01578/08.6BEBRG - Tribunal Central Administrativo Norte

I. O princípio do contraditório é estrutural do actual processo, seja civil, seja penal ou administrativo, e é transversal a todos eles;

II. A omissão do contraditório conduz, por regra, à nulidade do acto que o preteriu, bem como à anulação dos termos subsequentes que dele dependam absolutamente, a não ser que a irregularidade cometida não influa no exame ou na decisão da causa;

III. Tendo sido indevidamente omitido o cumprimento do contraditório imposto pelo artigo 87º nº1 alínea a) do CPTA, e nada permitindo concluir que essa omissão não possa influir na decisão da respectiva causa, tal irregularidade conduzirá à nulidade do despacho saneador e à anulação dos actos subsequentes que dele dependam absolutamente.*

*Sumário elaborado pelo Relator

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

Relatório

JC. … e sua mulher LA. … – residentes na rua F. …, Meadela, Viana do Castelo – vêm interpor dois recursos jurisdicionais: um deles, do despacho que foi proferido nesta acção administrativa especial, em 23.10.2009, pelo qual foi julgada improcedente a nulidade que apontaram ao despacho saneador; o outro, do próprio despacho saneador [proferido a 29.04.2009], na parte em julgou procedente a caducidade do direito de indemnização por eles vertido na alínea d) do petitório, e julgou prescrito o vertido na alínea c) da mesma peça inicial – as decisões judiciais recorridas foram proferidas no âmbito desta acção especial, em que os ora recorrentes demandam o Município de Viana do Castelo [MVC], o Ministério da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas [MADRP], e ainda o Estado Português [EP], visando o seguinte: a) A declaração de ilegalidade, e inconstitucionalidade, da Portaria nº390/90, de 23.05, do Plano Director Municipal de Viana do Castelo e Plano de Urbanização da Cidade de Viana do Castelo, naquilo que respeita à classificação do seu prédio como pertencente à RAN e área de elevado valor paisagístico; b) A declaração de que sobre esse prédio não impende qualquer ónus que impeça a sua utilização como solo urbano, com condições de edificabilidade semelhantes à média da dos prédios urbanos vizinhos; c) Condenação dos réus a pagar-lhes, solidariamente, a indemnização que se vier a liquidar em execução de sentença pelo tempo em que, desde 1991 até à data do trânsito da sentença condenatória, decorreram os respectivos prejuízos; d) No caso de improcedência desses pedidos, a condenação dos réus a pagar-lhes, solidariamente, indemnização em montante não inferior a 450.000,00€ e juros desde 1991; e) E no caso de improcedência deste pedido, a condenação do MVC a repor o prédio rústico dos autores no estado inicial em que estava, repondo toda a terra dele extraída, ou, se tal não for possível, a pagar-lhes o seu valor, no montante de 375.000,00€; f) Ainda em custas, selos, procuradoria e o mais de lei.

Concluem assim as alegações daquele primeiro recurso:

1- O tribunal a quo antes de conhecer de todas as questões que obstem ao conhecimento do processo deverá ouvir o autor;

2- Esta não audição constitui uma violação do princípio do contraditório;

3- O Juiz ouvindo apenas uma das partes sobre determinada questão e não respeitando o contraditório impede que sejam alegados outros argumentos que poderão influir na decisão da causa;

4- O que constitui uma nulidade.

Terminam pedindo a revogação do despacho recorrido, devendo ser declarada a nulidade do despacho saneador.

E concluem assim as alegações do segundo recurso:

1- O TAF absolveu os réus da instância quanto ao pedido de indemnização, considerando que este tinha caducado e estava prescrito;

2- Quanto á caducidade do direito de indemnização, importa referir que a norma invocada apenas parcialmente se enquadra nos fundamentos legais do pedido de indemnização;

3- Os ora recorrentes fundamentaram o seu pedido de indemnização no facto de o seu terreno ter sido classificado como RAN e zona de elevado valor paisagístico e tal implicar limitações ao direito de propriedade do solo;

4- Foi através da Portaria nº390/90 de 23.05 que se incluiu e delimitou o terreno dos autores como RAN;

5- O artigo 143º do RJIGT, pretende apenas regular e definir as situações de indemnização resultantes de planos territoriais directamente e imediatamente vinculativos dos particulares;

6- Assim, esta norma não prevê a caducidade do direito de indemnização decorrente da delimitação da RAN operada pela Portaria nº390/90 de 23.05;

7- Outro fundamento do pedido de indemnização é a classificação do terreno como zona de elevado valor paisagístico;

8- Esta classificação só foi feita pela elaboração e aprovação da revisão do PDM de Viana do Castelo, aprovado pela Assembleia Municipal em 11.03.2008 e publicado no DR, 2ª série, de 04.04.2008;

9- Ainda não decorreu o prazo previsto no artigo 143º nº7 do RJIGT;

10- Não se provou a data em que os ora recorrentes tiveram conhecimento de que o seu terreno estava incluído na RAN;

11- É irracional e desproporcionado que o prazo de prescrição de 3 anos do artigo 498º do CC comece a contar de um conhecimento ficcional ou presumido dos pressupostos do direito do seu titular;

12- A letra do artigo 498º do CC impõe que o prazo de prescrição de 3 anos só comece a contar a partir do conhecimento efectivo dos pressupostos que condicionam o direito de indemnização, designadamente a partir da data em que os autores tiveram conhecimento de que o seu terreno estava classificado de RAN.

Terminam pedindo a revogação das decisões sobre a caducidade e a prescrição do direito dos autores, tomadas no saneador.

Apenas houve contra-alegações quanto ao recurso do despacho saneador, por parte do MVC e do MADRP, mas sem conclusões.

O Ministério Público não se pronunciou [artigo 146º nº1 do CPTA].

De Facto

São os seguintes os factos que consideramos relevantes para a apreciação do primeiro recurso [artigo 712º do CPC ex vi 140º do CPTA]:

1- A acção administrativa especial nº1578/08.6BEBRG foi intentada pelos ora recorrentes contra o Município de Viana do Castelo [MVC], contra o Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas [MADRP], e contra o Estado Português, visando o seguinte:

a) A declaração de ilegalidade, e inconstitucionalidade, da Portaria nº390/90, de 23.05, do Plano Director Municipal de Viana do Castelo e Plano de Urbanização da Cidade de Viana do Castelo, naquilo que respeita à classificação do seu prédio como pertencente à RAN e área de elevado valor paisagístico;

b) A declaração de que sobre esse prédio não impende qualquer ónus que impeça a sua utilização como solo urbano, com condições de edificabilidade semelhantes à média da dos prédios urbanos vizinhos;

c) A condenação dos réus a pagar-lhes, solidariamente, a indemnização que se vier a liquidar em execução de sentença pelo tempo em que, desde 1991 até à data do trânsito da sentença condenatória, decorreram os respectivos prejuízos;

d) No caso de improcedência desses pedidos, a condenação dos réus a pagar-lhes, solidariamente, uma indemnização em montante não inferior a 450.000,00€ e juros desde 1991;

e) E no caso de improcedência deste pedido, a condenação do Município de Viana do Castelo a repor o prédio rústico dos autores no estado inicial em que estava, repondo toda a terra dele extraída, ou, se tal não for possível, a pagar-lhes o seu valor, no montante de 375.000,00€;

f) E ainda em custas, selos, procuradoria e o mais de lei [folhas 5 a 126 dos autos];

2- Foi atribuído a essa acção administrativa especial o valor de 30.001,00€ [folha 37 dos autos];

3- Em 11.12.2008 o MVC contestou tendo excepcionado, além do mais, a ilegal cumulação de pedidos, incompetência material do TAF quanto ao pedido da alínea e), prescrição do direito à restauração natural do prédio e à indemnização, e caducidade do direito à indemnização [folhas 145 a 160 dos autos];

4- Em 15.12.2008 o MADRP contestou e excepcionou a sua ilegitimidade no que excede a Portaria nº390/90 de 23.05 [folhas 168 a 174 dos autos];

5- Em 05.01.2009 o EP contestou, tendo excepcionado, além do mais, a sua ilegitimidade passiva [folhas 181 a 193 dos autos];

6- Por ofício de 07.01.2009, o mandatário dos autores foi notificado das contestações deduzidas nos autos, cujas cópias seguem em anexo [folha 195 dos autos];

7- Em 29.04.09 foi proferido despacho saneador que absolveu da instância o EP, por ilegitimidade passiva, absolveu os réus da instância quanto ao pedido e), por ilegal cumulação, e absolveu-os do pedido d) por caducidade e do pedido c) por prescrição do direito de indemnização dos autores, determinando que a acção prosseguisse, para alegações, quanto aos pedidos a) e b) [folhas 200 a 209 dos autos];

8- Por ofício de 06.05.2009 foram os autores notificados do despacho saneador [folha 210 dos autos];

9- Em 18.05.09 os autores suscitaram nulidade consistente na omissão do contraditório exigido pelo artigo 87º nº1 a) do CPTA, dado que foram decididas excepções sem que tivessem sido previamente ouvidos, o que, dizem, pode influir na decisão da causa, e invocaram o artigo 201º do CPC [folhas 213 a 227 dos autos];

10- Em 17.06.2009 os autores interpuseram recurso jurisdicional do despacho saneador na parte em que procedeu a caducidade e a prescrição [folha 234 a 240 dos autos];

11- Por despacho de 26.06.2009 este recurso foi admitido com subida imediata, nos próprios autos, e efeito suspensivo da decisão recorrida [folha 261 dos autos];

12- Em 21.07.2009 os autores requereram ao tribunal a apreciação da nulidade invocada em 18.05.2009, alegando que não fazia sentido admitir o recurso do despacho saneador sem ter decidido a nulidade processual suscitada [folha 271 dos autos];

13- Por despacho de 23.10.2009 o TAF improcedeu a nulidade invocada nestes termos:

Verifica-se apenas agora que, por requerimento de folhas… os autores arguíram a nulidade do despacho saneador proferido, uma vez que decidiu sobre matéria de excepção com preterição do contraditório.

No entanto não lhes assiste razão, uma vez que as excepções sobre que se conheceu foram todas arguidas em sede de contestação pelos réus, tendo as mesmas sido notificadas aos autores, conforme resulta dos autos.

O CPTA, no artigo 95º nº2, prevê que o juiz dê palavra para contraditório às partes, mas apenas em relação a questões que não tenham por elas sido suscitadas.

Assim sendo, improcede a aventada nulidade [folha 302 dos autos].

E são os seguintes os factos que o TAF fixou como pertinentes para decidir as excepções suscitadas pelos réus:

1- Os autores, pretendendo aí abrir uma oficina, adquiriram em 04.01.90, um prédio rústico, com a área de 8.319 m2, sito no lugar de Ceitas, da freguesia da Meadela, inscrito na matriz sob o artigo …º e descrito na Conservatória no nº … – ver documentos nºs 1 e 2, juntos com a petição inicial, e que aqui se dão por integralmente reproduzidos para todos efeitos legais;

2- Esse terreno, à data, não estava inserido na RAN e foi classificado como solo da classe “D” pela Direcção Regional de Entre-Douro e Minho em 20.03.1990 – ver documentos nº3, junto com a petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido para todos efeitos legais;

3- Em 23.05 desse mesmo ano foi publicada no DR a Portaria nº390/1990, de 23.05, que procedeu à delimitação RAN em Viana do Castelo, e que classificou o terreno dos autores, descrito em 1, como Reserva Agrícola Nacional – ver documento nº4, junto com a petição inicial e que aqui se dá por integralmente reproduzido para todos efeitos legais;

4- Por Despacho de 30.08.1991 do Ministro do Planeamento e da Administração do Território, foi ratificado o PLANO DIRECTOR MUNICIPAL DE VIANA DO CASTELO [DR, 2ª série, de 31.12.1991], que, sob proposta da Câmara Municipal fora aprovado em Assembleia Municipal de 05.07.1991, alterado pela Assembleia Municipal em 28.11.1997 – ver documentos nºs 5 e 6, juntos com a petição inicial, que se dão por integralmente reproduzidos para todos efeitos legais;

5- Em 21.07.1998, por proposta da CMVC, a Assembleia Municipal de Viana do Castelo aprovou o PLANO DE URBANIZAÇÃO DA CIDADE DE VIANA DO CASTELO, ratificado por Despacho do 1º Ministro, de 22.07.1999 [DR de 13.08.1999] – ver documentos nº7, junto com a petição inicial e que aqui se dá por integralmente reproduzido para todos efeitos legais;

6- Em 12.03.2008, a Assembleia Municipal de Viana do Castelo, mediante proposta da CMVC, votou e aprovou a revisão do PDM, classificando o prédio dos autores como de elevado valor paisagístico – ver documentos nºs 8 e 9, juntos com a petição inicial, e que aqui se dão por integralmente reproduzidos para todos efeitos legais;

7- A presente acção deu entrada neste TAF em 03.11.2008.

Nada mais foi, nesta sede, dado como provado.

Importa apreciar os julgamentos de direito, a que os recorrentes imputam vários erros.

De Direito

I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelos recorrentes, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.

II. Naturalmente que, depois de lido o Relatório supra, temos de iniciar a apreciação dos dois recursos jurisdicionais pelo primeiro, isto é, por aquele que vem interposto do despacho judicial de 23.10.2009, que julgou improcedente a nulidade apontada ao despacho saneador.

E não só por ser o primeiro, na ordem que acima lhe atribuímos, mas por uma irredutível imposição da lógica jurídica, uma vez que do seu eventual provimento resultará a necessidade de voltar a proferir novo despacho saneador, sendo que uma das suas partes afectadas será, precisamente, a que constitui o objecto do segundo recurso.

O conhecimento do segundo recurso, isto é, do recurso que põe em crise a decisão tomada no despacho saneador sobre as excepções da caducidade e da prescrição do direito de indemnização invocado pelos autores, apenas se imporá, assim, no caso de ser negado provimento ao primeiro recurso e ser mantido o saneador-sentença.

Feita esta introdução metodológica, lógica e pragmática, vamos voltar-nos para o objecto desse primeiro recurso jurisdicional.

Apesar de terem sido notificados, com cópias, das contestações dos réus, os autores foram surpreendidos com saneador-sentença no qual eram decididas as excepções suscitadas, e todas procedentes. E logo deduziram nulidade, por omissão do contraditório exigido no artigo 87º nº1 alínea a) do CPTA, porque, alegam, foram impedidos de invocar razões que podem influir na decisão das excepções, e porque, a seu ver, até há matéria de facto controvertida que é pertinente para a decisão das mesmas.

O princípio do contraditório é estrutural do actual processo, seja civil, seja penal ou administrativo, e é transversal a todos eles. E por isso o juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem [artigo 3º nº3 do CPC aplicável ao contencioso administrativo por força do artigo 1º do CPTA].

Entre esses casos de manifesta desnecessidade incluem-se, cremos, aqueles em que as partes já se tenham pronunciado, anteriormente, sobre aquela exacta questão a decidir, muito embora o tenham feito noutro momento do processo, prévio, formalmente deslocado dessa norma que agora o exige.

Daí que se compreenda que a omissão do contraditório conduza, em princípio, à nulidade do acto que o preteriu, bem como à anulação dos termos subsequentes que dele dependam absolutamente, a não ser que a irregularidade cometida não influa no exame ou na decisão da causa [artigo 201º nº1 do CPC, nesta última parte a contrario, ex vi 1º CPTA].

Na linha do referido artigo 3º, nº3, do CPC, diz o artigo 87º, nº1, do CPTA, que Findos os articulados, o processo é concluso ao juiz ou relator, que profere despacho saneador quando deva: a) Conhecer obrigatoriamente, ouvido o autor no prazo de dez dias, de todas as questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo […].

Razões de simplificação e de celeridade processual, levaram o legislador do CPTA a não prever, para a acção especial, o articulado réplica, e a integrar o contraditório de todas as questões que obstem ao conhecimento do objecto da acção já na fase de saneamento dos autos, numa altura em que o julgador dispõe, em princípio, de todos os articulados apresentados pelas partes [note-se que o articulado réplica parece dever existir, por aplicação subsidiária do artigo 502º do CPC, sempre que o réu tenha deduzido reconvenção].

Resulta, pois, que tendo sido deduzidas excepções, o autor não carece, para a elas reagir, de usar o articulado réplica, antes deverá esperar pela notificação do tribunal para o efeito [na linha do que já alertamos, cremos que se o autor replicar à reconvenção, nada parece impedir que, logo aí, se pronuncie sobre as excepções suscitadas na contestação]. E resulta ainda, que o juiz terá de decidir no despacho saneador todas as excepções suscitadas, e não o pode fazer sem cumprir o pertinente contraditório.

Cremos, efectivamente, que a simplificação e celeridade visadas pelo legislador com a omissão da réplica, nunca poderão justificar o abandono de um claro e eficaz contraditório. E este traduzir-se-á, no caso, em ouvir o autor sobre as excepções deduzidas pelo réu, e em ter em conta as suas razões aquando da decisão dessas questões, o que significa, desde logo, que essa decisão terá de ser posterior ao efectivo cumprimento do contraditório [sobre o contraditório, na vertente abordada, consultamos, na jurisprudência, o AC TCAN de 21.05.2009, Rº01016/07; o AC TCAS de 16.02.2012, Rº07944/11 e o AC TCAN de 27.01.2012, Rº00408/09; e na doutrina, Lebre de Freitas, João Redinha e Rui Pinto, Código de Processo Civil Anotado, volume 1º, Coimbra Editora; Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição, 2010, páginas 569 e 570].

Ora, nada disto foi feito no presente caso. Apesar de terem sido invocadas várias excepções na contestação dos réus MVC e EP, entre elas a da caducidade e a da prescrição do direito de indemnização dos autores, cuja procedência deu origem, à cautela, ao segundo recurso jurisdicional, os autores não foram ouvidos sobre elas como manda o artigo 87º nº1 alínea a) do CPTA.

Mas não só. Também foram excepcionadas outras questões por esses réus, susceptíveis de obstar ao conhecimento do objecto do processo, tais como a ilegal cumulação de pedidos, a incompetência material da jurisdição administrativa, e a ilegitimidade processual do réu EP, que o TAF procedeu sem que tivesse ouvido sobre elas os autores, como manda o artigo 87º nº1 alínea a) do CPTA.

Não se vislumbra no processo qualquer pronunciamento prévio, formalmente deslocado mas substantivamente cumpridor dessa norma pelos autores, sendo certo que neste momento desconhecemos quais as razões, de facto e de direito, que pretendem alegar para rebater as excepções suscitadas pelos réus.

Bom. É verdade que estamos na posse de alegações de recurso jurisdicional, o segundo recurso, que veiculam as razões pelas quais os autores, aí recorrentes, discordam da procedência das questões da caducidade e da prescrição do seu direito de indemnização. E apenas destas. Porém, não poderemos deixar de notar que estas alegações são dirigidas a este tribunal superior, tribunal ad quem, e não ao TAF, tribunal a quo, que proferiu despacho saneador sem cumprir a norma do artigo 87º nº1 alínea a) do CPTA. Assim, o desvendar destas razões nunca poderia tornar desnecessária, muito menos de forma manifesta, a observância do contraditório em causa, na medida em que o mesmo tem de se verificar antes da prolação do saneador em 1ª instância, e não em sede de recurso.

Resulta, por conseguinte, que tendo sido indevidamente omitido o cumprimento do contraditório imposto pelo artigo 87º nº1 alínea a) do CPTA, e nada nos permitindo concluir que essa omissão não possa influir na decisão da causa, tal irregularidade não pode deixar de levar à nulidade do despacho saneador bem como à anulação de todos os actos subsequentes que dele dependam absolutamente [artigo 201º, nº1 e nº2, do CPC ex vi 1º CPTA].

Na medida em que assim não decidiu, deverá ser revogado o despacho judicial de 23.10.2009, objecto do primeiro recurso. E, como já dissemos acima, isto significa que resta prejudicada a apreciação do segundo recurso.

Neste exacto sentido será proferida decisão.

Decisão

Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, o seguinte:

- Conceder provimento ao recurso jurisdicional interposto do despacho de 23.10.2009, e, em conformidade, declarar a nulidade do “saneador-sentença” e anular todos os actos subsequentes que dele dependam absolutamente;

- Ordenar que os autos baixem ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, para nele prosseguirem a sua tramitação, se nada mais a tal obstar;

- Julgar prejudicado o conhecimento do recurso jurisdicional interposto do “saneador-sentença”.

Sem custas, dado que os recorridos não contra-alegaram no recurso a que foi concedido provimento.

D. N.

Porto, 12.10.2012

Ass. José Augusto Araújo Veloso

Ass. Fernanda Brandão

Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro