciação de outro tipo de responsabilidade assente em pressupostos distintos, não invocados pela A. na petição inicial e, consequentemente, não tratada na sentença sob recurso. E nem a referência ao abuso de direito nos permite uma conclusão diferente, mesmo sabendo que a sua verificação é de conhecimento oficioso. Desde logo porque esse conhecimento implicaria uma incursão no âmbito da responsabilidade extracontratual assente em facto ilícito, com apreciação de pressupostos distintos, uma vez que o abuso de direito é uma forma de antijuricidade ou ilicitude, nessa medida pressupondo um facto ilícito do agente, cujas consequências são as mesmas de qualquer actuação sem direito ou ilícita (Jorge Coutinho de Abreu, Do abuso de direito, 1983, pág. 76-77, e Galvão Teles, Obrigações, 3ª ed., pág. 3). É o que resulta do art. 334º do C.Civil, ao dispor que “É ilegítimo o exercício de um direito, quando o titular exceda manifestamente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito”. De qualquer modo, importa reter que o conhecimento oficioso do abuso de direito não implica a desnecessidade de alegação e prova de factos substanciadores da actuação abusiva. Para se configurar a existência de uma actuação com abuso de direito por parte da Ré, ao permitir que as obras se prolongassem por cerca de seis anos, seria necessário que a A. tivesse invocado factos que consubstanciassem a culpa do agente, no mínimo uma especial censurabilidade da sua actuação ou omissão, atendendo a que o abuso de direito pressupõe que “o titular do direito o exerça de uma forma anormal quanto à sua intensidade ou à sua execução, e em termos clamorosamente ofensivos da justiça, ultrapassando manifestamente os limites referidos no art. 334º do Código Civil” (Ac. STJ de 10.04.1991, AJ, 18º, pág. 23). O que manifestamente não foi feito, pois que a A. não faz, nos articulados, a mínima referência a qualquer facto que pudesse indiciar a especial censurabilidade da actuação da Ré quanto ao período de encerramento da ponte, assim se desconhecendo em absoluto as circunstâncias concretas (de ordem material, orçamental, técnica, ou quaisquer outras) que estiveram na origem da duração das obras de recuperação dessa estrutura viária. Não foram referidas pela A., nos articulados, pelo que disso nada se apurou e nada se sabe, as circunstâncias concretas do planeamento, financiamento e execução das referidas obras, concretamente do que levou a que as mesmas se houvessem prolongado daquele modo, pelo que sempre seria inviável qualquer pronúncia, ainda que oficiosa, sobre a existência de abuso de direito. Termos em que improcedem as referidas conclusões. 2. Assim configurada a presente instância de recurso, importa então apreciar a restante matéria de impugnação, começando, naturalmente, pelo pedido de alteração da resposta dada ao quesito 25º da Base Instrutória, que a recorrente diz ser limitativa. Vejamos. É, antes do mais, de pouco acerto formal que a recorrente inclua este pedido de alteração da matéria de facto apenas no inciso final da sua alegação (posterior à formulação das conclusões), em que pede o provimento do recurso, não lhe fazendo qualquer referência nas respectivas conclusões. Por outro lado, como bem afirmam a Ré e o Ministério Público, a recorrente não enuncia aí qualquer motivo ou elemento probatório que suporte e justifique tal pedido. Ora, o art. 690º do CPCivil impõe ao alegante que a sua alegação seja rematada por conclusões sintéticas com a “indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão”. Por fim, importa referir que ao quesito 25º [em que se pergunta “Pelo que até à presente data verificam-se os prejuízos diários referidos em 22)?”] foi dada pelo Tribunal Colectivo a resposta de “Provado”. Tal quesito está pois provado na íntegra, sendo certo que qualquer resposta diversa, para além da negativa, só poderia ser restritiva. O que a recorrente pretende, como se vê da referência levada ao dito inciso final da alegação, é que a resposta ao quesito 25º da BI, acima transcrito, passe a dizer que se verificaram “os prejuízos diários referidos em 18°, resposta ao item 12° da Base Instrutória, e 27°, resposta ao item 25° da Base Instrutória”, isto é, que passe a dizer mais do que se pergunta. Ou seja, a recorrente pretende, de forma, aliás, bastante confusa, que se dê a tal quesito uma resposta que extravasa manifestamente daquilo que nele é perguntado, o que é processualmente inadmissível. Termos em que – e admitindo que há efectiva alegação –, sempre a mesma teria forçosamente que improceder. 3. Nas restantes conclusões, sustenta a recorrente que a sentença impugnada, após decidir, e bem, que se verificavam os requisitos da prática de acto lícito pela entidade demandada, da produção de danos sofridos pela A. e do nexo de causalidade entre a conduta e os danos, incorreu em erro de julgamento ao decidir que os danos invocados pela A. não constituem “prejuízos especiais e anormais” e não foram impostos, na prossecução do interesse geral, a um ou alguns particulares. A sentença fundamentou essa pronúncia, em suma, nos seguintes termos: “No caso dos autos, vem provado que a Ré impediu a passagem dos veículos pesados de passageiros da Autora de circularem pela ponte de Fão para fazerem a travessia do Rio Cávado, esse impedimento prolongou-se por mais de cinco anos, esse facto determinou um desvio das carreiras diárias da Autora que por ali faziam os seus percursos, pelo IC1 e em mais de 12 Km, e a colocação de um veículo de transbordo, tudo isto determinantes de um acréscimo de custos para a empresa. (...) No caso concreto, a actuação da Ré, afectando é certo certos interesses particulares – mas não de forma selectiva nem exageradamente densa – foi pensada tendo em vista o interesse público que lhe cabe prosseguir, e designadamente a manutenção das vias de circulação em termos de segurança para os seus utentes. (...) Resta tão só saber se estamos perante um encargo especial. As limitações de circulação impostas à Autora não a posicionaram numa situação de desigualdade – logo de verdadeira especialidade – relativamente aos demais utilizadores da ponte detentores de veículos pesados (passageiros ou mercadorias). É manifesto que, tratando-se de uma proibição de circulação de veículos pesados por falta de segurança que a ponte oferecia, não foi só a Autora, nem um grupo restrito de pessoas a ser afectado. Todos os utilizadores da ponte detentores de veículos pesados que, quer por motivos pessoais ou profissionais, efectuavam a travessia do rio Cávado por aquela estrutura, tiveram incómodos e padecimentos de vária ordem, sendo facilmente prognosticável que alguns tenham sofrido perdas patrimoniais susceptíveis de avaliação pecuniária. Pense-se nos desvios de percurso a que foi obrigado o pessoal ao serviço das empresas, com sobrecarga de recursos humanos e desperdício de horas de trabalho. O encargo infligido é, assim, relativamente generalizado a um grupo determinado de utilizadores (Cf. GOMES CANOTILHO, O Problema da Responsabilidade do Estado por Actos Lícitos, Almedina 1974, 272). (...) Não se pode pois afirmar que à Autora foi imposto um sacrifício especial, obrigando-a a contribuir de modo desigual para os encargos públicos, a ponto de só uma indemnização em seu favor poder repor a equidade e a justiça das coisas.” Dir-se-á, desde já, que estamos de acordo com a pronúncia emitida, no sentido de que os prejuízos sofridos pela A., ora recorrente, na sequência da decisão da Ré, de interdição do trânsito de veículos pesados pela Ponte de Fão, até finalização das necessárias obras de recuperação da referida estrutura viária, não devem, contrariamente ao que vem alegado, ser considerados “prejuízos especiais e anormais” para efeitos do disposto no art. 9º do DL nº 48.051, de 21 de Novembro de 1967. A responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas de direito público, por actos lícitos praticados no domínio de gestão pública, encontra-se regulada no art. 9º do DL nº 48.051, de 21.11.67, que dispõe: “O Estado e demais pessoas colectivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante actos administrativos legais ou actos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais.” São, pois, pressupostos fundamentais deste tipo de responsabilidade: (i) um acto lícito do Estado ou de outra pessoa colectiva pública; (ii) praticado por motivo de interesse público; (iii) um prejuízo especial e anormal; (iv) e o nexo de causalidade entre o acto e o prejuízo. Como se pondera no Ac. STA de 02.12.2004 – Rec. 670/04: “O princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos constitui o fundamento axiológico deste tipo de responsabilidade, traduzindo a refracção do princípio geral da igualdade em igualdade de contribuição dos cidadãos no suporte daqueles encargos. Daí que se exija a existência de um prejuízo especial (não imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em função de uma específica posição relativa) e anormal (não inerente aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos, ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a actividade lícita da Administração), condicionando-se o dever de indemnizar à verificação de tais requisitos.” A “especialidade” e a “anormalidade” dos prejuízos decorrentes de actuações lícitas da Administração, constituem pois um duplo condicionamento para efeito de efectivação de ressarcimento de tais danos, limitando naturalmente o âmbito de aplicação do instituto a casos de manifesta inusualidade. Como refere o Prof. Gomes Canotilho (“O Problema da Responsabilidade do Estado por Actos Lícitos”, pág. 283.), a exigência legal da especialidade e anormalidade do prejuízo, como elementos-travão de uma total socialização dos mesmos, tem em vista: · evitar a sobrecarga do tesouro público, limitando o reconhecimento de um dever indemnizatório do Estado e mais entes públicos ao caso de danos inequivocamente graves; · procurar ressarcir os danos que, sendo graves, incidam desigualmente sobre certos cidadãos. Arredados desse espectro indemnizatório estarão, pois, os danos gerais, normais ou comuns, ou seja, aqueles que recaem genericamente sobre o universo dos cidadãos, ou sobre grupos indeterminados e abstractos de pessoas, e que são considerados habituais e inerentes ao risco próprio da vida em sociedade, constituindo como que “encargos sociais compensados por vantagens de outra ordem proporcionadas pela actuação da máquina estatal” (Acs. STA de 21.06.2007 – Rec. 110/06, de 02.12.2004 – Rec. 670/04, de 30.10.2003 – Rec. 936/03, de 10.10.2002 – Rec. 48404, de 19.12.2000 – Rec. 31.791, e de 02.02.2000 – Rec. 44.443). Como vimos, a “especialidade” e a “anormalidade” dos prejuízos decorrentes de actuações lícitas da Administração, constituem um duplo condicionamento para efeito de efectivação de ressarcimento de tais danos, limitando naturalmente o âmbito de aplicação do instituto a casos de manifesta especificidade e inusualidade. O que bem se compreende, atendendo a que a actuação dos órgãos administrativos, designadamente os de administração estatal, prosseguindo a defesa e a satisfação do interesse público, pode, naturalmente, e por via de regra, contender com interesses individuais de pessoas singulares ou colectivas. No caso sub judice, o que vem provado é que o facto lícito em causa, isto é, a decisão da Ré que proibiu a passagem de veículos pesados pela Ponte de Fão, se fundamentava na “falta de segurança daquela estrutura”, constatada em inspecção técnica que concluiu “que a passagem de veículos pesados deveria ser proibida, em virtude de o estado de conservação da ponte o não aconselhar, podendo, caso tal medida não fosse posta em prática, ocorrer a queda, o colapso daquela infra-estrutura viária” (nºs 8 e 12 a 14 da matéria de facto), e que, durante esse impedimento, que se prolongou por mais de 5 anos, “determinou um desvio das carreiras diárias da Autora que por ali faziam os seus percursos, pelo IC1 e em mais de 12 Km, e a colocação de um veículo de transbordo, tudo isto determinantes de um acréscimo de custos para a empresa” (nºs. 15 a 19 da matéria de facto). Na afinação do conceito de “prejuízos especiais e anormais”, para os efeitos do citado art. 9º, a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem considerado de forma pacífica que, estando em causa neste tipo de responsabilidade a prática, no interesse geral, de actos lícitos ou legítimos das entidades públicas, a regra é a da inadmissibilidade da indemnização de danos generalizados e normais ou comuns a todos ou a grupos indeterminados ou abstractos de cidadãos, como contrapartida dos benefícios emergentes da existência e funcionamento de serviços públicos. Ora, como bem se pondera na sentença sob recurso, é normal e previsível que uma qualquer intervenção numa estrada nacional ou numa infra-estrutura viária, para mais por gravosas razões de segurança, como é o caso, cause transtornos, incomodidades e prejuízos a quem circula nessa estrada ou infra-estrura, ou a quem nela reside ou a utiliza em termos de actividade comercial. Mas isso representa o encargo normal da vida em sociedade, o sacrifício que os cidadãos são chamados a suportar como contrapartida da desejada utilização dos equipamentos públicos em boas condições. Ponto é que esses constrangimentos não sejam objectivamente selectivos, isto é, dirigidos a um cidadão concreto ou a um grupo restrito de cidadãos, o que colocaria então um problema de desigualdade injustificada em suportarem, só eles, esse constrangimento. Haveria então, como se afirma no citado Ac. de 21.06.2007, uma “incidência desigual” sobre esses cidadãos na imposição de tais sacrifícios. Mas não é isso que aqui sucede. Não é só a recorrente que se viu privada da utilização da ponte para o desempenho da sua actividade comercial, e que com isso sofreu incómodos e prejuízos. Quaisquer outras empresas, do mesmo ou de diverso ramo de actividade, que normalmente utilizassem a ponte em causa com veículos pesados tiveram de suportar sacrifícios e constrangimentos certamente causadores de prejuízos patrimoniais diversificados. E a sentença chama compreensivelmente a atenção para os desvios de percurso a que foi obrigado o pessoal ao serviço das empresas, com sobrecarga de recursos humanos e desperdício de horas de trabalho, o que ocasionou provavelmente prejuízos a muitas entidades não detentoras de veículos pesados mas que igualmente ficaram prejudicadas com a dita proibição. Há, em suma, um universo diversificado de pessoas e entidades potencialmente afectadas pela decisão administrativa em causa, o que afasta qualquer tipo de incidência desigual e individualizadora na imposição dos constrangimentos e prejuízos ocasionados pelo acto lícito da Administração. Ou seja, inexiste uma incidência selectiva dos encargos e sacrifícios gerados pelo acto lícito da entidade demandada, a ponto de poder afirmar-se que os prejuízos dele decorrentes são impostos a uma pessoa certa e determinada ou a um grupo determinado e restrito de pessoas, em função de uma específica posição relativa diferenciadora, e, por outro lado, que esses prejuízos ultrapassam os limites do que é inerente aos riscos normais da vida em sociedade. Temos, assim, que não podem considerar-se os invocados prejuízos como especiais e anormais, “ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a actividade lícita da Administração” (citado Ac. STA de 21.03.2003), pelo que os mesmos devem considerar-se “comuns”, no sentido de que recaem genericamente sobre grupos não restritos ou individualizados de pessoas ou entidades, e “normais”, no sentido de que são habituais e aceitáveis como risco usual próprio da vida em sociedade. Improcedem assim todas as conclusões da alegação da recorrente. (Decisão) Com os fundamentos expostos, acordam em negar ao recurso, confirmando a decisão impugnada. Custas pela recorrente. Lisboa, 2 de Dezembro de 2009. – Luís Pais Borges (relator) – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Jorge Artur Madeira dos Santos.

Sumário

I- Tendo a acção proposta, tal como é configurada pela Autora na petição inicial, sido estruturada, na sua causa petendi, em termos de responsabilidade civil extracontratual por facto lícito, não tem qualquer apoio legal a pretensão impugnatória da Autora na parte (digamos que subsidiária) em que pretende censurar a sentença recorrida através da invocação de uma responsabilidade civil fundada em actuação ilícita da Ré por alegada omissão do dever de diligência e zelo.

II- O conhecimento oficioso do abuso de direito (art. 334º do C.Civil) não implica a desnecessidade de alegação e prova de factos substanciadores da actuação abusiva.

III- São pressupostos fundamentais da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas de direito público, por actos lícitos praticados no domínio de gestão pública, prevista no art. 9º do DL nº 48.051, de 21.11.67: (i) um acto lícito do Estado ou de outra pessoa colectiva pública; (ii) praticado por motivo de interesse público; (iii) um prejuízo especial e anormal; (iv) nexo de causalidade entre o acto e o prejuízo.

IV- Por prejuízo especial entende-se aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em função de uma específica posição relativa; por prejuízo anormal aquele que não é inerente aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos, ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a actividade lícita da Administração.

V- O princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos constitui o fundamento axiológico deste tipo de responsabilidade, traduzindo a refracção do princípio geral da igualdade em igualdade de contribuição dos cidadãos no suporte daqueles encargos.

Texto Integral

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

I. “A…”, identificada a fls. 2 dos autos, intentou no TAC do Porto, contra o Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária (ICERR), cujas competências pertencem actualmente à “EP – ESTRADAS DE PORTUGAL – EPE”, acção declarativa de condenação para efectivação de responsabilidade civil extracontratual, para ressarcimento dos prejuízos causados na sua actividade de transporte colectivo de passageiros, a que se dedica com intuito lucrativo, em consequência de uma decisão da Ré que impede os seus veículos pesados de passageiros de circularem na Ponte de Fão, pedindo que a mesma seja condenada a pagar-lhe as quantias discriminadas na petição inicial.

Por sentença daquele Tribunal de 25.07.2008 (fls. 284 e segs.), foi a acção julgada improcedente por não provada.

É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação a recorrente formula as seguintes conclusões:

1- A presente acção insere-se na responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos lícitos (artigo 9º do DL 48051 de 27.11.67).

2- O Meritíssimo Juiz a quo entendeu, e bem, que se verificava, no caso em apreço, a prática por órgão ou agente da administração de acto que formal e substancialmente se confina nos limites do poder que legalmente dispõe, a produção de danos e o nexo causal entre a conduta e os danos.

3- Porém, entendeu, por sua vez, não se verificar que os danos adviessem de prejuízos especiais e anormais e que tais encargos ou prejuízos fossem impostos a um ou alguns dos particulares, na prossecução do interesse geral.

4- No caso em apreço, temos por assente que desde o dia 3 de Abril de 2001 que os veículos pesados de passageiros da recorrente que efectuam as referidas carreiras estão proibidos de fazer a travessia da ponte de Fão, pela EN 13 (al. I) da matéria assente), que as obras tiveram início em 1 de Março de 2006 (resposta ao item 23º da base instrutória - aditamento), que o prazo previsto para a realização das obras era de oito meses (resposta ao item 24º da base instrutória - aditamento).

5- Da análise atenta a toda a matéria dada como assente resulta que a recorrente não pode utilizar aquela ponte durante sessenta e sete meses.

6- O conceito de "anormal" deve ser entendido como aquele que não é inerente aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos.

7- Entendemos que competia ao Estado tomar todas as diligências necessárias para que os transtornos, incomodidades e prejuízos que decorrem de qualquer intervenção numa infra-estrutura viária fossem razoáveis, não podendo, em nossa modesta opinião, "ultrapassar os limites impostos pelo dever de suportar a actividade lícita da Administração." Ac. Supremo Tribunal Administrativo de 10.10.2002.

8- A inactividade por parte da recorrida durante cinquenta e nove meses, que fez com que a dita intervenção na ponte de Fão durasse 67 meses, ou seja, cerca de seis anos, em vez dos oito meses necessários à mesma, deve ser de facto considerado originador de prejuízos anormais.

9- Houve, em nossa modesta opinião, uma omissão por parte da recorrida do dever de diligência, no sentido de que podia e devia ter agido de outro modo para conseguir que as obras em questão fossem iniciadas e concluídas no próprio ano de 2001 e nunca no ano de 2006, omissão essa que dá lugar à obrigação de reparar os danos, quando independentemente dos outros requisitos legais, havia, por força da lei ou de negócio jurídico, o dever de praticar o acto omitido" (artigo 486º do Código Civil), o que ocorre no caso "sub judicio".

10- A recorrida não agiu como um "bom pai de família" já que se assim fosse nunca teria permitido que as obras a realizar se prolongassem por cerca de seis anos com todos os transtornos, incomodidades e prejuízos que pudessem daí advir para a recorrente.

11- Da matéria dada como assente, não resulta a prova de qualquer razão ou justificação para o atraso de cinquenta e nove meses para o início das obras.

12- No caso da Ponte Hintz Ribeiro, que o Meritíssimo Juiz a quo cita expressamente na sua douta sentença para sustentar o seu douto entendimento, cujo tabuleiro acabou por cair parcialmente devido ao desabamento de um dos seus pilares no dia 4 de Março de 2001, as obras de construção da nova ponte acabaram cerca de um ano após a sua queda, tendo a sua inauguração sido realizada em Maio de 2002, como é do conhecimento geral e pode ser consultado através da Internet.

13- Também na Ponte de Viana do Castelo (Ponte Eiffel) sobre o Rio Lima as obras foram iniciadas no dia previsto e concluídas na data programada (cerca de sete meses).

14- E essa Ponte apenas esteve encerrada pelo período durante o qual decorreram as obras.

15- As obras na Ponte de Viana revestiam-se de maior complexidade quer quando ao seu estudo e elaboração de projectos de arquitectura e engenharia, quer no tocante à sua execução propriamente dita por se tratar de reabilitação mas também de ampliação do seu tabuleiro superior e por estarmos perante uma Ponte com dois tabuleiros, um para circulação de veículos e pessoas e outro para circulação de comboios, cuja extensão será mais do dobro da Ponte de Fão.

16- Por sua vez, no caso da ponte de Entre os Rios a intervenção do Estado consistia na construção de uma nova ponte, de grandes dimensões (nada que se compare com a Ponte de Fão) com todas as etapas necessárias e demoradas para que tal aconteça.

17- Não podemos deixar de sublinhar que foi no caso que revestia de maior complexidade, e em consequência de maior demora, (a Ponte Entre os Rios) que o Estado conseguiu dar por concluído a obra de construção em treze meses após a sua queda.

18- Importa ainda referir que no caso da Ponte de Entre os Rios, e apesar do prazo relativamente curto para a construção da nova ponte, o ICCER celebrou com uma empresa de transporte público de passageiros que fazia a travessia da ponte caída um acordo de compensação financeira, como forma de minorar os prejuízos sofridos na sequência do colapso da mesma.

19- O mesmo sucedeu no caso do encerramento da Ponte de Viana do Castelo, onde a recorrida também assumiu a responsabilidade pelo pagamento dos sobrecustos (prejuízos), às empresas de transportes de passageiros que se serviam da Ponte encerrada.

20- Os sacrifícios suportados no caso em concreto pela recorrente não podem ser qualificados de pequenos sacrifícios, simples encargos sociais compensados por vantagens de outra ordem proporcionadas pela actuação da máquina estatal, como o afirma o Meritíssimo Juiz a quo.

21- Os prejuízos que a recorrente sofreu, pela sua gravidade, pela sua importância, pelo seu peso, ultrapassaram, em nossa modesta opinião, o carácter de um ónus natural decorrente da vida em sociedade, mesmo no âmbito de um Estado intervencionista como é o Estado moderno.

22- Deste modo, atenta a matéria de facto dada como provada e as considerações supra tecidas, entendemos que o Meritíssimo Juiz a quo deveria ter dado como provada a existência de que os danos em causa advieram de prejuízos anormais.

23- A proibição de circulação na Ponte de Fão foi imposta em 3 de Abril de 2001, aos veículos pesados.

24- Logo foi um grupo restrito de pessoas (os detentores de veículos pesados) a ser afectado.

25- Mas mesmo que assim não seja entendido, ou seja, mesmo que se entenda que o grupo de detentores de veículos pesados não enquadra o conceito de "grupo restrito de pessoas", a verdade é que dentro do universo de utilizadores daquela "Ponte de Fão" a recorrente foi específica e especialmente afectada quando comparada com os demais.

26- Com efeito, a recorrente é uma empresa que se dedica ao transporte público colectivo de passageiros, através de concessões para as linhas (percursos) dados como assentes na douta sentença posta em crise.

27- Tais concessões são dadas, pela antiga Direcção-Geral de Transportes Terrestres (hoje IMTT – Instituto para a Mobilidade e Transportes Terrestres), por determinados períodos – por vários anos – no final dos quais poderão ou não ser renovadas.

28- Tais concessões, por se tratar de um serviço público de apoio às populações, impõem não só que os trajectos (os percursos, as linhas) aí definidos sejam cumpridos, como os horários e preços – cfr. art. 91º do Regulamento de Transportes em Automóveis aprovado pelo Decreto n° 37272/48, de 31 de Dezembro.

29- Não sendo realizados tais transportes (carreiras) naqueles percursos e pelos preços pré-definidos, são retiradas as concessões (licenças) aos concessionários.

30- Assim, a recorrente não só não podia deixar de efectuar aqueles percursos entre as diversas localidades dadas como assentes na douta sentença como não podia alterar os preços dos transportes, isto apesar de passar a ter sobrecustos com o encerramento da ponte.

31- Como, p. ex., não podia alterar o preço dos bilhetes no caso da subida dos combustíveis.

32- Ora, o mesmo não sucede com os restantes veículos pesados quer de passageiros quer de mercadorias não sujeitos a esses condicionalismos.

33- De facto, os transportadores destes últimos veículos (pesados de mercadorias ou passageiros) não sujeitos aos condicionalismos das concessões poderão fazer repercutir no preço quer dos bilhetes quer do transporte das mercadorias transportadas o acréscimo dos custos resultantes do percurso ser maior.

34- "A especialidade decorre da incidência desigual do prejuízo sobre um cidadão ou grupo de cidadãos, ou seja, por outras palavras: para que um prejuízo se possa ter por especial é necessário que se prove que um cidadão ou grupo de cidadãos tenham sido, através de um encargo público, colocado em situação desigual em relação à generalidade das pessoas. Assim, o sacrifício será especial na medida em que viola o princípio da igualdade, a que a Administração Pública está vinculada na sua actuação (cfr. art. 266º, n° 2 da CRP) Douta Sentença do TAF de Penafiel, de 8.5.08 - Proc. n° 155/06.0 BEPNF.

35- O entendimento do que seja o dano especial encontra o seu fundamento na "teoria da intervenção individual ", que põe o seu acento tónico na incidência do acto sobre uma só pessoa ou grupo de pessoas – na especialidade do resultado – e não na consideração do aspecto formal do acto impositivo do sacrifício, como acto individual.

36- Pelo que, é inquestionável que o sacrifício que foi imposto à recorrente deverá ser qualificado de especial, uma vez que esta, atentas as características da sua actividade, não tinha alternativas para dar cumprimento às obrigações a que estava vinculada, sob pena de deixar populações inteiras sem meios de se deslocar e ver-lhe retiradas as respectivas licenças, sem poder aumentar o preço dos bilhetes de transporte.

37- Acresce que, o Estado, enquanto entidade responsável pelas infra-estruturas viárias e pelas vias existentes neste país, deve pautar a sua actuação pelo conceito de "um bom pai de família", o que implica o dever de prevenção, diligência e zelo.

38- Um "bom pai de família" não pode permitir que infra-estruturas viárias e vias, cuja responsabilidade de conservar e reparar lhe incumbe em exclusivo, sejam deixadas ao abandono, sem que seja efectuada ao longo de anos, por vezes de décadas, qualquer intervenção de conservação e de prevenção.

39- Se o Estado tivesse cumprido com os seus deveres de diligência, de precaução e cautela, como lhe era exigível e sua obrigação, efectuando anualmente ou com razoável periodicidade uma vistoria a tais infra estruturas viárias e vias, realizando sempre que fossem detectadas anomalias ou deficiências decorrentes de um desgaste derivado do uso e da passagem do tempo, as reparações necessárias, nunca a ponte de Fão teria sido encerrada nem por oito meses nem por tempo nenhum.

40- Ao encerrar a Ponte de Fão a veículos pesados a fim de a submeter a obras que durariam oito meses, conservá-la encerrada à circulação de veículos colectivos de pesados de passageiros durante cerca de seis anos (cinquenta e nove meses até ao inícios das obras), sabendo que esse encerramento causava enormes prejuízos à recorrente – o que era do seu conhecimento pelo menos após a sua citação para esta acção, em Fevereiro de 2003 – a recorrida com a sua conduta por comissão (encerramento da ponte) e por omissão não dando início às obras durante cinquenta e nove meses) excedeu manifestamente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes e até pelo fim social e económico desse direito, actuando com Abuso de Direito.

41- Esse encerramento da Ponte de Fão durante cinquenta e nove meses foi danoso para a recorrente e inútil.

42- O sacrifício imposto à recorrente foi enorme sem que daí se tenha retirado qualquer benefício.

43- Assim, mesmo ao abrigo do Instituto do Abuso do Direito a recorrida incorreu na obrigação de indemnizar a recorrente pelos danos que lhe causou com a sua conduta.

44- Por todo o supra exposto, entendemos que se encontram preenchidos os pressupostos 4° e 5° supra mencionados, e, em consequência, deverá a recorrida ser condenada a indemnizar a recorrente dos prejuízos por ela sofridos e que se acham referidos em 27°, resposta ao item 22° da base instrutória e em 18°, resposta ao item 12° da base instrutória (€ 1.157,60 por cada dia de segunda a sexta-feira, inclusive, € 548,00 por cada sábado e € 414,20 por cada domingo, a contar de 3 de Abril de 2001 até à sua reabertura a veículos pesados que, soube-se após o encerramento da discussão fáctica, ocorreu em 16/07/07.

45- A douta sentença violou por errada interpretação os artigos 6° e 9° do DL 48051 de 27.11.67, 13°, 18°, n° 2, 22° e 266°, n° 2 da CRP e 334° do Cód. Civil.

TERMOS EM QUE dando-se provimento ao presente recurso deve revogar-se a douta sentença de que se recorre e, em consequência:

a) Alterar-se a resposta dada ao quesito 25° da Base Instrutória de modo a que tal resposta passe a ter este ou semelhante teor: "Provado que até à presente data se verificam os prejuízos diários referidos em 18°, resposta ao item 12° da Base Instrutória, e 27°, resposta ao item 25° da Base Instrutória;

b) Se substitua por outra que julgue a presente acção procedente, por provada, e, em consequência, condene a recorrida no pagamento à recorrente dos prejuízos referidos em 27° e 18° da matéria de facto dada como provada na douta sentença (resposta aos quesitos 12º e 25º da Base Instrutória), ou seja, no pagamento da quantia diária de € 1.157,60 por cada dia de segunda a sexta-feira, inclusive, de € 548,00 por cada sábado e de € 414,20 por cada domingo, desde 3 de Abril de 2001 até à reabertura da Ponte de Fão aos veículos pesados de passageiros, indemnização que à data da sentença de primeira instância perfaz o montante de € 2.576.038,40 acrescido de juros sobre as referidas quantias à taxa legal, a contar de cada um dos dias a que se refere, juros esses que nesta data perfazem o montante de € 412.942,33.

II. Contra-alegou a recorrida, concluindo nos seguintes termos:

A1. Como os 10 documentos que a recorrente veio juntar com as alegações não revestem qualquer relevância ou valor probatório para os fundamentos de facto da acção, logo porque a recorrente nem sequer funda a alteração da matéria de facto (da resposta ao quesito 25.º da base instrutória) que propugna nesses mesmos documentos, nem estes possuem a virtualidade de a tal se dirigirem,

A2. A sua junção viola o disposto no art. 523.°, n.º 1 do CPC (aplicável também, quanto à relevância factual e probatória, à junção na fase de recurso), devendo ser recusada e os documentos desentranhados e desconsiderados. Aliás,

A3. A junção de cópia de um acordo compensatório (transacção extrajudicial) entre a R. e outra empresa transportadora, não tem qualquer relevância para a decisão da presente causa, não permitindo concluir pela legalidade e bom fundamento jurídico de uma posição ou outra, mais não sendo de que uma tentativa, que se espera vã, de impressionar o julgador com factos absolutamente estranhos à presente causa.

B1. Ao pugnar pela alteração da resposta dada ao quesito 25 da base instrutória, sem enunciar, nem na alegação nem nas suas conclusões, um único motivo ou elemento probatório que, no seu entendimento, a possam justificar, as alegações da recorrente violam o disposto nos arts. 690.°, n.º 1 e 690.º-A, n.º 1, b), ambos do CPC, aplicáveis ex vi do art. 102.° da LPTA. Pelo que,

B2. O recurso tem forçosamente que improceder quanto à impetrada alteração da matéria de facto.

C1. Como no processo, segundo a própria alegação da recorrente (que nunca havia posto em causa a bondade e a licitude da actuação da recorrida) plasmada na petição inicial, a causa de pedir se encontra desenhada exclusivamente segundo a responsabilidade por actos lícitos, tendo em vista o art. 9.º do DL 48051 de 21.11.67,

C2. A questão agora suscitada ex novo de responsabilidade da recorrida por factos ilícitos – de violação culposa da diligência exigível por banda R., de um dever de agir de outro modo – constitui questão nova que extravasa os poderes de cognição da instância de recurso, a quem está vedado modificar a causa de pedir, não podendo tal questão ser conhecida (art. 676.º do CPC) - cfr. Douto Acórdão do STA de 03.07.2007, proferido no processo n.º 043/07. De todo o modo,

D1. Como as considerações factuais expendidas pela recorrente a tal propósito e para tais efeitos, em 9, 10, 12 a 19, 39 e 40 das suas conclusões, não encontram suporte na matéria de facto provada e a recorrente também não expressa qualquer pretensão de a fazer incluir na matéria de facto em sede de impugnação da mesma,

D2. Inexiste qualquer base factual integrativa da ilicitude e da culpa (que não se presumem) enquanto pressupostos irrenunciáveis da responsabilidade civil por factos ilícitos, seja na modalidade de omissão de dever legal ou diligência exigível ou de abuso de direito, improcedendo qualquer obrigação de indemnização com esses fundamentos. Sem prescindir,

E1. Vindo provado que a decisão da Ré de "proibir definitivamente a passagem de veículos pesados por aquela ponte", se estribava na "falta de segurança daquela estrutura" constatada por inspecção técnica que concluiu "que a passagem de veículos pesados deveria ser proibida, em virtude de o estado de conservação da ponte o não aconselhar, podendo, caso tal medida não fosse posta em prática, ocorrer a queda, o colapso daquela infra-estrutura viária" (factos 13.º e 14.º dos factos provados),

E2. O dever da Ré, de zelar pela segurança das infra-estruturas, era o de impedir essa passagem de veículos pesados pela ponte e, assim, evitar o perigo da sua queda e inerente danificação e destruição de veículos e bens e de ofensas corporais graves e mortes de pessoas que pela ponte passassem, não era seguramente o de permitir a passagem de veículos pesados pela ponte; ilícito e violador do dever primordial de zelar pela segurança dos utilizadores da infra-estrutura seria sacrificar estes bens de ordem pública àqueles interesses particulares da travessia de veículos pesados. Como assim,

E3. Não se verifica qualquer omissão de dever legal, actuação imposta por lei ou diligência exigível, bem pelo contrário.

F1. A actuação da recorrida de impedir o trânsito de veículos pesados na ponte visou a salvaguarda da integridade de pessoas e bens e mesmo da vida das pessoas utilizadoras da ponte, assumindo tais bens, na escala de valores jurídicos, natureza de direito, liberdade e garantia e de axioma primacial (o alfa e o ómega) da Ordem Jurídica de um Estado de Direito como o nosso (art. 1.º da Constituição), tendo uma grandeza incomparavelmente superior e sobrepondo-se aos interesses económicos e patrimoniais particulares da R., nos termos do disposto no art. 335.º, n.º 2, do CC;

F2. Para que exista abuso de direito, nos termos do disposto no art. 334.º do CC, é necessário que o titular do direito o exerça de uma forma anormal quanto à sua intensidade ou execução e em termos clamorosamente ofensivos da justiça, ultrapassando inequivocamente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito;

F3. A recorrida na sua actuação não tinha qualquer intenção ou interesse que não fosse o interesse público e a salvaguarda do interesse geral e da segurança de pessoas e bens e a sua actuação, impedindo a circulação na ponte a veículos pesados, está em perfeita sintonia com a finalidade e intencionalidade do dever que se lhe impunha de, em face do perigo de queda ou colapso da estrutura, salvaguardar a segurança de pessoas e bens;

F4. A figura do abuso de direito, enquanto modalidade de ilicitude fundante de responsabilidade por factos ilícitos, não prescinde da existência de dolo, ou no mínimo, negligência grosseira, e, no caso dos autos não vem provado qualquer facto que permita concluir pela culpa da recorrida seja a que título for, sendo certo que no domínio da responsabilidade extracontratual a culpa não se presume, incumbindo à A. e recorrente o ónus da prova (art. 342.°, n.º 1 do CC). Como assim,

F5. É evidente que não se verifica abuso de direito por parte da recorrida, seja na modalidade exercício danoso inútil seja na modalidade desproporção grave entre o benefício do titular exercente e o sacrifício por ele imposto a outrem.

G1. A demora no início das obras de reparação da ponte não é apta, só por si, a integrar a ilicitude e a culpa, enquanto requisitos irrenunciáveis da responsabilidade por facto ilícito, seja na modalidade de omissão culposa de dever legal, de actuação imposta por lei ou de diligência exigível, seja na figura do abuso de direito, e, de facto, não vêm provadas quaisquer outras circunstâncias factuais que permitissem concluir pela sua verificação (bem podendo a demora no início dos trabalhos dever-se a circunstâncias atinentes, a restrições orçamentais, à limitação de meios financeiros, materiais, técnicos e humanos e à circunstância de a Ré ter outras infra-estruturas em que a intervenção era mais premente, por exemplo, por nessas infra-estruturas, a circulação estar, não apenas impedida relativamente a certas categorias de veículos, mas totalmente impossibilitada).

G2. Neste mesmo sentido veja-se o Douto Acórdão do STA de 30.04.2008, proferido no processo 0913/07: «(...) II - Não pode dar-se por verificado tal elemento de responsabilidade, por execução em prazo excessivo de certa obra municipal, se apenas se comprovou que a mesma demorou cerca de 20 meses a ser executada (quando tinha como prazo de execução o de 210 dias), sendo certo que da discussão da causa ficaram por esclarecer as circunstâncias do seu planeamento e execução, concretamente o que levou a que se houvessem prolongado daquele modo pese embora na base instrutória se inquirisse sobre as circunstâncias daquele planeamento (...)».

H. Cabendo à recorrente, que se pretende prevalecer do direito ao ressarcimento, o ónus da prova (art. 342.°, n.º 1, do CC) das circunstâncias factuais integrativas da ilicitude e da culpa, seja na modalidade de omissão de dever legal, de actuação imposta por lei, da diligência exigível, seja do abuso de direito, em caso de non liquet, sempre terá de decidir-se em desfavor da autora, ora recorrente.

Quanto à questão da responsabilidade por actos lícitos, nos termos do disposto no art. 9.º do DL 48051 de 27.11.67, e à verificação dos seus requisitos, designadamente da "anormalidade" e da "especialidade" dos prejuízos como duplo condicionamento do dever de indemnizar:

I1. Os prejuízos, sendo avultados em termos gerais e absolutos, não permitem concluir pelo seu significado e alcance gravoso e anormal relativamente à A., por falta de elementos factuais e probatórios sobre a estrutura operacional, económica e financeira da empresa da A., designadamente o volume de negócios, os custos e os lucros e, na pior das hipóteses, corresponderão (atendendo a que traduzem um acréscimo de 12 km em percursos superiores a 100/150 km e a mais um veículo para uma empresa, a da A., com mais de 100 veículos) a um acréscimo de custos da actividade da Autora nunca superior a 10% - cfr., a propósito de critério quantitativo quanto aos prejuízos, o Douto Acórdão do STA de 13.01.2004, preferido no processo n.º 040581, em que foi relator o Conselheiro Políbio Henriques, em que se considerou que a desvalorização de um prédio em 15% do seu valor, só por si (sem afectação do gozo "standard" e note-se que no presente caso, até se está em causa um prejuízo financeiro), não legitima a subtracção dos prejuízos «ao universo dos custos da sociabilidade».

I2. Como bem decidiu a Douta Sentença recorrida, é previsível e normal que o trânsito e a circulação rodoviária estão sujeitos a condicionamentos decorrentes de intervenções na via ou numa sua infra-estrutura, seja por razões de adaptação e beneficiação seja por razões de segurança (como se verifica no presente caso), o que traduz um benefício público, e que isso implicará sempre sacrifícios, transtornos, incómodos e prejuízos para os seus utilizadores e empresas que aí desenvolvem a sua actividade, que são o reverso do benefício da actuação pública, da intervenção viária da Ré através das obras de beneficiação que desenvolve. Por conseguinte,

I3. Os prejuízos invocados pela recorrente não revestem a característica da "anormalidade", pressuposta no regime de responsabilidade previsto no art. 9.º do DL 48051 de 27.11.67, já que, sob pena de insolúveis problemas financeiros, paralisadores da actividade estadual, não extravasam dos índices normais de oneração dos cidadãos em geral como contra partida do benefício geral e comunitário da actuação pública, sendo habituais e aceitáveis como risco usual próprio da vida em sociedade e mesmo da alea mercantil - cfr., neste mesmo sentido, o Douto Acórdão do STA de 12.2004 proferido no processo n.º 0670/04.

Jl. A proibição de circulação da categoria de veículos pesados dirigiu-se e afectou, não especialmente a A. pela sua específica posição relativa, mas de forma genérica e abstracta todos os utilizadores da ponte que circulavam em veículos pesados, incidindo sobre esta categoria geral e abstractamente determinada, assim se abatendo com incómodos, transtornos, perdas de tempo e de horas de trabalho em deslocações sobre todos quanto circulassem em veículos daquela categoria. Pelo que «O encargo é assim relativamente generalizado a um grupo determinado de utilizadores (cf. GOMES CANOTILHO, O Problema..., 272» - cfr. o Douto Acórdão do STA de 21.06.2007 proferido no processo 0110/06 e a jurisprudência e doutrina aí citada, que a Douta Sentença recorrida seguiu de perto).

J2. Os encargos em nada se conexionam com a posição específica da Autora ou de quem quer que seja – como seria o caso de uma obra pública numa rua impedir o único caminho de acesso a um prédio encravado ou de uma via rodoviária ter ficado encostada a uma habitação familiar, a escassos 3 metros dos vãos de habitação da mesma, como estava em causa no Acórdão do STA de 10/10/2002 proferido no processo 048404.

J3. E mesmo a circunstância de a A. se encontrar concessionada e de não poder alterar o preço dos bilhetes – facto este último que nem sequer vem provado pelas instâncias – não a torna específica e especialmente afectada relativamente aos demais, se se considerar que certamente existem outras empresas de transportes de passageiros com concessões de serviços públicos que se encontram na mesma situação da A. e empresas de transportes de mercadorias que sofrem prejuízos decorrentes da impossibilidade de, em face da concorrência e da contingência do mercado, não poderem repercutir custos de idêntica natureza nos seus clientes, o que «é função de factores perfeitamente aleatórios, como o tipo de negócio explorado (com ou sem clientela visitante), a precisa localização na rua, a existência ou não nas imediações de empresas ou estabelecimentos alternativos que absorvam temporariamente a clientela que optou por se afastar, etc.» [e diremos nós, o tipo de negócios e de clientes, em concessão ou sem concessão, com preços tabelados ou livres, a capacidade de aumentar os preços em função da maior ou menor concorrência e de compensar os custos com a redução de outros] (cfr. o Acórdão do STA de 21.06.2007 proferido no processo 0110/06: «O que pode ser diferente é a medida do sacrifício que daí resultou para cada um, mas isso é coisa que já depende de factores exógenos à actividade do ente público causadora do dano, tendo a ver apenas com a diferente medida em que cada qual se acha exposto à situação criada.»). Como assim,

J4. As limitações de circulação impostas na ponte em questão, «não posicionaram a Autora numa situação de desigualdade – logo de verdadeira especialidade – relativamente aos demais utilizadores da ponte detentores [e, diremos nós, também utilizadores e passageiros] de veículos pesados (passageiros ou mercadorias», como bem considerou a Douta Sentença recorrida.

L. Assim, não podem considerar-se os prejuízos invocados pela Autora e recorrente como ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a actividade lícita da Administração, devendo considerar-se "comuns" no sentido de que recaem genericamente sobre todos os cidadãos ou sobre categorias amplas e abstractas de pessoas, e "normais" no sentido de que são habituais e aceitáveis como risco usual próprio da vida em sociedade, não cabendo pois ressarcimento à luz da responsabilidade por facto lícito prevista no art. 9.º do DL 48051 de 27.11.67, que não se acha violado.

M. Derradeiramente e em qualquer caso, perante a dúvida sobre a verificação de factos que permitissem concluir pela anormalidade e especialidade dos prejuízos, o non liquet importa que se decida desfavoravelmente às pretensões da A., ora recorrente, por lhe incumbir o ónus da prova (art. 342º, nº 1, do CC).

N. A interpretação efectuada pela decisão recorrida é correcta e perfeitamente conforme com as pertinentes disposições constitucionais, pelo que deve manter-se a Douta Sentença do Meritíssimo Tribunal a quo.

III. A Exma magistrada do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu nos autos o seguinte parecer:

“Vem impugnada a sentença do TAF do Porto que julgou improcedente, por não provada, a acção ordinária para efectivação de responsabilidade civil extracontratual por acto lícito, intentada por A…, contra EP- Estradas de Portugal, com fundamento de que a decisão da R., de Abril de 2001, de proibir a circulação de veículos pesados na Ponte do Fão, lhe causou prejuízos por a obrigar a pedir autorizações para efectuar percursos alternativos, a percorrer mais quilómetros com os seus veículos e a perder algumas paragens que costumava utilizar.

Considerou a sentença recorrida, em síntese, que os prejuízos invocados pela A. não são especiais, nem anormais, para os efeitos do art. 9º do DL 48051, de 21/11/1967.

Para chegar a tal conclusão, a sentença utiliza fundamentos e estabelece ponderações com as quais concordo, pois mostra-se acertada e de harmonia com o quadro factual dado como assente e em consonância com o que a jurisprudência do STA vem afirmando em situações similares (cfr. acs. de 30/04/2008, Rec. 0913/07 e de 21/06/2007, Rec. 0110/06).

Por outro lado, tendo a acção proposta sido estruturada em termos de responsabilidade civil extracontratual por facto lícito praticado pela R., não tem qualquer apoio legal a pretensão impugnatória da A. na parte em que pretende censurar a sentença recorrida através da invocação de responsabilidade civil da R. fundada em facto ilícito.

Com efeito, tal pretensão, por enquadrar uma questão nova não sujeita a decisão do tribunal "a quo", e que não é de conhecimento oficioso, não pode constituir matéria de apreciação no recurso jurisdicional.

Já o alegado abuso de direito, por contender directamente com o conhecimento dos limites internos do direito que se invoca, configura uma cláusula exceptiva a demandar conhecimento oficioso pelo tribunal (cfr. acs. de 4/12/2001, Rec. 47550 e de 1/06/2006, Rec. 0623/05).

Ora, estatui o art. 334º do C. Civil que é ilegítimo o exercício de um direito quando o titular excede manifestamente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim económico ou social desse direito.

Assim, a verificação do abuso de direito pressupõe uma clamorosa ofensa do sentimento jurídico socialmente dominante.

Como tal e atendendo à matéria de facto dada como provada não se pode concluir que a demora das obras de reparação na ponte, consubstancie uma situação de abuso de direito por parte da R., cuja actuação apresente contornos duma clamorosa ofensa do sentimento de justiça socialmente dominante.

Por fim, a impugnação efectuada relativamente ao quesito 25º carece da concretização do suporte probatório que imponha decisão diversa da recorrida, pelo que, nesta parte deve o recurso ser rejeitado, nos termos do art. 690º-A, n° 1, do CPC.

No mais e como decorre do exposto, na minha perspectiva, não merece provimento o presente recurso jurisdicional.”

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

(Fundamentação)

OS FACTOS

A sentença recorrida considerou assentes, com relevância para a decisão, os seguintes factos:

1. A autora é uma sociedade comercial que se dedica com o intuito lucrativo à actividade de transporte colectivo de passageiros (al. A) da matéria assente);

2. No âmbito da sua actividade, a Autora realiza vários serviços de carreiras, cujos percursos e horários se encontram devidamente autorizados e licenciados pelas entidades competentes, designadamente, pela Direcção Geral de Transportes Terrestres (al. B) da matéria assente);

3. Tendo a Autora todas as licenças e alvarás necessárias ao exercício da sua actividade, válidas e em vigor (al. C) da matéria assente);

4. Uma das estradas mais utilizadas pela Autora para a realização das suas carreiras na zona norte do país é a E.N. 13 (al. D) da matéria assente);

5. Fazendo, designadamente, os percursos entre Viana do Castelo, Póvoa de Varzim, Viana do Castelo - Porto, Barroselas - Porto, Porto - Valença, Paredes de Coura - Porto e Apúlia - Balugães (al. E) da matéria assente);

6. Percursos estes, todos efectuados pela referida EN 13, e para os quais é necessário efectuar a travessia do Rio Cávado (al. F) da matéria assente);

7. A qual, atento o percurso designado pela Direcção - Geral dos Transporte Terrestres, e devidamente autorizado por esta, sempre foi efectuado pela ponte de Fão, existente naquela Estada Nacional (al. G) da matéria assente);

8. No mês de Abril de 2001, a Ré decidiu proibir definitivamente a passagem de veículos pesados por aquela ponte, alegando a falta de segurança que a sua estrutura oferecia (al. H) da matéria assente);

9. Pelo que, desde o dia 3 de Abril de 2001 que os veículos pesados de passageiros propriedade da Autora que efectuam as referidas carreiras, estão proibidos de fazer a travessia da ponte de Fão, pela EN 13 (al. I) da matéria assente);

10. Não obstante a Câmara Municipal ter intercedido junto daquela entidade para que esta proibição não abrangesse os transportes públicos, a Ré mostrou-se irredutível (al. J) da matéria assente);

11. Mantendo a proibição de passagem a todos os veículos pesados, sem excepção (al. L) da matéria assente);

12. A circulação na Ponte de Fão foi condicionada a partir de 12/02/01, na sequência de determinação do Senhor Vice-Presidente do ex-ICERR, Eng.º … (al. M) da matéria assente);

13. Tal decisão foi assumida após inspecção ocorrida em Junho de 2000 (al. N) da matéria assente);

14. Dado o facto de tal inspecção ter concluído que a passagem de veículos pesados deveria ser proibida, em virtude de o estado de conservação da ponte o não aconselhar, podendo, caso tal medida não fosse posta em prática, ocorrer a queda, o colapso daquela infra-estrutura viária (al. O) da matéria assente);

15. Face à proibição de passagem pela ponte de Fão, na EN 13, imposta pela Ré, a Autora é obrigada a efectuar um desvio pelo IC1, para efectuar a travessia do mencionado Rio Cávado (al. P) da matéria assente);

16. Na verdade, a Autora assegura o transporte de centenas de pessoas, por dia, as quais recorrem aos seus serviços para se deslocarem para os seus postos de trabalho, para as escolas, e deles para casa (resposta ao item 6º da base instrutória);

17. Pelo que, com a referida medida imposta pela Ré, a Autora viu-se obrigada a pôr a circular mais um veículo, o qual efectuar o serviço de transporte de passageiros entre a Apúlia e o Hospital de Fão, efectuando o transbordo dos passageiros para todas as outras carreiras, na rotunda da Apúlia (resposta ao item 11º da base instrutória);

18. O que importa para a Autora um prejuízo na ordem do € 200,00 diários (resposta ao item 12º da base instrutória);

19. Com o desvio que foi obrigada a efectuar cada um dos veículos da Autora percorre mais 12 Km em cada viagem (resposta ao item 14º da base instrutória);

20. De segunda a sexta-feira, a Autora faz, por dia, as seguintes Viagens e percursos:

Viana do Castelo – Porto............................ 47 viagens

Viana do Castelo – Póvoa de Varzim ..... 52 viagens

Barroselas – Porto.......................................26 viagens

Porto-Valença...............................................25 viagens

Paredes de Coura – Porto..........................34 viagens

Apúlia-Balugães...........................................44 viagens

(resposta ao item 15º da base instrutória);

21. Percorrendo, assim, mais 2.736Km diários do que os seus veículos percorreriam se não estivessem impedidos pela Ré de passar na mencionada ponte de Fão (resposta ao item 16º da base instrutória);

22. Aos sábados a Autora efectua também as seguintes viagens:

Viana do Castelo – Porto.......................... .30 viagens

Viana do Castelo – Póvoa de Varzim.......20 viagens

Porto – Valença......................................... 10 viagens

Paredes de Coura – Porto........................ 23 viagens

(resposta ao item 17° da base instrutória);

23. Nestas 83 viagens os veículos da Autora percorrem a mais um total de 996 Km diários atenta a proibição levada a cabo pela Ré (resposta ao item 18° da base instrutória);

24. Aos Domingos, a Autora efectua ainda as seguintes viagens e percursos:

Viana do Castelo – Porto............................ 15 viagens

Viana do Castelo – Póvoa de Varzim .... ...13 viagens

Porto – Valença.............................................. 8 viagens

Paredes de Coura – Porto .......................... 15 viagens

(resposta ao item 19° da base instrutória);

25. Pelo que, aos Domingos, os veículos da Autora percorrem também mais 612 Km (resposta ao item 20°);

26. Fazendo-se um cálculo aproximado do custo de cada quilómetro, englobando-se apenas o custo do gasóleo despendido e da manutenção, estima-se que cada quilómetro percorrido por estes veículos custa à Autora a quantia de € 0,35 (resposta ao item 21° da base instrutória);

27. O que significa que os 2 736 Km que aqueles veículos percorrem a mais diariamente, de segunda a sexta-feira, os 996 Km que percorrem a mais aos sábados e os 612 Km que percorrem a mais aos Domingos, importam para a Autora um prejuízo diários de € 957,60, € 348,60 e € 214,20, respectivamente (resposta ao item 22° da base instrutória);

28. As obras tiveram início em 1 de Março de 2006 (resposta ao item 23° da base instrutória - aditamento);

29. O prazo previsto para a realização das obras é de oito meses (resposta ao item 24° da base instrutória - aditamento);

30. Pelo que até à presente data verificam-se os prejuízos diários referidos em 27º (resposta ao item 23° da base instrutória - aditamento).

O DIREITO

O presente recurso jurisdicional tem por objecto a sentença de fls. 284 e segs., que julgou improcedente a acção ordinária para efectivação de responsabilidade civil extracontratual intentada contra EP – Estradas de Portugal – EPE, com vista ao ressarcimento dos prejuízos causados à A. na sua actividade comercial de transporte colectivo de passageiros, em consequência de uma decisão da Ré que impediu os seus veículos pesados de passageiros de circularem na Ponte de Fão, por interdição desta ao trânsito de veículos pesados, por razões de segurança, até finalização das necessárias obras de recuperação da referida estrutura viária.

1. A acção proposta, nos termos em que é configurada pela A. na petição inicial, mostra-se estruturada, na sua causa petendi, em termos de responsabilidade civil extracontratual por facto lícito praticado pela Ré no âmbito da sua actividade de gestão pública.

Na verdade, de toda a petição inicial ressalta a invocação, pela A., de que a entidade demandada, a quem compete “zelar pela manutenção permanente das condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do Estatuto da Estrada, que permitam a livre e segura circulação”, tomou a decisão de interditar a Ponte de Fão ao trânsito de veículos pesados “no âmbito da actividade de gestão pública”, reconhecendo “estar em causa a prossecução do interesse público”, e invocando expressamente, como único fundamento de responsabilidade civil da Ré, o disposto no art. 9º do DL nº 48.051, de 21 de Novembro de 1967, que trata da responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos por “actos administrativos legais ou actos materiais lícitos” através dos quais se tenham “imposto encargos ou causado prejuízos especiais ou anormais” (cfr. arts. 41º a 48º da p.i.).

Configuração essa que igualmente manteve na réplica, onde desenvolve a sua interpretação do citado art. 9º, concretamente dos conceitos ali vertidos de especialidade e anormalidade dos prejuízos.

E foi justamente à luz desse tipo de responsabilidade, única em que a petição se mostra fundamentada, que o pedido foi apreciado pela sentença sob recurso, tendo esta decidido pela sua improcedência por não estarem verificados, in casu, os pressupostos específicos deste tipo de responsabilidade – estarmos perante “prejuízos especiais ou anormais”.

E é igualmente esta a configuração básica da instância assumida pela A. na sua alegação de recurso para este Supremo Tribunal, encimada pela conclusão 1ª: “A presente acção insere-se na responsabilidade civil extracontratual do Estado por factos lícitos (artigo 9º do DL 48051 de 27.11.67)”.

Não tem pois qualquer sentido ou apoio legal a pretensão impugnatória da A., ora recorrente, na parte (digamos que subsidiária) em que censura a sentença recorrida através da invocação de uma pretensa responsabilidade civil da Ré fundada na violação do art. 6º do DL nº 48.051, atinente à responsabilidade extracontratual por actos ilícitos, que assenta em pressupostos distintos, com invocação de uma “omissão por parte da recorrida do dever de diligência e zelo”, ao permitir que as obras se prolongassem por cerca de seis anos, sabendo que isso provocava enormes prejuízos à ora recorrente, assim “actuando com abuso de direito” (conclusões 7 a 19 e 37 a 40 da alegação).

Como se decidiu no Ac. deste STA de 20.06.2002 – Rec. 142/02:

“Tal pretensão, por enquadrar uma questão nova não sujeita a decisão do tribunal a quo, e que não é de conhecimento oficioso, não pode constituir matéria de apreciação neste recurso jurisdicional (Ac. do Pleno de 26.01.95 – Rec. 27.487).

O âmbito de cognição do presente recurso, naturalmente delimitado pelas conclusões da alegação do recorrente (art. 690º, nº 1 do CPCivil) está pois confinado à sindicação dos erros de julgamento ou ilegalidades apontados à decisão sob recurso, dentro dos limites objectivos de apreciação atrás apontados, ou seja, com referência à apreciação feita pelo tribunal a quo da existência ou inexistência, na situação concreta dos autos, de responsabilidade civil por facto lícito.”.

Considerações que são de todo transponíveis para o presente recurso, pelo que a tarefa deste Tribunal há-de estar reportada à apreciação feita pelo Tribunal a quo sobre a existência de responsabilidade civil extracontratual por facto lícito praticado pela Ré, tendo em conta a delimitação objectiva da instância feita pela A., não sendo possível a apreciação de outro tipo de responsabilidade assente em pressupostos distintos, não invocados pela A. na petição inicial e, consequentemente, não tratada na sentença sob recurso.

E nem a referência ao abuso de direito nos permite uma conclusão diferente, mesmo sabendo que a sua verificação é de conhecimento oficioso.

Desde logo porque esse conhecimento implicaria uma incursão no âmbito da responsabilidade extracontratual assente em facto ilícito, com apreciação de pressupostos distintos, uma vez que o abuso de direito é uma forma de antijuricidade ou ilicitude, nessa medida pressupondo um facto ilícito do agente, cujas consequências são as mesmas de qualquer actuação sem direito ou ilícita (Jorge Coutinho de Abreu, Do abuso de direito, 1983, pág. 76-77, e Galvão Teles, Obrigações, 3ª ed., pág. 3).

É o que resulta do art. 334º do C.Civil, ao dispor que “É ilegítimo o exercício de um direito, quando o titular exceda manifestamente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito”.

De qualquer modo, importa reter que o conhecimento oficioso do abuso de direito não implica a desnecessidade de alegação e prova de factos substanciadores da actuação abusiva.

Para se configurar a existência de uma actuação com abuso de direito por parte da Ré, ao permitir que as obras se prolongassem por cerca de seis anos, seria necessário que a A. tivesse invocado factos que consubstanciassem a culpa do agente, no mínimo uma especial censurabilidade da sua actuação ou omissão, atendendo a que o abuso de direito pressupõe que “o titular do direito o exerça de uma forma anormal quanto à sua intensidade ou à sua execução, e em termos clamorosamente ofensivos da justiça, ultrapassando manifestamente os limites referidos no art. 334º do Código Civil” (Ac. STJ de 10.04.1991, AJ, 18º, pág. 23).

O que manifestamente não foi feito, pois que a A. não faz, nos articulados, a mínima referência a qualquer facto que pudesse indiciar a especial censurabilidade da actuação da Ré quanto ao período de encerramento da ponte, assim se desconhecendo em absoluto as circunstâncias concretas (de ordem material, orçamental, técnica, ou quaisquer outras) que estiveram na origem da duração das obras de recuperação dessa estrutura viária.

Não foram referidas pela A., nos articulados, pelo que disso nada se apurou e nada se sabe, as circunstâncias concretas do planeamento, financiamento e execução das referidas obras, concretamente do que levou a que as mesmas se houvessem prolongado daquele modo, pelo que sempre seria inviável qualquer pronúncia, ainda que oficiosa, sobre a existência de abuso de direito.

Termos em que improcedem as referidas conclusões.

2. Assim configurada a presente instância de recurso, importa então apreciar a restante matéria de impugnação, começando, naturalmente, pelo pedido de alteração da resposta dada ao quesito 25º da Base Instrutória, que a recorrente diz ser limitativa.

Vejamos.

É, antes do mais, de pouco acerto formal que a recorrente inclua este pedido de alteração da matéria de facto apenas no inciso final da sua alegação (posterior à formulação das conclusões), em que pede o provimento do recurso, não lhe fazendo qualquer referência nas respectivas conclusões.

Por outro lado, como bem afirmam a Ré e o Ministério Público, a recorrente não enuncia aí qualquer motivo ou elemento probatório que suporte e justifique tal pedido.

Ora, o art. 690º do CPCivil impõe ao alegante que a sua alegação seja rematada por conclusões sintéticas com a “indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão”.

Por fim, importa referir que ao quesito 25º [em que se pergunta “Pelo que até à presente data verificam-se os prejuízos diários referidos em 22)?”] foi dada pelo Tribunal Colectivo a resposta de “Provado”.

Tal quesito está pois provado na íntegra, sendo certo que qualquer resposta diversa, para além da negativa, só poderia ser restritiva.

O que a recorrente pretende, como se vê da referência levada ao dito inciso final da alegação, é que a resposta ao quesito 25º da BI, acima transcrito, passe a dizer que se verificaram “os prejuízos diários referidos em 18°, resposta ao item 12° da Base Instrutória, e 27°, resposta ao item 25° da Base Instrutória”, isto é, que passe a dizer mais do que se pergunta.

Ou seja, a recorrente pretende, de forma, aliás, bastante confusa, que se dê a tal quesito uma resposta que extravasa manifestamente daquilo que nele é perguntado, o que é processualmente inadmissível.

Termos em que – e admitindo que há efectiva alegação –, sempre a mesma teria forçosamente que improceder.

3. Nas restantes conclusões, sustenta a recorrente que a sentença impugnada, após decidir, e bem, que se verificavam os requisitos da prática de acto lícito pela entidade demandada, da produção de danos sofridos pela A. e do nexo de causalidade entre a conduta e os danos, incorreu em erro de julgamento ao decidir que os danos invocados pela A. não constituem “prejuízos especiais e anormais” e não foram impostos, na prossecução do interesse geral, a um ou alguns particulares.

A sentença fundamentou essa pronúncia, em suma, nos seguintes termos:

“No caso dos autos, vem provado que a Ré impediu a passagem dos veículos pesados de passageiros da Autora de circularem pela ponte de Fão para fazerem a travessia do Rio Cávado, esse impedimento prolongou-se por mais de cinco anos, esse facto determinou um desvio das carreiras diárias da Autora que por ali faziam os seus percursos, pelo IC1 e em mais de 12 Km, e a colocação de um veículo de transbordo, tudo isto determinantes de um acréscimo de custos para a empresa.

(...) No caso concreto, a actuação da Ré, afectando é certo certos interesses particulares – mas não de forma selectiva nem exageradamente densa – foi pensada tendo em vista o interesse público que lhe cabe prosseguir, e designadamente a manutenção das vias de circulação em termos de segurança para os seus utentes.

(...) Resta tão só saber se estamos perante um encargo especial.

As limitações de circulação impostas à Autora não a posicionaram numa situação de desigualdade – logo de verdadeira especialidade – relativamente aos demais utilizadores da ponte detentores de veículos pesados (passageiros ou mercadorias).

É manifesto que, tratando-se de uma proibição de circulação de veículos pesados por falta de segurança que a ponte oferecia, não foi só a Autora, nem um grupo restrito de pessoas a ser afectado. Todos os utilizadores da ponte detentores de veículos pesados que, quer por motivos pessoais ou profissionais, efectuavam a travessia do rio Cávado por aquela estrutura, tiveram incómodos e padecimentos de vária ordem, sendo facilmente prognosticável que alguns tenham sofrido perdas patrimoniais susceptíveis de avaliação pecuniária. Pense-se nos desvios de percurso a que foi obrigado o pessoal ao serviço das empresas, com sobrecarga de recursos humanos e desperdício de horas de trabalho. O encargo infligido é, assim, relativamente generalizado a um grupo determinado de utilizadores (Cf. GOMES CANOTILHO, O Problema da Responsabilidade do Estado por Actos Lícitos, Almedina 1974, 272).

(...) Não se pode pois afirmar que à Autora foi imposto um sacrifício especial, obrigando-a a contribuir de modo desigual para os encargos públicos, a ponto de só uma indemnização em seu favor poder repor a equidade e a justiça das coisas.”

Dir-se-á, desde já, que estamos de acordo com a pronúncia emitida, no sentido de que os prejuízos sofridos pela A., ora recorrente, na sequência da decisão da Ré, de interdição do trânsito de veículos pesados pela Ponte de Fão, até finalização das necessárias obras de recuperação da referida estrutura viária, não devem, contrariamente ao que vem alegado, ser considerados “prejuízos especiais e anormais” para efeitos do disposto no art. 9º do DL nº 48.051, de 21 de Novembro de 1967.

A responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas de direito público, por actos lícitos praticados no domínio de gestão pública, encontra-se regulada no art. 9º do DL nº 48.051, de 21.11.67, que dispõe:

“O Estado e demais pessoas colectivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante actos administrativos legais ou actos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais.”

São, pois, pressupostos fundamentais deste tipo de responsabilidade: (i) um acto lícito do Estado ou de outra pessoa colectiva pública; (ii) praticado por motivo de interesse público; (iii) um prejuízo especial e anormal; (iv) e o nexo de causalidade entre o acto e o prejuízo.

Como se pondera no Ac. STA de 02.12.2004 – Rec. 670/04:

“O princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos constitui o fundamento axiológico deste tipo de responsabilidade, traduzindo a refracção do princípio geral da igualdade em igualdade de contribuição dos cidadãos no suporte daqueles encargos.

Daí que se exija a existência de um prejuízo especial (não imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em função de uma específica posição relativa) e anormal (não inerente aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos, ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a actividade lícita da Administração), condicionando-se o dever de indemnizar à verificação de tais requisitos.”

A “especialidade” e a “anormalidade” dos prejuízos decorrentes de actuações lícitas da Administração, constituem pois um duplo condicionamento para efeito de efectivação de ressarcimento de tais danos, limitando naturalmente o âmbito de aplicação do instituto a casos de manifesta inusualidade.

Como refere o Prof. Gomes Canotilho (“O Problema da Responsabilidade do Estado por Actos Lícitos”, pág. 283.), a exigência legal da especialidade e anormalidade do prejuízo, como elementos-travão de uma total socialização dos mesmos, tem em vista:

· evitar a sobrecarga do tesouro público, limitando o reconhecimento de um dever indemnizatório do Estado e mais entes públicos ao caso de danos inequivocamente graves;

· procurar ressarcir os danos que, sendo graves, incidam desigualmente sobre certos cidadãos.

Arredados desse espectro indemnizatório estarão, pois, os danos gerais, normais ou comuns, ou seja, aqueles que recaem genericamente sobre o universo dos cidadãos, ou sobre grupos indeterminados e abstractos de pessoas, e que são considerados habituais e inerentes ao risco próprio da vida em sociedade, constituindo como que “encargos sociais compensados por vantagens de outra ordem proporcionadas pela actuação da máquina estatal” (Acs. STA de 21.06.2007 – Rec. 110/06, de 02.12.2004 – Rec. 670/04, de 30.10.2003 – Rec. 936/03, de 10.10.2002 – Rec. 48404, de 19.12.2000 – Rec. 31.791, e de 02.02.2000 – Rec. 44.443).

Como vimos, a “especialidade” e a “anormalidade” dos prejuízos decorrentes de actuações lícitas da Administração, constituem um duplo condicionamento para efeito de efectivação de ressarcimento de tais danos, limitando naturalmente o âmbito de aplicação do instituto a casos de manifesta especificidade e inusualidade.

O que bem se compreende, atendendo a que a actuação dos órgãos administrativos, designadamente os de administração estatal, prosseguindo a defesa e a satisfação do interesse público, pode, naturalmente, e por via de regra, contender com interesses individuais de pessoas singulares ou colectivas.

No caso sub judice, o que vem provado é que o facto lícito em causa, isto é, a decisão da Ré que proibiu a passagem de veículos pesados pela Ponte de Fão, se fundamentava na “falta de segurança daquela estrutura”, constatada em inspecção técnica que concluiu “que a passagem de veículos pesados deveria ser proibida, em virtude de o estado de conservação da ponte o não aconselhar, podendo, caso tal medida não fosse posta em prática, ocorrer a queda, o colapso daquela infra-estrutura viária” (nºs 8 e 12 a 14 da matéria de facto), e que, durante esse impedimento, que se prolongou por mais de 5 anos, “determinou um desvio das carreiras diárias da Autora que por ali faziam os seus percursos, pelo IC1 e em mais de 12 Km, e a colocação de um veículo de transbordo, tudo isto determinantes de um acréscimo de custos para a empresa” (nºs. 15 a 19 da matéria de facto).

Na afinação do conceito de “prejuízos especiais e anormais”, para os efeitos do citado art. 9º, a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem considerado de forma pacífica que, estando em causa neste tipo de responsabilidade a prática, no interesse geral, de actos lícitos ou legítimos das entidades públicas, a regra é a da inadmissibilidade da indemnização de danos generalizados e normais ou comuns a todos ou a grupos indeterminados ou abstractos de cidadãos, como contrapartida dos benefícios emergentes da existência e funcionamento de serviços públicos.

Ora, como bem se pondera na sentença sob recurso, é normal e previsível que uma qualquer intervenção numa estrada nacional ou numa infra-estrutura viária, para mais por gravosas razões de segurança, como é o caso, cause transtornos, incomodidades e prejuízos a quem circula nessa estrada ou

infra-estrura, ou a quem nela reside ou a utiliza em termos de actividade comercial.

Mas isso representa o encargo normal da vida em sociedade, o sacrifício que os cidadãos são chamados a suportar como contrapartida da desejada utilização dos equipamentos públicos em boas condições.

Ponto é que esses constrangimentos não sejam objectivamente selectivos, isto é, dirigidos a um cidadão concreto ou a um grupo restrito de cidadãos, o que colocaria então um problema de desigualdade injustificada em suportarem, só eles, esse constrangimento. Haveria então, como se afirma no citado Ac. de 21.06.2007, uma “incidência desigual” sobre esses cidadãos na imposição de tais sacrifícios.

Mas não é isso que aqui sucede.

Não é só a recorrente que se viu privada da utilização da ponte para o desempenho da sua actividade comercial, e que com isso sofreu incómodos e prejuízos.

Quaisquer outras empresas, do mesmo ou de diverso ramo de actividade, que normalmente utilizassem a ponte em causa com veículos pesados tiveram de suportar sacrifícios e constrangimentos certamente causadores de prejuízos patrimoniais diversificados.

E a sentença chama compreensivelmente a atenção para os desvios de percurso a que foi obrigado o pessoal ao serviço das empresas, com sobrecarga de recursos humanos e desperdício de horas de trabalho, o que ocasionou provavelmente prejuízos a muitas entidades não detentoras de veículos pesados mas que igualmente ficaram prejudicadas com a dita proibição.

Há, em suma, um universo diversificado de pessoas e entidades potencialmente afectadas pela decisão administrativa em causa, o que afasta qualquer tipo de incidência desigual e individualizadora na imposição dos constrangimentos e prejuízos ocasionados pelo acto lícito da Administração.

Ou seja, inexiste uma incidência selectiva dos encargos e sacrifícios gerados pelo acto lícito da entidade demandada, a ponto de poder afirmar-se que os prejuízos dele decorrentes são impostos a uma pessoa certa e determinada ou a um grupo determinado e restrito de pessoas, em função de uma específica posição relativa diferenciadora, e, por outro lado, que esses prejuízos ultrapassam os limites do que é inerente aos riscos normais da vida em sociedade.

Temos, assim, que não podem considerar-se os invocados prejuízos como especiais e anormais, “ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a actividade lícita da Administração” (citado Ac. STA de 21.03.2003), pelo que os mesmos devem considerar-se “comuns”, no sentido de que recaem genericamente sobre grupos não restritos ou individualizados de pessoas ou entidades, e “normais”, no sentido de que são habituais e aceitáveis como risco usual próprio da vida em sociedade.

Improcedem assim todas as conclusões da alegação da recorrente.

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, acordam em negar ao recurso, confirmando a decisão impugnada.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 2 de Dezembro de 2009. – Luís Pais Borges (relator) – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Jorge Artur Madeira dos Santos.

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