0121/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Um dos requisitos dos recursos para uniformização de jurisprudência, previstos no art. 152º do CPTA, é o de que os acórdãos recorrido e fundamento tenham resolvido – aliás de maneira oposta – «a mesma questão fundamental de direito».

II- A «quaestio juris» há-de ser idêntica nos dois arestos e só será «fundamental» se a decisão dela tiver influenciado decisivamente as respectivas pronúncias finais.

III- Recai sobre o recorrente o ónus de indicar a «questão fundamental de direito».

IV- Consistindo a «questão fundamental de direito» alegadamente resolvida em sentidos opostos em saber se o elenco de carreiras horizontais inserto no art. 38º, n.º 1, do DL n.º 247/87, de 17/6, é taxativo ou exemplificativo, tem de se negar a presença dessa mesma «quaestio juris» no acórdão fundamento se este – inclinado à emissão de uma pronúncia judicial sobre o modo como um funcionário progrediria dentro da sua categoria – recusou que ele estivesse integrado numa qualquer carreira.

V- Apresenta-se como uma afirmação circunstancial ou um mero «obiter dictum» o pormenor de o acórdão fundamento, sem qualquer nexo com a sua linha discursiva tendente à decisão, ter citado uma autora que considerava não exaustivo o elenco dito em IV, sendo de repelir a falsa aparência de que o aresto enfrentara e resolvera aí a aludida «quaestio juris» fundamental.

Acordam no Pleno da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Município de Angra do Heroísmo interpôs o presente recurso para uniformização de jurisprudência com o fundamento de que a decisão recorrida – o aresto proferido pelo TCA-Sul e constante de fls. 56 a 59 dos autos – está em contradição, quanto à mesma questão fundamental de direito, com o acórdão do mesmo tribunal, proferido em 5/5/2005 no rec. n.º 558/05.

O recorrente terminou a sua alegação de recurso formulando as conclusões seguintes:

1- O despacho do recorrido, impugnado pelo recorrente, não padece de qualquer vício formal ou material.

2- A carreira de fiscal de obras deve ser considerada uma carreira horizontal, e não vertical.

3- Com efeito, resulta do DL 412-A/98, de 30/12 (diploma que adapta à Administração local o DL 404-A/98, de 18/12, que estabelece o regime de estruturação das carreiras da Administração Pública), que as carreiras dos associados do autor (fiscal de obras) se mantiveram como sendo unicategoriais (cfr. anexos II e III do DL 412-A/98, de 30/12).

4- Devendo, por isso, ser consideradas carreiras horizontais, e não verticais.

5- Pois a carreira em causa possui o mesmo conteúdo funcional, cuja mudança de categoria corresponde apenas a uma maior eficiência na execução das respectivas tarefas (art. 5º, al. b), do DL 248/85, de 15/7).

6- Contrariamente, as carreiras verticais integram, por sua própria natureza, várias categorias diferenciadas em exigências, complexidade e responsabilidade (art. 5º, al. a), do DL 248/85, de 15/7).

7- Pelo que não se pode concluir que o elenco das carreiras do art. 38º do DL 247/87, de 17/1, é taxativo.

8- Nesse mesmo sentido, veja-se o acórdão do TCA-Sul, de 5/5/2005, in www.dgsi.pt.

9- Por outro lado, sobre essa mesma questão de direito, existe contradição entre o acórdão proferido nos presentes autos, o acórdão do mesmo tribunal, proferido no proc. n.º 6175/02, de 21/11/2002 (referido pelo autor na alegação de recurso que interpôs da sentença do TAF de Ponta Delgada para este tribunal) e o acórdão do TCA-Sul, acima indicado – acórdão proferido no processo com o n.º 558/05, de 5/5/2005.

10- Pelo que o acórdão recorrido violou as disposições dos arts. 38º do DL 247/87, al. b) do n.º 2 do art. 19º e art. 20º do DL 353-A/89.

11- Assim, deverá o presente recurso ser julgado procedente, com as consequências legais.

Não houve contra-alegação por parte do recorrido STAL – Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no acórdão recorrido, que aqui se dá por integralmente reproduzido – como genérica e ultimamente decorre do disposto no art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

Através do presente recurso para uniformização de jurisprudência, tipificado no art. 152º do CPTA, o recorrente busca a revogação do acórdão recorrido, supressor de uma sentença do TAF de Ponta Delgada, a fim de que subsista a decisão da 1.ª instância que negara provimento à acção administrativa especial dos autos. E, para tanto, assinala que, entre esse aresto e o acórdão fundamento entretanto eleito (cujo trânsito, inicialmente duvidoso, depois se constatou ser certo), existe contradição quanto ao modo como em ambos se resolveu «a mesma questão fundamental de direito».

«Ante omnia», temos de ver se efectivamente ocorre a indicada «contradição», já que a sua existência é um antecedente necessário da possibilidade de este Pleno julgar da bondade do acórdão recorrido. Mas o desempenho da tarefa reclama atenção sobre algumas notas constituintes dos conceitos de «contradição» e de «questão fundamental de direito».

Diz-nos a semântica que só pode ser havida como «fundamental» a «questão» («de direito», até porque o Pleno não decide da simples matéria de facto) cuja resolução tenha fundado ou fundamentado o sentido decisório dos dois arestos em confronto. Ela diz-se «fundamental» quando, pela sua essencialidade ou necessidade, se repercute decisivamente na decisão do processo, pois a solução que se lhe dê há-de provocar, arrastar ou causar uma certa pronúncia derradeira. Essa «quaestio juris» não tem de ser a última que os acórdãos devessem resolver antes de emitirem a sua decisão final, nada impedindo que ela se localize num ponto mais recuado do percurso discursivo; mas a «questão» só será «fundamental» se possuir aquela causalidade, ou seja, se a pronúncia culminante de cada aresto depender do modo como a questão foi atrás resolvida.

A circunstância de o art. 152º do CPTA utilizar o termo «contradição», em vez de «oposição», não significa uma escolha fundada no diferente significado técnico que a lógica formal atribui aos dois termos. Com efeito, seria absurdo entender que o legislador restringira os recursos para uniformização de jurisprudência aos casos de contradição entre proposições jurídicas fundamentais, excluindo desses mecanismos os casos – aliás, muito mais vulgares – de contrariedade entre tais proposições. Assim, o nome «contradição» continua a designar o género lógico «oposição», o qual, no plano judicativo do discurso, se divide em duas únicas espécies – em que as proposições são, ou reciprocamente contrárias, ou contraditórias.

Do exposto, decorre que, para se aferir se dois arestos estão em «contradição» quanto à maneira de resolver «a mesma questão fundamental de direito», é inevitável realizar-se pelo menos uma de três coisas: (i) determinar qual é a (mesma) «questão» (fundamental) – o que constitui em regra uma tarefa simples, por ao recorrente incumbir indicá-la; (ii) ver se ela (a questão) é mesmo «fundamental» – o que implica averiguar se o desfecho da «quaestio juris» foi realmente determinante para a emissão das pronúncias finais de ambos os processos; (iii) Extrair dos dois arestos as proposições jurídicas neles emitidas acerca da apontada questão e cotejá-las – devendo concluir-se pela existência de oposição de julgados se tais proposições, assentando em situações de facto essencialmente (ou juridicamente) idênticas, se mostrarem mutuamente contrárias ou contraditórias.

A acção administrativa especial dos autos acometeu os despachos do Presidente da CM de Angra do Heroísmo que qualificaram como horizontais as carreiras de três associados do sindicato autor – as carreiras de dois motoristas de pesados e de um motorista de máquinas e veículos especiais (e não a carreira de «fiscal de obras», a que o município recorrente, por manifesto «lapsus calami», se referiu nas conclusões da alegação deste recurso) – e que, por via disso, recusaram a esses três funcionários a progressão nos escalões a que eles teriam inequivocamente direito se tais carreiras fossem verticais. O TAF de Ponta Delgada disse que as carreiras eram horizontais e julgou a acção improcedente; mas o TCA-Sul, através do acórdão recorrido, qualificou as carreiras como verticais, pelo que revogou a sentença e anulou os despachos impugnados.

O aqui recorrente identifica a «questão fundamental de direito» – que os acórdãos recorrido e fundamento teriam resolvido em sentidos opostos – como sendo a de saber se o elenco de carreiras constante do art. 38º do DL n.º 247/87, de 17/6, é taxativo ou meramente exemplificativo. E não há dúvida de que a «quaestio juris» apta a provocar a denunciada oposição de julgados só pode essa. É que tal questão antecede necessariamente uma outra, afinal decisiva no julgamento da acção dos autos – a de saber se as carreiras de motorista de pesados e de motorista de máquinas e veículos especiais são horizontais ou verticais. Mas esta outra questão nunca poderia ter sido resolvida pelo acórdão fundamento de um modo díspar, pelo motivo singelo de que ele – na medida em que só tratou da progressão de um funcionário com a categoria de «encarregado de serviço de higiene limpeza» – nenhuma pronúncia emitiu sobre aquelas duas carreiras de motorista.

Portanto, e embora o acórdão recorrido tenha dito que «a única questão a decidir» era «a de saber se as carreiras de motorista de pesados e motorista de máquinas pesadas e veículos especiais são carreiras horizontais, (...) ou, pelo contrário, são carreiras verticais», é claro e patente que, segundo a economia do próprio aresto, essa matéria dependia em absoluto do que se decidisse acerca da índole – taxativa ou exemplificativa – do elenco de carreiras inserto no art. 38º, n.º 1, do DL n.º 247/87. Com efeito, se o acórdão impugnado porventura entendesse que aquelas duas carreiras de motorista eram verticais mesmo que o elenco do preceito fosse exemplificativo, não teria de tratar – como longamente fez – da finitude ou abertura do elenco, e limitar-se-ia a provar a verticalidade das carreiras. Ora, o que a leitura do acórdão recorrido impressivamente revela é a essencialidade do problema relacionado com a interpretação do art. 38º, n.º 1; daí que o aresto, depois de asseverar que «as carreiras horizontais são aquelas que estão definidas no art. 38º do DL n.º 247/87» (e em diplomas subsequentes, que para o caso não importam), tenha dito que, só por isso, «deve concluir-se que as carreiras em causa nos autos, que não estão em nenhuma dessas situações, são verticais».

Estamos agora em condições de extrair do acórdão recorrido uma proposição jurídica fundamental, resolutiva da «quaestio juris» indicada pelo recorrente: a de que «todas as carreiras não previstas no art. 38º, n.º 1, do DL n.º 247/87, de 17/6, são carreiras verticais»; e facilmente se vê que essa proposição constituía a premissa maior de um silogismo em cuja menor se diria que as duas carreiras de motorista, em causa no processo, eram «não previstas», daí se concluindo que essas mesmas carreiras eram verticais.

Aliás, e porque a «questão fundamental de direito» admitia uma formulação em termos disjuntivos, poderíamos extrair uma outra proposição jurídica, simétrica da anterior: a de que «nenhuma carreira não prevista naquele art. 38º, n.º 1, do DL n.º 247/87 é horizontal»; e também esta proposição operaria como maior de um silogismo em que seguidamente se diria que as duas carreiras de motorista eram «carreiras não previstas» e, portanto, não eram horizontais.

Aqui chegados, é simples antecipar as características que o acórdão fundamento tem de possuir para que haja, entre ele e o aresto recorrido, uma «contradição» conforme ao previsto no art. 152º do CPTA. «Primo», exige-se que o acórdão fundamento tenha tratado da «questão fundamental» que atrás enunciámos, o que significa duas coisas: que ele deve ter resolvido o problema de saber se o elenco previsto no art. 38º, n.º 1, do DL n.º 247/87 era taxativo ou exemplificativo; e que a decisão final do aresto deve ter sido proferida em função duma resposta anteriormente dada a esse problema. «Secundo», a solução dada pelo acórdão fundamento àquela «quaestio juris» deve ser oposta à enunciada no acórdão recorrido, o que significa que elas devem reciprocamente ser, ou contrárias, ou contraditórias. Sucede que as proposições contrárias às que acima extraímos do acórdão recorrido são obviamente falsas – pois é erróneo dizer que nenhumas carreiras não previstas no art. 38º, n.º 1, são verticais ou que todas as carreiras aí não previstas são horizontais; portanto, e não sendo crível que o acórdão fundamento se tenha oposto ao recorrido por contrariedade, há sobretudo que ver se o fez por contradição – dizendo que alguma carreira não prevista no art. 38º, n.º 1, do DL n.º 247/87 não é vertical ou que alguma carreira aí não prevista é horizontal. Esclarecidos todos os critérios resolutivos do assunto, atentemos agora no acórdão fundamento. Este decidiu um recurso jurisdicional interposto pelo presidente de uma câmara, em que se acometia a sentença do TAC de Coimbra que, para efeitos de progressão nos escalões, qualificara como vertical a carreira – não prevista no art. 38º, n.º 1, do DL n.º 247/87 – de um funcionário camarário detentor da categoria de «encarregado dos serviços de higiene e limpeza». E, como o aresto concedeu provimento ao recurso, dizendo que a progressão do funcionário se fazia «por reporte às carreiras horizontais», tudo imediatamente sugere que ele se debruçou sobre a indicada «quaestio juris» e que lhe deu uma solução oposta à emitida pelo acórdão recorrido.

Todavia, o texto do acórdão fundamento repele tal sugestão. Depois de copiar «ipsis verbis» o «discurso jurídico fundamentador» da sentença recorrida e de tecer considerações sobre os conceitos de «carreira» e de «categoria», o aresto afirmou o seguinte (a fls. 87 e 88), que reputamos de absolutamente crucial:

«E começa aqui a nossa discordância da tese sustentada em 1.ª instância de que “ (...) para a administração local, o legislador optou por uma enumeração extensa e taxativa das carreiras consideradas horizontais (e mistas) – cfr. os artigos 37º e 38º do DL n.º 247/87, de 17 de Junho – neste elenco não tendo incluído a de encarregado de serviços de higiene e limpeza, pelo que é lícito concluir que a mesma é vertical, por não ter sido por este excepcionada do regime do artigo 36º do mesmo diploma, que prevê o regime de progressão das carreiras verticais (...)”.

É verdade que não foi excepcionada.

Todavia, no que respeita às carreiras horizontais diz o art. 38º n.º 1 do DL n.º 247/87, de 17/6, “1. São consideradas carreiras horizontais as de (...)”, descrevendo uma série de categorias mas não a de encarregado de serviço de higiene e limpeza.

Pese embora esta conste do Anexo I a que se refere o art. 8º, no “Grupo de Pessoal “, “Auxiliar”, sob a “Categoria” de encarregado dos serviços de higiene e limpeza, letra de vencimento K e 9.º ano de escolaridade ou equiparada, a fls. 2342 do DR n.º 137, I Série, de 17/6/1987.

Pelo que, a nosso ver, já que se trata de uma categoria não reportada a nenhuma carreira, deverá enquadrar-se no domínio do art. 38º, n.º 3, do DL 247/87, de 17/6, que diz:

“3- A progressão nas restantes categorias que integram as carreiras referidas no n.º 1 far-se-á de harmonia com as regras definidas na lei geral para as carreiras horizontais”.

E neste sentido seria de aplicar o disposto no art. 19º, ns.º 1 e 2 a) do citado DL 353-A/98 que diz:

“1- A progressão nas categorias faz-se por mudança de escalão.”

“2 a) – Nas carreiras horizontais, quatro anos.”»

Portanto, o acórdão fundamento não concedeu provimento ao recurso jurisdicional por considerar que a carreira do funcionário em causa, embora não prevista no art. 38º, n.º 1, do DL n.º 247/87, era ainda horizontal em virtude da índole meramente exemplificativa do elenco (de carreiras horizontais) contido na norma. Situando-se «a radice» numa perspectiva diversa, o acórdão veio dizer que a categoria daquele funcionário «não está integrada em nenhuma carreira». E, adquirido que o funcionário tinha uma categoria que se não reportava a uma qualquer carreira, a questão de saber se ele progredia nos escalões da categoria segundo módulos de três ou de quatro anos deixava de se resolver à luz do art. 38º, n.º 1, do DL n.º 247/87; pois esta norma só tratava de carreiras e seria completamente absurdo que o TCA-Sul supusesse e tomasse uma carreira que já asseverara não existir e fosse ver se ela cabia, ou não, no elenco do preceito.

É óbvio que o acórdão fundamento não incorreu nessa irracionalidade. Assim, e como se vê do texto «supra» transcrito, o que o aresto disse foi que a progressão nos escalões das categorias não integradas numa carreira se fazia segundo a regra do art. 38º, n.º 3, do DL n.º 247/87. Divisamos agora claramente a «quaestio juris» que o acórdão fundamento se colocou: havendo – como o acórdão confiou que há – categorias sem carreira, punha-se a questão de saber como é que se progride dentro delas. E, com perfeita nitidez, vemos ainda o modo como o aresto resolveu a questão: segundo o n.º 3 do art. 38º do DL n.º 247/87, progredir-se-ia de acordo «com as regras definidas na lei geral para as carreiras horizontais».

Ora, esta proposição jurídica constituiu um antecedente necessário da decisão, pelo acórdão fundamento, do recurso jurisdicional. Pois, se nas categorias desintegradas de uma qualquer carreira se progredia como nas carreiras horizontais, então isso passar-se-ia com o funcionário em causa no processo, cuja categoria era daquele género. E, se ele progredia segundo as regras definidas para as carreiras horizontais, a sentença da 1.ª instância errara e tinha de ser revogada.

Tudo o que dissemos converge para o seguinte: as «quaestiones juris» fundamentais tratadas nos acórdãos em confronto são diferentes, autónomas e inconfundíveis, pois um tratou de qualificar as carreiras que se lhe deparavam e o outro entendeu que, no seu caso, não havia carreira alguma. E, precisamente porque a pronúncia do acórdão fundamento não se suportou numa qualquer tomada de posição dele quanto à identificação das carreiras horizontais ou quanto à distinção entre elas e as verticais, forçoso é concluir que os dois arestos não decidiram «a mesma questão fundamental de direito» – ou seja, um mesmo problema jurídico que, pela sua essencialidade e necessidade, tivesse causado as pronúncias derradeiras dos acórdãos.

Resta afastar uma objecção possível – mas primária e simplista – ao que acabámos de dizer, fundada num trecho do acórdão fundamento: aquele em que se admite «que existem outras categorias horizontais, para além das enunciadas no art. 38º» do DL n.º 247/87. A leitura deste extracto pode levar à conclusão distraída, ou sofística, de que afinal o acórdão fundamento sempre decidiu a mesma «quaestio juris» de que o acórdão recorrido se ocupara. Não é, contudo, assim. O referido trecho aparece dentro de quatro parágrafos transcritos de um certo livro («Governo e Administração Local», de Maria José Castanheira Neves); mas temos por obscura e ininteligível a «ratio essendi» de tal transcrição, a qual se apresenta como um (aliás, mais um) elemento heteróclito relativamente ao fio regular do discurso decisório. Ora, enquanto acrescento extravagante à economia da decisão, o enunciado que reproduzimos – ainda que certamente merecedor do aplauso dos Srs. Magistrados subscritores do aresto – constitui uma afirmação apenas circunstancial, um mero «obiter dictum» insusceptível de ser arvorado em resolução de uma «quaestio juris» de que o acórdão não tem traços ou vestígios e que, em bom rigor, dele está absolutamente ausente.

Portanto, é agora seguro que os julgados em confronto não resolveram «a mesma questão fundamental de direito», pelo que não emitiram, nem podiam emitir, proposições jurídicas reciprocamente opostas a seu respeito. E, porque os acórdãos não se contradisseram, falta uma das condições necessárias para que possamos passar ao conhecimento do mérito do presente recurso para uniformização de jurisprudência.

Por último, e a título acessório, apenas acrescentaremos que o presente aresto não tem de ser publicado nos termos do art. 152º, n.º 4, do CPTA. É que a «ratio» deste preceito evidencia que a publicação é um meio que serve exclusivamente o fim de uniformizar a jurisprudência; ora, nos casos em que tal uniformização se não faça, essa impossibilidade de atingir o fim determina que se deva prescindir do respectivo meio.

Nestes termos, acordam em não tomar conhecimento deste recurso para uniformização de jurisprudência.

Custas pelo recorrente:

Taxa de justiça: 8 unidades de conta.

Procuradoria: 1/5 de taxa de Justiça.

Lisboa, 13 de Novembro de 2007. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – Fernando Manuel Azevedo Moreira – José Manuel da Silva Santos Botelho – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges – João Manuel Belchior – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Alberto Acácio de Sá Costa Reis - Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – José Cândido de Pinho – António Bento São Pedro – António Políbio Ferreira Henriques – Fernanda Martins Xavier e Nunes – José António de Freitas Carvalho – Edmundo António Vasco Moscoso – Rosendo Dias José (vencido cf. Decl. Junta).

A abordagem efectuada é logicamente escorreita. Porém, penso que se pode percorrer outro caminho.

As situações que conduziram a soluções opostas são iguais nos aspectos juridicamente relevantes. Desta constatação pode inferir-se que é o tratamento jurídico dessa realidade que configura a questão fundamental de direito.

Assim, se um Acórdão aplicou uma norma e outro aplicou norma diferente, o que os conduziu a soluções divergentes e mesmo opostas estamos perante a “contradição” a que se refere o n.° 1 do art.° 152° do CPTA porque relevante é o arco normativo, o recorte de facto que enquadra uma mesma questão pela identidade de elementos subsumíveis nas diversas previsões legais hipoteticamente aplicáveis.

Donde concluo, em sentido diferente do que fez vencimento, que existe oposição/contradição entre os Acórdãos que justifica o prosseguimento do recurso.

Lisboa, 13 de Novembro de 2007.

Rosendo Dias José