22 – O Direito.
Discorda a Recorrente da decisão do acórdão recorrido, que rejeitou por ilegalidade, nos termos do artº. 57º. § 4 do R.S.T.A., o recurso contencioso por si interposto do despacho de 18/2/97 do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território.
Sustenta o seguinte:
__ que, ao contrário do decidido, não se trata de um acto meramente interno, mas sim de acto externo, pois os seus efeitos projectam-se também na esfera jurídica de outros sujeitos de direito diferentes daquele que praticou o acto, nomeadamente a Câmara Municipal de Santarém;
__ Que o despacho ministerial em causa, ao dar uma ordem à Câmara Municipal de Sesimbra, violou o princípio Constitucional da autonomia das autarquias locais, consagrado no nº. 1 do artº. 6º. da CRP e o princípio da legalidade da tutela administrativa sobre as autarquias locais, previsto no artº. 242º. da CRP;
__ A garantia constitucional estabelecida no artº. 268º., nº. 4 da CRP, não é limitativa da interposição de recursos contenciosos de actos não lesivos, desde que exista um interesse directo, pessoal e legítimo na sua impugnação contenciosa, como, além do mais, é o caso.
Vejamos.
2.2.1 – O acórdão recorrido considerou que o acto impugnado no recurso contencioso era um acto interno, não lesivo, pelo que não gozava da garantia constitucional da recorribilidade contenciosa.
Com esse fundamento rejeitou, por ilegalidade, o recurso contencioso.
Para tal, desenvolveu a seguinte argumentação:
«Temos que opinar qual a natureza do acto praticado pelo Sr. Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, agora impugnado.
Tal despacho, literalmente, é de mera concordância com a proposta apresentada pelo Sr. Inspector da Inspecção-Geral da Administração do Território.
O sentido desta proposta era de se comunicar a várias entidades – Delegada do Procurador da República junto do TAC de Coimbra, Presidente da CCRLVT, Director Regional da DRAN de Lisboa e Vale do Tejo e Presidente da Câmara Municipal de Santarém, para estas procederem a certas e determinadas diligências.
Temos assim que o despacho de 18/2/97, ora recorrido, é uma ordem dada pelo Sr. Ministro aos serviços para estes comunicarem o conteúdo daquela referida proposta a várias entidades nela indicadas.
Reveste, deste modo, o acto impugnado a natureza de um puro acto interno.
São actos internos aqueles cujos efeitos jurídicos se produzem no interior da pessoa colectiva cujo órgão os praticou.
Estes actos inscrevem-se, por essa razão, no âmbito das relações interorgânicas ou das relações de hierarquia (----------------------------------------------------------).
Os actos internos ainda que porventura deles se dê conhecimento a terceiros, não afectam a sua esfera jurídica, pelo que não são verdadeiros actos administrativos (--------- ).
Assim, o acto interno, porque não tem eficácia externa imediata, não é acto lesivo ( ----------- ).
Ora, entende-se que é acto lesivo aquele que atinge por forma negativa direito ou interesse legalmente protegido do administrado ( ----------- ).
Nos termos do artº. 268º., nº. 4 da Constituição da República Portuguesa e 25º., nº. 1 da LPTA, só é admissível recurso contencioso do acto lesivo.
Não sendo o despacho do Sr. Ministro do Planeamento, do Equipamento e da Administração do Território, ora impugnado, acto lesivo, então do mesmo não cabe recurso contencioso ».
2.2.2 – Ao invés do considerado no acórdão sob censura, entende-se que o acto contenciosamente impugnado pela Recorrente, não é, em si mesmo, um mero acto interno, cujos efeitos se esgotem no interior da pessoa colectiva onde foi produzido, no caso, o Ministério do Equipamento.
Antes, e nessa perspectiva assiste razão à Recorrente nas considerações insertas nas conclusões a) e b) das respectivas alegações -, na medida em que, concordando com a proposta do Inspector-Geral da Administração do Território, ordena, designadamente, que se dê conhecimento ao Exmo. Presidente da Câmara Municipal de Santarém «para tomar, nos termos do artº. 134º., nº. 2 do Código do Procedimento Administrativo, as providências necessárias para que seja declarada a nulidade do licenciamento do presente loteamento, incluindo, por força do artº. 61º. do DL 448/91 de 29 de Novembro, o embargo administrativo das obras que, neste momento, se encontram em curso», ele é produtor de efeitos externos em relação ao Município de Santarém, representado pelo respectivo Presidente.
De facto, não é na ordem dirigida aos serviços para darem conhecimento do despacho às entidades nele mencionadas, e, nomeadamente, ao Presidente da câmara Municipal de Santarém, que reside a “pedra de toque” da natureza jurídica do acto em causa.
Como bem se faz notar no acórdão deste Pleno de 25-11-88 ( p. 17 997, in Ap. ao DR de 31.10.89 ) « o facto de um acto administrativo, com eficácia externa, carecer, na sua execução, da prática de outros actos jurídicos ou operações materiais por parte da Administração, implicará sempre um comando na ordem interna.
Tal imperatividade interna comum à generalidade dos actos com eficácia externa não assume qualquer relevo no sentido de obnubilar ou até inutilizar aquela eficácia externa, como elemento decisivo na caracterização do acto administrativo » ( em sentido idêntico, ver entre outros, ac. da 1ª. Secção – 3ª. Subsecção deste STA, de 23-2-2000, rec. 45. 235 ).
No aspecto focado pela Recorrente no recurso jurisdicional, o acto em questão, inscreve-se no domínio das relações de tutela do Governo em relação às autarquias, prevista no artº. 243º. da CRP.
Ora, « a recorribilidade é determinada pelos efeitos jurídicos do acto, ou seja, pela capacidade que este tenha para definir ou atingir direitos ou interesses legítimos.
Por isso, a recorribilidade sempre terá que ser equacionada com os interesses susceptíveis de ser atingidos os definidos » ( ac. do Pleno de 23-5-94, in AD 199 e segts., a propósito de recurso de acto inserido em relações de tutela ).
Nessa medida, não se põe em causa – na linha, aliás, do último acórdão do Pleno citado – a possibilidade de uma entidade administrativa ( no caso, o Município de Santarém ) ver apreciada a legalidade duma acção tutelar, designadamente se eventualmente entender, à semelhança do defendido pela Recorrente, que a medida em questão exorbita dos poderes inscritos na “ tutela de legalidade ” sobre as autarquias, única forma de tutela permitida pelo nosso ordenamento jurídico ( v. anotação ao artº. 243º. in CRP anotada de Gomes Canotilho e Vital Moreira, 3ª. ed. revista; ver ainda o ac. da 1ª. Secção deste STA de 17-4-86 in Ap. ao DR de 31-5-91, pág. 1585 e segts. ). Questão de que obviamente, nos não ocuparemos, não obstante o conteúdo da alínea f) das conclusões da Recorrente, por exorbitar do âmbito do presente recurso.
2.2.3 – O que vem de referir-se não significa que o acto objecto do recurso contencioso rejeitado pelo acórdão em apreço, seja produtor de efeitos jurídicos externos em relação à Recorrente, susceptíveis de lhe garantir a possibilidade de o impugnar contenciosamente.
Não é, de facto, assim.
Os efeitos do acto em análise produzir-se-ão apenas, com carácter imediato, na esfera jurídica do Município de Santarém, na perspectiva atrás equacionada, sem que isso signifique, de resto, ao invés do sustentado pela Recorrente, que o despacho impugnado condicione irremediavelmente os actos a praticar por aquela ou pelas outras entidades a quem se dirige – Delegada do Procurador da República e Presidente da CCRLVT.
Os órgãos do Município de Santarém poderão, eventualmente, não chegar a declarar a nulidade do alvará, por, nomeadamente, perfilharem um entendimento diverso do subjacente ao despacho recorrido e considerarem não ter que respeitar esse entendimento.
A Delegada do Procurador da República actua em defesa da legalidade e não deve qualquer obediência aos critérios do Ministério do Equipamento.
Poderá interpôr ou não o recurso, consoante o juízo efectuado pelo Ministério Público quanto à verificação de ilegalidades.
A « instrução » dirigida ao Presidente da CCRLVT, dependente do Ministério, para além da circunstância de se situar no domínio das relações interorgânicas, não aponta inelutavelmente para o embargo. “ Estas poderão ser objecto de embargo administrativo ”, escreve-se na citada proposta com a qual concordou o despacho recorrido.
A possibilidade de a Recorrente ser afectada negativamente na respectiva esfera jurídica, depende do que for subsequentemente decidido pelos destinatários do despacho impugnado, de cuja actuação se poderá, oportunamente, defender pela forma adequada: ou interpondo recurso contencioso dos actos administrativos que directamente a lesem ou contestando o recurso contencioso que eventualmente venha a ser interposto pelo Ministério Público.
Em Súmula: O acto impugnado não operou a modificação da situação jurídica concreta da Recorrente, não sendo consequentemente lesivo
2.2.4 – Quanto à tese defendida pela Recorrente ( v. conclusão h) das alegações ) de acordo com a qual um acto não lesivo poderia ser contenciosamente recorrível, existindo um interesse directo, pessoal e legítimo na respectiva anulação, como seria o caso, não tem o mínimo fundamento.
Na verdade, a “ lesividade ” é um pressuposto respeitante ao objecto do recurso contencioso, enquanto a legitimidade é um pressuposto relativo às partes do processo.
O juízo sobre a lesividade, porque respeitante à própria legalidade do objecto do recurso contencioso, condiciona irremediavelmente a respectiva admissão.
Não há que indagar acerca da existência de pressupostos processuais, como seria o caso, se falta uma condição da existência do próprio processo: o acto administrativo lesivo. ( no mesmo sentido acs. deste STA de 1-6-93, rec. 30 692, de 1-6-95, rec. 35 993, de 19-10-95, rec. 34 201, de 5-12-01, rec. 46 678 ).
3 – Nestes termos, pelos fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando o acórdão recorrido.
Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, em 500 e 250 euros, respectivamente.
Lisboa, 6 de Fevereiro de 2002
Maria Angelina Domingues ( Relatora )
José da Cruz Rodrigues
Fernando Manuel Azevedo Moreira
Rui Manuel Pinheiro Moreira
Isabel Jovita Loureiro dos Santos Macedo
Adelino Lopes
Abel Ferreira Atanásio
Carlos José Belo Pamplona de Oliveira
