Quem foi o relator do acórdão 01275/03?

O relator foi Adérito Santos, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01275/03?

O acórdão foi proferido em 30 de julho de 2003.

01275/03 - STA

Sumário

I - Os programas dos concursos públicos para adjudicação de empreitadas de obras públicas, elaborados pela Administração em conformidade com a competência que a lei lhe confere, destinam-se a definir os termos dos correspondentes procedimentos concursais e constituem verdadeiros regulamentos administrativos, donde constam obrigatoriamente os requisitos de habilitação dos concorrentes e os critérios e factores de avaliação das propostas. II - O procedimento de formação dos contratos relativos a essas empreitadas compreende essencialmente três fases: o acto público, onde se procede à apreciação formal dos elementos de habilitação dos concorrentes e se decide sobre a admissão das respectivas propostas (artigo 85º e seguintes do DL 59/99, de 2.3); a qualificação dos concorrentes habilitados e admitidos, em que se procede à avaliação da capacidade financeira, económica e técnica dos concorrentes (artigo 98º e seguintes); e análise das propostas (artigo 100º). III - Na fase do acto público do concurso, a comissão de abertura do concurso limita-se a analisar, em termos meramente formais, os documentos de habilitação dos concorrentes e os que instruem as propostas. IV - A análise substancial destas, designadamente quanto à respectiva valia técnica, só na fase de qualificação é feita pela comissão de abertura do concurso, que poderá então excluir concorrente admitido na anterior fase de habilitação, se verificar que a respectiva proposta não preenche requisito exigido no programa do concurso. V - Impõe-se tal exclusão, relativamente a concorrente que não indicou, como expressamente exigia o programa do concurso, um engenheiro civil como responsável pela gestão do sistema de auto controlo de qualidade dos trabalhos, indicando para o efeito um licenciado em engenharia geotécnica-escavações e fundações. Nessas circunstâncias, a decisão de exclusão do concorrente não viola o princípio da boa fé e da protecção da confiança, se não se demonstra a existência, por parte da Administração, de conduta que, por qualquer forma, tenha induzido o concorrente em erro quanto à irrelevância do incumprimento daquela exigência do programa do concurso

Texto

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A..., S. A., com sede no lugar de ..., freguesia de Requião, concelho de Vila Nova de Famalicão, veio interpor recurso da sentença proferida no Tribunal Administrativo do Circulo do Porto, que negou provimento ao recurso contencioso da deliberação, de 10.10.02, do Conselho de Administração do Instituto para a Conservação Rodoviária (ICOR), actualmente Instituto das Estradas de Portugal (IEP), que indeferiu o recurso hierárquico e tutelar, interposto nos termos do art. 99 do DL 59/99, de 2.3, da decisão da Comissão de Abertura do Concurso relativo à empreitada de construção da “EN 270 – Variante de S. Brás de Alportel”, que excluiu a recorrente desse concurso. Apresentou alegação, com as seguintes conclusões: I. A CAC fez a verificação dos documentos de habilitação referendados no item 15.1, al. e), do Programa de Concurso, ou seja, fez a verificação dos certificados de habilitações literárias e profissionais dos quadros da empresa e dos responsáveis pela orientação da obra, de acordo com o estipulado na cláusula 13.12 do Caderno de Encargos, designadamente dos: Director Técnico da empreitada; Representante permanente do empreiteiro na obra; Responsável pela Área do Ambiente; Responsável pela Gestão do Sistema de Auto-controlo de Qualidade dos Trabalhos Responsável pelo Sistema de Higiene, Segurança e Saúde, e considerou que a recorrente deu cumprimento ao exigido no Programa de Concurso. II. E por isso fez constar no seu relatório, sob o nº 3 – Verificação dos Documentos no Acto Público: "Após a verificação dos documentos de habilitação, das propostas e documentação a elas anexa, apresentados pelos concorrentes, a Comissão de Abertura do Concurso, deliberou admitir todos os concorrentes, bem como as suas propostas". Deste modo, III. Em fase procedimental anterior a CAC verificou que a ora recorrente, tinha instruído o seu processo de candidatura à adjudicação da presente obra, com toda a documentação exigida no anúncio e programa de Concurso e deliberou, consequentemente, que por ter as condições técnicas e especificas exigidas pela natureza da obra, estava habilitada para nele participar, IV. Sendo essa decisão constitutiva de direitos da recorrente à não exclusão na fase seguinte pelos mesmos motivos, ou seja, por não cumprimento desses requisitos constantes das al. l) a q) do artigo 67° do referido Decreto-Lei (Documento de habilitação dos concorrentes). V. Competia à Comissão, no âmbito da execução dos actos compreendidos no nº 1 do artigo 98° do Decreto-Lei nº 59/99, de 2 de Março, concluída que estava a primeira fase, e no que à avaliação da capacidade técnica dos concorrentes concerne, analisar o conteúdo dos documentos apresentados para satisfação do disposto no artigo 67º e seguintes do citado Decreto-Lei, tendo em conta os elementos de referência solicitados no anúncio de concurso e ainda tomar posição, se fosse caso disso, se sobre o conteúdo da base de dados do Instituto dos Mercados de Obras Públicas e Particulares e do Imobiliário. Ora, VI. O conteúdo dos documentos apresentados pela recorrente conformava-se com o disposto no dito artigo 67º, uma vez que se mostravam todos os elementos referidos nas al. l) a q), não tendo a CAC suscitado quaisquer reservas sobre os mesmos. De seguida, VII. A avaliação da capacidade técnica importava, também, por parte da CAC, a indagação da estrutura organizacional do concorrente, da avaliação dos seus meios humanos e técnicos e do seu curriculum na actividade. Na verdade, VIII. O sentido do referido no citado nº 1 do artigo 98º é o de que o saneamento dos concorrentes, nesta fase, ter-se-á de balizar pelo aferimento da situação de estarem, ou não, face à avaliação da estrutura organizacional da empresa e da avaliação dos seus meios humanos e técnicos e do seu curriculum na actividade, em condições de cumprir o contrato. E assim, IX. É um aferimento de condições gerais suportadas na aná1ise cuidadosa do conteúdo dos documentos apresentados por força do disposto no Programa de Concurso e eventuais informações do IMOPPI, demonstrativas de que o concorrente tem uma estrutura empresarial suficiente e de qualidade técnica que lhe possibilita o cumprimento das obrigações contratuais subjacente à eventual adjudicação da obra. Ora, X. A Comissão não fez a adequação dos técnicos a afectar à obra, uma vez que não fez a análise cuidadosa do conteúdo dos documentos apresentados, sendo certo que, nos termos contratuais, um dos critérios para a qualificação, era exactamente a adequação dos técnicos e dos serviços técnicos, estejam ou não integrados na empresa, a afectar à obra. XI. E tendo elegido como critério da capacidade técnica a análise dos documentos reportados ao Responsável pela Gestão do Sistema de Auto-controlo de Qualidade dos Trabalhos, não analisou o seu curriculum, XII. Acabando por concluir que nem sequer interessaria aferir da experiência profissional que o técnico indicado pudesse ter para o exercício daquelas funções, concluindo apenas que não é adequado à obra por não preencher um dos requisitos exigidos pelo dono de obra num dos documentos concursais. XIII. Ora, em parte alguma do Programa de Concurso se impõe a exclusão pelo fundamento invocado pela CAC, conclusão que também se extrai "a contrario" pelo disposto no item 15.1 do mesmo Programa de Concurso, conjugado com o referido no seu ponto 19.6: "A comissão de abertura do concurso, nomeada nos termos do nº 1 do artigo 60° do Decreto-lei nº 59/99, de 2 de Março, deverá, após a realização do acto público do concurso, proceder à avaliação da capacidade financeira, económica e técnica dos concorrentes, tendo em conta os elementos de referência solicitados no anúncio do concurso e com base nos documentos indicados no nº 15 deste programa de concurso. Finda esta verificação, deve a comissão excluir os concorrentes que não demonstrem aptidão para a execução da obra posta a concurso em relatório fundamentado onde constem as razões das admissões e exclusões, que será notificado a todos os concorrentes para efeitos do nº 6 do artigo 98° do Decreto-Lei nº 59/99, de 2 de Março. ". XIV. A CAC partiu do princípio de que o estipulado no Caderno de Encargos, na cláusula 13.12., no tocante ao Técnico que terá a Gestão do Sistema de Auto-Controlo de Qualidade dos Trabalhos era de aplicação imediata para, em fase pré-contratual, aferir da habilitação dos concorrentes. XV. Sem razão, porém, uma vez que, XVI. A correspondência entre o disposto no nº 15.1, al. e) do Programa de Concurso e aquela cláusula 13.12. do Caderno de Encargos, tem que ser equacionada com todo o disposto nessa mesma cláusula 13.12. do Caderno de Encargos. E, XVII. Essa cláusula 13.12., ao falar em adjudicatário e não em concorrente, pressupõe que a indicação do Responsável para a Gestão do Sistema de Auto-Controlo de Qualidade dos Trabalhos deva ser feita em tempo posterior, já depois da adjudicação (o empreiteiro propõe, a fiscalização aceita ou não, e na eventualidade de não aceitar, o empreiteiro terá que indicar outro e, assim, sucessivamente, até culminar na aceitação por parte da fiscalização, do perfil do técnico). Deste modo, XVIII. Aquela cláusula, e designadamente na parte em apreço, está assim, teleologicamente ligada à execução da obra ou do contrato, e não ao processo concursal e, muito menos, com o âmbito restritivo que a CAC lhe fixou, ou seja, com a natureza de ser critério de qualificação dos concorrentes para efeitos do disposto no citado artigo 98°. Por outro lado, XIX. Por outro lado, o comportamento ou postura do dono da obra, tem sido, e até em passado recente, no sentido de que tal exigência não é critério de qualificação de concorrentes. XX. Na verdade, com o mesmo "tipo" de Caderno de Encargos, e com idêntica exigência no tocante aos requisitos e documentos de habilitação dos concorrentes, referendados nos respectivos Programas de Concurso, o dono de obra não considerou ser caso de exclusão, por inaptidão técnica, a não indicação de um engenheiro civil para Responsável da Gestão do Sistema de Auto-Controlo da Qualidade dos Trabalhos, designadamente nas empreitadas IP3-Variante de Castro Daire (2ª fase) /Ponte do Nó 3 sobre o Rio Paiva; “E.N. 315-Sardão/Meirinhos"; “Ligação do Nó de Olhão da Via do Infante de Sagres (VIS) a Olhão"; "EN, 206 – Variante de Creixomil"; tendo aceite um engenheiro licenciado em Engenharia Geotécnica – Escavações e Fundações (aliás, o mesmo indicado no concurso da empreitada em causa). XXI. E em reforço dessa postura da recorrida, importa acrescentar que, em obra posta recentemente em concurso – “Remodelação do Nó de Francos e «Beneficiação do IC23, entre a Ponte da Arrábida e a Ponte do Freixo” – "voltou" a entender que não era requisito de qualificação do empreiteiro, que o Engenheiro Responsável pela Gestão do Sistema de Auto-controlo da Qualidade dos Trabalhos fosse um Engenheiro Civil. XXII. E não diga a recorrida que eram obras de natureza diferente ou de somenos importância, pois tratam-se de obras com bases de licitação muito mais altas, respectivamente, de 11.740.000,00 euros e de 31.424.000,00 euros, sendo a base da licitação da obra em apreço de apenas 4.739.000,00. XIII. Há um comportamento procedimental inequívoco praticado ao longo do tempo pelo dono da obra, em tudo contrário ao que é exigido no concurso em que a reclamante foi excluída. Ora, XXIV. Esse comportamento procedimental anterior criou na recorrente a convicção séria, ou seja, a confiança, de que a recorrida consideraria conforme ou em conformidade com o estipulado no Programa de Concurso e demais documentação concursal, a indicação de um engenheiro licenciado em geotecnia para o efeito de ficar Responsável pela Gestão do Sistema de Auto-Controlo de Qualidade dos Trabalhos, XXV. Engenheiro esse, cujo curriculum demonstra tratar-se de um profissional de grande gabarito, de demonstrada proficiência e com enorme experiência na Responsabilidade pela Gestão do Sistema de Auto-Controlo da Qualidade dos Trabalhos em empreitadas de valor superior e de natureza idêntica à constante dos autos e adjudicadas pela recorrida. XXVI. O dono de obra, ao ter criado uma expectativa séria e convicta de que não viria a extrair efeitos desfavoráveis para a recorrente, que sempre agiu de boa-fé, coloca-se, se quiser manter a decisão, em clara violação do princípio de boa-fé e da protecção da confiança, de que não pode arredar-se. XXVII. A deliberação recorrida viola, assim, e frontalmente, os princípios da boa-fé, da segurança das situações jurídicas, da protecção da confiança e dos direitos adquiridos e interesses legítimos da recorrente e o do respeito pelas regras concursais, designadamente do disposto nos pontos 15.1 e 19.6 do Programa de Concurso. XXVIII. A recorrida apresenta para todas as obras referidas o mesmo Caderno de Encargos tipo – Volume II: 00 - Controlo de Qualidade; Capítulo 14.00 – Controlo de Qualidade –, onde são definidas as prescrições para os materiais a utilizar nas empreitadas, tipos de ensaios a realizar, equipamento laboratorial a colocar em obra e relação dos meios necessários para a obra. XXIX. Esse Capítulo 14.00 preconiza metodologias e ensaios para o controlo e garantia da qualidade das empreitadas (não diferindo de obra para obra), sendo que o responsável pela sua execução e implementação tem sempre o mesmo tipo de trabalho a realizar. Assim sendo, XXX. Se a recorrida não altera o Caderno de Encargos para as obras em causa, não tem que alterar o perfil do técnico. XXXI. Revela-se, assim, desconforme com a legalidade instituída e com o direito à transparência nas decisões que se esperam, que em empreitadas com o mesmo Caderno de Encargos, no tocante ao Capítulo 14.00 – Controlo de Qualidade, para umas a recorrida exija um técnico com o perfil de Engenheiro Civil para as funções de Responsável pela Gestão do Sistema de Auto-controlo de Qualidade dos Trabalhos e para outras, e para as mesmas funções, um técnico qualificado para a função! XXXII. Quem exerce uma actividade como a da recorrente, paga os seus impostos e age na legalidade, não pode ficar "refém" da opção desmotivada e inconsequente do projectista na escolha do perfil do técnico para gestão do controlo de qualidade. XXXIII. Assim, é claramente sem razão válida que a recorrida nestes autos insista no carácter da essencialidade de tal habilitação académica para as funções de Responsável pela Gestão do Sistema de Auto-controlo de Qualidade dos Trabalhos, quando fora deles, vem desmentindo objectiva e sucessivamente tal carácter de essencialidade, através da prática de actos que a contrariam. XXXIV. Nenhum sentido tem, nem moralmente é aceitável, o invocado pela recorrida de que o interesse público demandava in casu, que o Responsável pela Gestão do Sistema de Auto-controlo de Qualidade dos Trabalhos tivesse um perfil técnico de Engenheiro Civil. Ademais, XXXV. A recorrida vem entendendo, como amplamente resulta do que vem referido e como o demonstram os documentos juntos aos autos (de outros concursos de idêntica natureza), que a Gestão do Sistema de Auto-controlo de Qualidade dos Trabalhos deverá ser assegurada por um técnico qualificado, ou seja, a recorrida vem entendendo que a tónica na Gestão do Sistema de Auto-controlo de Qualidade dos Trabalhos é a qualificação para a função, advinda da análise curricular do técnico e não da classificação académica do mesmo, na área da Engenharia Civil. Contra-alegou a entidade recorrida, terminando a respectiva alegação com as seguintes conclusões: 1. O procedimento de formação dos contratos de empreitadas de obras públicas compreende basicamente três fases, ou seja, o acto público onde num primeiro momento se aprecia a habilitação dos concorrentes e num segundo momento se delibera sobre a admissão das propostas; qualificação dos concorrentes admitidos; análise das propostas; 2. A Recorrente foi excluída na fase da qualificação dos concorrentes por não ter demonstrado possuir capacidade técnica adequada à execução da obra concursada, pois o técnico por ela designado para desempenhar as funções de responsável pela gestão do sistema de auto controlo da qualidade dos trabalhos, não preenchia os requisitos académicos e profissionais definidos pelo dono da obra nas regras do concurso, plasmadas no respectivo Programa; 3. A avaliação da capacidade técnica dos concorrentes faz-se de acordo com a aplicação de critérios que assentam nos elementos que constam dos documentos que acompanham a “proposta" (considerando aqui o termo em sentido lato) apresentada pelos concorrentes, na fase de habilitação, como resulta das disposições conjugadas do art. 98°, nº 1 do DL nº 59/99, de 2 de Março, pontos 15.1, 15.7, 19.1 e 19.4 do Programa do Concurso; 4. Com efeito, no concurso em causa, um dos critérios de avaliação da capacidade técnica era a adequação dos técnicos e dos serviços técnicos (...) a afectar à obra – alínea d) do ponto 19.4 do Programa do Concurso; 5. Sendo que a verificação da adequação dos técnicos a afectar à obra se há-de retirar dos documentos que atestam as suas habilitações académicas e profissionais, documentos entregues pelo concorrente aquando da apresentação da "proposta"; 6. Ora, um dos requisitos para o preenchimento daquele critério de adequação dos técnicos era que o técnico designado para responsável pela gestão do sistema de auto controlo de qualidade dos trabalhos fosse um engenheiro civil qualificado para a função (ponto 15.1, alínea e) do Programa do Concurso conjugado com a cláusula 13.12 do Caderno de Encargos); 7. A Recorrente, ao elaborar a sua proposta fê-lo de acordo com as peças patenteadas, entre as quais o Programa do Concurso e o Caderno de Encargos, com pleno conhecimento de tudo quanto era exigido pelo dono da obra designadamente o perfil do técnico responsável pela gestão do sistema de auto controlo da qualidade dos trabalhos; 8. Logo, ao indicar nos documentos apresentados um técnico para responsável da gestão do sistema de auto controlo da qualidade dos trabalhos sabia que o seu perfil tinha que corresponder ao que era exigido pelo dono da obra, previamente publicitado naqueles documentos concursais; 9. Teria assim que indicar um engenheiro civil qualificado para aquela função e não como indicou um Engenheiro licenciado em Engenharia Geotécnica – Escavações e Fundações para o desempenho daquelas funções; 10. A Recorrente ao designar os técnicos responsáveis pela orientação da obra vinculou-se a dar cumprimento ao estipulado sobre esta matéria no Programa do Concurso, obrigando-se a apresentar os técnicos tal como os referiu; 11. A Comissão não pode ignorar o técnico indicado pela Recorrente para as funções de responsável pela gestão do sistema de auto controlo da qualidade dos trabalhos; 12. Pois se o fizesse, tal conduta implicaria uma violação de todas as regras e princípios que enquadram o concurso, nomeadamente os princípios da igualdade e da transparência; 13. Na verdade se assim procedesse, a Comissão actuaria em total desconformidade com as regras plasmadas no Programa do Concurso, o que consubstanciaria uma frontal ilegalidade; 14. Como nesta fase do concurso não há uma classificação gradativa dos concorrentes, a não adequação da equipa técnica a afectar à obra é fundamento de exclusão na medida em que o concorrente não preenche esse critério de avaliação; 15. Sendo os critérios de avaliação da capacidade técnica de preenchimento cumulativo, o não preenchimento de um deles resulta na falta de capacidade técnica para execução da obra posta a concurso; 16. Razão pela qual a Recorrente ao não ter indicado um técnico com o perfil de Engenheiro Civil adequado às funções de responsável pela gestão do sistema de auto controlo da qualidade dos trabalhos, revelou falta de adequação da equipa técnica e consequentemente falta de capacidade técnica para a execução da obra em causa; 17. O que fundamenta a sua exclusão nos termos do art. 98°, nº 3 do DL nº 59/99, de 2 de Março; 18. De acordo com o enquadramento legal supra referido é em sede da "qualificação dos concorrentes" que a matéria das habilitações académicas e profissionais dos técnicos para efeito do preenchimento do critério de adequação dos técnicos a afectar à obra deve ser apreciada; 19. E não no acto público aquando da verificação dos documentos de habilitação, como erradamente pretende a recorrente; 20. Constitui entendimento incontestável que a análise dos documentos no acto público do concurso é uma análise formal destinada a verificar se os concorrentes entregaram todos os documentos exigidos no Programa do Concurso e se, minimamente, o conteúdo desses documentos corresponde ao que é pedido; 21. A análise do conteúdo, do ponto de vista material, desses documentos será feita em momento posterior, na fase da qualificação dos concorrentes ou da análise das propostas; 22. A apresentação do corpo técnico do concorrente constitui um elemento fundamental quanto à forma como este se propõe executar uma empreitada; 23. Pelo que, a apresentação de um corpo técnico que não preenche os requisitos técnicos constantes dos documentos patenteados constitui preterição de um elemento absolutamente essencial; 24. Saliente-se que a definição, por um dono de obra, do perfil académico de um técnico que ficará afecto ao controlo de uma determinada fase da empreitada, não é um acto gratuito ou despiciendo no procedimento concursal, sendo antes uma obrigação legal e estatutária de defesa do interesse público; 25. De facto, o grau de especialização actualmente necessário para a execução de uma empreitada, impõe ao dono de obra especiais cautelas na definição das exigências relacionadas com o perfil dos técnicos que controlarão especialidades tão importantes como a qualidade da produção, ou o controlo da segurança na execução da empreitada; 26. É que, para além do cumprimento das regras concursais, um dono de obra ao lançar um concurso público para a execução de uma empreitada, deve assegurar a satisfação do interesse público patenteando os elementos necessários à execução da empreitada, designadamente com segurança e com qualidade; 27. Acresce que o facto de a Fiscalização poder ainda vir a pronunciar-se sobre o curriculum e o perfil do referido técnico, não invalida a apreciação da Comissão nem se substitui a ela, pois trata-se de momentos diferentes de apreciação; 28. Um, durante o procedimento concursal, na fase da "qualificação dos concorrentes", dentro das competências da Comissão (art. 98°, nº 1); outro, posterior, na adjudicação, que passa pelo crivo da Fiscalização, o que só vem reforçar a importância que o dono da obra dá às habilitações académicas e profissionais dos técnicos que vão orientar a obra; 29. Uma vez escolhidos os concorrentes admitidos ao concurso, há que proceder ao estudo do conteúdo das suas propostas, com vista à decisão sobre a adjudicação. Essa análise destina-se a fazer um juízo sobre o mérito dessas propostas à luz dos critérios de adjudicação que foram anunciados e bem assim dos factores e subfactores de apreciação que, para esse efeito, constem do programa de concurso e do anúncio; 30. Nesta fase, só as propostas estão em equação e já não os concorrentes, a não ser no que nesse domínio resultar da valoração decorrente daqueles factores ou subfactores; 31. Os concorrentes que chegaram a esta fase foram julgados devidamente habilitados para o concurso e com a necessária capacidade financeira, económica e técnica, passando a esta fase em condições de igualdade (artigo 98°, nº 4), tratando-se apenas de saber qual, de entre eles, está em situação de melhor corresponder às condições em que o dono da obra quer contratar a empreitada e que declarou no programa de concurso; 32. De facto, a lei impõe, em sede de concurso público, o preenchimento de determinados critérios de avaliação da capacidade técnica das empresas, que resultam da aplicação das disposições conjugadas contidas no regime jurídico de empreitadas de obras públicas, no caso o DL nº 59/99, de 2 de Março, e da Portaria que aprova o programa de concurso e o caderno de encargos tipo (ex vi do art. 62°, nº 1I do referido Decreto-Lei) que, no caso dos autos, é a Portaria n.º 104/2001 de 21 de Fevereiro; 33. Daí que os documentos a que se reportam os art.ºs 67° e seguintes e os fornecidos pelo IMOPPI têm a ver com a prova da capacidade técnica geral dos concorrentes para a execução de obras públicas em geral; os elementos especialmente exigidos no anúncio do concurso e, consequentemente, no programa de concurso, têm a ver com a prova da habilitação técnica dos concorrentes especificamente para a empreitada posta a concurso; 34. Para se verificar a adequação ou desadequação dos técnicos que o concorrente indica na sua "proposta" para a execução da obra em concurso tem obrigatoriamente que se recorrer a critérios objectivos e, concretamente, aos elementos curriculares e aos de habilitação académica dos técnicos indicados pelos concorrentes; 35. É ao dono da obra, dentro da discricionariedade técnica que a lei lhe confere que há-de definir nas peças concursais qual o perfil académico e profissional dos técnicos que hão-de executar a obra, em especial os técnicos que hão-de orientar os trabalhos principais da obra, como é o caso do responsável pela Gestão do Sistema de Auto-Controlo da Qualidade dos Trabalhos; 36. Assim, no procedimento concursal em análise, o dono da obra, dentro dos poderes legais que a lei lhe confere e em cumprimento das obrigações que legal e estatutariamente lhe competem, definiu, como melhor forma de defesa do interesse público, nomeadamente da defesa da qualidade na execução da empreitada, que o técnico responsável pela gestão do sistema de auto controlo da qualidade dos trabalhos deveria ser um Engenheiro Civil qualificado para a função (15.1, alínea e) do Programa do Concurso); 37. No entanto, a recorrente, contrariando uma exigência técnica definida pela entidade adjudicante, designou na sua "Proposta" para o desempenho daquelas funções não um Engenheiro Civil qualificado para aquelas funções mas sim um licenciado em Engenharia Geotécnica – Escavações e Fundações que não corresponde de todo ao perfil técnico que o dono da obra considerara adequado e como tal definira nas peças concursais patenteadas; 38. Cada concurso é um concurso próprio, com exigências e especificidades próprias decorrentes da própria natureza da obra concursada; 39. De facto, a entidade adjudicante é livre de analisar, para cada empreitada, o perfil dos técnicos que a devem executar, sendo até expectável que, face ao aumento dos níveis de exigência, os critérios sejam cada vez mais rigorosos, cabendo aos concorrentes aderir ou não; 40. Em recente acórdão do STA, datado de 21 de Maio de 2003, a propósito deste questão concreta, em caso em tudo semelhante, afirma-se que: "(...) a Administração fica auto vinculada ao bloco de legalidade, por ela própria instituído, ao estabelecer o Programa do Concurso e o Caderno de Encargos, pelo que, estabelecendo certos requisitos de admissibilidade ao concurso, não pode depois, decidir em desconformidade com tais normas regulamentares, designadamente admitindo um candidato que não preenche os requisitos estabelecidos. Se o fez anteriormente, em outros concursos, tratou-se de uma actuação ilegal a que a Administração não está obrigada, nem deve repetir. Assim, os princípios da boa-fé e da protecção da confiança são inoperantes no presente caso em que a Administração apenas tinha que cumprir a lei, não detendo liberdade de escolha de alternativas de decisão. " ; 41. A actuação da Comissão pautou-se por critérios estritamente legais, pré-definidos, do conhecimento de todos os concorrentes, traduzida numa apreciação objectiva e transparente dos documentos apresentados pelos concorrentes para avaliação da sua capacidade técnica, não padecendo a deliberação de exclusão da Recorrente, ora em crise, de qualquer vício que afecte a legalidade do procedimento concursal. O Ex.mo Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu parecer, no sentido de que o recurso não merece provimento, por considerar que na sentença recorrida se fez boa interpretação e aplicação da lei. Sem vistos, vem os autos à conferência. 2. A sentença recorrida deu como provada a seguinte matéria de facto: I) Por decisão do ente ora recorrido foi aberto concurso público para adjudicação da empreitada “EN 270 – Variante a São Brás de Alportel”, concurso esse publicitado no D.R. III Série, n.º 260, de 09/11/2001, tendo a obra a base de licitação de euros 4.739.000,00 nos termos de programa de concurso e anexos e caderno de encargos [cfr. doc. n.º 1 junto com a petição inicial e fls. 01/02 da parte 1 e fls. 01 a 43 da parte 3 do vol. I) e fls. 01 a 93 do vol. II) do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido]; --- II) Apresentaram-se ao referido concurso os seguintes concorrentes: --- “..., S.A.”; --- “..., S.A.”; --- “... S.A.”; --- “...,S.A.”; --- “A..., S.A.”; --- “..., S.A.”; --- “..., S.A..”; --- “..., S.A.”; --- “..., S.A.”; --- “..., S.A.” " ...,S.A." [cfr. doc. n.º 2 junto com a p.i. e fls. 01 a 09 da parte 2 do vol. I) do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido]; --- III) A Comissão de Abertura de Concurso (C.A.C.) deliberou admitir, conforme resulta do referido relatório, todos os concorrentes, designadamente a recorrente, consignando no item 3 do relatório “Verificação dos documentos no acto público”, o seguinte: --- “(...) Após a verificação dos documentos de habilitação, das propostas e documentos a elas anexa, apresentados pelos concorrentes, a Comissão de Abertura do Concurso deliberou admitir todos os concorrentes, bem como as suas propostas. (...)” [cfr. doc. n.º 2 junto com a p.i. e fls. 01 a 09 da parte 2 e fls. 01 a 14 da parte 4 do vol. I) do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido]; --- IV) Aquela Comissão em sede daquele relatório datado de 04/07/2002 decidiu-se pela exclusão da recorrente dado quanto à habilitação do técnico proposto “(...) para as funções de Responsável pela Gestão do Sistema de Auto-Controlo de Qualidade dos Trabalhos, verifica-se que o mesmo tem como habilitação académica a licenciatura em Engenharia Geotécnica – Escavações e Fundações, quando o que se exige na cláusula 13.12 do Caderno de Encargos é que tais funções sejam exercidas por um Engenheiro Civil. --- Independentemente da experiência profissional que este técnico possa ter naquelas funções, considera a Comissão que o mesmo não é adequado à obra, por não preencher um dos requisitos, exigidos pelo Dono de Obra num dos documentos concursais.” – (cfr. doc. n.º 2 junto com a p.i. e fls. 01 a 14 da parte 4 do vol. I ) do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido]; --- V) A recorrente foi notificada daquele relatório nos termos e para efeitos dos arts. 49º e 98º do D.L. n.º 59/99 e no âmbito da audiência de interessados, a recorrente apresentou resposta escrita, onde sustentou as razões, pelas quais do seu ponto de vista se impunha a revogação da decisão [cfr. docs. n.ºs 2 e 3 juntos com a p.i. e fls. 01/02 da parte 5) e fls. 01 a 14 da parte 6) do vol. I) do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido]; --- VI) A C.A.C. reunida deliberou, com os fundamentos que constam do seu relatório, manter a decisão de exclusão, decisão essa que foi comunicada à recorrente pelo ofício n.º 11346 datado de 03/09/2003 e donde resulta em sede de conclusões que: --- “(...) --- – O concorrente reclamante não cumpriu os requisitos exigidos pelo dono da obra quanto ao perfil do técnico, que seria um dos responsáveis pela orientação da obra quanto ao controlo da qualidade dos trabalhos, o que revela falta de adequação da equipa técnica responsável pela empreitada; --- – A não verificação de um dos critérios de avaliação da capacidade técnica dos concorrentes definido no ponto 19.4, alínea d), do Programa de Concurso, determina a respectiva exclusão, nos termos do n.º 3 do artigo 98º do Decreto-lei n.º 59/99, de 2 de Março; --- – Nestes termos, é indeferida a reclamação do concorrente n.º 5 – A...., S.A., mantendo-se a exclusão do concorrente reclamante. (...).” [cfr. doc. n.º 4 junto com a p.i. e fls. 01 a 06 da parte 7) do vol. I) do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido]; --- VII) A recorrente interpôs recurso hierárquico para então Sr. Presidente do I.C.O.R. tendo este recebido a petição de recurso em 23 de Setembro de 2002 [cfr. docs. n.ºs 5 e 6 juntos com a p.i. e fls. 01 a 14 da parte 8) do processo administrativo apenso cujo teor aqui se tem por reproduzido]; VIII) A então entidade recorrida em reunião realizada em 10/10/2002, com base na informação n.º 12861/DJ, datada de 30/09/2002, e parecer concordante do Sr. Director daquele Departamento Jurídico datado de 01/10/2002, deliberou indeferir o recurso hierárquico interposto pela recorrente, mantendo a sua exclusão do concurso [cfr. fls. 01 a 05 da parte 9) e fls. 01 da parte 10) do vol. I) do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido]; (ACTO RECORRIDO); --- IX) Tal deliberação foi comunicada à recorrente através de carta registada, com A/R, datada de 14/10/2002 e recepcionada em 16/10/2002 [cfr. doc. n.º 7) junto com a p.i. e fls. 01 e 02 da parte 11) do vol. I) do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido]; --- X) O então ente recorrido no âmbito doutro concurso público publicitou nas cláusulas gerais e técnico-administrativas da empreitada “Remodelação do Nó de Francos e Beneficiação do IC23, entre a Ponte da Arrábida e a Ponte do Freixo”, no valor de Euros 11740000, no seu item 13.12 – “Direcção técnica da empreitada, controlo de qualidade, ambiente, sistema de segurança e saúde”: “(...) O adjudicatário obriga-se a confiar a direcção técnica da obra a 2 (dois) Engenheiros, cujos nomes e currículos serão submetidos à aprovação da Fiscalização. Um desses técnicos deverá ser Engenheiro Civil e assumirá as funções de director técnico da obra, o outro deverá ser Engenheiro ou Engenheiro Técnico com experiência em obras congéneres. --- O adjudicatário obriga-se a manter permanentemente em obra um sistema de auto-controlo de qualidade dos trabalhos. --- O adjudicatário confiará a gestão desse sistema a um técnico qualificado para a função, reservando-se a Fiscalização o direito de, perante o seu curriculum, aceitar ou não a indicação.” (cfr. docs. n.ºs 8 e 10 juntos com a p.i. cujo teor aqui se dá por reproduzido); --- XI) O então ente recorrido no âmbito doutro concurso público publicitou nas cláusulas gerais e técnico-administrativas da empreitada “IC27 – Odeleite/Alcoutim”, no valor de euros 31424000, no seu item 13.12 – “Direcção técnica da empreitada, controlo de qualidade, ambiente e sistema de segurança e saúde”: --- “(...) O adjudicatário obriga-se a confiar a direcção técnica da obra a 3 (TRÊS) Técnicos com formação em Engenharia Civil, cujos nomes e currículos serão submetidos à aprovação da Fiscalização. --- Um desses técnicos será técnico da obra, responsável pela frente da estrada e deverá ter, obrigatoriamente, licenciatura em Engenharia Civil. --- Os outros técnicos, um responsável pela obra geral e o outro pelas obras de arte deverão possuir, no mínimo, bacharelato em Engenharia Civil e experiência comprovada nestas especialidades. --- O adjudicatário obriga-se ainda a manter permanentemente em obra um sistema de auto-controlo de qualidade dos trabalhos. --- O adjudicatário confiará a gestão desse sistema a um Técnico qualificado para a função, reservando-se a Fiscalização o direito de, perante o seu curriculum, aceitar ou não a indicação.”. (cfr. docs. n.ºs 9 e 11 juntos com a p.i. cujo teor aqui se dá por reproduzido); --- XII) A recorrente instaurou o presente recurso contencioso de anulação em 25/10/2002 (cfr. fls. 02 dos presentes autos). ---. 3. A sentença recorrida julgou improcedente o recurso contencioso, por entender que não se verificam os vícios de violação de lei imputados pela recorrente à deliberação impugnada: (i) infracção dos princípios da boa-fé, da protecção da confiança e dos direitos adquiridos e interesses legítimos da recorrente e (ii) infracção ao disposto nos pontos 15.1 e 19.6 do Programa do concurso. Quanto ao primeiro dos referidos vícios, considerou a sentença que a admissão da recorrente ao concurso não lhe confere qualquer direito adquirido ou interesse legítimo na sua manutenção no procedimento concursal, já que a própria lei prevê e define situações que, verificadas, conduzem à exclusão dos concorrentes inicialmente admitidos. Por outro lado, considerou ainda a sentença que no procedimento do concurso em causa, nada existiu, por parte da entidade recorrida ou de qualquer dos órgãos concursais que, por acção ou omissão, fosse de molde a criar na recorrente o direito ou a simples expectativa no sentido de que a sua proposta, sendo admitida, não viria a ser excluída nos termos em que o veio a ser. Para decidir pela inexistência da invocada violação do programa do concurso, considerou a sentença que, após a fase de habilitação dos concorrentes, a CAC procedeu, numa segunda fase, à respectiva avaliação técnica, com base nos documentos que apresentaram, conforme o preceituado no art. 98, nº 1 do DL 59/99, de 2 de Março, e no próprio programa do concurso (pontos 15.7 e 19.6). E que a proposta da recorrente não satisfaz o requisito exigido no Programa do concurso (ponto 15.1.e.) e no caderno de encargos (ponto 13.12), nos termos dos quais deveria ser indicado para a direcção técnica da obra um engenheiro civil, sendo que nessa proposta a recorrente indicou, para o efeito, um licenciado em engenharia geotécnica – escavações e fundações. Na respectiva alegação, a recorrente pede a revogação da sentença, embora não apresente razões demonstrativas da incorrecção ou inconsistência dos fundamentos em que se baseou. O que, em bom rigor, conduziria, sem mais, à improcedência do recurso. Com efeito, limita-se a renovar a impugnação que deduziu contra a deliberação impugnada, em sede de recurso contencioso, sendo a alegação do presente recurso jurisdicional constituída, na quase totalidade, pela reprodução textual da que apresentou naquele recurso. Na alegação ora em apreço, da qual são mera reprodução textual as respectivas ‘conclusões’, defende, em suma, a recorrente: - a decisão da Comissão de Abertura do concurso (CAC) de que a recorrente, por ter apresentado todos os documentos exigidos no anúncio e no programa do concurso estava habilitada a nele participar, é constitutiva de direitos e obstativa do respectivo afastamento, em fase posterior do procedimento concursal; - na avaliação da capacidade técnica da recorrente, a CAC deveria ter indagado, nos termos do art. 98, nº 1 do DL 59/99, de 2 de Março, da respectiva estrutura organizacional e avaliado os seus meios humanos e técnicos e respectivo curriculum; - a decisão de exclusão assumida pela CAC, por falta de indicação de um engenheiro civil como Responsável pela Gestão do Sistema de Auto-controlo de Qualidade dos Trabalhos, não tem fundamento no Programa do Concurso; - a cláusula 13.12 do Caderno de Encargos, referindo adjudicatário e não concorrente, mostra que a indicação daquele responsável deve ser feita após a adjudicação. Pelo que a CAC errou ao considerar relevante tal indicação para efeito de qualificação dos concorrentes, conforme o disposto no citado art. 98; - a deliberação recorrida, ao decidir pela exclusão da recorrente, com fundamento no desrespeito do requisito da indicação de um engenheiro civil como Responsável pelo Sistema de Auto-controlo da Qualidade dos Trabalhos, viola os princípios da boa fé e da protecção da confiança, pois que, em anteriores e recentes concursos do tipo e sujeitos e idêntica regulamentação a entidade recorrida, como dono da obra, não considerou o incumprimento desse mesmo requisito motivo de exclusão do concurso, por ineptidão técnica. Vejamos, pois. A recorrente começa por defender que, após a decisão da CAC no sentido de que estava habilitada a participar no concurso, por ter apresentado todos os documentos exigidos pelo anúncio e programa do concurso, não poderia dele ser afastada. Mas, sem razão. Conforme o art. 86 do referido DL 59/99, “3. A Comissão de abertura do concurso limitar-se-á, durante o acto público, a fazer uma análise, tanto dos documentos de habilitação dos concorrentes, como dos documentos que instruem as propostas, tendo em conta, designadamente, o disposto nos artigos 92º e 94º”. E, por sua vez, dispõe o Artigo 92º Deliberação sobre a habilitação dos concorrentes 1 – Cumprido o disposto nos artigos 90º e 91º, a comissão, em sessão reservada, delibera sobre a habilitação dos concorrentes após verificação dos elementos por eles apresentados no invólucro «Documentos», reabrindo-se em seguida a sessão para se indicarem os concorrentes admitidos e os excluídos, bem como as razões da sua exclusão. 2 - São excluídos, nesta fase, os concorrentes: a) Que não tenham apresentado todos os documentos de habilitação de apresentação obrigatória ou que apresentem qualquer deles depois do termo do prazo fixado para a apresentação das propostas; b) Que não apresentem os documentos redigidos em língua portuguesa ou acompanhados de tradução devidamente legalizada ou, não o sendo, com declaração por parte do concorrente de que aceita a sua prevalência nos termos do nº 1 do artigo 71º; c) Cujos documentos careçam de algum elemento essencial cuja falta não possa ser suprida nos termos do nº 3. 3 – A comissão admite, condicionalmente, os concorrentes cujos documentos sejam apresentados com preterição de formalidades essenciais, devendo, porém, tais irregularidades ser sanadas no prazo de dois dias, sob pena de ficar sem efeito a admissão a serem excluídos do concurso. 4 – (…). Inserido na Secção VII, sob a epígrafe Qualificação dos concorrentes, dispõe o art. 98 do mesmo diploma: Artigo 98º Avaliação da capacidade financeira, económica e técnica dos concorrentes 1 – A comissão deverá, de seguida, avaliar a capacidade financeira, económica e técnica dos concorrentes, tendo em conta os elementos de referência solicitados no anúncio do concurso ou no convite para apresentação de propostas e com base nos documentos indicados nos artigos 67º e seguintes. 2 – Para efeitos do número anterior devem ainda os donos das obras ponderar o conteúdo da base de dados do Instituto dos Mercados de Obras Públicas e Particulares e do Imobiliário relativa a empreiteiros de obras públicas. 3 – Finda essa verificação, deve a comissão excluir os concorrentes que não demonstrem aptidão para a execução da obra posta a concurso. 4 – (…). Assim, o procedimento de formação dos contratos de obras públicas compreende fundamentalmente três fases: (i) o acto público, onde se delibera sobre a habilitação dos concorrentes, com base na verificação, meramente formal, dos documentos por eles apresentados; (ii) a qualificação dos concorrentes admitidos, em que se procede à avaliação das capacidade financeira, económica e técnica dos concorrentes; (iii) e, por fim, a análise das propostas (de que não importa cuidar, no âmbito do presente recurso). Resulta claramente dos arts. 90 e segts., do referido DL 59/99, designadamente do citado art. 92, que, na fase do acto público do concurso, a Comissão se limita a analisar os aspectos formais das candidaturas, sem que, nessa fase, proceda a uma análise substancial e profunda do conteúdo das propostas apresentadas, designadamente quanto à respectiva valia técnica. Daí que a circunstância de, nessa fase, um qualquer candidato ser admitido ao concurso não significa que cumpra os requisitos exigidos pelo Programa do concurso em causa. A deliberação de admissão do candidato, nessa fase, não assume, pois, a natureza de acto definitivo, quanto à respectiva admissão ao concurso, não configurando, assim, o alegado acto constitutivo de direitos. De resto, como refere, perante situação semelhante, o recente acórdão de 21.5.03 (Rº 735/03), que aqui seguimos de perto, a admissão de um candidato sem os requisitos legalmente exigidos sempre seria revogável, no prazo indicado no art. 141 do CPA. Ora, no caso ora em apreço, o Programa do concurso é claro, ao exigir dos concorrentes, no respectivo ponto 15.1: d) Certificados de habilitações literárias e profissionais dos quadros da empresa e dos responsáveis pela orientação da obra, de acordo com o estipulado na cláusula 13.12 do Caderno de Encargos, designadamente do(s): … Responsável pela gestão do sistema de auto-controlo de qualidade dos trabalhos; … E o Caderno de Encargos, por seu turno, estabelece: 13.12 – Direcção técnica da empreitada, controlo de qualidade, ambiente e sistema de segurança e saúde O adjudicatário obriga-se a confiar a direcção técnica da obra a 1 (um) Engenheiro Civil, cujo nome e curriculum será submetido à aprovação da fiscalização. Esse técnico será o director técnico da obra. O adjudicatário obriga-se ainda a manter permanentemente em obra um sistema de auto-controlo de qualidade dos trabalhos. O adjudicatário confiará a gestão desse sistema a um Engenheiro Civil qualificado para a função, reservando-se a Fiscalização o direito de, perante o seu curriculum, aceitar ou não a indicação. … Importa notar que os programas dos concursos respeitantes a adjudicação de empreitadas de obras públicas, elaborados pela Administração, no âmbito da competência que a lei lhe confere, destinam-se a definir os termos a que obedece o respectivo procedimento, constituindo verdadeiros regulamentos administrativos, neles se inscrevendo obrigatoriamente os requisitos de habilitação dos concorrentes e os critérios e factores de apreciação das propostas. Vejam-se, entre outros, o acórdão de 14.1.03 (Rº 1828/02) e o já citado acórdão de 21.5.03 (Rº 735/03). No caso sujeito, como se viu, o regulamento do concurso era claro no sentido da exigência de indicação pelos candidatos de um engenheiro civil para as funções de responsável pela gestão do sistema de auto-controlo de qualidade dos trabalhos. Ao indicar para tais funções um engenheiro licenciado em engenharia geotécnica-escavações e fundações, é evidente não ter a recorrente indicado um técnico com habilitação académica e perfil técnico correspondente aquela exigência, não satisfazendo, assim, os requisitos estabelecidos no programa do concurso. A avaliação da capacidade técnica dos concorrentes faz-se, na fase de qualificação, perante os elementos documentais apresentados com as propostas, conforme o estabelecido no citado art. 98, nº 1 do DL 59/99 e nos pontos 15.1, 15.7, 19.1, 19.4 e 19.6 do programa do concurso. Tendo a comissão verificado pela análise a que procedeu dos documentos apresentados pela ora recorrente, conforme o preceituado no nº 1 daquele art. 98, que a respectiva proposta não preenchia, quanto à capacidade técnica, os requisitos exigidos pelo regulamento do concurso, impunha-se que decidisse, como decidiu, pela exclusão da mesma recorrente, nos termos do nº 3 do mesmo art. 98. Em tais circunstâncias, e diversamente do que pretende a recorrente, não tinha já cabimento que a comissão indagasse, ainda, da respectiva estrutura organizacional ou que fizesse a ponderação, prevista no nº 2 do mesmo art. 98, dos elementos sobre ela constantes na base de dados do IOPPI aí referida. Pois que, independente de tais elementos, relativos à capacidade técnica geral dos concorrentes para a execução de obras públicas em geral, a recorrente não cumpria os requisitos especificamente exigidos no anúncio e no programa do concurso para a concreta empreitada em causa. Também infundada é a alegação da recorrente, ao pretender que a referência a adjudicatário, constante da referida cláusula 13.12 do Caderno de Encargos, mostra que a indicação do responsável pela gestão do sistema de auto-controlo de qualidade dos trabalhos devia ser feita após a adjudicação. Pelo que tal indicação não relevaria para efeito da qualificação dos concorrentes, conforme o disposto no art. 98, nº 1 do citado DL 59/99. Pelo contrário, e tal como refere a sentença recorrida, tal indicação corresponde a um dos requisitos estabelecidos no regulamento do concurso, designadamente o respectivo programa, sendo por isso a sua consideração, em sede de qualificação dos candidatos, condição indispensável ao respeito pelos princípios da igualdade, concorrência e publicidade essenciais ao procedimento concursal. Finalmente, improcede também a alegação da recorrente de que a deliberação impugnada violou os princípios da boa fé e da protecção da confiança, ao considerar motivo de exclusão do concurso o incumprimento do requisito de indicação de um engenheiro civil como responsável pelo sistema de auto-controlo da obra, sendo que, em anteriores e recentes concursos do mesmo tipo e sujeitos e idêntica regulamentação a entidade recorrida, como dona da obra, não considerou o incumprimento desse mesmo requisito motivo de exclusão do concurso, por ineptidão técnica. Desde logo, e como bem observou a sentença, a matéria de facto provada e que a recorrente não impugna não permite afirmar com segurança que tais situações eram perfeitamente similares à empreitada a que respeitam os autos. Para além disso, e como refere o já referido acórdão de 21.5.03, a Administração auto vincula-se ao bloco de legalidade por ela própria também instituído, ao estabelecer no Programa do Concurso e no Caderno de Encargos certos requisitos do concurso, não podendo depois decidir em desconformidade com tais normas regulamentares, designadamente admitindo candidato que não preencha tais requisitos. Se o fez anteriormente, em outros concursos, assumiu actuação ilegal, que, por isso, não deve repetir. Assim sendo, são inoperantes, no caso em apreço, os invocados princípios da boa fé e da protecção da confiança, pois que a entidade recorrida não tinha alternativa ao cumprimento da lei, não detendo, assim, liberdade de escolha de decisão. Como já se referiu, o regulamento do concurso era claro na exigência da indicação de um engenheiro civil como responsável pela gestão do sistema de auto-controlo de qualidade da obra. E, como também refere a sentença recorrida, nada existiu na conduta assumida no procedimento do concurso pela entidade recorrida que, por acção ou omissão, fosse de molde a criar na recorrente a expectativa de que o não cumprimento desse requisito técnico não implicaria a respectiva exclusão do concurso. O que, estando em causa no princípio da boa fé a possibilidade de relevância da confiança suscitada nos particulares pela actuação da Administração, desde logo obstaria a que se concluísse pela existência de violação desse princípio. Neste sentido, veja-se também o acórdão de 28.5.03, proferido no recurso nº 132/03. A alegação da recorrente é, pois, totalmente improcedente. 4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida. Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 400,00 (quatrocentos euros) e 300,00 (trezentos euros). Lisboa, 30 de Julho de 2003. Adérito Santos – Relator – J Simões de Oliveira – Polibio Henriques

Sumário

II- O procedimento de formação dos contratos relativos a essas empreitadas compreende essencialmente três fases: o acto público, onde se procede à apreciação formal dos elementos de habilitação dos concorrentes e se decide sobre a admissão das respectivas propostas (artigo 85º e seguintes do DL 59/99, de 2.3); a qualificação dos concorrentes habilitados e admitidos, em que se procede à avaliação da capacidade financeira, económica e técnica dos concorrentes (artigo 98º e seguintes); e análise das propostas (artigo 100º).

III- Na fase do acto público do concurso, a comissão de abertura do concurso limita-se a analisar, em termos meramente formais, os documentos de habilitação dos concorrentes e os que instruem as propostas.

IV- A análise substancial destas, designadamente quanto à respectiva valia técnica, só na fase de qualificação é feita pela comissão de abertura do concurso, que poderá então excluir concorrente admitido na anterior fase de habilitação, se verificar que a respectiva proposta não preenche requisito exigido no programa do concurso.

V- Impõe-se tal exclusão, relativamente a concorrente que não indicou, como expressamente exigia o programa do concurso, um engenheiro civil como responsável pela gestão do sistema de auto controlo de qualidade dos trabalhos, indicando para o efeito um licenciado em engenharia geotécnica-escavações e fundações.

Nessas circunstâncias, a decisão de exclusão do concorrente não viola o princípio da boa fé e da protecção da confiança, se não se demonstra a existência, por parte da Administração, de conduta que, por qualquer forma, tenha induzido o concorrente em erro quanto à irrelevância do incumprimento daquela exigência do programa do concurso

Texto Integral

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A..., S. A., com sede no lugar de ..., freguesia de Requião, concelho de Vila Nova de Famalicão, veio interpor recurso da sentença proferida no Tribunal Administrativo do Circulo do Porto, que negou provimento ao recurso contencioso da deliberação, de 10.10.02, do Conselho de Administração do Instituto para a Conservação Rodoviária (ICOR), actualmente Instituto das Estradas de Portugal (IEP), que indeferiu o recurso hierárquico e tutelar, interposto nos termos do art. 99 do DL 59/99, de 2.3, da decisão da Comissão de Abertura do Concurso relativo à empreitada de construção da “EN 270 – Variante de S. Brás de Alportel”, que excluiu a recorrente desse concurso.

Apresentou alegação, com as seguintes conclusões:

I. A CAC fez a verificação dos documentos de habilitação referendados no item 15.1, al. e), do Programa de Concurso, ou seja, fez a verificação dos certificados de habilitações literárias e profissionais dos quadros da empresa e dos responsáveis pela orientação da obra, de acordo com o estipulado na cláusula 13.12 do Caderno de Encargos, designadamente dos:

Director Técnico da empreitada;

Representante permanente do empreiteiro na obra;

Responsável pela Área do Ambiente;

Responsável pela Gestão do Sistema de Auto-controlo de Qualidade dos Trabalhos

Responsável pelo Sistema de Higiene, Segurança e Saúde,

e considerou que a recorrente deu cumprimento ao exigido no Programa de Concurso.

II. E por isso fez constar no seu relatório, sob o nº 3 – Verificação dos Documentos no Acto Público: "Após a verificação dos documentos de habilitação, das propostas e documentação a elas anexa, apresentados pelos concorrentes, a Comissão de Abertura do Concurso, deliberou admitir todos os concorrentes, bem como as suas propostas". Deste modo,

III. Em fase procedimental anterior a CAC verificou que a ora recorrente, tinha instruído o seu processo de candidatura à adjudicação da presente obra, com toda a documentação exigida no anúncio e programa de Concurso e deliberou, consequentemente, que por ter as condições técnicas e especificas exigidas pela natureza da obra, estava habilitada para nele participar,

IV. Sendo essa decisão constitutiva de direitos da recorrente à não exclusão na fase seguinte pelos mesmos motivos, ou seja, por não cumprimento desses requisitos constantes das al. l) a q) do artigo 67° do referido Decreto-Lei (Documento de habilitação dos concorrentes).

V. Competia à Comissão, no âmbito da execução dos actos compreendidos no nº 1 do artigo 98° do Decreto-Lei nº 59/99, de 2 de Março, concluída que estava a primeira fase, e no que à avaliação da capacidade técnica dos concorrentes concerne, analisar o conteúdo dos documentos apresentados para satisfação do disposto no artigo 67º e seguintes do citado Decreto-Lei, tendo em conta os elementos de referência solicitados no anúncio de concurso e ainda tomar posição, se fosse caso disso, se sobre o conteúdo da base de dados do Instituto dos Mercados de Obras Públicas e Particulares e do Imobiliário. Ora,

VI. O conteúdo dos documentos apresentados pela recorrente conformava-se com o disposto no dito artigo 67º, uma vez que se mostravam todos os elementos referidos nas al. l) a q), não tendo a CAC suscitado quaisquer reservas sobre os mesmos. De seguida,

VII. A avaliação da capacidade técnica importava, também, por parte da CAC, a indagação da estrutura organizacional do concorrente, da avaliação dos seus meios humanos e técnicos e do seu curriculum na actividade. Na verdade,

VIII. O sentido do referido no citado nº 1 do artigo 98º é o de que o saneamento dos concorrentes, nesta fase, ter-se-á de balizar pelo aferimento da situação de estarem, ou não, face à avaliação da estrutura organizacional da empresa e da avaliação dos seus meios humanos e técnicos e do seu curriculum na actividade, em condições de cumprir o contrato. E assim,

IX. É um aferimento de condições gerais suportadas na aná1ise cuidadosa do conteúdo dos documentos apresentados por força do disposto no Programa de Concurso e eventuais informações do IMOPPI, demonstrativas de que o concorrente tem uma estrutura empresarial suficiente e de qualidade técnica que lhe possibilita o cumprimento das obrigações contratuais subjacente à eventual adjudicação da obra.

Ora,

X. A Comissão não fez a adequação dos técnicos a afectar à obra, uma vez que não fez a análise cuidadosa do conteúdo dos documentos apresentados, sendo certo que, nos termos contratuais, um dos critérios para a qualificação, era exactamente a adequação dos técnicos e dos serviços técnicos, estejam ou não integrados na empresa, a afectar à obra.

XI. E tendo elegido como critério da capacidade técnica a análise dos documentos reportados ao Responsável pela Gestão do Sistema de Auto-controlo de Qualidade dos Trabalhos, não analisou o seu curriculum,

XII. Acabando por concluir que nem sequer interessaria aferir da experiência profissional que o técnico indicado pudesse ter para o exercício daquelas funções, concluindo apenas que não é adequado à obra por não preencher um dos requisitos exigidos pelo dono de obra num dos documentos concursais.

XIII. Ora, em parte alguma do Programa de Concurso se impõe a exclusão pelo fundamento invocado pela CAC, conclusão que também se extrai "a contrario" pelo disposto no item 15.1 do mesmo Programa de Concurso, conjugado com o referido no seu ponto 19.6: "A comissão de abertura do concurso, nomeada nos termos do nº 1 do artigo 60° do Decreto-lei nº 59/99, de 2 de Março, deverá, após a realização do acto público do concurso, proceder à avaliação da capacidade financeira, económica e técnica dos concorrentes, tendo em conta os elementos de referência solicitados no anúncio do concurso e com base nos documentos indicados no nº 15 deste programa de concurso.

Finda esta verificação, deve a comissão excluir os concorrentes que não demonstrem aptidão para a execução da obra posta a concurso em relatório fundamentado onde constem as razões das admissões e exclusões, que será notificado a todos os concorrentes para efeitos do nº 6 do artigo 98° do Decreto-Lei nº 59/99, de 2 de Março. ".

XIV. A CAC partiu do princípio de que o estipulado no Caderno de Encargos, na cláusula 13.12., no tocante ao Técnico que terá a Gestão do Sistema de Auto-Controlo de Qualidade dos Trabalhos era de aplicação imediata para, em fase pré-contratual, aferir da habilitação dos concorrentes.

XV. Sem razão, porém, uma vez que,

XVI. A correspondência entre o disposto no nº 15.1, al. e) do Programa de Concurso e aquela cláusula 13.12. do Caderno de Encargos, tem que ser equacionada com todo o disposto nessa mesma cláusula 13.12. do Caderno de Encargos. E,

XVII. Essa cláusula 13.12., ao falar em adjudicatário e não em concorrente, pressupõe que a indicação do Responsável para a Gestão do Sistema de Auto-Controlo de Qualidade dos Trabalhos deva ser feita em tempo posterior, já depois da adjudicação (o empreiteiro propõe, a fiscalização aceita ou não, e na eventualidade de não aceitar, o empreiteiro terá que indicar outro e, assim, sucessivamente, até culminar na aceitação por parte da fiscalização, do perfil do técnico). Deste modo,

XVIII. Aquela cláusula, e designadamente na parte em apreço, está assim, teleologicamente ligada à execução da obra ou do contrato, e não ao processo concursal e, muito menos, com o âmbito restritivo que a CAC lhe fixou, ou seja, com a natureza de ser critério de qualificação dos concorrentes para efeitos do disposto no citado artigo 98°. Por outro lado,

XIX. Por outro lado, o comportamento ou postura do dono da obra, tem sido, e até em passado recente, no sentido de que tal exigência não é critério de qualificação de concorrentes.

XX. Na verdade, com o mesmo "tipo" de Caderno de Encargos, e com idêntica exigência no tocante aos requisitos e documentos de habilitação dos concorrentes, referendados nos respectivos Programas de Concurso, o dono de obra não considerou ser caso de exclusão, por inaptidão técnica, a não indicação de um engenheiro civil para Responsável da Gestão do Sistema de Auto-Controlo da Qualidade dos Trabalhos, designadamente nas empreitadas IP3-Variante de Castro Daire (2ª fase) /Ponte do Nó 3 sobre o Rio Paiva; “E.N. 315-Sardão/Meirinhos"; “Ligação do Nó de Olhão da Via do Infante de Sagres (VIS) a Olhão"; "EN, 206 – Variante de Creixomil"; tendo aceite um engenheiro licenciado em Engenharia Geotécnica – Escavações e Fundações (aliás, o mesmo indicado no concurso da empreitada em causa).

XXI. E em reforço dessa postura da recorrida, importa acrescentar que, em obra posta recentemente em concurso – “Remodelação do Nó de Francos e «Beneficiação do IC23, entre a Ponte da Arrábida e a Ponte do Freixo” – "voltou" a entender que não era requisito de qualificação do empreiteiro, que o Engenheiro Responsável pela Gestão do Sistema de Auto-controlo da Qualidade dos Trabalhos fosse um Engenheiro Civil.

XXII. E não diga a recorrida que eram obras de natureza diferente ou de somenos importância, pois tratam-se de obras com bases de licitação muito mais altas, respectivamente, de 11.740.000,00 euros e de 31.424.000,00 euros, sendo a base da licitação da obra em apreço de apenas 4.739.000,00.

XIII. Há um comportamento procedimental inequívoco praticado ao longo do tempo pelo dono da obra, em tudo contrário ao que é exigido no concurso em que a reclamante foi excluída. Ora,

XXIV. Esse comportamento procedimental anterior criou na recorrente a convicção séria, ou seja, a confiança, de que a recorrida consideraria conforme ou em conformidade com o estipulado no Programa de Concurso e demais documentação concursal, a indicação de um engenheiro licenciado em geotecnia para o efeito de ficar Responsável pela Gestão do Sistema de Auto-Controlo de Qualidade dos Trabalhos,

XXV. Engenheiro esse, cujo curriculum demonstra tratar-se de um profissional de grande gabarito, de demonstrada proficiência e com enorme experiência na Responsabilidade pela Gestão do Sistema de Auto-Controlo da Qualidade dos Trabalhos em empreitadas de valor superior e de natureza idêntica à constante dos autos e adjudicadas pela recorrida.

XXVI. O dono de obra, ao ter criado uma expectativa séria e convicta de que não viria a extrair efeitos desfavoráveis para a recorrente, que sempre agiu de boa-fé, coloca-se, se quiser manter a decisão, em clara violação do princípio de boa-fé e da protecção da confiança, de que não pode arredar-se.

XXVII. A deliberação recorrida viola, assim, e frontalmente, os princípios da boa-fé, da segurança das situações jurídicas, da protecção da confiança e dos direitos adquiridos e interesses legítimos da recorrente e o do respeito pelas regras concursais, designadamente do disposto nos pontos 15.1 e 19.6 do Programa de Concurso.

XXVIII. A recorrida apresenta para todas as obras referidas o mesmo Caderno de Encargos tipo – Volume II: 00 - Controlo de Qualidade; Capítulo 14.00 – Controlo de Qualidade –, onde são definidas as prescrições para os materiais a utilizar nas empreitadas, tipos de ensaios a realizar, equipamento laboratorial a colocar em obra e relação dos meios necessários para a obra.

XXIX. Esse Capítulo 14.00 preconiza metodologias e ensaios para o controlo e garantia da qualidade das empreitadas (não diferindo de obra para obra), sendo que o responsável pela sua execução e implementação tem sempre o mesmo tipo de trabalho a realizar. Assim sendo,

XXX. Se a recorrida não altera o Caderno de Encargos para as obras em causa, não tem que alterar o perfil do técnico.

XXXI. Revela-se, assim, desconforme com a legalidade instituída e com o direito à transparência nas decisões que se esperam, que em empreitadas com o mesmo Caderno de Encargos, no tocante ao Capítulo 14.00 – Controlo de Qualidade, para umas a recorrida exija um técnico com o perfil de Engenheiro Civil para as funções de Responsável pela Gestão do Sistema de Auto-controlo de Qualidade dos Trabalhos e para outras, e para as mesmas funções, um técnico qualificado para a função!

XXXII. Quem exerce uma actividade como a da recorrente, paga os seus impostos e age na legalidade, não pode ficar "refém" da opção desmotivada e inconsequente do projectista na escolha do perfil do técnico para gestão do controlo de qualidade.

XXXIII. Assim, é claramente sem razão válida que a recorrida nestes autos insista no carácter da essencialidade de tal habilitação académica para as funções de Responsável pela Gestão do Sistema de Auto-controlo de Qualidade dos Trabalhos, quando fora deles, vem desmentindo objectiva e sucessivamente tal carácter de essencialidade, através da prática de actos que a contrariam.

XXXIV. Nenhum sentido tem, nem moralmente é aceitável, o invocado pela recorrida de que o interesse público demandava in casu, que o Responsável pela Gestão do Sistema de Auto-controlo de Qualidade dos Trabalhos tivesse um perfil técnico de Engenheiro Civil. Ademais,

XXXV. A recorrida vem entendendo, como amplamente resulta do que vem referido e como o demonstram os documentos juntos aos autos (de outros concursos de idêntica natureza), que a Gestão do Sistema de Auto-controlo de Qualidade dos Trabalhos deverá ser assegurada por um técnico qualificado, ou seja, a recorrida vem entendendo que a tónica na Gestão do Sistema de Auto-controlo de Qualidade dos Trabalhos é a qualificação para a função, advinda da análise curricular do técnico e não da classificação académica do mesmo, na área da Engenharia Civil.

Contra-alegou a entidade recorrida, terminando a respectiva alegação com as seguintes conclusões:

1. O procedimento de formação dos contratos de empreitadas de obras públicas compreende basicamente três fases, ou seja, o acto público onde num primeiro momento se aprecia a habilitação dos concorrentes e num segundo momento se delibera sobre a admissão das propostas; qualificação dos concorrentes admitidos; análise das propostas;

2. A Recorrente foi excluída na fase da qualificação dos concorrentes por não ter demonstrado possuir capacidade técnica adequada à execução da obra concursada, pois o técnico por ela designado para desempenhar as funções de responsável pela gestão do sistema de auto controlo da qualidade dos trabalhos, não preenchia os requisitos académicos e profissionais definidos pelo dono da obra nas regras do concurso, plasmadas no respectivo Programa;

3. A avaliação da capacidade técnica dos concorrentes faz-se de acordo com a aplicação de critérios que assentam nos elementos que constam dos documentos que acompanham a “proposta" (considerando aqui o termo em sentido lato) apresentada pelos concorrentes, na fase de habilitação, como resulta das disposições conjugadas do art. 98°, nº 1 do DL nº 59/99, de 2 de Março, pontos 15.1, 15.7, 19.1 e 19.4 do Programa do Concurso;

4. Com efeito, no concurso em causa, um dos critérios de avaliação da capacidade técnica era a adequação dos técnicos e dos serviços técnicos (...) a afectar à obra – alínea d) do ponto 19.4 do Programa do Concurso;

5. Sendo que a verificação da adequação dos técnicos a afectar à obra se há-de retirar dos documentos que atestam as suas habilitações académicas e profissionais, documentos entregues pelo concorrente aquando da apresentação da "proposta";

6. Ora, um dos requisitos para o preenchimento daquele critério de adequação dos técnicos era que o técnico designado para responsável pela gestão do sistema de auto controlo de qualidade dos trabalhos fosse um engenheiro civil qualificado para a função (ponto 15.1, alínea e) do Programa do Concurso conjugado com a cláusula 13.12 do Caderno de Encargos);

7. A Recorrente, ao elaborar a sua proposta fê-lo de acordo com as peças patenteadas, entre as quais o Programa do Concurso e o Caderno de Encargos, com pleno conhecimento de tudo quanto era exigido pelo dono da obra designadamente o perfil do técnico responsável pela gestão do sistema de auto controlo da qualidade dos trabalhos;

8. Logo, ao indicar nos documentos apresentados um técnico para responsável da gestão do sistema de auto controlo da qualidade dos trabalhos sabia que o seu perfil tinha que corresponder ao que era exigido pelo dono da obra, previamente publicitado naqueles documentos concursais;

9. Teria assim que indicar um engenheiro civil qualificado para aquela função e não como indicou um Engenheiro licenciado em Engenharia Geotécnica – Escavações e Fundações para o desempenho daquelas funções;

10. A Recorrente ao designar os técnicos responsáveis pela orientação da obra vinculou-se a dar cumprimento ao estipulado sobre esta matéria no Programa do Concurso, obrigando-se a apresentar os técnicos tal como os referiu;

11. A Comissão não pode ignorar o técnico indicado pela Recorrente para as funções de responsável pela gestão do sistema de auto controlo da qualidade dos trabalhos;

12. Pois se o fizesse, tal conduta implicaria uma violação de todas as regras e princípios que enquadram o concurso, nomeadamente os princípios da igualdade e da transparência;

13. Na verdade se assim procedesse, a Comissão actuaria em total desconformidade com as regras plasmadas no Programa do Concurso, o que consubstanciaria uma frontal ilegalidade;

14. Como nesta fase do concurso não há uma classificação gradativa dos concorrentes, a não adequação da equipa técnica a afectar à obra é fundamento de exclusão na medida em que o concorrente não preenche esse critério de avaliação;

15. Sendo os critérios de avaliação da capacidade técnica de preenchimento cumulativo, o não preenchimento de um deles resulta na falta de capacidade técnica para execução da obra posta a concurso;

16. Razão pela qual a Recorrente ao não ter indicado um técnico com o perfil de Engenheiro Civil adequado às funções de responsável pela gestão do sistema de auto controlo da qualidade dos trabalhos, revelou falta de adequação da equipa técnica e consequentemente falta de capacidade técnica para a execução da obra em causa;

17. O que fundamenta a sua exclusão nos termos do art. 98°, nº 3 do DL nº 59/99, de 2 de Março;

18. De acordo com o enquadramento legal supra referido é em sede da "qualificação dos concorrentes" que a matéria das habilitações académicas e profissionais dos técnicos para efeito do preenchimento do critério de adequação dos técnicos a afectar à obra deve ser apreciada;

19. E não no acto público aquando da verificação dos documentos de habilitação, como erradamente pretende a recorrente;

20. Constitui entendimento incontestável que a análise dos documentos no acto público do concurso é uma análise formal destinada a verificar se os concorrentes entregaram todos os documentos exigidos no Programa do Concurso e se, minimamente, o conteúdo desses documentos corresponde ao que é pedido;

21. A análise do conteúdo, do ponto de vista material, desses documentos será feita em momento posterior, na fase da qualificação dos concorrentes ou da análise das propostas;

22. A apresentação do corpo técnico do concorrente constitui um elemento fundamental quanto à forma como este se propõe executar uma empreitada;

23. Pelo que, a apresentação de um corpo técnico que não preenche os requisitos técnicos constantes dos documentos patenteados constitui preterição de um elemento absolutamente essencial;

24. Saliente-se que a definição, por um dono de obra, do perfil académico de um técnico que ficará afecto ao controlo de uma determinada fase da empreitada, não é um acto gratuito ou despiciendo no procedimento concursal, sendo antes uma obrigação legal e estatutária de defesa do interesse público;

25. De facto, o grau de especialização actualmente necessário para a execução de uma empreitada, impõe ao dono de obra especiais cautelas na definição das exigências relacionadas com o perfil dos técnicos que controlarão especialidades tão importantes como a qualidade da produção, ou o controlo da segurança na execução da empreitada;

26. É que, para além do cumprimento das regras concursais, um dono de obra ao lançar um concurso público para a execução de uma empreitada, deve assegurar a satisfação do interesse público patenteando os elementos necessários à execução da empreitada, designadamente com segurança e com qualidade;

27. Acresce que o facto de a Fiscalização poder ainda vir a pronunciar-se sobre o curriculum e o perfil do referido técnico, não invalida a apreciação da Comissão nem se substitui a ela, pois trata-se de momentos diferentes de apreciação;

28. Um, durante o procedimento concursal, na fase da "qualificação dos concorrentes", dentro das competências da Comissão (art. 98°, nº 1); outro, posterior, na adjudicação, que passa pelo crivo da Fiscalização, o que só vem reforçar a importância que o dono da obra dá às habilitações académicas e profissionais dos técnicos que vão orientar a obra;

29. Uma vez escolhidos os concorrentes admitidos ao concurso, há que proceder ao estudo do conteúdo das suas propostas, com vista à decisão sobre a adjudicação. Essa análise destina-se a fazer um juízo sobre o mérito dessas propostas à luz dos critérios de adjudicação que foram anunciados e bem assim dos factores e subfactores de apreciação que, para esse efeito, constem do programa de concurso e do anúncio;

30. Nesta fase, só as propostas estão em equação e já não os concorrentes, a não ser no que nesse domínio resultar da valoração decorrente daqueles factores ou subfactores;

31. Os concorrentes que chegaram a esta fase foram julgados devidamente habilitados para o concurso e com a necessária capacidade financeira, económica e técnica, passando a esta fase em condições de igualdade (artigo 98°, nº 4), tratando-se apenas de saber qual, de entre eles, está em situação de melhor corresponder às condições em que o dono da obra quer contratar a empreitada e que declarou no programa de concurso;

32. De facto, a lei impõe, em sede de concurso público, o preenchimento de determinados critérios de avaliação da capacidade técnica das empresas, que resultam da aplicação das disposições conjugadas contidas no regime jurídico de empreitadas de obras públicas, no caso o DL nº 59/99, de 2 de Março, e da Portaria que aprova o programa de concurso e o caderno de encargos tipo (ex vi do art. 62°, nº 1I do referido Decreto-Lei) que, no caso dos autos, é a Portaria n.º 104/2001 de 21 de Fevereiro;

33. Daí que os documentos a que se reportam os art.ºs 67° e seguintes e os fornecidos pelo IMOPPI têm a ver com a prova da capacidade técnica geral dos concorrentes para a execução de obras públicas em geral; os elementos especialmente exigidos no anúncio do concurso e, consequentemente, no programa de concurso, têm a ver com a prova da habilitação técnica dos concorrentes especificamente para a empreitada posta a concurso;

34. Para se verificar a adequação ou desadequação dos técnicos que o concorrente indica na sua "proposta" para a execução da obra em concurso tem obrigatoriamente que se recorrer a critérios objectivos e, concretamente, aos elementos curriculares e aos de habilitação académica dos técnicos indicados pelos concorrentes;

35. É ao dono da obra, dentro da discricionariedade técnica que a lei lhe confere que há-de definir nas peças concursais qual o perfil académico e profissional dos técnicos que hão-de executar a obra, em especial os técnicos que hão-de orientar os trabalhos principais da obra, como é o caso do responsável pela Gestão do Sistema de Auto-Controlo da Qualidade dos Trabalhos;

36. Assim, no procedimento concursal em análise, o dono da obra, dentro dos poderes legais que a lei lhe confere e em cumprimento das obrigações que legal e estatutariamente lhe competem, definiu, como melhor forma de defesa do interesse público, nomeadamente da defesa da qualidade na execução da empreitada, que o técnico responsável pela gestão do sistema de auto controlo da qualidade dos trabalhos deveria ser um Engenheiro Civil qualificado para a função (15.1, alínea e) do Programa do Concurso);

37. No entanto, a recorrente, contrariando uma exigência técnica definida pela entidade adjudicante, designou na sua "Proposta" para o desempenho daquelas funções não um Engenheiro Civil qualificado para aquelas funções mas sim um licenciado em Engenharia Geotécnica – Escavações e Fundações que não corresponde de todo ao perfil técnico que o dono da obra considerara adequado e como tal definira nas peças concursais patenteadas;

38. Cada concurso é um concurso próprio, com exigências e especificidades próprias decorrentes da própria natureza da obra concursada;

39. De facto, a entidade adjudicante é livre de analisar, para cada empreitada, o perfil dos técnicos que a devem executar, sendo até expectável que, face ao aumento dos níveis de exigência, os critérios sejam cada vez mais rigorosos, cabendo aos concorrentes aderir ou não;

40. Em recente acórdão do STA, datado de 21 de Maio de 2003, a propósito deste questão concreta, em caso em tudo semelhante, afirma-se que: "(...) a Administração fica auto vinculada ao bloco de legalidade, por ela própria instituído, ao estabelecer o Programa do Concurso e o Caderno de Encargos, pelo que, estabelecendo certos requisitos de admissibilidade ao concurso, não pode depois, decidir em desconformidade com tais normas regulamentares, designadamente admitindo um candidato que não preenche os requisitos estabelecidos. Se o fez anteriormente, em outros concursos, tratou-se de uma actuação ilegal a que a Administração não está obrigada, nem deve repetir. Assim, os princípios da boa-fé e da protecção da confiança são inoperantes no presente caso em que a Administração apenas tinha que cumprir a lei, não detendo liberdade de escolha de alternativas de decisão. " ;

41. A actuação da Comissão pautou-se por critérios estritamente legais, pré-definidos, do conhecimento de todos os concorrentes, traduzida numa apreciação objectiva e transparente dos documentos apresentados pelos concorrentes para avaliação da sua capacidade técnica, não padecendo a deliberação de exclusão da Recorrente, ora em crise, de qualquer vício que afecte a legalidade do procedimento concursal.

O Ex.mo Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu parecer, no sentido de que o recurso não merece provimento, por considerar que na sentença recorrida se fez boa interpretação e aplicação da lei.

Sem vistos, vem os autos à conferência.

2. A sentença recorrida deu como provada a seguinte matéria de facto:

I) Por decisão do ente ora recorrido foi aberto concurso público para adjudicação da empreitada “EN 270 – Variante a São Brás de Alportel”, concurso esse publicitado no D.R. III Série, n.º 260, de 09/11/2001, tendo a obra a base de licitação de euros 4.739.000,00 nos termos de programa de concurso e anexos e caderno de encargos [cfr. doc. n.º 1 junto com a petição inicial e fls. 01/02 da parte 1 e fls. 01 a 43 da parte 3 do vol. I) e fls. 01 a 93 do vol. II) do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido];

II) Apresentaram-se ao referido concurso os seguintes concorrentes:

“..., S.A.”;

“... S.A.”;

“...,S.A.”;

“A. .., S.A.”;

“..., S.A.”;

“..., S.A..”;

“..., S.A.”;

“..., S.A.”

"...,S.A." [cfr. doc. n.º 2 junto com a p.i. e fls. 01 a 09 da parte 2 do vol. I) do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido];

III) A Comissão de Abertura de Concurso (C.A.C.) deliberou admitir, conforme resulta do referido relatório, todos os concorrentes, designadamente a recorrente, consignando no item 3 do relatório “Verificação dos documentos no acto público”, o seguinte:

“(...) Após a verificação dos documentos de habilitação, das propostas e documentos a elas anexa, apresentados pelos concorrentes, a Comissão de Abertura do Concurso deliberou admitir todos os concorrentes, bem como as suas propostas. (...)” [cfr. doc. n.º 2 junto com a p.i. e fls. 01 a 09 da parte 2 e fls. 01 a 14 da parte 4 do vol. I) do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido];

IV) Aquela Comissão em sede daquele relatório datado de 04/07/2002 decidiu-se pela exclusão da recorrente dado quanto à habilitação do técnico proposto “(...) para as funções de Responsável pela Gestão do Sistema de Auto-Controlo de Qualidade dos Trabalhos, verifica-se que o mesmo tem como habilitação académica a licenciatura em Engenharia Geotécnica – Escavações e Fundações, quando o que se exige na cláusula 13.12 do Caderno de Encargos é que tais funções sejam exercidas por um Engenheiro Civil.

Independentemente da experiência profissional que este técnico possa ter naquelas funções, considera a Comissão que o mesmo não é adequado à obra, por não preencher um dos requisitos, exigidos pelo Dono de Obra num dos documentos concursais.” – (cfr. doc. n.º 2 junto com a p.i. e fls. 01 a 14 da parte 4 do vol. I ) do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido];

V) A recorrente foi notificada daquele relatório nos termos e para efeitos dos arts. 49º e 98º do D.L. n.º 59/99 e no âmbito da audiência de interessados, a recorrente apresentou resposta escrita, onde sustentou as razões, pelas quais do seu ponto de vista se impunha a revogação da decisão [cfr. docs. n.ºs 2 e 3 juntos com a p.i. e fls. 01/02 da parte 5) e fls. 01 a 14 da parte 6) do vol. I) do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido];

VI) A C.A.C. reunida deliberou, com os fundamentos que constam do seu relatório, manter a decisão de exclusão, decisão essa que foi comunicada à recorrente pelo ofício n.º 11346 datado de 03/09/2003 e donde resulta em sede de conclusões que:

“(...)

- O concorrente reclamante não cumpriu os requisitos exigidos pelo dono da obra quanto ao perfil do técnico, que seria um dos responsáveis pela orientação da obra quanto ao controlo da qualidade dos trabalhos, o que revela falta de adequação da equipa técnica responsável pela empreitada;

- A não verificação de um dos critérios de avaliação da capacidade técnica dos concorrentes definido no ponto 19.4, alínea d), do Programa de Concurso, determina a respectiva exclusão, nos termos do n.º 3 do artigo 98º do Decreto-lei n.º 59/99, de 2 de Março;

- Nestes termos, é indeferida a reclamação do concorrente n.º 5 – A...., S.A., mantendo-se a exclusão do concorrente reclamante. (...).” [cfr. doc. n.º 4 junto com a p.i. e fls. 01 a 06 da parte 7) do vol. I) do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido];

VII) A recorrente interpôs recurso hierárquico para então Sr. Presidente do I.C.O.R. tendo este recebido a petição de recurso em 23 de Setembro de 2002 [cfr. docs. n.ºs 5 e 6 juntos com a p.i. e fls. 01 a 14 da parte 8) do processo administrativo apenso cujo teor aqui se tem por reproduzido];

VIII) A então entidade recorrida em reunião realizada em 10/10/2002, com base na informação n.º 12861/DJ, datada de 30/09/2002, e parecer concordante do Sr. Director daquele Departamento Jurídico datado de 01/10/2002, deliberou indeferir o recurso hierárquico interposto pela recorrente, mantendo a sua exclusão do concurso [cfr. fls. 01 a 05 da parte 9) e fls. 01 da parte 10) do vol. I) do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido]; (ACTO RECORRIDO);

IX) Tal deliberação foi comunicada à recorrente através de carta registada, com A/R, datada de 14/10/2002 e recepcionada em 16/10/2002 [cfr. doc. n.º 7) junto com a p.i. e fls. 01 e 02 da parte 11) do vol. I) do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido];

X) O então ente recorrido no âmbito doutro concurso público publicitou nas cláusulas gerais e técnico-administrativas da empreitada “Remodelação do Nó de Francos e Beneficiação do IC23, entre a Ponte da Arrábida e a Ponte do Freixo”, no valor de Euros 11740000, no seu item 13.12 – “Direcção técnica da empreitada, controlo de qualidade, ambiente, sistema de segurança e saúde”:

“(...) O adjudicatário obriga-se a confiar a direcção técnica da obra a 2 (dois) Engenheiros, cujos nomes e currículos serão submetidos à aprovação da Fiscalização.

Um desses técnicos deverá ser Engenheiro Civil e assumirá as funções de director técnico da obra, o outro deverá ser Engenheiro ou Engenheiro Técnico com experiência em obras congéneres.

O adjudicatário obriga-se a manter permanentemente em obra um sistema de auto-controlo de qualidade dos trabalhos.

O adjudicatário confiará a gestão desse sistema a um técnico qualificado para a função, reservando-se a Fiscalização o direito de, perante o seu curriculum, aceitar ou não a indicação.” (cfr. docs. n.ºs 8 e 10 juntos com a p.i. cujo teor aqui se dá por reproduzido);

XI) O então ente recorrido no âmbito doutro concurso público publicitou nas cláusulas gerais e técnico-administrativas da empreitada “IC27 – Odeleite/Alcoutim”, no valor de euros 31424000, no seu item 13.12 – “Direcção técnica da empreitada, controlo de qualidade, ambiente e sistema de segurança e saúde”:

“(...) O adjudicatário obriga-se a confiar a direcção técnica da obra a 3 (TRÊS) Técnicos com formação em Engenharia Civil, cujos nomes e currículos serão submetidos à aprovação da Fiscalização.

Um desses técnicos será técnico da obra, responsável pela frente da estrada e deverá ter, obrigatoriamente, licenciatura em Engenharia Civil.

Os outros técnicos, um responsável pela obra geral e o outro pelas obras de arte deverão possuir, no mínimo, bacharelato em Engenharia Civil e experiência comprovada nestas especialidades.

O adjudicatário obriga-se ainda a manter permanentemente em obra um sistema de auto-controlo de qualidade dos trabalhos.

O adjudicatário confiará a gestão desse sistema a um Técnico qualificado para a função, reservando-se a Fiscalização o direito de, perante o seu curriculum, aceitar ou não a indicação.”. (cfr. docs. n.ºs 9 e 11 juntos com a p.i. cujo teor aqui se dá por reproduzido);

XII) A recorrente instaurou o presente recurso contencioso de anulação em 25/10/2002 (cfr. fls. 02 dos presentes autos). ---.

3. A sentença recorrida julgou improcedente o recurso contencioso, por entender que não se verificam os vícios de violação de lei imputados pela recorrente à deliberação impugnada: (i) infracção dos princípios da boa-fé, da protecção da confiança e dos direitos adquiridos e interesses legítimos da recorrente e (ii) infracção ao disposto nos pontos 15.1 e 19.6 do Programa do concurso.

Quanto ao primeiro dos referidos vícios, considerou a sentença que a admissão da recorrente ao concurso não lhe confere qualquer direito adquirido ou interesse legítimo na sua manutenção no procedimento concursal, já que a própria lei prevê e define situações que, verificadas, conduzem à exclusão dos concorrentes inicialmente admitidos. Por outro lado, considerou ainda a sentença que no procedimento do concurso em causa, nada existiu, por parte da entidade recorrida ou de qualquer dos órgãos concursais que, por acção ou omissão, fosse de molde a criar na recorrente o direito ou a simples expectativa no sentido de que a sua proposta, sendo admitida, não viria a ser excluída nos termos em que o veio a ser.

Para decidir pela inexistência da invocada violação do programa do concurso, considerou a sentença que, após a fase de habilitação dos concorrentes, a CAC procedeu, numa segunda fase, à respectiva avaliação técnica, com base nos documentos que apresentaram, conforme o preceituado no art. 98, nº 1 do DL 59/99, de 2 de Março, e no próprio programa do concurso (pontos 15.7 e 19.6). E que a proposta da recorrente não satisfaz o requisito exigido no Programa do concurso (ponto 15.1.e.) e no caderno de encargos (ponto 13.12), nos termos dos quais deveria ser indicado para a direcção técnica da obra um engenheiro civil, sendo que nessa proposta a recorrente indicou, para o efeito, um licenciado em engenharia geotécnica – escavações e fundações.

Na respectiva alegação, a recorrente pede a revogação da sentença, embora não apresente razões demonstrativas da incorrecção ou inconsistência dos fundamentos em que se baseou. O que, em bom rigor, conduziria, sem mais, à improcedência do recurso.

Com efeito, limita-se a renovar a impugnação que deduziu contra a deliberação impugnada, em sede de recurso contencioso, sendo a alegação do presente recurso jurisdicional constituída, na quase totalidade, pela reprodução textual da que apresentou naquele recurso.

Na alegação ora em apreço, da qual são mera reprodução textual as respectivas ‘conclusões’, defende, em suma, a recorrente:

- a decisão da Comissão de Abertura do concurso (CAC) de que a recorrente, por ter apresentado todos os documentos exigidos no anúncio e no programa do concurso estava habilitada a nele participar, é constitutiva de direitos e obstativa do respectivo afastamento, em fase posterior do procedimento concursal;

- na avaliação da capacidade técnica da recorrente, a CAC deveria ter indagado, nos termos do art. 98, nº 1 do DL 59/99, de 2 de Março, da respectiva estrutura organizacional e avaliado os seus meios humanos e técnicos e respectivo curriculum;

- a decisão de exclusão assumida pela CAC, por falta de indicação de um engenheiro civil como Responsável pela Gestão do Sistema de Auto-controlo de Qualidade dos Trabalhos, não tem fundamento no Programa do Concurso;

- a cláusula 13.12 do Caderno de Encargos, referindo adjudicatário e não concorrente, mostra que a indicação daquele responsável deve ser feita após a adjudicação. Pelo que a CAC errou ao considerar relevante tal indicação para efeito de qualificação dos concorrentes, conforme o disposto no citado art. 98;

- a deliberação recorrida, ao decidir pela exclusão da recorrente, com fundamento no desrespeito do requisito da indicação de um engenheiro civil como Responsável pelo Sistema de Auto-controlo da Qualidade dos Trabalhos, viola os princípios da boa fé e da protecção da confiança, pois que, em anteriores e recentes concursos do tipo e sujeitos e idêntica regulamentação a entidade recorrida, como dono da obra, não considerou o incumprimento desse mesmo requisito motivo de exclusão do concurso, por ineptidão técnica.

Vejamos, pois.

A recorrente começa por defender que, após a decisão da CAC no sentido de que estava habilitada a participar no concurso, por ter apresentado todos os documentos exigidos pelo anúncio e programa do concurso, não poderia dele ser afastada.

Mas, sem razão.

Conforme o art. 86 do referido DL 59/99, “3. A Comissão de abertura do concurso limitar-se-á, durante o acto público, a fazer uma análise, tanto dos documentos de habilitação dos concorrentes, como dos documentos que instruem as propostas, tendo em conta, designadamente, o disposto nos artigos 92º e 94º”.

E, por sua vez, dispõe o

Artigo 92º

Deliberação sobre a habilitação dos concorrentes

1- Cumprido o disposto nos artigos 90º e 91º, a comissão, em sessão reservada, delibera sobre a habilitação dos concorrentes após verificação dos elementos por eles apresentados no invólucro «Documentos», reabrindo-se em seguida a sessão para se indicarem os concorrentes admitidos e os excluídos, bem como as razões da sua exclusão.

2- São excluídos, nesta fase, os concorrentes:

a) Que não tenham apresentado todos os documentos de habilitação de apresentação obrigatória ou que apresentem qualquer deles depois do termo do prazo fixado para a apresentação das propostas;

b) Que não apresentem os documentos redigidos em língua portuguesa ou acompanhados de tradução devidamente legalizada ou, não o sendo, com declaração por parte do concorrente de que aceita a sua prevalência nos termos do nº 1 do artigo 71º;

c) Cujos documentos careçam de algum elemento essencial cuja falta não possa ser suprida nos termos do nº 3.

3- A comissão admite, condicionalmente, os concorrentes cujos documentos sejam apresentados com preterição de formalidades essenciais, devendo, porém, tais irregularidades ser sanadas no prazo de dois dias, sob pena de ficar sem efeito a admissão a serem excluídos do concurso.

4- (…).

Inserido na Secção VII, sob a epígrafe Qualificação dos concorrentes, dispõe o art. 98 do mesmo diploma:

Artigo 98º

Avaliação da capacidade financeira, económica e técnica dos concorrentes

1- A comissão deverá, de seguida, avaliar a capacidade financeira, económica e técnica dos concorrentes, tendo em conta os elementos de referência solicitados no anúncio do concurso ou no convite para apresentação de propostas e com base nos documentos indicados nos artigos 67º e seguintes.

2- Para efeitos do número anterior devem ainda os donos das obras ponderar o conteúdo da base de dados do Instituto dos Mercados de Obras Públicas e Particulares e do Imobiliário relativa a empreiteiros de obras públicas.

3- Finda essa verificação, deve a comissão excluir os concorrentes que não demonstrem aptidão para a execução da obra posta a concurso.

4- (…).

Assim, o procedimento de formação dos contratos de obras públicas compreende fundamentalmente três fases: (i) o acto público, onde se delibera sobre a habilitação dos concorrentes, com base na verificação, meramente formal, dos documentos por eles apresentados; (ii) a qualificação dos concorrentes admitidos, em que se procede à avaliação das capacidade financeira, económica e técnica dos concorrentes; (iii) e, por fim, a análise das propostas (de que não importa cuidar, no âmbito do presente recurso).

Resulta claramente dos arts. 90 e segts., do referido DL 59/99, designadamente do citado art. 92, que, na fase do acto público do concurso, a Comissão se limita a analisar os aspectos formais das candidaturas, sem que, nessa fase, proceda a uma análise substancial e profunda do conteúdo das propostas apresentadas, designadamente quanto à respectiva valia técnica.

Daí que a circunstância de, nessa fase, um qualquer candidato ser admitido ao concurso não significa que cumpra os requisitos exigidos pelo Programa do concurso em causa. A deliberação de admissão do candidato, nessa fase, não assume, pois, a natureza de acto definitivo, quanto à respectiva admissão ao concurso, não configurando, assim, o alegado acto constitutivo de direitos.

De resto, como refere, perante situação semelhante, o recente acórdão de 21.5.03 (Rº 735/03), que aqui seguimos de perto, a admissão de um candidato sem os requisitos legalmente exigidos sempre seria revogável, no prazo indicado no art. 141 do CPA.

Ora, no caso ora em apreço, o Programa do concurso é claro, ao exigir dos concorrentes, no respectivo ponto 15.1:

d) Certificados de habilitações literárias e profissionais dos quadros da empresa e dos responsáveis pela orientação da obra, de acordo com o estipulado na cláusula 13.12 do Caderno de Encargos, designadamente do(s):

…

Responsável pela gestão do sistema de auto-controlo de qualidade dos trabalhos;

…

E o Caderno de Encargos, por seu turno, estabelece:

13.12- Direcção técnica da empreitada, controlo de qualidade, ambiente e sistema de segurança e saúde

O adjudicatário obriga-se a confiar a direcção técnica da obra a 1 (um) Engenheiro Civil, cujo nome e curriculum será submetido à aprovação da fiscalização.

Esse técnico será o director técnico da obra.

O adjudicatário obriga-se ainda a manter permanentemente em obra um sistema de auto-controlo de qualidade dos trabalhos.

O adjudicatário confiará a gestão desse sistema a um Engenheiro Civil qualificado para a função, reservando-se a Fiscalização o direito de, perante o seu curriculum, aceitar ou não a indicação.

…

Importa notar que os programas dos concursos respeitantes a adjudicação de empreitadas de obras públicas, elaborados pela Administração, no âmbito da competência que a lei lhe confere, destinam-se a definir os termos a que obedece o respectivo procedimento, constituindo verdadeiros regulamentos administrativos, neles se inscrevendo obrigatoriamente os requisitos de habilitação dos concorrentes e os critérios e factores de apreciação das propostas. Vejam-se, entre outros, o acórdão de 14.1.03 (Rº 1828/02) e o já citado acórdão de 21.5.03 (Rº 735/03).

No caso sujeito, como se viu, o regulamento do concurso era claro no sentido da exigência de indicação pelos candidatos de um engenheiro civil para as funções de responsável pela gestão do sistema de auto-controlo de qualidade dos trabalhos.

Ao indicar para tais funções um engenheiro licenciado em engenharia geotécnica-escavações e fundações, é evidente não ter a recorrente indicado um técnico com habilitação académica e perfil técnico correspondente aquela exigência, não satisfazendo, assim, os requisitos estabelecidos no programa do concurso.

A avaliação da capacidade técnica dos concorrentes faz-se, na fase de qualificação, perante os elementos documentais apresentados com as propostas, conforme o estabelecido no citado art. 98, nº 1 do DL 59/99 e nos pontos 15.1, 15.7, 19.1, 19.4 e 19.6 do programa do concurso.

Tendo a comissão verificado pela análise a que procedeu dos documentos apresentados pela ora recorrente, conforme o preceituado no nº 1 daquele art. 98, que a respectiva proposta não preenchia, quanto à capacidade técnica, os requisitos exigidos pelo regulamento do concurso, impunha-se que decidisse, como decidiu, pela exclusão da mesma recorrente, nos termos do nº 3 do mesmo art. 98.

Em tais circunstâncias, e diversamente do que pretende a recorrente, não tinha já cabimento que a comissão indagasse, ainda, da respectiva estrutura organizacional ou que fizesse a ponderação, prevista no nº 2 do mesmo art. 98, dos elementos sobre ela constantes na base de dados do IOPPI aí referida. Pois que, independente de tais elementos, relativos à capacidade técnica geral dos concorrentes para a execução de obras públicas em geral, a recorrente não cumpria os requisitos especificamente exigidos no anúncio e no programa do concurso para a concreta empreitada em causa.

Também infundada é a alegação da recorrente, ao pretender que a referência a adjudicatário, constante da referida cláusula 13.12 do Caderno de Encargos, mostra que a indicação do responsável pela gestão do sistema de auto-controlo de qualidade dos trabalhos devia ser feita após a adjudicação. Pelo que tal indicação não relevaria para efeito da qualificação dos concorrentes, conforme o disposto no art. 98, nº 1 do citado DL 59/99.

Pelo contrário, e tal como refere a sentença recorrida, tal indicação corresponde a um dos requisitos estabelecidos no regulamento do concurso, designadamente o respectivo programa, sendo por isso a sua consideração, em sede de qualificação dos candidatos, condição indispensável ao respeito pelos princípios da igualdade, concorrência e publicidade essenciais ao procedimento concursal.

Finalmente, improcede também a alegação da recorrente de que a deliberação impugnada violou os princípios da boa fé e da protecção da confiança, ao considerar motivo de exclusão do concurso o incumprimento do requisito de indicação de um engenheiro civil como responsável pelo sistema de auto-controlo da obra, sendo que, em anteriores e recentes concursos do mesmo tipo e sujeitos e idêntica regulamentação a entidade recorrida, como dona da obra, não considerou o incumprimento desse mesmo requisito motivo de exclusão do concurso, por ineptidão técnica.

Desde logo, e como bem observou a sentença, a matéria de facto provada e que a recorrente não impugna não permite afirmar com segurança que tais situações eram perfeitamente similares à empreitada a que respeitam os autos.

Para além disso, e como refere o já referido acórdão de 21.5.03, a Administração auto vincula-se ao bloco de legalidade por ela própria também instituído, ao estabelecer no Programa do Concurso e no Caderno de Encargos certos requisitos do concurso, não podendo depois decidir em desconformidade com tais normas regulamentares, designadamente admitindo candidato que não preencha tais requisitos. Se o fez anteriormente, em outros concursos, assumiu actuação ilegal, que, por isso, não deve repetir.

Assim sendo, são inoperantes, no caso em apreço, os invocados princípios da boa fé e da protecção da confiança, pois que a entidade recorrida não tinha alternativa ao cumprimento da lei, não detendo, assim, liberdade de escolha de decisão.

Como já se referiu, o regulamento do concurso era claro na exigência da indicação de um engenheiro civil como responsável pela gestão do sistema de auto-controlo de qualidade da obra. E, como também refere a sentença recorrida, nada existiu na conduta assumida no procedimento do concurso pela entidade recorrida que, por acção ou omissão, fosse de molde a criar na recorrente a expectativa de que o não cumprimento desse requisito técnico não implicaria a respectiva exclusão do concurso. O que, estando em causa no princípio da boa fé a possibilidade de relevância da confiança suscitada nos particulares pela actuação da Administração, desde logo obstaria a que se concluísse pela existência de violação desse princípio. Neste sentido, veja-se também o acórdão de 28.5.03, proferido no recurso nº 132/03.

A alegação da recorrente é, pois, totalmente improcedente.

4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em

400,00 (quatrocentos euros) e 300,00 (trezentos euros).

Lisboa, 30 de Julho de 2003.

Adérito Santos – Relator – J Simões de Oliveira – Polibio Henriques

01275/03

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