Acordam no Supremo Tribunal de Justiça[1]:
I.
AA veio, ao abrigo do disposto nos arts. 60º, nº 2, e 104º e ss. do CPTA, propor esta acção de intimação para passagem de certidão contra o CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA (adiante CSM).
Pediu que a entidade requerida seja intimada a:
a) "Passar e a remeter ao interessado «reprodução digital de teor integral do registo biográfico, dos registos de faltas, das avaliações de desempenho dos últimos sete (7) anos e do registo disciplinar, caso exista, relativos ao indicado magistrado judicial, nos termos facultados pelo disposto designadamente nos artigos 2º alínea d), 3º nº 2, 8º, 18º, 21º nº 1, 28º nº 2 e 50º nº 1 do DL 135/99, de 22-4»";
b) "Reconhecer ao requerente o direito a obter os documentos solicitados com dispensa do pagamento do montante solicitado pela entidade requerida por se encontrar numa situação de insuficiência económica, aliás, ocasionada por decisão errada proferida pelo magistrado judicial no indicado Processo nº 5/11.6TCGMR, nos termos facultados pelo disposto designadamente nos artigos 15º do CPA e 20º nº 1 da CRP".
Como fundamento, alegou:
"1º O requerente é parte no processo judicial nº 5/11.6TCGMR, em que foi Juiz BB, falecido em 03/01/2014, relativamente ao qual viu-se compelido a deduzir incidente de suspeição.
2º Em 02/12/2015, a fim de poder melhor instruir e fundamentar os procedimentos legais que pretende instaurar para tutela dos seus direitos e interesses legítimos que julga ofendidos no âmbito desse processo e que ainda hoje lhe causam grave dano, o interessado requereu ao Conselho Superior da Magistratura - CSM a passagem e remessar para o seu endereço electrónico de «reprodução digital de teor integral do registo biográfico, dos registos de faltas, das avaliações de desempenho dos últimos sete (7) anos e do registo disciplinar, caso exista, relativos ao indicado magistrado judicial, nos termos facultados pelo disposto designadamente nos artigos 2º alínea d), 3º nº 2, 8º, 18º, 21º nº 1, 28º nº 2 e 50º nº 1 do DL 135/99, de 22-4» (V. Doc. A, em anexo).
3º Mais requereu, em alternativa, passagem e remessa «para o seu endereço postal cópia/fotocópia autenticada de teor integral do registo biográfico, dos registos de faltas, das avaliações de desempenho dos últimos sete (7) anos e do registo disciplinar, caso exista, relativos ao indicado magistrado judicial» (V. Doc. A, em anexo).
4º Em 09/12/2015, o requerente foi informado, via e-mail, pela entidade requerida de que o deferimento da sua pretensão em formato papel dependia do prévio pagamento de 21,00 Euros ou em formato digital com assinatura eletrónica, dependia do prévio pagamento de 14,00 Euros, a efectuar no CSM ou por transferência bancária para o NIB
(V. Doc. B, em anexo).
5º Em cumprimento do solicitado, atento o preceituado nos artigos 15º do CPA Lei nº 14/2014 e 20º nº 1 da CRP e atento o facto de beneficiar de apoio judiciário, designadamente no âmbito do invocado Processo nº 5/11.6TCGMR, o interessado requer em 11/12/2015 a dispensa «pagamento do montante de emolumentos/custo julgado devido, atenta a situação de insuficiência económica em que se encontra» (V. Doc. C, em anexo).
6º Tal pedido de dispensa do solicitado pagamento foi indeferido por Despacho do Exmº Juiz Secretário do CSM de 15/12/2015 (V. Doc. D-2, em anexo), comunicado via e-mail em 16/12/2015 (V. Doc. D, em anexo).
7º Inconformado, o interessado interpôs reclamação em 21/12/2015 (V. Doc. E, em anexo).
8º Não obstante, no mesmo dia 21/12/2015, face à urgência em obter os documentos em causa, o interessado procedeu ao pagamento, sob protesto, da importância solicitada (14,00 Euros) pelo CSM (V. Doc. F, em anexo).
9º Apesar de ter procedido ao pagamento do montante solicitado e apesar do tempo entretanto decorrido, em 07/01/2016 o interessado foi informado, via e-mail (V. Doc. G, em anexo), do teor Despacho proferido pelo Exmº Juiz Secretário do CSM em 06/01/2016 informando que está impossibilitado de «praticar qualquer acto incidente sobre a matéria que está abrangida pelo objecto de reclamação, enquanto esta não foi superiormente decidida» (V. Doc. G-1, em anexo).
10º Inconformado, o interessado interpôs reclamação em 08/01/2016 (V. Doc. H, em anexo).
11º Em 13/01/2016, o interessado recebeu da entidade requerida, via e-mail (V. Doc. I, em anexo), o Despacho proferido pelo Vice-Presidente do CSM de 11/01/2016 (V. Doc. I-1, em anexo), que, em síntese, indeferiu incompreensivelmente ambas as pretensões (V. Doc’s A e C, em anexo).
12º Com efeito, a sua pretensão de 02/12/2015 (V. Doc. A, em anexo), apesar de inicialmente deferida, acabou indeferida aparentemente por ter solicitado a dispensa do pagamento do montante solicitado.
13º Tal acto de indeferimento de 11/01/2016 (V. Doc’s I, I-1 e I-2, em anexo), revela-se inquinado dos vícios de forma, de violação e de desvio de poder.
14º Desde logo, porque nenhum dos documentos solicitados contém matéria reservada ou dados sujeitos a confidencialidade, tal como constitui doutrina reiterada da CADA e é jurisprudência dos Tribunais Superiores.
15º Seja como for, se porventura consta algum dado reservado ou confidencial dos documentos solicitados, nada impede que seja omitido da solicitada reprodução, pelo que se não vislumbra razão plausível para o indeferimento da sua pretensão de 02/12/2015 (V. Doc. A, em anexo), ao contrário do que foi considerado no acto de indeferimento de 11/01/2016 (V. Doc’s I, I-1 e I-2, em anexo).
16º Por outro lado, ao contrário do que foi considerado no acto de indeferimento do seu pedido de dispensa de pagamento do montante solicitado pela entidade requerida a título de custo pela passagem dos documentos solicitado, «a insuficiência económica deve ser provada nos termos da lei sobre apoio judiciário, com as devidas adaptações» nos termos facultados pelo disposto designadamente nos artigos 15º do CPA e 20º nº 1 da CRP e não mediante um «procedimento de protecção jurídica deferido concretamente para o presente procedimento administrativo».
17º Junto anexa cópia dos invocados requerimentos – V. Doc’s A, C, E, F e H, cujo teor, por brevidade, aqui dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais.
O Conselho Superior da Magistratura (CSM), nos termos do art. 107.º, n.º 1, do CPTA, apresentou esta resposta:
"I) Enquadramento
(…)
II) Da questão prévia relativa ao pagamento do custo da certidão
7º Invoca o requerente no artigo 8º do requerimento inicial que, em 21/12/2015, «face à urgência em obter os documentos em causa…procedeu ao pagamento, sob protesto, da importância solicitada (14,00 Euros) pelo CSM (V. Doc. F, em anexo)».
8º Importa referir, liminarmente, desconhecer o requerido qual o «protesto» a que se refere o requerente, pois, na realidade, do aludido documento F, junto com o requerimento inicial, apenas consta que o requerente, «em cumprimento do solicitado infra e sem prejuízo da reclamação já interposta, vem apresentar o comprovativo do pagamento por MB do custo pela passagem de reprodução digital de documentos hoje efectuado para V/conta com o NIB… - V. Doc. A, em Anexo (…)».
9º Não resulta, de facto, de algum dos requerimentos apresentados pelo requerente a este CSM ou de algum dos documentos juntos com a petição a que se responde, que o pagamento aludido, tenha sido feito a título cautelar, condicional, nem que sobre o mesmo tenha sido levantado qualquer protesto.
10º De todo o modo, importa sublinhar – como já foi objeto de anterior pronúncia deste CSM – que, não obstante o requerente beneficiar de apoio judiciário, no âmbito de processo judicial, tal benefício não é extensivo ao pedido de emissão de documento que formulou.
11º Na realidade, a Lei n.º 34/2004, de 29 de Julho estabelece que o sistema de acesso ao direito e aos tribunais destina-se a assegurar que a ninguém seja dificultado ou impedido, em razão da sua condição social ou cultural, ou por insuficiência de meios económicos, o conhecimento, o exercício ou a defesa dos seus direitos (cfr. artigo 1.º, n.º 1).
12º O âmbito de aplicação da lei, no que ao apoio judiciário respeita, circunscreve-se, claro está, aos tribunais e aos processos neles pendentes, não se prevendo qualquer extensão do benefício conferido pelo apoio judiciário que dispense o pagamento de algum encargo que seja devido fora de processo judicial onde o mesmo tenha sido concedido.
13º Mesmo na esfera dos tribunais, «a Constituição não consagra, no artigo 20.º, um direito de acesso ao direito e aos tribunais gratuito ou tendencialmente gratuito, sendo constitucionalmente justificado o estabelecimento da exigência de uma contrapartida pela prestação dos serviços de administração da justiça (Ac. n.º 422/00)» - assim, Jorge Miranda e Rui Medeiros; Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, 2.ª Ed., Coimbra Editora, 2010, p. 428.
14º Por seu turno, a lei ordinária, no artigo 9.º da Lei n.º 34/2004, de 29 de julho, estabelece, tão só, que «estão isentos de impostos, emolumentos e taxas os requerimentos, certidões e quaisquer outros documentos pedidos para fins de protecção jurídica».
15º A documentação requerida pelo ora requerente junto do CSM não reveste a natureza de documentação atinente ou necessária para a concessão de apoio judiciário.
16º Pelo contrário: foi invocado junto do CSM a concessão de apoio judiciário, para se pretender a dispensa de pagamento do custo da reprodução de documento requerida ao CSM, a qual, não é abrangida por um tal beneficio.
17º No âmbito do procedimento administrativo, o legislador se bem que consagrou, com grande amplitude – na decorrência do comando constitucional contido no artigo 268.º da Constituição – o direito à informação, quer relativamente aos interessados no procedimento - direito de informação procedimental (cfr. artigo 82.º e ss. do CPA ) -, quer relativamente a outras pessoas, mesmo que não interessados no procedimento – direito de informação não procedimental (cfr. artigo 85.º do CPA) – e se alinhou um genérico princípio de gratuitidade “tendencial” (cfr. artigo 15.º do CPA), não deixou, todavia, de acautelar que o direito de obtenção de certidão, reprodução ou declaração autenticada de documentos que constem dos processos a que tenham acesso respetivos requerentes, implica o pagamento das importâncias que forem devidas (cfr. artigos 83.º, n.º 3 e 85.º, n.º 1, do CPA).
18º Em linha com o que vem sendo dito, a Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA) enuncia, no n.º 1 do seu artigo 11.º, que o acesso aos documentos administrativos se exerce através dos seguintes meios, consoante a opção do requerente:
«a) Consulta gratuita, efectuada nos serviços que os detêm;
b) Reprodução por fotocópia ou por qualquer meio técnico, designadamente visual, sonoro ou electrónico;
c) Certidão».
19º E, de harmonia com o disposto no n.º 1 do artigo 12.º da LADA, «a reprodução prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo anterior faz-se num exemplar, sujeito a pagamento, pela pessoa que a solicitar, da taxa fixada, que deve corresponder à soma dos encargos proporcionais com a utilização de máquinas e ferramentas e dos custos dos materiais usados e do serviço prestado, sem que, porém, ultrapasse o valor médio praticado no mercado por serviço correspondente».
20º Como se salientou já do despacho de 15-12-2015, do Exmo. Senhor Juiz Secretário deste CSM – referenciado no artigo 6º do requerimento inicial: «In casu, a passagem da certidão não foi requerida pelo Tribunal, nem resulta do requerimento apresentado pelo interessado que a mesma seja exigida pela lei processual. Por conseguinte, não está abrangida pela dispensa de pagamento de quem seja beneficiário de apoio judiciário no processo judicial ao qual o mesmo pretende fazer juntar a referida certidão».
21º O requerente não procedeu, apesar disso, a qualquer ulterior prova de insuficiência económica que lhe permitisse beneficiar do regime ínsito nos n.ºs. 2 e 3 do artigo 15.º do CPA, tendo, ao invés, procedido ao pagamento do montante solicitado para a reprodução da documentação, em formato digital, com assinatura eletrónica.
22º Saliente-se, ainda, que, ulteriormente, não tendo sido deferida a emissão da documentação pretendida pelo requerente, foi o mesmo notificado pelo CSM– por emails enviados em 18-01-2016, 25-01-2016 e 12-02-2016 – de que deveria proceder ao preenchimento e devolução da ficha de fornecedor que se anexou, de forma a serem inseridos os dados do titular do NIB no sistema contabilístico, sem o que o CSM poderia proceder à devolução da quantia satisfeita pelo requerente a título de preparo (cfr. documento n.º 1, junto em anexo a esta resposta e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido).
23º Até à data, o requerente não procedeu ao aludido preenchimento e devolução…
III) Da inexistência de deferimento e de subsequente indeferimento da pretensão do requerente
24º Importa, ainda, previamente à aferição sobre a verificação dos pressupostos para o decretamento da intimação pretendida pelo requerente sublinhar que, ao contrário do invocado pelo requerente no artigo 12º do requerimento inicial – já devidamente impugnado – não houve qualquer «inicial deferimento» da pretensão do requerente que tenha culminado numa qualquer “contraditória” decisão de indeferimento, em violação da boa fé (cfr. artigo 10.º do CPA).
25º Na realidade, a manifestação de que a emissão da documentação solicitada pelo requerente comportava um custo não determinou qualquer deferimento – implícito – da sua pretensão.
26º Ao invés, uma tal exposição do CSM – no sentido de que a obtenção de documentação tinha um custo a ela inerente - não inibia o CSM de indeferir (como veio a suceder) ulteriormente a pretensão deduzida, designadamente, na sequência da reclamação apresentada.
27º A primeira pronúncia limitou-se a conformar, em termos formais, a necessidade de ser observado um pressuposto necessário para a decisão (cfr. artigo 13.º, n.º 3 do CPA) – material – que o CSM viria ulteriormente a efetuar, sem ocorrência de algum vício procedimental, designadamente os apontados – mas, de forma genérica ou sem contéudo – no artigo 13.º do requerimento inicial.
IV) Da ausência de verificação – relativamente à pretensão requerida - dos pressupostos para o deferimento da intimação
28º O artigo 104.º do CPTA permite a utilização do processo administrativo urgente de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, quando não seja dada integral satisfação a pedidos formulados no exercício do direito à informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos (n.º 1), podendo o pedido de intimação ter lugar, ainda, para obter a notificação integral de um ato administrativo (cfr. n.º 2 do referido preceito e artigo 60.º, n.º 2, do CPTA).
29º Os requisitos legais do processo de intimação em apreço – que abrange quer os pedidos relativos à informação procedimental, quer à informação não procedimental - são os seguintes:
«a) A recusa da Administração em facultar a consulta de documentos, prestar informações ou processos ou em passar certidões, dentro de um prazo de 10 dias;
b) A instauração da presente intimação dentro do prazo de 20 dias subsequentes ao prazo de 10 dias que a lei faculta à autoridade pública para a consulta de documentos, prestação de informações ou a passagem de certidão; e
c) O carácter não secreto ou confidencial das matérias objecto das requeridas consulta de documentos, prestação de informação, ou passagem de certidão» (assim, o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 29/05/2008, processo n.º 01130/07.3BECBR, relator Dr. José Luís Paulo Escudeiro, disponível em dgsi.pt).
30º Ou seja: «A procedência do presente meio depende da verificação dos seguintes requisitos:
a) A qualidade de interessado do Requerente;
b) A existência de um pedido prévio à interposição da intimação dirigido à Administração solicitando a prestação de informação, a emissão de certidão, ou a consulta do processo;
c) Que a Administração, por omissão ou recusa, não tenha prestado a “informação” solicitada no prazo legal;
d) Que o Requerente intime judicialmente a Administração no prazo processual de 20 dias;
e) Que não ocorram limites, restrições, exceções constitucionais e/ou legais justificativas de recusa da administração em prestar a “informação” solicitada».
31º Ora, independentemente da verificação dos demais pressupostos, certo é que, não se afigura reunido o último dos pressupostos referidos, ocorrendo motivo justificativo para a recusa na prestação documentação pretendida. Senão vejamos:
32º O artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa prevê que os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam diretamente interessados, bem como, o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas (n.º 1).
33º De acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 268.º da Constituição – aditado na Revisão Constitucional de 1989 - «os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas».
34º Como se salienta no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 117/2015: «Esta norma veio consagrar, no plano constitucional, o princípio da administração aberta ou do arquivo aberto, que permite a qualquer cidadão o acesso a arquivos e registos administrativos. Na raiz do princípio está a pretensão de substituir e superar o princípio da arcana praxis ou o princípio do segredo, característico de um modelo de Administração Pública autoritária, burocrática, fechada sobre si mesmo, que decide em segredo, pelo princípio geral da publicidade ou da transparência, próprio de uma Administração aberta, participada, que age em comunicação com os administrados.
A mudança para uma nova Administração traduz-se, além do mais, em facultar «aos cidadãos uti universi informações em primeira mão sobre atitudes, orientações e projetos da Administração, munindo-os de meios indispensáveis à sua participação, enquanto agentes cívicos, em quaisquer campos da ação administrativa, sobretudo naqueles que mais interesse suscitam na opinião pública. Sob este aspeto, o princípio do arquivo aberto organiza, no pano do direito administrativo, o direito cívico que se filia na liberdade de dar, de receber e de procurar informações. É portanto, um instrumento do direito à informação, hoje incluído por muitos no catálogo dos direitos fundamentais do cidadão» (cf. Barbosa de Melo, As garantias dos Administrados na Dinamarca e o Principio do Arquivo Aberto, Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Vol. LVII, 1981, pág. 270)».
35º Como conclui o mesmo aresto do Tribunal Constitucional: «o direito à informação consagrado no n.º 1, do artigo 268.º é uma das principais expressões do direito de participação previsto no n.º 4, do artigo 267.º da CRP, uma vez que quem participa efetivamente num procedimento não pode deixar de conhecer o seu objeto e os atos e formalidades que o formam; já o direito à informação consagrado no n.º 2 do artigo 268.º é expressão, no domínio dos direitos e garantias dos administrados, do mais amplo direito à informação garantido no n.º 2 do artigo 48.º da CRP, que se funda nas exigência de democratização e transparência da vida administrativa. E daí que os dois direitos tenham objetivos diferentes: «o direito à informação administrativa procedimental visa a tutela de interesses e posições subjetivas diretas, enquanto o direito de acesso a arquivos e registos administrativos está configurado como um dos instrumentos de proteção de interesses mais objetivos partilhados pela comunidade jurídica, designadamente o da transparência da ação administrativa» (cf. Raquel Carvalho, O Direito Á Informação Administrativa Procedimental, Publicações Universidade Católica, Porto, 1999, págs. 160 e 161)».
36º Na concretização do mencionado preceito constitucional, o CPA enuncia – ao lado de um princípio da proteção dos dados pessoais (artigo 18.º) - um princípio da administração aberta (artigo 17.º) nos seguinte termos:
«1- Todas as pessoas têm o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, mesmo quando nenhum procedimento que lhes diga directamente respeito esteja em curso, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal, ao sigilo fiscal e à privacidade das pessoas.
2- O acesso aos arquivos e registos administrativos é regulado por lei».
37º Para além disso, o CPA consagra todo um capítulo ao direito à informação (artigos 82.º a 85.º) prevendo um direito dos interessados à informação, sobre o andamento dos procedimentos em que sejam diretamente interessados, o direito de consulta de processos e a passagem de certidões.
38º Centrando-nos no n.º 2 do artigo 268.º da CRP – pois, previamente, ao requerimento apresentado no CSM inexistia algum procedimento em curso referente ao requerente – a Constituição consagra expressamente restrições no acesso à informação constante de registos e arquivos administrativos, em matérias referentes à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas, ainda que admita que a concretização de tais restrições se efetue pela lei .
39º Mostram-se, pois, excluídas do mencionado direito de acesso aos documentos administrativos as matérias referentes à segurança interna ou externa do Estado, aquelas que estejam sujeitas ao segredo de Justiça, ao regime do segredo do Estado e que ponham em causa a intimidade pessoal.
40º Mas para além destas restrições expressas, outras imanentes têm sido assinaladas, designadamente, no confronto entre os vários direitos constitucionalmente protegidos.
41º De facto, «para além das restrições expressamente previstas no n.º 2 do artigo 268.º da CRP, a jurisprudência do Tribunal Constitucional tem admitido que o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos pode sofrer outras restrições impostas pela necessidade de salvaguardar direitos e interesses constitucionalmente protegidos.
A consagração constitucional da transparência como regra, empurrando o segredo para o domínio da exceção, não exclui a existência de outras áreas onde se justifique uma intervenção legislativa destinada a resolver, por via geral e abstrata, um conflito entre direitos e valores afirmados por normas e princípios constitucionais. O facto da Constituição consagrar limites expressos não implica que nenhum outro limite seja admitido. É que, qualquer que seja o âmbito e intensidade de proteção de um direito na Constituição, podem existir limites que resultam simplesmente da existência de outros direitos e bens, igualmente reconhecidos na Constituição e que em certas circunstâncias com eles conflituam. Como se refere no Acórdão n.º 254/99, “o n.º 2 do artigo 268.º implica que em matérias que não sejam relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas, o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos não tem à partida (prima facie, a priori) os limites que resultam da lei nestas matérias. Nessas outras matérias apenas pode ter a posteriori os limites que resultam da solução constitucional das situações de conflito com outros bens ou interesses constitucionalmente protegidos”».
42º Como assinala o Tribunal Constitucional, «há domínios não referidos no n.º 2 no artigo 268.º que podem conflituar com o direito de acesso, como é o caso dos documentos que contenham informação sobre a vida económica das empresas ou relacionada com direitos de propriedade intelectual ou industrial e respetivos segredos comerciais e industriais».
43º A LADA concretizou diversas restrições ao direito de acesso aos documentos administrativos, cuja conformidade constitucional foi já, por diversas vezes, objecto de apreciação, sem objeção de inconstitucionalidade.
44º Dispõe o artigo 6.º da LADA o seguinte:
«1- Os documentos que contenham informações cujo conhecimento seja avaliado como podendo pôr em risco ou causar dano à segurança interna e externa do Estado ficam sujeitos a interdição de acesso ou a acesso sob autorização, durante o tempo estritamente necessário, através da classificação nos termos de legislação específica.
2- O acesso a documentos referentes a matérias em segredo de justiça é regulado por legislação própria.
3- O acesso aos documentos administrativos preparatórios de uma decisão ou constantes de processos não concluídos pode ser diferido até à tomada de decisão, ao arquivamento do processo ou ao decurso de um ano após a sua elaboração.
4- O acesso aos inquéritos e sindicâncias tem lugar após o decurso do prazo para eventual procedimento disciplinar.
5- Um terceiro só tem direito de acesso a documentos nominativos se estiver munido de autorização escrita da pessoa a quem os dados digam respeito ou demonstrar interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade.
6- Um terceiro só tem direito de acesso a documentos administrativos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa se estiver munido de autorização escrita desta ou demonstrar interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade.
7- Os documentos administrativos sujeitos a restrições de acesso são objecto de comunicação parcial sempre que seja possível expurgar a informação relativa à matéria reservada».
45º Para além das aludidas restrições, a LADA enunciou também limitações de acesso, designadamente decorrentes do respeito da reserva pela intimidade da vida privada, na medida em que distingue entre os documentos administrativos nominativos («o documento administrativo que contenha, acerca de pessoa singular, identificada ou identificável, apreciação ou juízo de valor, ou informação abrangida pela reserva da intimidade da vida privada») e os documentos administrativos não nominativos (os que não contenham os aludidos elementos nominativos).
46º Tem sido grande o labor jurisprudencial, doutrinal e até institucional com vista a concretizar as situações em que os documentos violam a reserva da intimidade da vida privada, contendo dados nominativos, face àqueles que não contêm dados dessa natureza.
47º No caso em apreço, o requerente almeja – para, segundo refere, «melhor instruir e fundamentar os procedimentos legais que pretende instaurar para tutela dos seus direitos e interesses legítimos que julga ofendidos» no âmbito do processo n.º 5/11.6TCGMR - obter documentação administrativa detida pelo ora requerido atinente ao «teor integral do registo biográfico, dos registos de faltas, das avaliações de desempenho dos últimos sete (7) anos e do registo disciplinar, caso exista».
48º Ora, desde logo, se constata que existe uma manifesta desproporção entre o interesse manifestado pelo requerente e o âmbito da obtenção de elementos documentais a que o requerente pretende aceder.
49º O registo biográfico dos juízes compõe-se não só pelos dados pessoais que lhe são inerentes (com os elementos documentais respeitantes ao respetivo certificado de registo criminal, boletim individual de saúde, assento de nascimento, certificado clínico, atestado de robustez, etc.), como pelos dados referentes ao respetivo percurso profissional (ficha biográfica e termos de posse), pelos dados de registo classificativo (relatórios inspectivos), pelos dados de eventual registo disciplinar, pelos dados de registo académico, pelos dados de registo curricular no período formativo no CEJ, pelos dados referentes a eventuais acidentes de trabalho ou doenças profissionais do magistrado judicial, pelos dados referentes aos respetivos direitos sociais, pela sua situação militar, etc.
50º Mas, ainda assim, tal acesso seria legítimo caso se verificasse uma de duas situações: A existência de autorização escrita pelo visado a favor do requerente; ou, a demonstração de interesse, directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade.
51º A primeira situação não foi evidenciada
52º Quanto à segunda, na realidade, o requerente se bem que se possa considerar ter um interesse no acesso – relacionado com a circunstância de ser parte num processo onde teve intervenção o magistrado judicial a que respeita o registo biográfico e demais elementos a que pretende aceder – não se afigura que tal interesse seja de reputar por legítimo (no sentido de legalmente admissível) ou como suficientemente relevante segundo um juízo de proporcionalidade.
54º Relativamente a este último aspecto, como se viu, o acesso «total» ao registo biográfico do magistrado judicial visado (já falecido) é manifestamente desproporcional face a algum interesse atendível para demanda de responsabilidade por parte do requerente (quer face aos eventuais herdeiros do falecido, quer para concretização de responsabilização contra o Estado), o qual, aliás, não é concretizado, minimamente, pelo requerente.
55º Estão em questão, de facto, entre os vários dados disponíveis, diversos elementos documentais estritamente pessoais e atinentes à pessoa do magistrado judicial em questão: O seu certificado de registo criminal, o seu boletim individual de saúde, o respectivo certificado clínico, o inerente atestado de robustez, os dados referentes a eventuais acidentes de trabalho ou doenças profissionais do magistrado judicial, os dados referentes aos respetivos direitos sociais, são dados que respeitam apenas ao visado, tendo cunho iminentemente nominativo.
56º Mesmo no que concerne aos dados reveladores de opiniões negativas sobre a pessoa, por exemplo, expressas em classificações, em processos de averiguação, de inquérito e/ou processos disciplinares, devem ser considerados como inseridos na categoria de dados nominativos.
57º Aliás, de harmonia com o disposto no n.º 1 do artigo 113.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais, «o processo disciplinar é de natureza confidencial até decisão final, devendo ficar arquivado no Conselho Superior da Magistratura», sendo admitida a emissão de certidão de peças desse processo «sempre que o arguido o solicite em requerimento fundamento, quando destinadas à defesa de interesses legítimos» (cfr. n.º 2 do mesmo artigo).
58º Dúvidas não há, de facto, na qualificação de nominativo de documento administrativo de um processo que contenha, acerca de pessoa singular, apreciações ou juízos de valor pessoais ou informações abrangidas pela intimidade da vida privada.
59º Tal sucede, para além do processo disciplinar, em regra, no âmbito do processo classificativo que é levado a efeito relativamente aos magistrados judiciais.
60º Os elementos inerentes, se conhecidos por terceiros, dão a conhecer elementos especificamente atinentes ao «modo de ser da pessoa» visada.
61º Afigura-se, pois, que a revelação a terceiros destes dados apenas seria possível se verificados os pressupostos legais para o efeito, designadamente, os contidos no artigo 6.º, n.º 5, da LADA, o que, de harmonia com o referido, não se verifica, inexistindo motivo que justifique o acesso pelo requerente.
62º Na realidade, «a transparência administrativa não impõe nem fundamenta, por si só, a abertura de todos os arquivos e documentos administrativos à consulta ou mera curiosidade de terceiros, antes pressupõe que os mesmos não incidam sobre matérias reservadas, legal e constitucionalmente previstas, mormente secretas ou confidenciais relativas à intimidade das pessoas e que, se forem nominativos, o seu acesso seja limitado à pessoa a que figam respeito ou a terceiros que demonstem ter “interesse directo, pessoal e legítimo” suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade».
63º É sabido que, o princípio da proporcionalidade se desdobra em três subprincípios:
«Em primeiro lugar, a exigência de adequação, cujo propósito central é aferir a existência de uma relação de causa efeito entre duas variáveis: o meio, instrumento, medida ou solução empregue pela entidade sujeita ao escrutínio, de um lado; e o objectivo, ou finalidade que se procura atingir. O princípio da adequação de meios impõe então uma avaliação tendente a determinar se o acto juridicamente relevante é ou não apropriado à prossecução do fim ou fins em causa (…).
Depois, a exigência de necessidade, (sub) princípio que consagra o direito do indivíduo à menor ingerência possível na sua esfera jurídica por parte do Estado ou da entidade cuja actuação está sujeita ao escrutínio da proporcionalidade, e que impõe, por isso, não apenas a identificação de todas as medidas admissíveis e idóneas para a prossecução do fim em causa, mas também que a opção tomada seja, de entre as possíveis, a menos lesiva (…).
E, por fim, a exigência de justa medida, (sub) princípio comummente designado por proporcionalidade em sentido estrito…[e que consiste em].determinar se, mediante um juízo de ponderação, a medida (idónea e necessária) é também ela proporcional em relação ao fim prosseguido e, assim, se a lesão que tal acto pode acarretar é ou não desmedida em relação aos benefícios que dele se podem tirar».
64º A adequação não se verifica no caso em apreço, dado que, ponderado o requerimento apresentado pelo requerente, não se verifica comprovado que o mesmo constitua, com razoabilidade, o meio necessário à realização dos fins por si pretendidos.
65º Sublinhe-se, por exemplo, que o processo judicial referenciado pelo requerente (5/11.6TCGMR) teve o seu início em 2011 e que o requerente pretende as «avaliações de desempenho dos últimos sete (7) anos» (obviamente antecedentes à data do óbito do magistrado judicial em questão), ou seja, no período entre 03-01-2014 e 03-01-2007!
66º A relação do magistrado judicial com o processo judicial não ocorreu em grande parte desse período temporal, não se vislumbrando qualquer pertinência no requerido relativamente ao período anterior à pendência em juízo do aludido processo judicial.
67º Que razoabilidade e adequação se perscruta em tal solicitação?
68º Mas, para além do já invocado, verifica-se que a pretensão do requerente não apresenta conteúdo compatível com o regime legal especialmente aplicável.
69º Efetivamente, não pode olvidar-se que os dados pretendidos respeitam a magistrado judicial já falecido – em 03/01/2014.
70º E, nesse sentido, atento o escasso tempo decorrido desde tal óbito (pouco mais de 3 anos), afigura-se que, em qualquer caso, o ora requerente não teria – mesmo que se considerassem verificados os demais pressupostos supra enunciados – ainda possibilidade de aceder aos documentos respeitantes ao magistrado judicial em questão.
71º Na realidade, o artigo 17.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 16/93, de 23 de janeiro prescreve o seguinte:
«Não são comunicáveis os documentos que contenham dados pessoais de carácter judicial, policial ou clínico, bem como os que contenham dados pessoais que não sejam públicos, ou de qualquer índole que possa afectar a segurança das pessoas, a sua honra ou a intimidade da sua vida privada e familiar e a sua própria imagem, salvo se os dados puderem ser expurgados do documento que os contém, sem perigo de fácil identificação, se houver consentimento unânime dos titulares dos interesses legítimos a salvaguardar ou desde que decorridos 50 anos sobre a data da morte da pessoa a que respeitam os documentos ou, não sendo esta data conhecida, decorridos 75 anos sobre a data dos documentos».
72º Os documentos cuja reprodução é pretendida pelo requerente contêm dados que não são de conhecimento público, estando arquivados.
73º E, no caso, o requerente não comprovou algum consentimento dos titulares dos interesses legítimos referentes ao falecido, que na sua esfera pessoal não se reúne.
74º Para além disso, não se mostra decorrido qualquer dos prazos legalmente previstos para acesso aos elementos de registo, em arquivo, respeitantes ao magistrado judicial falecido.
75º A pretensão deduzida pelo requerente não poderá, pois, deixar de soçobrar, devendo ser proferida decisão que julgue improcedente a intimação requerida.
Por tudo o exposto e de harmonia com os fundamentos supra elencados, conclui-se dever ser julgada improcedente in totum a pretensão deduzida pelo requerente".
O Exmo Magistrado do Mº Pº teve vista nos autos, nada tendo promovido.
Dispensados os vistos (art. 36º do CPTA), cumpre decidir.
II.
Questões a resolver:
- Se o requerente tem direito de acesso aos registos administrativos que indica e que estão na posse do CSM;
- Se o requerente tem direito a obter esses dados com dispensa do pagamento solicitado pelo requerido.
III.
Relevam para a decisão os elementos que constam do relatório precedente, sendo ainda de considerar:
- O teor do despacho proferido pelo Sr. Juiz Secretário do CSM, a 21.12.2015 -
"Apresente a reclamação a Sua Excelência o Senhor Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura, observando-se que no modesto entendimento do signatário o preceito invocado não é aplicável in casu, em virtude de não estar em causa o procedimento administrativo stricto sensu (relativamente ao qual não foi estabelecido qualquer despesa, encargo ou taxa) mas a passagem de uma certidão.
A certidão não faz parte do presente procedimento administrativo e constitui a prática de um acto externo a este, fundamentando-se a impossibilidade de aplicação do benefício do apoio judiciário concedido no âmbito de um processo judicial fora desse processo, conforme Jurisprudência citada.
Ainda que assim não fosse considerado, o benefício do apoio judiciário teria de ser concedido para os termos do presente procedimento, o que não se encontra provado.
Sem prejuízo, noutra sede diversa, o despacho liminar originário de passagem de certidão teve por pressuposto que se destinava a ser apresentada ao processo judicial que inicialmente foi invocado. Sucede porém que os requerimentos posteriores suscitam a reserva que efectivamente a certidão se destina a esse fim, na medida em que para esse desiderato o Tribunal poderia requerê-la directamente ao CSM, caso em que não seria devido qualquer emolumento (sendo, por conseguinte, desnecessária a invocação do benefício do apoio Judiciário). Nesse pressuposto, visando a utilização em processo judicial, apesar da natureza reservada dos elementos cuja certidão foi requerida, afigura-se que o CSM não deveria suscitar qualquer limitação na sua passagem. No entanto, no presente estado do procedimento, afigura-se pertinente ponderar sobre a admissibilidade da passagem da certidão para ser entregue a um particular relativamente a elementos e documentos que não estão abrangidos pelo livre acesso a documentos administrativos, por não terem essa natureza, antes constituírem elementos de acesso reservado (processo individual de Juiz), no âmbito da salvaguarda da privacidade, que o art.º 17.º, n.º 1, in fine, do Código de procedimento Administrativo exclui de forma expressa da liberdade de acesso (e, consequentemente, da sua disponibilização externa, salvo nos casos em que seja obrigatório em sede criminal ou por determinação judicial). Termos em que, nos termos que agora se constata estar a ser objecto de requerimento e reclamação, afigura-se que a passagem de certidão não é admissível para entrega directa ao requerente, independentemente de ser ou beneficiário de apoio judiciário".
- O teor do despacho proferido pelo Sr. Vice-Presidente do CSM, a 11.01.2016 -
"Indefere-se a passagem da certidão, com os fundamentos indicados pelo Exmo Juiz Secretário, no seu despacho de 21 de Dezembro de 2015, que aqui se dão por reproduzidos, sem prejuízo do Requerente formular pedido nesse sentido ao Juiz Titular do processo que ponderará e decidirá da necessidade da mesma, caso em que o CSM a passará sem quaisquer custos para o Requerente, desde que se confirme que beneficie de apoio judiciário nesse processo".
- Na sequência, foram solicitados ao requerente os elementos necessários para se proceder à devolução da importância paga por ele (doc. de fls. 62).
IV.
1. A acção de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões vem prevista no art. 104º e segs. do CPTA.
Trata-se de um meio processual autónomo através do qual podem ser exercidos o direito à informação procedimental e o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos (informação extra-procedimental), tutelando-se assim este direito à informação, consagrado constitucionalmente (art. 268º, nºs 1 e 2) e regulado nos arts. 17º e 82º e segs. do CPA e pela Lei nº 46/2007, de 24/8 (Lei de Acesso aos Documentos Administrativos, adiante LADA).
São estas normas de direito substantivo que definem os elementos constitutivos, bem como os limites dos direitos que podem ser exercidos[2].
No caso, a questão colocada respeita a informação não procedimental.
Segundo o art. 268º, nº 2, da CRP, os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas.
No mesmo sentido, dispõe agora o art. 17º do CPA:
1. Todas as pessoas têm direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, mesmo quando nenhum procedimento que lhes diga directamente respeito esteja em curso, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal, ao sigilo fiscal e à privacidade das pessoas.
2. O acesso aos arquivos e registos administrativos é regulado por lei.
Consagra-se assim o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos "com a consequente garantia do princípio do arquivo aberto ou da administração aberta"; com as ressalvas legais que referiremos, torna-se claro que "a liberdade de acesso é a regra, sendo os registos e arquivos um património aberto à colectividade"[3].
Permite-se um "acesso generalizado, sem necessidade de alegação de uma posição legitimante"[4].
Ressalva-se aí, contudo, o que a lei dispõe, designadamente, em matérias relativas à intimidade das pessoas.
O direito à reserva da intimidade da vida privada implica, para o Estado, "o dever de assegurar a cada cidadão uma esfera intocável de privacidade, excluída da curiosidade alheia"; daí a "necessidade de excluir o direito de acesso a documentos que contenham, dados pessoais não públicos"[5].
Nos termos do art. 3º, nº 1, da LADA, consideram-se, para efeitos desta lei:
a) «Documento administrativo» qualquer suporte de informação sob a forma escrita, visual, sonora, electrónica ou outra forma material, na posse dos órgãos e entidades referidas no artigo seguinte, ou detidas em seu nome;
b) «Documento nominativo» o documento administrativo que contenha, acerca de pessoa singular, identificada ou identificável, apreciação ou juízo de valor, ou informação abrangida pela reserva da intimidade da vida privada».
Tem sido entendido que devem ser classificados como documentos nominativos os que "revelam dados do foro íntimo de um indivíduo, como, por exemplo, os seus dados genéticos, de saúde, ou os que se prendem com a sua vida sexual, os relativos às suas convicções ou filiações filosóficas, políticas, religiosas, partidárias ou sindicais, os que contenham opiniões sobre a pessoa, e outros documentos cujo conhecimento por terceiros possa, em razão do seu teor, traduzir-se numa invasão da reserva da intimidade da vida privada"[6].
Por outro lado, no art. 5º consagra-se o direito de livre acesso (sem necessidade de enunciar qualquer interesse) aos documentos administrativos.
Todavia, no que respeita aos documentos nominativos não vale essa regra: o terceiro só pode aceder a esses documentos se estiver munido de autorização escrita da pessoa a quem os dados digam respeito ou demonstrar interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade – art. 6º, nº 5.
Impõe-se, pois, que se pondere se o interesse pessoal do terceiro justifica o acesso a documentos nominativos que, em princípio, lhe estaria legalmente vedado; ou seja, se esse acesso constitui medida adequada e necessária à satisfação do objectivo prosseguido por esse terceiro e não desproporcionada à lesão que pode implicar (de direito da pessoa visada, constitucionalmente protegido)[7].
Postas estas considerações, vejamos o caso dos autos.
Alega o requerente que:
- É parte no processo nº 5/11.6TCGMR e que aí deduziu incidente de suspeição ao respectivo Juiz (BB, falecido em 03.01.2014);
- Requereu ao CSM a passagem de "reprodução digital de teor integral do registo biográfico, dos registos de faltas, das avaliações de desempenho dos últimos sete (7) anos e do registo disciplinar, caso exista, relativos ao indicado magistrado judicial";
- Pretende essa documentação para "poder melhor instruir e fundamentar os procedimentos legais que pretende instaurar para tutela dos seus direitos e interesses legítimos que julga ofendidos no âmbito desse processo e que ainda hoje lhe causam grave dano".
Importa começar por referir, tendo em conta o enquadramento do pedido formulado pelo requerente, que esta acção não será o meio adequado para satisfação da sua pretensão.
A alegação do requerente não é clara; refere que na acção nº 5/11, deduziu um incidente de suspeição em relação ao Juiz titular do processo e que pretende o acesso a dados do processo individual desse Juiz a fim de instruir e fundamentar "procedimentos legais" para tutela dos seus direitos e interesses, ofendidos no âmbito daquela acção.
Todavia, quer a questão se ponha no âmbito dessa acção, quer no âmbito de uma outra acção a intentar, o certo é que os dados a que o requerente pretende aceder poderão servir (admitindo-se a justificação apresentada) para instruir esses processos.
Ora, tem sido entendido que a acção de intimação não pode ser utilizada para obter documentos destinados a instruir processos de natureza penal ou cível: a obtenção de informações ou documentos que se mostrem necessários para instruir acções cíveis terá de realizar-se através dos mecanismos adequados, como os previstos nos arts. 417º, 418º e 436º do CPC[8].
Será, pois, esse o meio adequado à satisfação da pretensão do requerente, permitindo a resolução célere da questão e com uma mais completa e concreta ponderação dos interesses em presença, incluindo a confidencialidade dos dados (cfr. art. 418º).
Apesar de não o referir expressamente, tendo em conta o seu teor, acima reproduzido, pensa-se que terá sido essa uma das razões que terá estado na base da decisão do Sr. Vice-Presidente do CSM.
Mas ainda que, porventura, se entenda de forma diferente, afigura-se-nos que a presente acção não deve proceder.
Como se referiu, a justificação avançada pelo requerente para o seu pedido ao CSM é vaga e pouco esclarecedora.
É certo que, pelo que se expôs quanto aos princípios que enformam actualmente o direito de acesso a documentos administrativos, o requerente não estaria obrigado a justificar mais cabalmente o seu pedido; não teria, em princípio, de alegar uma qualquer razão "legitimante" para tal.
Todavia, tendo em conta a natureza dos documentos a que pretende aceder, que contêm, sem dúvida, dados nominativos, exigir-se-ia uma fundamentação mais concretizadora, que permitisse aferir, como a lei exige, do seu "interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante".
Em contraponto ao carácter vago da justificação apresentada, o requerente pretende aceder ao "teor integral do registo biográfico" do Sr. Juiz, ao "registo das faltas", às "avaliações de desempenho dos últimos 7 anos" e ao "registo disciplinar".
Ora, a amplitude do acesso, assim requerido, parece manifestamente desajustada ao interesse manifestado pelo requerente, que não foi minimamente concretizado.
Os elementos pretendidos são todos estritamente pessoais; respeitam todos à pessoa do Sr. Juiz em questão. Mesmo o de coloração mais neutra, o registo biográfico, pode conter dados (registo criminal e sobre a saúde, por ex.) com acesso reservado; as "faltas", que, em princípio, incluem as razões que as ditaram; as "avaliações de desempenho", que contêm necessariamente apreciações e juízos de valor sobre a pessoa e, pelos mesmos motivos, o "registo disciplinar" (cfr. art. 113º do EMJ) revelam aspectos do seu foro íntimo, pelo que o seu conhecimento por terceiros viria a traduzir-se numa clara violação da reserva da intimidade da vida privada do visado.
O acesso a esses elementos só seria legítimo se o requerente demonstrasse a existência de autorização escrita do visado (ou de quem o representa) ou um interesse pessoal directo suficientemente relevante, situações que não se verificam no caso, manifestamente.
Daí que esta acção de intimação deva improceder.
2. Tendo em consideração a conclusão a que se chegou, mostra-se prejudicada a apreciação da segunda questão acima enunciada: tendo sido indeferida pelo CSM a passagem da certidão pretendida pelo requerente, foi depois ordenada a devolução do montante que este pagou para remunerar a prestação desse serviço.
Assim, nada de útil se nos afigura poder acrescentar-se agora a este respeito.
V.
Em face do exposto, decide-se julgar improcedente a presente acção de intimação, absolvendo-se o requerido CSM do pedido.
Custas pelo requerente, com taxa de justiça de duas UCs – art. 7º, nº 1 e Tabela I-A do RCP.
Lisboa, 25 de Maio de 2016
Pinto de Almeida (relator)
Gabriel Catarino
José Tavares de Paiva
Oliveira Mendes
Ana Luisa Geraldes
Isabel Pais Martins
Silva Gonçalves
Sebastião Póvoas (Presidente da Secção)
[1] Proc. nº 11/16.4YFLSB
Rel. F. Pinto de Almeida
[2] Aroso Almeida, Manual de Processo Administrativo, 5ª Reimp., 137; Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 13ª ed., 241.
[3] Gomes Canotilho e Vital Moreira, CRP Anotada, Vol. II, 4ª ed., 824.
[4] Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, 602.
[5] Jorge Miranda e Rui Medeiros, Ob. Cit., 604.
[6] Acórdão do STA de 24-01-2012, CJA nº 115-33 (citando vários pareceres da CADA nesse sentido).
[7] Cfr. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 262 e 263; Gomes Canotilho e Vital Moreira, Ob. Cit., Vol. I, 392 e 393; André Figueiredo, O princípio da proporcionalidade e a sua expansão para o direito privado, em Estudos Comemorativos do 10 Anos da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, Vol. II, 27 e 28.
[8] Neste sentido Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao CPTA, 2ª ed., 618, e jurisprudência do STA aí citada. No mesmo sentido, como aí também se refere, Teixeira de Sousa (CJA nº 7-29), que considera que existe, nesse caso, falta de interesse processual na utilização da intimação, dado que os particulares dispunham, na própria acção cível intentada, de um meio mais célere para conseguir a entrega dos documentos.
