0504/10 - Supremo Tribunal Administrativo

Dispondo o art. 50º, 1 do Regulamento de Fiscalização, de Edificações e Loteamentos e de Taxas sobre Obras Particulares, Loteamentos e de Compensações Urbanísticas da Figueira da Foz (publicado no D.R. II Série n.º 43/96, de 20-2-1996) que “os alinhamentos das construções, igualmente a definir pelos serviços, serão necessariamente paralelos ao eixo das vias ou arruamentos confrontantes” não pode a Administração deferir um pedido de licenciamento, onde a implantação da construção respectiva, não respeite tal alinhamento, com o fundamento de não existirem outras construções no prolongamento do arruamento, nem as mesmas serem permitidas, não havendo, assim, qualquer alinhamento dominante.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1. Relatório

CÂMARA MUNICIPAL DA FIGUEIRA DA FOZ vem recorrer da sentença do Mmo. Juiz do TAF de Coimbra, que anulou o despacho do Vereador do Urbanismo daquela edilidade, datado de 24 de Maio de 2001, que licenciara a construção de uma moradia em ..., ..., Figueira da Foz, conforme fora requerido.

Terminou as suas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões:

A- O art. 50°/1 do RMEL não estabelece qualquer obrigatoriedade quanto aos alinhamentos das construções em relação aos arruamentos ou vias, antes determina que sejam os serviços a definir os alinhamentos, havendo conveniência que eles sejam paralelos ao eixo das vias ou arruamentos. Ao anular o acto com fundamento na violação desta norma, o tribunal incorreu em erro de interpretação do art. 50°/1 do RMEL.

B- O que consta do ponto 7 do probatório reflecte apenas a hipótese de o passeio e a faixa de rodagem, com as dimensões de 2 e 6 metros, respectivamente, serem construídos até ao arruamento que fica a norte, o que não é o caso. Anulando o acto por erro nos pressupostos e alicerçando esse erro neste facto dado como provado, a sentença fez uma errada subsunção dos factos ao direito e suas consequências jurídicas, violando o disposto no art. 135° do CPA.

C- A planta de fls. 38 do PA e o Relatório Pericial indicam claramente que a concretização do projecto não implica qualquer invasão do terreno dos recorrentes. Com efeito, com uma faixa de rodagem de 6,00m e apenas 1 passeio com a largura de 2,00m na extensão do prédio dos recorridos particulares, a propriedade dos recorrentes sai inviolada.

Termos em que deve a decisão recorrida ser revogada e, em consequência, julgar-se improcedente o recurso contencioso de anulação, com o que se fará a costumada Justiça!

Não houve contra-alegações.

A Exma. Procuradora-Geral-Adjunta, neste Supremo Tribunal, emitiu parecer, no sentido de ser concedido provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de Facto

A matéria de facto fixada na decisão recorrida é a seguinte:

1) Os recorrentes são proprietários (e possuidores) de um prédio, descrito na 1ª Conservatória do Registo Predial da Figueira da Foz sob o n° 1520, com o artigo matricial n° 1.462, sito em ..., ..., Figueira da Foz. - anterior alínea A) da especificação (fls. 182 e seguintes).

2) Os recorridos particulares são proprietários de um prédio, descrito na 1ª Conservatória do Registo Predial da Figueira da Foz sob o n° 57469, fls. 11 do Livro B-148, confinante a Sul com o prédio dos recorrentes, dito em A). - anterior alínea B) da especificação (fls. 182 e seguintes).

3) Por despacho da entidade recorrida de 31 de Julho de 2000, foi deferido o pedido de licenciamento de uma habitação, requerida pelo requerido particular Processo n° 377/90 -, tendo, em consequência, em 25 de Outubro de 2000 sido emitido o alvará de licença de construção com o n° 368. - anterior alínea C) da especificação (fls. 182 e seguintes).

4) O deferimento dito no ponto precedente foi condicionado, nos termos da informação de fls. 23 dos autos (95 do PA) ao "financiamento e execução do arruamento de acesso com 6 metros de largura, e respectivo passeio com 2 metros de largura, em calçada miúda de vidraça e lancil em calcário, nos termos estabelecidos no RIU" - cfr. fls. 87 do PA (21 dos autos), bem como a Informação do Chefe dos Serviços (de 21/07/2000) onde consta que " ... devendo o arruamento e passeio mostrarem-se executados e em bom estado de utilização à data em que for requerida a licença de ocupação da moradia". - anterior alínea D) da especificação (fls. 182 e seguintes).

5) Face a reclamação dos recorrentes (cfr. fls. 105 e 121 e seguintes do PA), constatando-se que a obra executada pelo recorrido particular estava em desacordo com o projecto aprovado, por despacho de 5 de Janeiro de 2001, o Presidente da Câmara Municipal da Figueira da Foz foi ordenado o embargo da construção. - anterior alínea E) da especificação (fls. 182 e seguintes).

6) Nos termos do despacho de fls. 133 do PA, por decisão de 24 de Maio de 2001, a entidade recorrida deferiu o pedido de legalização (entretanto apresentado pelo recorrido particular) e consequente desembargo da obra - acto recorrido. - anterior alínea F) da especificação (fls. 182 e seguintes).

7) Não é possível executar, alargando, o arruamento existente, de molde a ficar, afinal, com a largura de 6 metros, acrescida de 2 metros para passeio, sem invadir a propriedade dos recorrentes (contígua à dos recorridos particulares). - anteriores artigos 1º e 2º do questionário (fls. 182 e seguintes).

A resposta aos quesitos em causa resulta do relatório pericial de fls. 256 a 258, com os esclarecimentos constantes de fls. 293 a 295.

2.2. Matéria de Direito

2.2.1. Objecto do recurso: questões a decidir.

A sentença recorrida anulou a deliberação recorrida, proferida em 24 de Maio de 2001, por duas razões: (i) por violação do art. 50º, 1, do Regulamento de Fiscalização, de Edificações e Loteamentos e de Taxas sobre Obras Particulares, Loteamentos e de Compensações Urbanísticas; (ii) erro nos pressupostos de facto – sobre as condições exigidas para o licenciamento.

Tinham sido imputados outros vícios à deliberação impugnada, mas a sentença recorrida julgou o recurso improcedente, nessa parte.

Recorreu apenas a CÂMARA MUNICIPAL DA FIGUEIRA DA FOZ sustentando que nenhum daqueles vícios se verifica.

É assim objecto deste recurso saber se, efectivamente foi violado o art. 50º do aludido Regulamento e se existe erro de facto na condição exigida para o licenciamento.

Vejamos cada uma das questões.

(i) Violação do art. 50º do Regulamento.

O preceito em causa tem a seguinte redacção:

“50- 1 Os alinhamentos das construções, igualmente a definir pelos serviços, serão necessariamente paralelos ao eixo das vias ou arruamentos confrontantes e, consequentemente, aos respectivos muros de vedação, no caso de tais construções serem implantadas com recuo relativamente aos citados arruamentos ou vias.” – DR 43/96, de 20 de Fevereiro de 1996.

A informação dos serviços que veio a justificar o deferimento do pedido de licenciamento (que a sentença não levou à matéria de facto no local sistematicamente adequado mas que descreveu a folhas 364) é do seguinte teor:

“Apesar do não cumprimento do art. 50º do RMEL, no que diz respeito ao paralelismo da fachada principal com o caminho, somos da opinião que não havendo mais construções no prolongamento deste arruamento, nem estes serão permitidos face à aplicação do PDM, não teremos aqui qualquer alinhamento dominante. Assim, respeitando a nova proposta de implantação (já concretizada no local) com a demais legislação em vigor, propõe-se o deferimento do pedido de legalização”.

Como é bom de ver a implantação da construção não respeita o alinhamento imposto no Regulamento, pois a fachada principal não é paralela ao eixo do arruamento confinante.

Diz contudo a recorrente que a referida norma não pode ser interpretada com tal rigidez. A expressão “igualmente a definir pelos serviços” tem o sentido de atribuir alguma coisa aos serviços. É forçoso concluir – alega a C. M. da Figueira da Foz – que “o regulamento apenas estabelece um comando geral respeitante aos alinhamentos, que os serviços, responsáveis pela sua definição, devem observar. Aquela regra, porém, não pode ser apreendida como um compartimento estanque que obrigue que todos os alinhamentos das construções a erigir seja paralelos ao eixo das vias ou arruamentos. Tomando-se a regra do paralelismo como regra imperativa e, com isso, olvidando-se a expressão “a definir pelos serviços” retira-se ao texto legal todo o seu exacto alcance. Foi o que, sempre com muito respeito, fez a decisão recorrida, violando a norma em crise”.

A nosso ver esta interpretação não pode ser acolhida.

Desde logo porque o texto do regulamento usa uma linguagem clara sobre a imperatividade da regra: “… serão necessariamente paralelos ao eixo da via …”. “Necessariamente paralelos” não pode transformar-se em “mais ou menos” paralelos, sob pena da pura subversão da letra da lei.

A expressão a “definir pelos serviços” continua a ter sentido, atribuindo aos serviços a competência de definir em concreto tais alinhamentos, de acordo com a lei.

Assim e sem necessidade de outras considerações julgamos que a sentença decidiu bem.

A implantação da construção licenciada não respeita o alinhamento constante da norma legal aplicável.

A Ex.ma Procuradora Geral Adjunta no seu parecer sustenta que o art. 50º, 1 não é aplicável pois o alinhamento em causa não é um alinhamento recto, situação à qual se aplica o n.º 2 do art. 50º e não o n.º 1.

É verdade que o art. 50º (e também o art. 49º) se refere a alinhamentos rectos e curvos. Para os alinhamentos rectos rege o n.º 1, acima transcrito. E para os alinhamentos curvos rege o n.º 2, com a seguinte redacção:

“No caso de alinhamentos curvos deverá o plano da fachada principal interceptar esses mesmos alinhamentos, não os excedendo, pelo menos, em dois pontos” .

Contudo, no caso dos autos, o alinhamento considerado não foi um alinhamento curvo e, portanto, a justificação que sustentou o acto de deferimento do pedido de licenciamento foi prestada como se estivesse em causa um alinhamento recto. A fundamentação do acto é assim uma fundamentação que viola o art. 50º, 1 do Regulamento em causa. Como a validade dos actos se afere de acordo com a sua fundamentação impõe-se conclui pela respectiva invalidade. Com efeito, é jurisprudência uniforme deste STA que a validade dos actos administrativos se afere em face da fundamentação neles acolhida – cfr. neste sentido o acórdão deste STA de 12-3-2003, proferido no recurso 01661/02, e a vasta jurisprudência e doutrina aí citada.

Pode, todavia, colocar-se outra questão.

Será a construção licenciável com fundamento na norma do art. 50º, 2 do Regulamento? Uma resposta afirmativa a esta questão levaria a que, apesar da errada fundamentação acima referida, não se anulasse o acto. Tal era possível desde que houvesse, desde já, a certeza de que a implantação em causa respeitava as regras legais aplicáveis sobre o alinhamento (princípio do aproveitamento do acto administrativo).

Contudo, esta questão não pode ser respondida, desde já, pois os autos não fornecem factos suficientes. Com efeito, a hipótese de um “alinhamento curvo” não foi considerada no procedimento, onde não foi tomado em conta um arruamento desse tipo e não podemos, neste momento, formular um juízo minimamente seguro sobre a adequação da implantação à regras desse tipo de alinhamento.

Do exposto resulta que a deliberação recorrida não pode manter-se com o fundamento que dela consta. E como não é possível saber, desde já com toda a certeza, que com outra fundamentação o licenciamento é válido, também não é possível descaracterizar o vício.

Assim e nesta parte deve negar-se provimento ao recurso.

(ii) Violação das condições impostas ao licenciamento.

A sentença recorrida apontou ao acto recorrido uma outra invalidade. Diz a sentença que o licenciamento foi condicionado ao “financiamento e execução do arruamento de acesso com 6 metros de largura, e respectivo passeio com 2 metros de largura, em calçada miúda de vidraço e lancil em calcário, nos termos estabelecidos no RIU”. No entanto, continua a sentença, “sabemos que o cumprimento daquela condição não é possível sem sacrifício dos recorrentes, pois resulta do ponto 7 do probatório que não é possível executar, alargando, o arruamento existente, de molde a ficar, a final, com a largura de 6 metros acrescida de 2 metros para passeio, sem invadir a propriedade dos recorrentes (contigua à dos recorridos particulares).”

“Considerando que a condição em causa assenta em pressupostos errados, e, não sendo possível o cumprimento da condição sem ofender o direito dos recorrentes,(conclui a sentença) é forçoso anular o acto recorrido nos presentes autos”.

O CM da Figueira da Foz insurge-se contra o entendimento da sentença por entender que a condição imposta ao licenciamento não tem o âmbito que a sentença lhe atribuiu. Em suma – como se resume na conclusão B) da motivação do recurso – a condição imposta ao licenciamento de executar obras de pavimentação no arruamento de molde a que este tenha uma largura de 6 metros mais 2 metros de passeio só vale para a parte do arruamento que confina com o prédio do recorrido particular, isto é, com o prédio onde se pretende construir. Só no caso de se pretender que esse arruamento tenha 6 metros mais dois metros de passeio em toda sua extensão norte, isto é, não só na parte que confina com o terreno onde se pretende construir, mas ainda na parte em que o arruamento confina com o prédio dos recorrentes contenciosos, é que a condição não pode ser cumprida sem o consentimento do dono deste prédio. Ora, sustenta a CM Figueira da Foz “já se viu que a construção do passeio apenas está prevista na extensão do prédio dos recorridos particulares.” Deste modo o ponto 7, da matéria de facto, segundo o qual “não é possível executar, alargando o arruamento existente, de molde a ficar, a final, com a largura de 6 metros para passeio, sem invadir a propriedade dos recorrentes (contigua à dos recorridos particulares)” não significa que a condição imposta ao requerente do licenciamento obrigue a invasão do prédio dos recorridos particulares. Tal invasão só estaria implicada se a condição impusesse o alargamento do arruamento (6 metros mais 2 metros de passeio) na extensão do mesmo para além da parte que confina com o terreno do requerente do licenciamento.

A Câmara Municipal da Figueira da Foz tem razão quando coloca a questão na interpretação da condição imposta ao licenciamento.

Com efeito da matéria de facto consta que é possível alargar o arruamento (6 metros mais 2 metros de passeio) na zona, ou extensão, em que esse arruamento faz fronteira com o terreno onde se pretende construir. Mas prolongar esse arruamento, a norte do terreno (onde se pretende construir) com essa dimensão (6 metros mais 2 metros de passeio) só é possível com sacrifício do terreno situado a Norte. A razão é simples: o arruamento tem 6 metros de largura e o terreno contíguo a Norte, àquele onde se pretende construir, também confina com esse arruamento. Se o arruamento tem 6 metros, os dois metros de passeio, têm que ser obtidos à custa do terreno limítrofe.

O que é relevante para o nosso caso é saber se a condição imposta ao requerente do licenciamento era a arranjo de todo o arruamento ou apenas a parte que fazia fronteira com o seu próprio terreno. Se a condição tinha como limite a extensão de terreno do requerente do licenciamento a mesma pode ser cumprida, sem interferência no terreno vizinho; caso contrário essa condição pressupõe a aquisição de uma parte considerável de terreno vizinho.

As configurações do arruamento e terrenos em causa, conforme resposta o Perito são as seguintes:

“Entre o muro dos recorridos particulares e o muro fronteiro recentemente construído verifica-se que o caminho já não é em “terra batida”, mas em “tout venant”, o qual possuiu uma faixa de rodagem com a largura de seis metros e um passeio adjacente apenas ao muro da casa dos recorridos particulares, com a largura de dois metros, perfazendo o arruamento 8 metros de largura (faixa de rodagem + passeio) apenas na extensão dos recorridos particulares. Para garantir este perfil de arruamento (6 metros de faixa de rodagem e apenas um passeio com 2 metros) até à estrada referida em 5, terá de se “cortar” o terreno do recorrente.” – fls. 258.

É assim claro que a questão essencial para este caso (repete-se) é saber qual o alcance da condição imposta ao requerente do licenciamento (recorrido particular no recurso contencioso).

É a questão que vamos apreciar de seguida.

A informação onde é descrita a condição tem o seguinte teor:

“O processo está em condições de ser deferido e ser emitida a respectiva licença de construção condicionado:

(…)

Ao financiamento e execução do arruamento de acesso com 6 metros de largura e respectivo passeio com 2 metros de largura em calçada miúda de vidraço e lancil em calcário, nos termos estabelecidos no RIU – Regulamento de Infra-estruturas Urbanísticas” – fls. 86 do PA.

O despacho de deferimento veio a ser do seguinte teor:

“Deferido, nos termos das informações”

Pensamos que a condição só tem sentido se for reportada ao arruamento de acesso na extensão do prédio do requerente, como sustenta a Câmara Municipal da Figueira da Foz. De outro modo a condição era ininteligível, pois não definia a extensão do arruamento a ser arranjado, cujo cumprimento nem sequer consta do processo.

Não há qualquer razão, nem a menor indicação, para supormos que o arruamento deva ser arranjado, por força daquela condição, em todo a sua extensão, só a norte, ou só a sul do prédio do requerente do licenciamento.

Acresce que impor ao requerente de um licenciamento um arranjo que implicava entrar nos terrenos de outras pessoas equivalia, em termos práticos, a uma expropriação, o que também não tinha qualquer justificação.

Julgamos, por isso, que a melhor leitura da condição imposta é a que a limita ao arruamento na parte em que faz fronteira com o terreno do requerente do licenciamento, pois só esta tem sentido: impor a alguém que ceda parte do seu terreno, e não terreno dos outros.

Esta interpretação encontra nas palavras da informação um mínimo de correspondência verbal, quando se refere ao “arruamento de acesso”. Esta expressão dá um suporte literal mínimo ao sentido acima recortado de restringir a obrigação imposta à parte do arruamento que dá acesso ao terreno do requerente do licenciamento, isto é, ao arruamento na parte em que confina com esse terreno.

Daí que a interpretação mais correcta da condição imposta seja a que limita a extensão do arranjo ao arruamento de acesso, na parte em que esse arruamento confina com o terreno do requerente do licenciamento.

Com esta interpretação o acto impugnado não tem qualquer erro nos pressupostos de facto, pois a condição pode ser cumprida sem invasão do terreno do vizinho.

Assim, nesta parte, a deliberação impugnada não sofre de qualquer vício.

3. Decisão

Face ao exposto os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso, embora a anulação do acto se mantenha apenas pelo vício acima referido.

Sem custas.

Lisboa, 7 de Junho de 2011- António Bento São Pedro (relator) – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Jorge Manuel Lopes de Sousa.