0496/09 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A concessão de um «serviço público de Transportes» deve ser precedida de concurso público (artº 1º, 2º/d, 7º nº 1, 8º a 11º do D-L 197/99, de 8 de Junho).

II- Se um determinado Município abriu concurso público visando a concessão do «serviço público de Transportes Urbanos» de uma determinada cidade, que oportunamente veio a concessionar a uma determinada empresa, não podem ser abrangidos por esse concurso duas linhas de transportes públicos posteriormente criadas e que se destinavam a servir localidades situadas fora do perímetro urbano dessa mesma cidade.

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA – 2ª Subsecção:

1- A…, Lda., interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAC de Coimbra (sentença de fls. 420/426) que, negando provimento ao recurso contencioso por si instaurado, acabou por manter a deliberação da CÂMARA MUNICIPAL DE VISEU, que criou duas linhas de transporte Público (nºs 19 e 23), cuja exploração concessionou à contra-interessada “B…, Lda.”.

Terminou a sua alegação de recurso, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

A- O Município de Viseu, através da deliberação camarária de 22.04.2002, ratificou a criação das carreiras de serviço público nº 19 e 23, cujo âmbito geográfico ultrapassa a coroa C, rigorosamente concretizada no caderno de encargos.

B- Esta coroa C estabelece o limite máximo de expansão dos serviços concessionados à “B…,, LDA.”.

C- O conteúdo do contrato de concessão e respectiva execução, não podem ser mais abrangentes que o objecto do concurso público precedente, sob pena de violação do princípio da transparência.

D- A alteração da oferta, através da deliberação acima identificada e para além do limite geográfico estabelecido no caderno de encargos, constitui uma alteração a uma condição essencial deste caderno, pelo que consiste numa violação do princípio da estabilidade.

E- O caderno de encargos que serviu de base ao concurso público, bem como o contrato de concessão, contêm disposições claras e precisas no sentido de que o âmbito geográfico a concessionar/concessionado não ultrapassa o limite da coroa C, pelo que com a criação das linhas 19 e 23, foi violado o princípio da boa-fé.

Termos em que, deve ser revogada a sentença recorrida, e declarada nula ou anulada a deliberação camarária de 22.04.2002 que, no âmbito do contrato de concessão do serviço público de transportes urbanos de Viseu, ratificou a criação das linhas 19 e 23.

2- Em contra-alegações o Município de Viseu sustenta a improcedência do recurso, argumentando para tanto e em síntese não ter atribuído um novo contrato, nem qualquer nova concessão, limitando-se a efectuar modificações em contrato anterior, “expandindo” uma concessão anterior, permitida pela lei que regula o contrato administrativo, decorrendo ainda do próprio regime legal do contrato a possibilidade da sua modificação.

3- O Mº Pº junto deste Tribunal emitiu parecer a fls. 492/494 no sentido de que o recurso merece provimento.

Para o efeito, o Mº Pº argumenta nos seguintes termos:

“O concurso para adjudicação da concessão do serviço público de transportes urbanos de Viseu, aberto por aviso publicado em 02.11.94, tinha como objectivo, servir determinadas áreas, situadas dentro do perímetro urbano de Viseu (ponto 3 e 4 do Caderno de Encargos).

Acontece que as linhas de transporte público aqui em causa (nºs 19 e 23), cuja criação foi ratificada pela deliberação impugnada, servem áreas diferentes, situadas fora desse perímetro urbano (entre Viseu e Farminhão e Viseu e Boaldeira) – (pontos 5 e 6 da matéria de facto e documentação junta pela entidade recorrida com a resposta).

Nos termos do artº 180º, al. a) do CPTA, é permitida à Administração Pública modificar unilateralmente o conteúdo das prestações, desde que seja respeitado o objecto do contrato e o seu equilíbrio financeiro.

(…)

As novas linhas servem várias localidades situadas fora do perímetro urbano da cidade de Viseu, integrando assim, a rede de transportes locais, sendo que as que foram objecto do contrato integram a rede de transportes urbanos por servirem o espaço situado dentro desse perímetro (cfr. ainda artº 3º nº 4/b), 3) e 4) e artº 20º nºs 1 e 2, ambos da Lei nº 10/90, de 17/03 – Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres).

Como decorre da proposta a que a deliberação impugnada deu concordância, a criação destas linhas visou garantir a prestação de um serviço que anteriormente era da responsabilidade da CP e que esta alienou (cf. peça de fls. 196 dos autos).

Atento o circunstancialismo referido, bem como a frequência diária dos serviços prestados, revelada pelos horários respectivos, constantes dos autos, parece-nos que o objecto do contrato sofreu, manifestamente, uma alteração de substância.

Por outro lado, parece-nos também ser manifesto que tal alteração não se encontrava prevista na cláusula do artº 9º da minuta do contrato de concessão (documento que integrava o processo do concurso – fls. 182 e 196 do processo instrutor), correspondente à cláusula do artº 8º do contrato celebrado.

Nestes termos, parece-nos terem sido violados os princípios da transparência e da estabilidade, pelo que o recurso jurisdicional deverá proceder.”

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Cumpre decidir:

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4- A sentença recorrida deu como demonstrada a seguinte MATÉRIA DE FACTO:

I- A recorrente é uma sociedade comercial por quotas que se dedica ao transporte colectivo de passageiros e de mercadorias, serviços de aluguer ou de excursões.

II- Por aviso publicado na III Série do DR, de 2.11.94, foi aberto Concurso Público para adjudicação da concessão do serviço público de Transportes Urbanos de Viseu, com o Programa de Concurso, caderno de encargos e minuta de concessão de fls. 180-194, que aqui se dão por inteiramente reproduzidos.

III- Na sequência do concurso referido, em 31 de Maio de 1995 foi celebrado entre a Câmara Municipal de Viseu (CMV) e a B…, Lda. ) o contrato de concessão dos serviços de transportes colectivos urbanos, que consta de fls. 26 a 29 dos autos, que aqui se dá por reproduzido.

IV- Entre 1995 e Dezembro de 2001 foram criadas, alteradas e modificadas diversas linhas de transportes públicos de Viseu (reportagem de imprensa de fls. 74 a 112).

V- Em 19 de Outubro de 2001, sob proposta da B… – cf. doc. de fls. 57 – iniciou a linha nº 19 dos Serviços de Transportes Urbanos de Viseu (STUV), entre Viseu e Farminhão (doc. de fls. 24 que se reproduz).

VI- Em 3 de Dezembro de 2001 iniciou a linha nº 23 dos Serviços de Transportes Urbanos de Viseu (STUV), entre Viseu e Boaldeia (doc. de fls. 25 e artº 25º, al. m) da contestação da CMV, que se reproduzem).

VII- Por deliberação da CMV de 22 de Abril de 2002, a Câmara ratificou a criação das linhas nºs 19 e 23, que haviam sido lançadas a título experimental – (cf. cópia da acta da reunião ordinária de 22.04.2002, a fls. 193 que se reproduz).

VIII- Ao recorrente foram atribuídos os títulos de concessão de carreira de Serviço Público constantes de fls. 14 a 23, que aqui se dão por reproduzidos.

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5- DIREITO:

Nos presentes autos vem impugnada a deliberação de 22.04.2002 da CÂMARA MUNICIPAL DE VISEU, que ratificou a criação de duas carreiras de serviços de transportes públicos (nºs 19 e 23), cuja exploração concessionou à contra-interessada “B…, Lda.”, empresa esta que, aliás, já era a concessionária do “serviço público de transportes urbanos de Viseu”.

Na petição de recurso, a então recorrente, imputou ao acto contenciosamente impugnado os vícios de incompetência e de violação de lei, por a CM ter procedido à concessão da exploração de tais carreiras sem qualquer concurso público (violação dos artº 8º, 9º, 10º e 11º do Dec-Lei nº 197/99, de 8 de Junho) e ainda por ofensa dos seus direitos adquiridos.

5.1- Por sentença de fls. 275/280, o TAF de Coimbra, apreciando e julgando procedente o vício de incompetência (absoluta), declarou “nulo o acto recorrido”, considerando prejudicada a apreciação do vício de “violação de lei”.

Em sede de recurso jurisdicional, por Ac. de 14.07.2008 (fls. 401/406) o STA, revogou a sentença do TAFC, determinando a remessa dos autos ao tribunal recorrido, para que aí “se conheça das demais matérias suscitadas no recurso contencioso e ainda não decididas”.

5.2- Como dela resulta, uma vez que o vício de incompetência invocado pelo recorrente já se mostrava decidido por anterior decisão deste STA de fls. 401/406, a sentença recorrida limitou-se a “apreciar o vício de violação de lei, por violação dos artigos 8º a 11º do Dec-Lei 197/99, de 8 de Julho – violação dos princípios da transparência, da igualdade da concorrência e da imparcialidade”, que o recorrente contencioso imputara ao acto, por considerar que a concessão das carreiras de serviço público nºs 19 e 23 foi feita sem concurso.

Como se referiu, a sentença recorrida, acabou por julgar improcedente o recurso, atenta a improcedência do invocado vício de violação de lei, argumentando para o efeito nos seguintes termos:

“… a entidade recorrida, em Novembro de 1994, colocou a concurso para adjudicação a concessão do serviço público de Transportes Urbanos de Viseu. Com este concurso pretendeu dar resposta ao desenvolvimento dos Transportes Urbanos de Viseu, como consta do seu caderno de encargos, onde vem ainda referido expressamente que (fls. 189 do PA – nº 2 do probatório), o modelo de crescimento urbano de Viseu irá exigir, a prazo, maior prestação de serviços públicos, prevendo-se planeamento da rede, tendo em atenção uma futura procura (ponto 5). Por seu lado no contrato de concessão celebrado entre a entidade recorrida e a empresa vencedora do concurso vem estabelecido no seu artº 8º que «qualquer alteração à oferta definida no presente contrato poderá ser proposta por qualquer das partes e a sua implantação será sujeita a mútuo acordo, por via negocial».

Ou seja… a Câmara abriu concurso para concessão dos serviços públicos de transportes de Viseu, concurso este que, como se referia no caderno de encargos e no contrato de concessão de exploração abrange, naturalmente todos os transportes colectivos públicos de Viseu e não apenas parte dessa exploração, como pretende a recorrente. Com base nesse concurso foram criadas, ampliadas e modificadas diversas linhas de exploração (nº 4 do probatório), tendo surgido no âmbito dessa expansão da rede as linhas nº 19 e 23…

As linhas em causa como se encontram integradas nos Transportes Urbanos de Viseu, não são assim uma nova concessão, mas uma decorrência normal do desenvolvimento dessa mesma rede de transportes….”.

Ora, verificando-se que para a concessão do Serviço Público de transportes de Viseu foi aberto concurso público… estão naturalmente salvaguardados os princípios da transparência, da publicidade, da igualdade, da concorrência e da imparcialidade invocados pela recorrente.”.

Por outro lado, considerou ainda a sentença, que, na situação, também não faz sentido vir o recorrente invocar direitos adquiridos como princípio violador do acto recorrido.

5.3- Contra o decidido insurge-se o recorrente, argumentando essencialmente que as carreiras de serviço público nº 19 e 23, ultrapassam o âmbito geográfico (a coroa C), “concretizada no caderno de encargos”, coroa essa que “estabelece o limite máximo de expansão dos serviços concessionados à “B…, LDA.”. E acrescenta: “O caderno de encargos que serviu de base ao concurso público, bem como o contrato de concessão, contêm disposições claras e precisas no sentido de que o âmbito geográfico a concessionar/concessionado não ultrapassa o limite da coroa C, pelo que com a criação das linhas 19 e 23, foi violado o princípio da boa-fé.”.

E, assim sendo, “a alteração da oferta, através da deliberação acima identificada e para além do limite geográfico estabelecido no caderno de encargos, constitui uma alteração a uma condição essencial deste caderno, pelo que consiste numa violação do princípio da estabilidade”.

5.4- Cumpre apreciar e decidir:

Ao decidir nos termos em que decidiu, ou seja no sentido da improcedência do recurso contencioso, considerou-se essencialmente na sentença recorrida que as linhas de transporte nºs 19 e 23 foram concessionadas na sequência e por força de anterior concurso público, aberto pelo Aviso publicado na III Série do DR, de 2.11.94, concurso esse que, como se referiu na sentença recorrida, destinava-se à concessão do «serviço público de Transportes Urbanos de Viseu».

E, a ser assim, estariam salvaguardados os princípios que o recorrente considera terem sido violados pelo acto contenciosamente impugnado, caindo a argumentação do recorrente ao sustentar a ilegalidade da concessão das carreiras de serviço público nºs 19 e 23, por ela ter sido feita sem a precedência de concurso público exigido pelas disposições legais que invoca.

Vejamos.

Como resulta do “artigo primeiro” do contrato celebrado entre a C.M. de Viseu e a “B…, LDA.” a esta empresa, na sequência do concurso a que se alude no ponto II) da matéria de facto, foi concessionado o “SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTES URBANOS DE VISEU”.

Ou seja, o contrato celebrado com o concessionário, limitou-se ou circunscreveu-se, no que respeita à sua abrangência territorial, à área urbana de Viseu. As linhas de transportes públicos, colocadas a concurso e oportunamente concessionadas à B…, Lda, tinham como objectivo servir determinadas áreas situadas dentro do perímetro urbano da cidade de Viseu, ligando as zonas da periferia da cidade de Viseu ao centro urbano da mesma cidade.

E embora no Caderno de Encargos que serviu de base ao aludido concurso se previsse, desde logo, que o «modelo de crescimento urbano de Viseu deverá exigir, a prazo, maior prestação dos transportes urbanos, dada a tendência de dispersão radial dos novos equipamentos, em zonas de expansão crescente» (ponto 2.9), a alusão a esse crescimento reportava-se, naturalmente ao “crescimento urbano” da própria cidade ou ao crescimento verificado dentro do perímetro ou da área urbana da cidade, contrapondo-se assim às áreas situadas fora ou para além do “perímetro urbano” da cidade de Viseu, ou às designadas “zonas rurais” do concelho, servidas pelos “transportes locais” que visam, nos termos do artº 3º/b-3) da Lei nº 10/90, de 17 de Março “a satisfação de necessidades de deslocação dentro de um município ou de uma região”.

Ou seja, o aludido concurso, reportando-se expressamente ao “crescimento urbano de Viseu” apenas podia querer abranger, essa área urbana para a qual fora aberto aquele concurso incluindo a sua futura expansão. Área essa que deve ser servida pelos designados “transportes urbanos” e que abrangem, nos termos do artº 3º/b-4) da Lei nº 10/90, de 17 de Março, os “limites de uma área urbana de uma região”.

Daí que, tendo ficado estabelecido no próprio contrato de concessão outorgado em 31.05.1995 que “durante o período de concessão (cinco anos – cláusula 1ª)”, «qualquer alteração à oferta definida no presente contrato poderá ser proposta por qualquer das partes e a sua implantação será sujeita a mútuo acordo, por via negocial” (cláusula 8º)” essa possível alteração contratual, no que respeita a uma maior cobertura ou abrangência da área concessionada tinha que se circunscrever aos limites territoriais do que fora concessionado, ou seja dentro do perímetro urbano da cidade de Viseu, já que apenas essa área urbana foi abrangida pelo concurso e consequentemente pela concessão.

Daí que eventuais alterações a que se alude na cláusula que integra o “artigo oitavo” do contrato celebrado entre a C. M. de Viseu e a recorrida particular, sempre terão que respeitar o objecto colocado anteriormente a concurso e à sombra do qual o contrato foi celebrado ou de se circunscrever aos limites do concessionado.

Só que, como resulta dos autos (cfr. ponto 3 da matéria de facto dada como demonstrada no anterior acórdão do STA proferido nos presentes autos a que se fez referência em 5.1) supra e que o nele decidido constitui “caso julgado formal” nos termos do artº 672º do CPC), “As linhas de transportes públicos, nºs. 19 e 23, (…) abrangem ou inserem-se em áreas ou localidades fora do perímetro urbano de Viseu.”.

Assim sendo, se o concurso público a que se alude no ponto II) da matéria de facto, se destinava à concessão do «serviço público de Transportes Urbanos de Viseu», por esse concurso não podem ter sido abrangidas as linhas de transportes concessionadas pelo acto impugnado nos autos por estas abrangerem ou se inserirem em áreas ou localidades situadas fora do perímetro urbano de Viseu.

Pelo que, na situação, ao contrário do entendimento vertido na sentença recorrida, o procedimento relativo à concessão daquelas duas linhas de transportes Públicos (nºs. 19 e 23), não pode ser entendido ou interpretado como uma consequência do anterior procedimento relativo ao concurso público referenciado no ponto II) da matéria de facto ou inserido na própria execução do contrato de concessão ou no seu desenvolvimento.

Por isso, por se estar perante uma concessão de novas linhas de transporte posteriormente criadas e que abrangem uma área distinta daquela que fora anteriormente concessionada era exigível, face ao estabelecido nos artº 1º, 2º/d, 7º nº 1, 8º (princípio da transparência e da publicidade), 9º (princípio da igualdade), 10º (princípio da concorrência) e 11º (princípio da imparcialidade) do D-L 197/99, de 8 de Junho, concurso público visando a concessão de tais carreiras.

Em suma, o contrato referenciado no ponto III) da matéria de facto, teve como objecto uma determinada realidade anteriormente colocada a concurso.

No que respeita às aludidas linhas de transportes públicos nº 19 e 23, não estamos perante uma mera “extensão da área geográfica” abrangida pela concessão, ou de uma extensão da linha circunscrita à área geográfica posta a concurso, mas perante uma concessão distinta que abrange uma área diversa da colocada anteriormente a concurso e por isso não prevista no artº 8º do contrato.

O que significa que, tratando-se de linhas de um serviço público de transportes diferentes a sua concessão tinha de ser precedida de concurso público, destinado à concessionar as aludidas linhas, nos termos do exigido pelas disposições legais do DL 197/99.

Daí a procedência das conclusões da recorrente bem como a procedência não só do recurso jurisdicional mas também do recurso contencioso.

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7- Termos em que ACORDAM:

a) – Conceder provimento ao recurso e em conformidade revogar a sentença recorrida;

b) – Conceder provimento ao recurso contencioso e em conformidade anular o acto contenciosamente impugnado.

c) – Sem custas.

Lisboa, 5 de Maio de 2010. – Edmundo António Vasco Moscoso (relator) – Maria Angelina Domingues – António Bento São Pedro.