01350/12 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A pluralidade de fundamentos autónomos de uma decisão equivale a uma pluralidade de proposições decisórias convergentes para o mesmo resultado.

II- Em princípio, qualquer recurso só poderá ter sucesso se atacar, com êxito, todos os fundamentos jurídicos que imediata e autonomamente sustentem a decisão criticada, constituindo um seu antecedente lógico necessário.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I

A requerente, invocando o disposto na lei, veio deduzir reclamação para a conferência do despacho de fls., referindo o seguinte:

1) Não se questiona, por consabido, que, nos termos do art. 164° al. n) da CRP é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre a criação, extinção e modificação de autarquias locais;

2) Nem muito menos se contesta, por primariamente evidente, que aos tribunais administrativos não compete apreciar litígios tendo por objecto a impugnação de actos praticados no exercício da função política e legislativa;

3) Mas se assim é, e toda a gente sabe que assim é, não é menos certo que compete à secção de contencioso administrativo do STA conhecer dos processos em matéria administrativa relativos a actos ou omissões da Assembleia da República (art. 24° n° 1 do ETAF);

4) Ora, no âmbito da Lei 22/2012 de 30/05 foi criada uma Unidade Técnica para a Reorganização Administrativa do Território (UTRAT) que funciona junto da Assembleia da República;

5) UTRAT que, desprovida de personalidade jurídica e judiciária tem a competência de apresentar à Assembleia da República propostas concretas de reorganização administrativa do território das freguesias em caso de ausência de pronúncia das Assembleias Municipais (ou de pronúncia que não promova a agregação de quaisquer freguesias como foi o caso);

6) A ora reclamante considera, pelos fundamentos aduzidos no requerimento apresentado que tais propostas da UTRAT consubstanciam verdadeiros actos administrativos contenciosamente impugnáveis e como tal passíveis de pedidos de providências cautelares de suspensão de eficácia;

7) Salvo o devido respeito, que é muito, com a providência cautelar instaurada não está em causa nem podia estar interferir no procedimento conducente à produção de actos legislativos;

8) Este não é o caso dos autos;

9) O que está em causa nos presentes autos é impugnar um acto administrativo de uma Unidade Técnica que, por desprovida de personalidade jurídica e judiciária mas funcionando junto da Assembleia da República terá de ter por consequência a demanda da própria Assembleia da República;

10) Demanda para a qual é competente a Secção de Contencioso Administrativo do STA nos termos do art. 24° do ETAF;

11) E o acto administrativo a impugnar da UTRAT e de que foi requerida a providência cautelar foi praticado no âmbito da competência conferida à referida UTRAT pela Lei 22/2012;

12) Não estando em causa na apreciação suscitada a esse Venerando Tribunal nos presentes autos a produção de novas leis, mas sim a análise jurídica e contenciosa da actuação da UTRAT que actuou em matéria administrativa, no exercício da competência que lhe foi conferida pela referida Lei 22/2012;

13) Tendo assim os actos administrativos por si praticados no exercício da sua competência de ser sindicáveis contenciosamente pela jurisdição administrativa;

14) Acresce referir não se poder compreender o aliás douto despacho de Exmo. Juiz Conselheiro relator na parte em que refere “fora as possibilidades de intervenção do Tribunal Constitucional, a apreciação dos actos materialmente legislativos só é possível por via da sua aplicação a casos concretos submetidos a julgamento judicial”;

15) É que a “proposta” da UTRAT de que foi requerida a providência cautelar, não configura um acto materialmente legislativo mas sim um acto materialmente administrativo;

16) Acto este praticado no exercício da competência que lhe foi conferida pela Lei 22/2012;

17) Acresce referir que a Assembleia da República tem, em conformidade com a CRP o poder de aprovar leis, mas não pode fazê-lo tendo por base uma proposta da UTRAT que possa estar inquinada de vícios de inconstitucionalidade e da ilegalidade, como foi requerido;

18) E uma coisa é o processo de produção legislativa da Assembleia da República, relativamente ao qual a jurisdição administrativa nada tem a ver, outra bem diferente é a análise da actuação da UTRAT no exercício da competência (materialmente administrativa) que lhe é conferida pela Lei 22/2012;

19) E esta actuação é - repita-se - matéria que pode e deve ser sindicada pela jurisdição administrativa;

Requer isenção de custas, nos termos e para os efeitos do art. 4º n° 1 alínea g) do Regulamento das Custas Processuais aprovado pelo DL n° 34/2008 de 26 de Fevereiro.

Termos em que, com o mui douto suprimento de V.Excias Venerandos Juízes Conselheiros, deve o despacho do Exmo. Juiz Conselheiro Relator ser revogado, devendo sobre o requerimento apresentado recair despacho de admissão com as legais consequências.

Cumpre decidir.

II

O despacho reclamado é do seguinte teor:

“A requerente pretende obter a suspensão da eficácia da «proposta» da Unidade Técnica para a Reorganização Administrativa do Território (UTRAT), que previu a «fusão» dela com outras freguesias.

Mas a pretensão é ilegal, desde logo a dois títulos.

«Primo», porque o acto suspendendo é meramente interno, não produzindo os efeitos «ad extra» de que dependeria a sua impugnabilidade contenciosa (art. 51º, n.º 1, do CPTA). Na verdade, tanto a denominação do acto como o seu tipo legal - que consta do art. 14º, n.º 1, al. b), da Lei n.º 22/2012, de 30/5 - mostram logo que ele nada resolveu e que apenas preparou, em termos não vinculativos, o que a Assembleia da República haveria de livremente decidir.

«Secundo», porque essa pronúncia a emitir pela Assembleia da República corresponde ao exercício da função político-legislativa. É que a reconfiguração territorial das autarquias traduz uma actividade política «par excellence»; e tal actuação inscreve-se na reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República (art. 164º, al. n), da CRP). Ora, os «actos praticados no exercício da função política e legislativa» estão excluídos «do âmbito da jurisdição administrativa» (art. 4º, n.º 2, al. a), do ETAF). E tal exclusão tem de abranger o acto suspendendo, pois a natureza política e legislativa desses actos da Assembleia impregna os procedimentos que lhes estejam exclusiva e funcionalmente ordenados.

Assim, é já manifesta a ilegalidade da pretensão formulada pela requerente. Motivo por que, nos termos do art. 116º, n.º 2, al. d), do CPTA, rejeito «in limine» o presente pedido de suspensão de eficácia.”

O despacho, como se vê, rejeitou o pedido com fundamento na natureza do acto, sob dois pontos de vista, como acto interno e como acto incluído na função político-administrativa, qualquer deles com virtualidades para conduzir à rejeição. Perante a argumentação apresentada pela requerente conclui-se que apenas ataca a segunda perspectiva, nada dizendo sobre a sua qualificação como acto interno. É quanto basta para que se tenha por consolidado o indeferimento e, consequentemente, indeferida a reclamação. Mesmo em relação ao outro aspecto a requerente nada adianta de novo que abale os fundamentos do decidido.

III Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em indeferir a reclamação

Sem custas.

Lisboa, 9 de Janeiro de 2013. – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho (relator) – Luís Pais Borges – Jorge Artur Madeira dos Santos.