0150A/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Tendo sido anulado o acto de não creditação do requerente como odontologista por fundamento não previsto na Lei 4/99, de 27/1 – restrição ilegal relativamente às categorias de provas admissíveis - não se considera cumprido integralmente o julgado com a mera nomeação de um novo Conselho Ético e Profissional dos Odontologistas.

II- O acto de creditação como odontologista ao abrigo da referida lei, comporta a avaliação de pressupostos, cuja verificação não é estritamente vinculada, pelo que os actos de execução ordenados pelo tribunal devem respeitar o espaço de valoração próprio da actividade administrativa, não sendo possível substituir-se à Administração na prática de tais actos.

III- A má fé, estabelecida no artigo 456.º do CPC, reporta-se apenas à actuação das partes nos processos judiciais, quando a parte, dolosamente, tiver feito do processo ou dos meios processuais um uso manifestamente reprovável, com o fim de conseguir um objectivo ilegal, impedir a descoberta da verdade, entorpecer a acção da justiça ou protelar, sem fundamento sério, o trânsito em julgado da decisão (cf. n.º 2, alínea d), daquele preceito legal).

IV- Não preenche tais pressupostos a notificação de advogado do interessado para os termos do processo de creditação como odontologista em execução de julgado anulatório pese embora aquele causídico já não fosse patrono do interessado desde a instauração do recurso contencioso.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

I. Relatório

I.1. A..., com os demais sinais dos autos, veio requerer a execução integral do Acórdão proferido neste Supremo Tribunal (Pleno) em 16 de Fevereiro de 2005, transitado em julgado, que manteve a anulação do despacho do Senhor SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO DO MINISTRO DA SAÚDE (ER/EXECUTADO) de 22/10/2002, na parte respeitante à sua não creditação como Odontologista.

Em seu entender a execução integral do Acórdão anulatório envolve a prática dos seguintes actos:

- emissão de acto de creditação da exequente como Odontologista,

- com subsequente publicação em Diário da República do acto de creditação.

Mais requer que, a não ser praticado o acto no prazo máximo de 15 dias, que à ER seja imposta a sanção pecuniária compulsória não inferior a 10% do salário mínimo nacional mais elevado à data da instauração da execução por cada dia de atraso no cumprimento.

I.2. Contestou tempestivamente o executado, concluindo:

- com a nomeação dos novos membros do Conselho Ético e Profissional de Odontologia e promoção da respectiva publicação em Diário da República, está esgotado o poder de intervenção do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde na parte da execução do acórdão exequendo em que lhe é legalmente possível intervir, pelo que deverão os presentes autos de execução ser arquivados por se mostrar executada a decisão judicial pela entidade requerida e pela consequente inutilidade superveniente;

- quando assim não se entenda, deverá decidir-se que a execução do acórdão está consumada por parte da entidade recorrida – O Secretário de Estado – quando muito impondo-se eventuais outros actos de execução directamente aos membros do Conselho Ético e Profissional de Odontologia a quem esses actos competirão em exclusivo e que já iniciou a execução, embora sem colaboração da parte interessada;

- se ainda assim não for entendido, sem conceder, sempre requer que o prazo a fixar para a execução não seja inferior a 90 dias.

I.3. O exequente respondeu à contestação, concluindo que:

- a nomeação do Conselho Ético não cumpre integralmente o julgado anulatório, reafirmando o requerido I.1., e

- pedindo a condenação da ER como litigante de má fé, ao pagamento de uma multa e indemnização não inferior a €2.500,00.

I.4. Respondeu a ER ao pedido de condenação em litigância de má fé.

Foi cumprido o disposto no nº 4, in fine, do artº 177º do CPTA, vindo os autos à conferência.

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. DE FACTO

Com interesse para a decisão consideram-se assentes os seguintes factos:

A. Os que foram julgados como provados no acórdão do Pleno de 16/FEV/05, que se transcrevem:

“1. A recorrente vem exercendo a profissão de odontologista há mais de 26 anos, para o que, nomeadamente, se encontrava habilitada com vários cursos de prática e formação odontológicas.

2. Ao abrigo do Despacho nº 1/90 do Ministério da Saúde procedeu à sua inscrição no Departamento de Recursos Humanos do Ministério da Saúde.

3. Por despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde de 22/10/2002, foram homologadas as listas dos candidatos não acreditados e acreditados, figurando a recorrente na lista dos não acreditados, lista essa publicada no Diário da República n.º 270, II Série, de 22/11/2002 (Aviso n.º 12 418/2002 (2.º série) – cf. fls. 36-41 do Processo Instrutor (PI) e fls. 26 dos autos de suspensão de eficácia apensos;

4. O fundamento da sua inclusão na lista de não acreditados foi a circunstância de não ter feito prova suficiente do exercício profissional nos termos do artigo 2.º da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n.º 16/2002, de 22 de Fevereiro, de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia (doravante CEPO) constantes das actas da reunião deste órgão, VII, XIII e XIX – cf. local citado –, a que a seguir se fará referência;

5. Para prova dos requisitos da sua candidatura, a ora recorrente, juntou ao respectivo processo, para além do mais, uma declaração de um médico dentista e de um odontologista (cf. docs. juntos ao requerimento inicial do apenso), aqui dadas por reproduzidas (afirmando respectivamente, que a recorrente exerceu desde 1/OUT/79 a 31/MAR/02 funções correspondentes à profissão de odontologia, e que desde 1980 exerce a actividade de odontologista), um atestado de junta de freguesia da Encarnação (cf. doc. junto ao requerimento inicial do apenso), aqui dado por reproduzido (afirmando que a recorrente exerceu há mais de vinte anos a profissão de odontologia) e ainda, uma certidão passada pela Repartição de Finanças de LEIRIA comprovativa de inicio de actividade profissional com data de 1991 (cf. doc. junto ao P.I. e a fls. 94 dos presentes autos, relativamente ao qual a própria recorrente afirma, na p.i., que procedeu à sua junção tardia ao processo instrutor), aqui dado por reproduzido.

6. Acta VII, referente à reunião realizada pelo CEPO em 24-11-00, da qual consta ter sido aprovada a metodologia de apreciação dos processos, tendo sido definida a grelha contendo os parâmetros da apreciação, conforme o seu Anexo, do seguinte teor (cf. fls. 11 – 13 do PI):

"Metodologia da apreciação dos processos de acreditação dos odontologistas ao abrigo da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro:

1- Verificar se os requerentes reúnem os requisitos previstos na Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro;

1. 1 Nos termos do nº 1 do artigo 2º da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro:

1.1. 1 Inscrição no Departamento de Recurso Humanos da Saúde do Ministério da Saúde, ao abrigo do Despacho de 28 de Janeiro de 1977 do Secretário de Estado da Saúde (Diário da República, 2º Série, de 14 de Fevereiro de 1977);

1.1. 2 Inscritos ao abrigo do Despacho de 30 de Julho de 1982 do Ministério dos Assuntos Sociais (Diário da República, 2º Série, de 25 de Agosto de 1982);

1.1. 3 Constam da Lista Nominativa entrada no Ministério da Saúde em 1981;

1.1. 4 Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 20 anos, contados a partir da data da entrada em vigor da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro.

Nos termos do nº 2 do artigo 2º da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro:

1.2. 1 Inscritos ao abrigo do Despacho de 1/90, de 3 de Janeiro, da Ministra da Saúde (Diário da República, 2º Série, de 23 de Janeiro de 1990);

1.2. 2 Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 18 anos, contados a partir da data da entrada em vigor da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro.

1. 3 Nos termos do nº 3 do artigo 2º da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro:

1.3. 1 Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 18 anos, contados a partir da data de entrada em vigor da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro.

2- Grelha dos documentos admitidos como prova do exercício há mais de 18 anos da actividade de odontologia pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia:

2. 1 Cópia da Declaração de Inscrição no Registo/Início de Actividade com data de 1981 ou anterior;

2. 2 Certidão emitida pela Direcção-Geral de Contribuições e Impostos – Repartição de Finanças onde conste a data de início, de 1981 ou anterior, e a actividade de odontologia;

2. 3 Cópia de recibo de Imposto Profissional de odontologia com data de 1981 ou anterior;

2. 4 Cópia de Declaração de Rendimentos da actividade de odontologista com data de 1981 ou anterior;

2. 5 Sentenças dos Tribunais transitadas em julgado onde tenha sido dado como provado o início de actividade de odontologia em 1981 ou em data anterior;

2. 6 Documento emitido pelo Instituo de Solidariedade e Segurança Social donde conste a data de inscrição, de 1981 ou anterior, e refira a actividade de odontologia;

2. 7 Declaração emitida pelo Comando de qualquer um dos três ramos das forças armadas, Marinha, Exército ou Força Aérea, provando o exercício da actividade de odontologia em 1981 ou em data anterior.

7. Acta da 13º reunião, referente à reunião do CEPO realizada em 18-10-01, da qual consta, designadamente, que o Conselho deliberou "aceitar, também como documento comprovativo do exercício da profissão à mais de 18 anos as sentenças judiciais transitadas em julgado que comprovem esse exercício, pelo que a listagem irá ser actualizada com os novos documentos entretanto recebidos." (cf. fls. 19 do PI);

8. Acta da 19º reunião referente à reunião de 25-2-02, do CEPO, da qual consta, em especial, o seguinte: "O Conselho deliberou considerar como documentos equiparáveis às sentenças dos Tribunais transitadas em julgado, os despachos de arquivamento dos autos, e as decisões da Inspecção Geral do Trabalho, desde que se dê como provado o exercício da actividade de odontologia há mais de 18 anos à data da entrada em vigor da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro." (cf. fls. 25 do PI).

9) por Acórdão deste Supremo Tribunal de 6 de Julho de 2004, foi anulado o acto recorrido, anulação que se manteve por acórdão do Pleno de 16/FEV/05, por se ter concluído.

10) Em tal acórdão, ponderou-se que, tal como foi decidido em 1ª instância, o acto contenciosamente impugnado “não apreciou a prova, como devia, operando assim uma restrição não autorizada dos meios de prova admissíveis”, restrição probatória essa que se considerou ilegal, sendo a ilegalidade da mesma que justificou a anulação do acto recorrido, pois que, “a Administração não pode, se não existir lei especial que disponha em contrário, deixar de avaliar todos os meios de prova admissíveis em direito que lhe sejam apresentados pelos particulares”, não podendo “recusar-se a fazer a avaliação em concreto da potencialidade probatória dos meios de prova que lhe sejam apresentados, desde que esses meios sejam legalmente admissíveis”.

Apreciando a legalidade em concreto da actuação administrativa, e tornando-se necessário apurar se essa ilegalidade teve algum reflexo na decisão tomada pela Administração, concluiu-se no mesmo aresto, que a posição assumida no acto “foi tomada sem apreciação do concreto valor dos elementos probatórios apresentados pela Recorrente, baseando-se apenas na aferição do enquadramento desses elementos nas categorias de meios probatórios previamente consideradas como admissíveis”, pelo que o acto recorrido enferma do vício de violação de lei com base no qual a Secção anulou o acto recorrido.

11) Pelo Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde foi proferido o Despacho 9/2005, cuja fotocópia se mostra junta a fls. 24 destes autos, com o seguinte teor:

“Pela Lei n.º 40/2003, de 22 de Agosto, foi criado o Conselho Ético e Profissional de Odontologia, o qual funciona sob a tutela do Ministro da Saúde, detém as competências referidas no art. 7º e é constituído por representantes das entidades enunciadas no art. 6º.

Assim, nos termos do disposto no art. 6º da Lei 40/2003, de 22 de Agosto determino que o Conselho Ético e Profissional de Odontologia tenha a seguinte composição:

a) Professor Doutor B..., da Faculdade de Medicina Dentária da Universidade de Lisboa, que preside,

b) Professor Doutor ..., da Ordem dos Médicos Dentistas;

c) Dr. ..., da Ordem dos Médicos, na qualidade de seu Bastonário;

d) A..., B... e C..., representantes dos odontologistas.

Lisboa, 16 de Fevereiro de 2005”.

12) a presente execução foi requerida em 19 de Julho de 2005 – cfr. fls. 2.

II.2. DO DIREITO

O processo executivo aplicável aos presentes é o regulado no Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA), por força do disposto no art. 5º, n.º 4, da Lei 15/2002, que aprovou aquele diploma legal.

Nos termos do art. 176º, 3 do CPTA o autor deve especificar os actos e operações em que considera que a execução deve consistir, podendo ainda pedir a condenação da Administração ao pagamento de quantias pecuniárias e à prática de actos administrativos.

Como se viu o exequente formulou duas pretensões:

- a prática de um acto administrativo que o credite como odontologista, com efeitos desde 22/11/2002, no prazo máximo de 15 dias; e, em sede de resposta à contestação

- pediu a condenação da ER como litigante de má fé.

São pois tais questões de direito que importa apreciar o que se fará de seguida.

A requerente, ponderando essencialmente que,

- o conteúdo do acto a praticar pela executada ficou definido pelo acórdão do STA;

- que cumpria todas as sucessivas obrigações que as leis reguladoras do processo de legalização da profissão de odontologista foram exigindo dos candidatos;

- que a executada não pode, nem repetir o acto anulado, nem emitir acto de indeferimento com fundamentação diferente;

- restando como conteúdo possível do acto a emitir a sua acreditação;

Sustenta que a execução do acórdão não pode senão traduzir-se na sua creditação como odontologista.

Por seu lado, o executado defende ter cumprido o Acórdão por ter feito tudo quanto cabia na sua esfera de competência com a criação de um novo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, entidade a quem cabe, em primeira linha, a creditação do exequente.

Quid juris?

II.2. 1. O julgado anulatório de um acto administrativo só é plenamente cumprido quando for reconstituída a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado (art. 173º, 1 do CPTA). A reconstituição da situação actual hipotética, implica, no actual regime do CPTA, a prática dos actos administrativos devidos e válidos (Cfr. o Acórdão deste STA de 11-10-2005-Rec. nº 0251/03, recaído sobre situação similar, e que irá seguir-se de perto, citando anterior acórdão - “a execução de julgado anulatório de acto administrativo ilegal que, aplicando um diploma regulador de transição de carreiras, posicionou um funcionário em carreira diferente daquela para que deveria ter transitado, consubstancia-se em repor a ordem jurídica ferida pelo acto anulado de modo a reconstituir a situação actual que hipoteticamente existiria se, em vez do acto anulado, tivesse sido praticado um acto legal”).

Recorda-se no mesmo aresto que, no regime anterior a invalidade subsequente, isto é, a invalidade decorrente de vícios não apreciados no Acórdão anulatório não era, em regra, admissível no processo executivo - cfr. acórdão do STA (Pleno) de 29-1-97, recurso 27.517 (citando no mesmo sentido os Acórdãos do Pleno de 22-6-83, de 25-2-86, de 15-12-87 e de 23-5-91, proferidos respectivamente nos recursos 10.843/A, 10.648/A, 13.784/A e 22.444/A.. No mesmo sentido, e por mais recente, pode ver-se o acórdão do STA de 08-11-2005, Rec. 01120/04).

Assim, a reconstituição da situação actual hipotética, implica, no actual regime do CPTA, a prática dos actos administrativos devidos e válidos, que satisfaçam a pretensão do autor formulada no processo executivo, ainda que tal possa envolver o conhecimento de questões novas Como afirma AROSO DE ALMEIDA, e se assinala no citado acórdão de 11-10-2005, in o Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, pág. 357, “o processo de execução de sentenças de anulação, com a sua (necessária) fase declarativa, só faz sentido quando se trate de extrair as consequências de uma sentença de estrita anulação, que não se tenha pronunciado sobre o quadro das relações emergentes da anulação”. “Estamos, por outro lado, refere ainda o mesmo autor (pág. 358) perante um processo em que pela primeira vez se discutem questões que nunca tinham sido objecto de apreciação de um juiz e que, por essa razão devem ser objecto de uma pronúncia declarativa…”. AROSO DE ALMEIDA, o Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, pág. 357.), embora sempre dentro dos poderes de cognição do tribunal e sem invasão dos espaços de valoração próprios da função administrativa (art. 179º, 1 do CPTA)

No caso, como se viu, a pretensão (segundo a terminologia legal – cfr. art. 179º, 1 do CPTA) do requerente consiste na sua creditação como odontologista, pretensão sobre a qual não existe ainda qualquer pronúncia da Administração.

É assim evidente que a situação jurídica do exequente não se encontra definida pela Administração. Ainda não existe um acto de creditação, nem um acto de não creditação.

Não pode pois dizer-se, como afirma a entidade executada, que esta haja esgotado (integralmente) o seu poder de intervenção com a nomeação de novo Conselho Ético e Profissional de Odontologia a quem caberia a prática dos demais actos necessários à execução do julgado. É que, nos termos do art. 174º, 2 do CPTA “se a execução competir, cumulativa ou exclusivamente, a outro ou outros órgãos, deve o órgão referido no n.º anterior enviar-lhes os elementos necessários para o efeito”. Daí que, tendo sido o acto anulado proferido pelo ora executado, é a ele que compete, em cumprimento do julgado, remeter os elementos necessários ao Conselho Ético e Profissional de Odontologia.

já se viu em II.1.10 que os fundamentos da decisão anulatória, em suma, se traduziram em não terem sido, nos termos legais, apreciados pela ER todos os meios de prova legalmente admissíveis apresentados pelo aqui exequente.

Assim, tendo a Administração o poder de praticar novo acto administrativo (art. 173º, 1 do CPTA), com referência à “situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado”, mas nos “limites ditados pelo caso julgado”, importa saber quais os actos e operações necessários ao cumprimento do julgado.

Atenta a ilegalidade que emergiu para se ter concluído pela ilegalidade do fundamento de indeferimento do pedido de creditação (e consequente anulação do acto impugnado), o acto administrativo a praticar, no âmbito da execução, deve assim ser um acto que aprecie a pretensão do autor à luz dos critérios da Lei 4/99 de 27 de Janeiro, face a todos os meios de prova legalmente admissíveis apresentados pelo aqui exequente.

Nos termos do art. 5º daquela Lei 4/99, vigente à data da prática do anulado, é ao Conselho Ético e Profissional de Odontologia que compete iniciar e concluir o processo de acreditação profissional dos profissionais abrangidos pela referida lei.

Face ao art. 2º da mesma Lei, a intervenção daquele Conselho traduz-se, além do mais, na comprovação dos requisitos de que depende a aplicação da referida lei, comprovação essa que envolve necessariamente a apreciação da prova apresentada pelos interessados – prova da prática de actos odontológicos durante um determinado período de tempo.

Uma tal comprovação, envolve juízos de apreciação (justiça administrativa), não sendo por isso uma actividade estritamente vinculada e não podendo ser, pelo menos por agora, determinada pelo Tribunal.

Impõe-se pois, nestes casos, o respeito “pelos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa” (art. 179, 1 do CPTA).

Face ao exposto, a pretensão do autor deve ser deferida, mas apenas nos seguintes termos: a entidade executada deve remeter os elementos necessários ao Conselho Ético e Profissional dos Odontologistas para que esta entidade aprecie a pretensão do autor, de acordo com os critérios previstos no art. 2º da Lei 4/99, de 27 de Janeiro.

II.2. 2. Como se viu, a requerente pede que seja imposta à ER uma sanção pecuniária compulsória.

Só que, para já, não se impõe qualquer sanção compulsória, uma vez que nada nos autos indicia a necessidade dessa medida para compelir a Administração a cumprir o julgado.

II.2. 3. Também a requerente pede a condenação da ER como litigante de má fé, ao pagamento de uma multa e indemnização.

Em seu fundamento, e tendo em vista a alegação da ER de que já procedeu à nomeação do referido Conselho Ético do que fora dado conhecimento ao advogado da interessada bem como pedira a este mesmo advogado para indicar testemunhas, e que só com a citação para a execução soubera da mudança de advogado, invoca não corresponder à realidade uma tal invocação visto que já as petições de pedido de suspensão de eficácia e de recurso contencioso haviam sido subscritas pelo actual patrono, o que constituiria violação do princípio da cooperação e boa fé processual.

Só que, a má fé, estabelecida no artigo 456.º do CPC, reporta-se apenas à actuação das partes nos processos judiciais e não em quaisquer processos administrativos Cf. acórdão do STA de 16-03-2004 (Rec. nº 040/04)., ainda que conexionados com eles, verificando-se, na modalidade de dolo instrumental, quando a parte, dolosamente, tiver feito do processo ou dos meios processuais um uso manifestamente reprovável, com o fim de conseguir um objectivo ilegal, impedir a descoberta da verdade, entorpecer a acção da justiça ou protelar, sem fundamento sério, o trânsito em julgado da decisão (n.º 2, alínea d), do referido preceito).

Ora, o enunciado comportamento da Administração, podendo revelar alguma menor atenção quanto ao devido acompanhamento do processo em causa não é de molde a preencher aquele condicionalismo.

Donde, deve improceder o pedido de condenação da ER como litigante de má fé.

III. DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em:

1. Considerar que o executado não deu integral cumprimento ao julgado anulatório;

2. Determinar a prática dos seguintes actos e operações pela ER:

- remessa dos elementos necessários ao Conselho Ético e Profissional de Odontologia no prazo máximo de 15 dias;

- em conformidade com o exposto em II.2.1. proceder à subsequente apreciação da pretensão do exequente, nos termos da legislação em vigor à data da prática do acto anulado, tudo no prazo máximo de 60 dias.

Sem custas.

Lisboa, 25 de Janeiro de 2006. – João Belchior (relator) – António Madureira – Políbio Henriques.