08007/11 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- O licenciamento da utilização de lamas em solos agrícolas introduzido pelo Decreto-Lei n.º 118/2006, de 21.06, cabe à Direcção Regional de Agricultura territorialmente competente.

II- Tal licenciamento constitui uma exigência nova, que não pode ocorrer com a simples actualização ao abrigo do artigo 22º do Decreto-Lei n.º 118/2006, de 21.06, de uma anterior autorização para o exercício da actividade de gestão de resíduos por valorização de lamas, emitida pelo INR e concedida nos termos do Decreto-Lei n.º 276/2009, de 02.10.

Recorrente: C………… Portugal, SA

Recorrido: Agência Portuguesa do Ambiente

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul

Vem interposto recurso da sentença do TAC de Lisboa que julgou improcedente a acção administrativa especial na qual o Recorrente pedia a anulação do acto de recusa do pedido de actualização da autorização concedida ao Recorrente em Janeiro de 2004 e para ser o Recorrido condenado a actualizar a indicada autorização, em obediência do artigo 22º do Decreto-Lei n.º 118/2006, de 21.06.

Em alegações são formuladas pelo Recorrente, as seguintes conclusões: «1ª) O tribunal a quo não interpreta correctamente o nº 1 do art 22º do DL 118/2006, na parte em que refere que a actualização da autorização da Recorrente devia ter sido pedida à Direcção Regional da Agricultura competente e não ao Instituto de Resíduos, pelo que enferma de vício por­ erro de julgamento.

2ª Quer a letra, quer a ratio legis da dita norma apontam claramente no sentido de que o pedido de actualização deve ser apresentado à respectiva autoridade emitente, isto é ao Instituto de ·Resíduos, hoje ·:Agência Portuguesa do Ambiente, a Recorrida.

3ª Isto porque só as entidades que emitem autorizações ou licenças é que têm competência para as actualizar ou mesmo revogar.

4ª Isto porque a Recorrente é titular de uma autorização e o DL 118/2006· passou a impôr o regime do licenciamento, sendo certo que a autorizações e licenças são realidades distintas.

5ª A interpretação errada que o tribunal a quo fez da dita norma viola o princípio da segurança jurídica, que emana dos direitos fundamentais· acolhidos no artº 2º da C.R.P., pondo em causa também a: confiança legítima da Recorrente no direito que lhe assiste a ver·actualizada a autorização de que é titular.

6ª A Recorrente não deixará de arguir tal inconstitucionalidade acaso lhe venha a ser postergado tal direito, sendo certo que o princípio da·segurança jurídica tem assento desde há muito no direito comunitário como se evidencia na vasta jurisprudência Tribunal de Justiça (- acórdãos·Gereckens e Snupat, entre muitos outros).»

O Recorrido não apresentou contra alegações

O DMMP na pronúncia de fls. 354 a 356 aduziu a procedência do recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

Os Factos

Em aplicação do artigo 713º, n.º 6, do CPC, não tendo sido impugnada, remete-se a matéria de facto para os termos em que foi decidida pela 1ª instância.

O Direito

Alega o Recorrente que a decisão está errada porque a actualização da autorização que detém teria de ser pedida ao Instituto Nacional de Resíduos (INR), hoje Agência Portuguesa do Ambiente (APA) e não à Direcção Regional de Agricultura (DRA), pois aquele foi a entidade emitente da anterior autorização e é a entidade com competências para actualizar ou revogar a autorização antes emitida. Detendo o Recorrente tal autorização, pretendendo-a actualizar nos termos do artigo 22º do Decreto-Lei n.º 118/2006, de 21.06, era ao INR que deveria apresentar o pedido e este não se poderia considerar-se incompetente para proceder a essa actualização.

Diga-se, desde já, que a decisão sindicada deve manter-se.

O Decreto-Lei n.º 118/2006, de 21.06, aprovou o regime jurídico a que ficou sujeita a utilização agrícola das lamas de depuração, transpondo para a ordem jurídica nacional a Directiva n.º 86/278/CE, do Conselho, de 12.06, relativa à protecção do ambiente e em especial dos solos, na utilização agrícola de lamas de depuração.

Este diploma revogou o anterior Decreto-Lei n.º 446/91, de 22.11, que por seu turno já havia tido por objectivo transpor a indicada Directiva n.° 86/278/CEE, do Conselho, de 12.06.

Mas, conforme decorre do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 118/2006, de 21.06, quis-se agora melhor adequar o direito interno àquela directiva e impor uma maior exigência na salvaguarda dos valores ambientais e de saúde humana.

Assim, estabeleceu-se neste último diploma regras mais restritas no que respeita às análises, às definições, às informações a prestar e às proibições de aplicação de lamas.

Igualmente previu-se o licenciamento da aplicação de lamas em todos os solos.

Com estas medidas verificou-se o cumprimento mais escrupuloso do indicado, v.g. nos artigos 5º e 10º da Directiva n.° 86/278/CEE, do Conselho, de 12.06.

Posteriormente, foi ainda publicado o Decreto-Lei n.º 276/2009, de 02.10, que entre outros objectivos visou a simplificação e agilização do processo de licenciamento regulado pelo Decreto-Lei n.º 118/2006, de 21.06 (diploma já não aplicável à situação dos autos, porque posterior).

Nos termos do artigo 11º do Decreto-Lei n.º 118/2006, de 21.06, a utilização de lamas em solos agrícolas ficou sujeita a um licenciamento, a levar a cabo pela DRA territorialmente competente.

O modo de tramitação desse procedimento de licenciamento era regulado nos artigos 12º e ss. desse diploma.

Conforme o citado Decreto-Lei n.º 118/2006, de 21.06, a DRA era competente para proceder aos licenciamentos e à fiscalização da utilização de lamas em solos agrícolas - cf. artigos 11º a 21º do Decreto-Lei n.º 118/2006, de 21.06.

Mas no artigo 22º do citado diploma determinou-se uma norma transitória nos termos da qual «as entidades que se encontrem licenciadas ou autorizadas a utilizar lamas de depuração para fins agrícolas à data da entrada em vigor presente decreto-lei devem apresentar um pedido de actualização desses licenças ou autorizações junto da respectiva entidade emitente no prazo máximo de 3 meses contado a partir dessa mesma data», sob pena de caducidade das licenças ou autorizações antes emitidas.

Acontece, que até à publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 118/2006, de 21.06, não se exigia o licenciamento da utilização de lamas em solos agrícolas, salvo no que concerne à restrição indicada no artigo 4º do Decreto-Lei n.º 446/91, de 22.11, porquanto tal licenciamento não estava previsto em termos alargados no Decreto-Lei n.º 446/91, de 22.11 (como o passou a ser pelo Decreto-Lei n.º 118/2006, de 21.06).

Portanto, quando no artigo 22º do Decreto-Lei n.º 118/2006, de 21.06, o legislador remete para as «entidades emitentes» de licenças, não estará certamente a referir-se a uma anterior licença de utilização de lamas em solos agrícolas, pois tal regime não era exigido até à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 118/2006, de 21.06 (cf. também artigo 10º do Decreto-Lei n.º 446/91, de 22.11).

Estará o legislador, antes, a referir-se às licenças conjuntas indicadas no artigo 4º do Decreto-Lei n.º 446/91, de 22.11, a emitir pela DRA e pelo IRN, relativamente a lamas tratadas em solos com PH inferior a 5,5 ou a injecção ou enterramento no solo de lamas não tratadas.

Nota-se, que a APA resulta da fusão do Instituto do Ambiente (IA) e do INR (cf. artigo 9º do Decreto-Regulamentar n.º 53/2007, de 27.04).

Conforme Despacho Conjunto n.º 309-G/2005, publicado no DR de 19.04.2005, as competências para os licenciamentos indicados naquele artigo 4º entenderam-se como pertencentes às DRA.

No que concerne à armazenagem, tratamento, valorização e eliminação de lamas provenientes de uma ETAR, que são classificadas como resíduos, regulava o Decreto-Lei n.º 239/97, de 09.09, que no seu artigo 8º exigia a emissão de prévia autorização (diploma que veio a ser revogado pelo Decreto-Lei n.º 178/2006, de 05.09; cf. artigos 23º a 34º deste último diploma no que concerne aos licenciamentos e entidades licenciadoras).

No artigo 9º do Decreto-Lei n.º 239/97, de 09.09, estipulava-se o seguinte: «Autoridades competentes

1- A autorização das operações referidas no artigo anterior compete ao Ministro do Ambiente sempre que as mesmas estejam sujeitas, nos termos da lei, a avaliação prévia do impacte ambiental, sem prejuízo do disposto no n.º 4.

2- A autorização das operações referidas no artigo anterior compete ao presidente do Instituto dos Resíduos no caso de:

a) Projectos de operações que envolvam resíduos perigosos;

b) Projectos de operações de incineração de resíduos não perigosos;

c) Projectos de execução ou de encerramento de aterros, estações de compostagem e estações de transferência ou de triagem, destinados à valorização ou eliminação de resíduos urbanos, quando se trate de sistemas multimunicipais;

d) Projectos de encerramento de lixeiras em áreas abrangidas por sistemas multimunicipais.

3- A autorização das operações referidas no artigo anterior compete ao director regional do ambiente e dos recursos naturais no caso de:

a) Projectos de execução ou de encerramento de aterros, estações de compostagem e estações de transferência ou de triagem, destinados à valorização ou eliminação de resíduos urbanos, quando se trate de sistemas municipais;

b) Projectos de encerramento de lixeiras municipais;

c) Outros projectos que envolvam resíduos não perigosos.

4- A autorização das operações referidas no artigo anterior e que envolvam resíduos hospitalares compete à Direcção-Geral de Saúde, mediante parecer vinculativo do Instituto dos Resíduos.» (cf. ainda as Portarias ns.º 961/98, de 10.11 e 335/97, de 16.05).

Na PI, o Recorrente invoca que a empresa B. – Reciclagem e …………….., Lda, que se incorporou por fusão na R…….., Resíduos ………… SA, e ao mesmo tempo se transformou em sociedade anónima, a ora Recorrente, tinha em seu nome emitido pelo INR, uma autorização de actividade de gestão de resíduos por valorização agrícola.

Diz o Recorrente, que procedia à gestão de lamas para a valorização agrícola, actuando como intermediário entre os produtores de lamas e os agricultores, assinando ainda as guias de acompanhamento do transporte de lamas. Assume o Recorrente que o uso de lamas pelo solo era feito pelos agricultores e não por si, que fazia a mera gestão dos resíduos por valorização agrícola. Invoca o Recorrente, deter uma autorização concedida ao abrigo do Decreto-Lei n.º 239/97, de 09.09 «de forma genérica» (cf. artigos 13º a 18º da PI; cf. ainda o facto 1).

Ora, esta autorização para a actividade de gestão de resíduos não pode ser entendida como uma licença previamente conferida para a utilização de lamas tratadas em solos com PH inferior a 5,5 ou para a injecção ou enterramento no solo de lamas não tratadas, ou como uma autorização para a utilização de lamas em solos agrícolas (utilização que o próprio Recorrente diz que era feita apenas pelos agricultores e não por si).

Trata-se de um diferente processo de autorização, que visa apenas a regulação de resíduos, aqui a gestão de resíduos por valorização de lamas, e não com vista à sua específica utilização no solo agrícola.

Como acima dissemos, o licenciamento previsto no Decreto-Lei n.º 118/2006, de 21.06, é mais vasto que aquele que era previsto no artigo 4º do Decreto-Lei n.º 446/91, de 22.11 e com este não se confunde.

Igualmente, o licenciamento previsto no Decreto-Lei n.º 118/2006, de 21.06, não é um mero “sucedâneo” da autorização referida no artigo 9º do Decreto-Lei n.º 239/97, de 09.09, que visava a regulação dos resíduos e não a utilização de lamas valorizadas – que também eram consideradas resíduos – para a específica utilização nos solos agrícolas.

Assim, o licenciamento previsto no Decreto-Lei n.º 118/2006, de 21.06, constitui para o Recorrente uma exigência nova, não algo que possa depender apenas da actualização de uma anterior autorização, que no seu caso visava apenas poder exercer uma actividade de gestão de resíduos por valorização de lamas.

Nestes termos, não detendo o ora Recorrente nem uma prévia licença relativa a lamas tratadas em solos com PH inferior a 5,5, ou de injecção ou enterramento no solo de lamas não tratadas, nem detendo uma autorização prévia para a valorização de lamas e sua específica utilização no solo agrícola, não poderia pretender ser enquadrado na norma transitória prevista no artigo 22º do Decreto-Lei n.º 118/2006, de 21.06, já que tal artigo se refere especificamente às «entidades que se encontrem licenciadas ou autorizadas a utilizar lamas de depuração para fins agrícolas».

Daí que não possa o Recorrente pretender através da actualização da sua anterior autorização e ao abrigo do regime previsto no artigo 22º do Decreto-Lei n.º 118/2006, de 21.06, eximir-se à obrigação de licenciamento que vem prevista neste diploma e que ficou a cargo da DRA (cf. artigo 27º da PI, onde o Recorrente diz que em causa nestes autos está a pretensão de «ver a sua Autorização actualizada, nos termos do artigo 22º do DL 118/2006 para poder continuar a exercer a sua actividade de gestão de resíduos por valorização agrícola, como empresa gestora de resíduos, continuando obrigada ao cumprimento da legislação em vigor sobre valorização agrícola de resíduos, como seja o DL 118/2006».)

Consequentemente, também não errou o INR quando confrontado com o pedido do Recorrente, indicado no facto 4, para «actualização da (…) licença/autorização de actividade como gestora de resíduos a valorizar na agricultura», tenha indicado, conforme facto 5., que «o pedido de licenciamento de utilização agrícola de lamas, de acordo com o estipulado no artigo 11º do Decreto-Lei n.º 118/2006, de 21 de Junho, deverá ser apresentado junto da Direcção Regional de Agricultura territorialmente competente».

Na realidade, conforme o novo regime, instituído pelo Decreto-Lei n.º 118/2006, de 21.06, não competia ao INR licenciar as actividades de utilização de lamas em solos agrícolas.

O pedido de actualização da anterior autorização feito pelo Recorrente junto do INR padecia de um erro ou de uma confusão, relativo à existência de um licenciamento prévio para a utilização de lamas nos solos, que inexistia na realidade, ou de um artifício, relativo à invocação da prévia autorização para proceder à gestão de resíduos como pressupondo tal autorização uma permissão equivalente ao licenciamento introduzido pelo Decreto-Lei n.º 118/2006, de 21.06.

Como acima dissemos, este último diploma introduziu um regime mais exigente para a utilização agrícola das lamas de depuração, fazendo-o depender de licenciamento, da competência da DRA.

Logo, se o Recorrente pretendia «a continuar a exercer a sua actividade de gestão de resíduos por valorização agrícola, como empresa gestora de resíduos, continuando obrigada ao cumprimento da legislação em vigor sobre valorização agrícola de resíduos, como seja o DL 118/2006», haveria que sujeitar-se ao novo regime instituído pelo citado Decreto-Lei n.º 118/2006, de 21.06.

Portanto, terá de claudicar o presente recurso quando o Recorrente pretende que a anterior autorização que detinha possa equivaler à licença entretanto exigida pelo Decreto-Lei n.º 118/2006, de 21.06, ou quando defende que com a actualização da autorização que detinha e emitida pelo INR, cumpria a exigência de requerimento de uma licença à DRA.

Nesta perspectiva, irreleva a distinção que o Recorrente faz da licença e da autorização para concluir que as DRA não podiam actualizar uma autorização antes emitida pelo INR.

A interpretação ora feita também não viola o princípio da segurança jurídica ou da protecção da confiança, pois o Recorrente não era detentor de uma anterior permissão para proceder à específica utilização de lamas em solos agrícolas.

Mais se diga, que o legislador não estava inibido a introduzir um regime específico e mais exigente para tal actividade ou a introduzir um novo regime que exigisse o prévio licenciamento.

Não alegou ainda o Recorrente a existência de quaisquer actos concretos que permitam considerar violado o princípio da confiança, porque a Administração tenha praticado quaisquer condutas prévias incompatíveis com aquela recusa de proceder ao licenciamento pretendido.

A conduta adoptada pelo INR é consentânea com o novo regime legal.

Quanto à anterior autorização que o Recorrente detinha não abrange a actividade que se exige agora licenciar de acordo com o Decreto-Lei n.º 118/2006, de 21.06.

Improcedem, por isso, todas as alegações do Recorrente.

Dispositivo

Pelo exposto, acordam em:

- em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida, com diferente fundamentação;

- custas pelo Recorrente.

Lisboa, 24 de Abril de 2014.

(Sofia David)

(Cristina Santos)

(Rui Pereira)