06958/ 02 - Tribunal Central Administrativo Sul

1.1 A Câmara Municipal de Vila do Conde vem interpor recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Tributário de l.a Instância do Porto, de 22-2-2003, que julgou procedente a impugnação judicial contra a liquidação da "taxa de urbanização", deduzida por Laura Alves Canastra de Azevedo Maia, e marido, devidamente identificados nos autos - cf. fls. 116 e seguintes. 1.2 Em alegação, a Câmara recorrente formula conclusões que se apresentam do seguinte modo - cf. fls. 126 a 131. a) O loteamento em causa implicará um acréscimo do número de habitantes da freguesia de Vila do Conde superior a 4,5% do seu total, à data da emissão do alvará. b) Não é exacto que os impugnantes, ora recorridos, ao contrário do que diz a sentença recorrida, «como contrapartida do loteamento obrigaram-se a executar todas as obras de infra-estruturas urbanísticas do referido loteamento». c) Pois, conforme decorre do contrato ínsito de fls. 45 a 47 do processo administrativo (cláusulas II, III e IX), a Câmara Municipal assumiu o compromisso de efectuar diversas infra-estruturas do loteamento e de comparticipar no custo de outras. d) Os autos indiciam claramente que a Câmara recorrente iria, por força da ocupação da área em que o loteamento se insere, realizar a rede de drenagem de águas pluviais desde a Rua Dr. António José de Sousa Pereira até à Praça Luís de Camões. e) No caso concreto, o loteamento é co-responsável e vai ser servido por diversas infra-estruturas urbanísticas, no valor de vários milhões de euros. f) O montante da taxa pode assentar em presunções decorrentes da superfície total do pavimento construído, do custo da construção, e de coeficientes complementares de ajustamento, pressupondo-se, de acordo com as regras de experiência, que o nível de impacto nos sistemas e redes de infra-estruturas varia em função da dimensão e valor da obra realizada. g) Do Regulamento de Taxas e Licenças do Concelho de Vila do Conde, aprovado em reunião ordinária da Câmara Municipal em 3-2-1994, e na sessão da Assembleia Municipal de 28-2-1994, constam os artigos 39.° a 45.°, relativos à taxa pela realização de infra-estruturas primárias e secundárias, cuja realização, remodelação ou reforço seja consequência de obras de construção, reconstrução, modificação ou ampliação de edifícios ou de alterações na forma de utilização destes. h) Só sendo passíveis de incidência desta taxa as operações de loteamento, a construção de edifícios não inseridos em loteamentos, e a reconstrução, ampliação ou alteração de utilização de edifícios ou fracções existentes, que tenham determinado ou venham a determinar directa ou indirectamente a construção, alteração e ampliação de infra-estruturas primárias e secundárias. i) No que diz respeito ao cálculo do montante da taxa, o Regulamento socorre-se do critério do "quantum" da sobrecarga da operação em causa nas infra-estruturas pré-existentes. j) As referidas normas do Regulamento de Taxas e Licenças do Concelho de Vila do Conde foram já apreciadas sub specie constitucionis pelo Tribunal Constitucional, concretamente no acórdão n.° 577/2000, não tendo este Tribunal julgado inconstitucionais aquelas normas jurídicas, com o fundamento de que a figura da "taxa municipal de urbanização", tal como aí está concebida, tem natureza jurídica de taxa. k) Tal taxa tem como contrapartida a realização efectiva (imediata ou futura) de infra-estruturas urbanísticas que visem facultar aos munícipes a normal utilização das obras por eles realizadas na sequência de anterior licenciamento. l) A operação de loteamento. que, no caso concreto, esteve na origem da cobrança da "taxa municipal de urbanização" foi uma operação de apreciável dimensão, tendo em conta que se trata de um loteamento que deu origem à constituição de 19 lotes, abrangendo uma área total de 22 832 m2, tendo como áreas de construção e de implantação 25 985 m2 e 6 980 m2, respectivamente, permitindo para os lotes resultantes do loteamento utilizações de habitação, comércio e serviços e implicando um acréscimo do número de habitantes da Freguesia de Vila do Conde superior a 4,5% do seu total. m) O facto de infra-estruturas que estiveram na origem da cobrança da taxa no caso concreto não se encontrarem ainda concretizadas não é impeditivo da cobrança da taxa, sendo suficiente para que tal possa ocorrer que a operação em causa venha a determinar a necessidade efectiva de reforço das infra-estruturas pré-existentes, não sendo necessário que elas se encontrem sequer planeadas. n) De referir ainda não ser correcto afirmar-se que as infra-estruturas pelas quais se pagou a referida taxa não estavam sequer indiciadas: não só o estavam, como também foram assumidas pelo Município de Vila do Conde, o que aconteceu, designadamente, com a remodelação da rede de drenagem de águas pluviais, desde a Rua Dr. António José Pereira até á Praça Luís de Camões. o) Para além do mais, a operação que esteve na origem da cobrança da taxa foi uma operação de loteamento, o que significa que apenas com a concretização das construções previstas para os respectivos lotes, e com a sua plena utilização, é que se virá verificar uma efectiva sobrecarga urbanística nas infra-estruturas existentes, pelo que é natural que a necessidade de realizar ou reforçar as referidas infra-estruturas não se sinta imediatamente após a emissão do respectivo alvará. p) O que tem relevo para o caso vertente é que, ao cobrar a taxa pela realização de infra-estruturas, o Município de Vila do Conde assumiu a responsabilidade pela realização de infra-estruturas que se venham a tornar necessárias à normal utilização das construções a erigir nos lotes resultantes do loteamento. q) Tais infra-estruturas mostram-se vocacionadas a servir não apenas toda a colectividade em geral, mas também, de uma forma directa e individualizada, as construções que estiveram na origem da sua cobrança. r) O facultar desta utilidade traduz a verdadeira contrapartida por parte do Município, a qual se subjectiva na pessoa do munícipe que suportou o pagamento da referida taxa. s) Não é verdade, como afirma a sentença, que, por causa (também) daquela operação de loteamento, não tenha resultado (mesmo que apenas indirectamente) a necessidade de realizar novas infra-estruturas ou reforçar infra-estruturas já existentes. t) Não só tal necessidade ocorreu, como o Município de Vila do Conde tem vindo a realizar infra-estruturas que servem principalmente, ou também, as edificações erigidas no loteamento aprovado. u) Designadamente: a pavimentação e infra-estruturação do arruamento entre a Rua D. António Sousa Pereira e a Av. Cunha Araújo, no montante estimado de 13 328, 74 euros; a construção da Estação de Tratamento e Emissário Submarino (águas residuais de Vila do Conde e Póvoa de Varzim), no valor estimado de 12 982 667,00 euros; e a construção da Estação Elevatória de Águas Residuais e respectiva conduta, no montante previsto de 623 497.37 e 1 132 490, 00 euros, respectivamente. v) O Tribunal recorrido partiu do pressuposto de que só devem estar sujeitas ao pagamento de taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas aquelas infra-estruturas que sejam consequência directa da operação licenciada. w) Ao decidir deste modo, a sentença pôs directamente em causa a decisão do Tribunal Constitucional que não julgou inconstitucionais as normas respeitantes à "taxa municipal de urbanização" do Regulamento de Taxas e Licenças do Concelho de Vila do Conde, que determinam serem igualmente passíveis de taxa as infra-estruturas que são consequência indirecta das operações aí indicadas (cf. n.° 2 do artigo 41.°). 1.3 Os recorridos contra-alegaram e formularam conclusões que se apresentam do modo seguinte - cf. fls. 198 a 211. a) O que a l.a instância decidiu integra-se inteiramente na sua competência, pois decidiu anular a liquidação da taxa de urbanização por uma dupla ilegalidade: por o Regulamento de Taxas e Licenças do Concelho de Vila do Conde violar o artigo 11.°, alínea a), da Lei das Finanças Locais, e por a referida taxa se revelar desproporcional face ás infra-estruturas realizadas ou programadas como contraprestação específica. b) O Tribunal recorrido não beliscou minimamente o caso julgado formado no julgamento de não inconstitucional idade da taxa de urbanização. c) O Tribunal limitou-se a julgar ilegal e, em consequência disso, a anular o acto de liquidação da taxa de urbanização. d) O Tribunal recorrido podia anular o acto de liquidação da taxa de urbanização, quer com base noutras inconstitucionalidades normativas, diversas da apreciada e decidida naquele acórdão do Tribunal Constitucional, quer com base em inconstitucionalidade e ilegalidade do próprio acto de liquidação. e) E o Tribunal recorrido concluiu pela ilegalidade do acto de liquidação da referida taxa, por um lado, porque ela se baseia num Regulamento, que exige a taxa de urbanização não apenas pela realização de infra-estruturas, como consta da alínea a) do artigo 11.° da Lei de Finanças Locais, ao tempo em vigor, mas também pela manutenção e reforço dessas infra-estruturas, indo assim para além do que aquela Lei permitia. f) Tanto mais que a taxa de urbanização em apreço, por constituir uma taxa instantânea ou de obrigação única, se revela pouco adequada para suportar despesas como as realizadas com a manutenção e o reforço das infra-estruturas urbanísticas, as quais, pela sua natureza, são despesas permanentes ou periódicas. g) De outro lado, o Tribunal Tributário de l.ª Instância do Porto concluiu pela ilegalidade do acto de liquidação da taxa de urbanização, porque desrespeita o Regulamento de Taxas e Licenças do Concelho de Vila do Conde, na medida em que a referida taxa, na situação concreta em apreço, se configura como uma taxa totalmente desproporcionada. h) Pois a Câmara Municipal de Vila do Conde não realizou nem programou a realização de quaisquer infra-estruturas urbanísticas correspondentes à referida taxa. i) O contrato-promessa de doação e permuta (documento n.° 2), seguido de escritura de doação (documento n.° 3), celebrado entre a recorrente e os impugnantes, nada tem a ver com a operação de loteamento dos autos, e, de qualquer modo, as infra-estruturas aí assumidas pela recorrente estão conexionadas com a construção da Biblioteca Municipal, propriedade do Município e não qualquer construção a levar a efeito pelos impugnantes. 1.4 O Ministério Público neste Tribunal emitiu o parecer de que o recurso merece provimento, dizendo essencialmente o seguinte - cf. fls. 240. a) Contrariamente ao juízo formulado na sentença, a Câmara Municipal de Vila do Conde vinculou-se à realização de infra-estruturas urbanísticas servindo directamente a área envolvente da Biblioteca abrangida na operação de loteamento (contrato-promessa de doação e permuta cláusula II fls. 224). b) Igualmente se vinculou à comparticipação no pagamento das despesas inerentes à realização de outras infra-estruturas servindo directamente a área abrangida pela operação de loteamento (contrato cláusulas III e IX). c) A contrapartida prestada pelo Município, configurante do sinalagma característico da taxa em análise, consiste: - na realização de infra-estruturas que sejam consequência directa da operação de loteamento; - na realização de infra-estruturas que sejam consequência indirecta da operação de loteamento, na medida em que se venham a tornar necessárias para uma normal utilização das construções a erigir nos lotes resultantes do loteamento (algumas já concretizadas no caso sub judicio, cf. 13.a conclusão). d) No contexto descrito, a taxa exigida tem fundamento legal na normação resultante da conjugação dos artigos 11.°, alínea a), da Lei n.° 1/87 de 6-1, 32.° do Decreto-Lei n.° 448/91 de 29-11 (redacção originária), e 41.°, n.° 2, do Regulamento de Taxas e Licenças do Concelho de Vila do Conde (fls. 23). 1.5 Colhidos os vistos, cumpre decidir, em conferência. Em face do teor da sentença recorrida, das conclusões da alegação e da contra-alegação, bem como da posição do Ministério Público, a questão essencial que aqui se põe - ficando prejudicado o conhecimento de qualquer outra, em caso de resposta negativa a esta - é a de saber se se verificam, ou não, os pressupostos de facto da liquidação impugnada. 2. No presente processo de impugnação judicial, os impugnantes, ora recorridos, atacam a liquidação pela Câmara Municipal de Vila do Conde da "taxa de urbanização" no montante de 148 738 140$00, que lhes foi comunicado por oficio de 19-12-1994, e a cujo pagamento procederam aquando da emissão do alvará de licença n.° 57/94 de 22-12, pelo licenciamento do loteamento do prédio situado no lugar de Santa Catarina, da freguesia e concelho de Vila do Conde, inscrito na matriz rústica sob o n.° 475.° e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.° 14720 B-39, com a área de 22 832,82 m2. Os impugnantes, ora recorridos, alegam, desde a petição inicial, além do mais, a inexistência de factos tributários, uma vez que executaram todas as infra-estruturas urbanísticas do referido loteamento. A sentença sob recurso deu razão aos impugnantes, ora recorridos, e, em consequência, mandou anular a liquidação, por falta de «um pressuposto legal para a liquidação da taxa», essencialmente por haver concluído pela verificação da alegação de os impugnantes, ora recorridos, terem executado as infra-estruturas urbanísticas do loteamento, ou, de outra perspectiva, haver concluído não ter a Câmara Municipal realizado obras de infra-estruturas em virtude do loteamento. Julgamos que a sentença recorrida decidiu com acerto intrínseco. Para efeitos de incidência da "taxa municipal para realização de infra-estruturas urbanísticas", e de acordo com o artigo 40.° do Regulamento de Taxas e Licenças do Concelho de Vila do Conde, aprovado em Assembleia Municipal de 28-2-1994, e constante de fls. 13 a 42 dos autos, consideram-se infra-estruturas urbanísticas a rede viária, as redes de drenagem de águas pluviais e de esgotos, as redes de abastecimento de água, electricidade, gás e iluminação pública, e os equipamentos urbanos, nomeadamente parques de estacionamento e espaços verdes públicos. E, de harmonia com o artigo 39.° do mesmo Regulamento de Taxas e Licenças do Concelho de Vila do Conde, a "taxa municipal para realização de infra-estruturas urbanísticas" tem como contrapartida a prestação pela Câmara Municipal da realização, remodelação ou reforço de infra-estruturas urbanística, que sejam consequência de obras de construção, reconstrução, modificação ou ampliação de edifícios ou de alterações na forma de utilização destes. Ao que julgamos, a normação acaba de citar, de tributação ou de incidência em "taxa municipal para realização de infra-estruturas urbanísticas" do Regulamento de Taxas e Licenças do Concelho de Vila do Conde (seus artigos 39.° e 40.°), sujeita a tributação a concretização da hipótese em que se verifiquem cumulativamente os dois seguintes pressupostos de facto: - ter a Câmara Municipal de realizar redes viárias, redes de drenagem de águas pluviais e de esgotos, redes de abastecimento de água, electricidade, gás e iluminação pública, e equipamentos urbanos, nomeadamente parques de estacionamento e espaços verdes públicos; - serem estas infra-estruturas impostas por consequência de obras de construção, reconstrução, modificação ou ampliação de edifícios ou de alterações na forma de utilização destes. Ora, do nosso ponto de vista, a simples licença ou alvará de loteamento (como aqui é o caso) não surpreende a hipótese normativa regulamentar focada, de "obras de construção, reconstrução, modificação ou ampliação de edifícios ou de alterações na forma de utilização destes". Temos para nós que a hipótese normativa plasmada nos artigos 39.° e 40.° do Regulamento de Taxas e Licenças do Concelho de Vila do Conde (especialmente de infra-estruturas impostas por consequência de obras de construção, reconstrução, modificação ou ampliação de edifícios ou de alterações na forma de utilização destes) só poderá verificar-se no momento, ou por ocasião, da licença de obras, a passar ao promotor ou dono destas, o qual só por coincidência será o loteador. Por outro lado, só perante a envergadura das obras que tiverem sido licenciadas é que poderá avaliar-se da necessidade ou causalidade das mesmas em relação àquelas infra-estruturas (redes viárias, redes de drenagem de águas pluviais e de esgotos, redes de abastecimento de água, electricidade, gás e iluminação pública, e equipamentos urbanos, nomeadamente parques de estacionamento e espaços verdes públicos), e só assim poderá estimar-se, e taxar-se, convenientemente as consequências em infra-estruturas, que forem adequadas ou proporcionais às obras licenciadas. De tudo o que vem de dizer-se se dá conta, aliás, a própria recorrente Câmara Municipal, ao dizer, na conclusão alinhada supra sob a alínea o) do ponto 2.1, que «a operação que esteve na origem da cobrança da taxa foi uma operação de loteamento, o que significa que apenas com a concretização das construções previstas para os respectivos lotes, e com a sua plena utilização, é que se virá verificar uma efectiva sobrecarga urbanística nas infra-estruturas existentes, pelo que é natural que a necessidade de realizar ou reforçar as referidas infra-estruturas não se sinta imediatamente após a emissão do respectivo alvará». Com efeito, o presente caso é de licenciamento de loteamento, e não é de licenciamento de obras. Segundo o alvará do loteamento (constante do processo administrativo apenso), as respectivas obras de infra-estruturas, redes de águas pluviais água e saneamento, electricidade, pavimentação e arranjos exteriores, ficaram a cargo dos impugnantes, ora recorridos, tendo estes prestado garantia através de caução bancária no valor de 67 600 000$00 para realização das mesmas infra-estruturas. E é a própria Câmara Municipal recorrente a reconhecer que no caso « é verdade que é o loteador que vai executar as obras de infra-estruturas a que o loteamento dará causa» - cf. fls. 7. Como o loteador «vai executar as obras de infra-estruturas a que o loteamento dará causa», tem razão a sentença recorrida, quando diz que «não ficou demonstrado que a Câmara teve ou tem de realizar, remodelar ou reforçar infra-estruturas urbanísticas primárias ou secundárias em consequência do loteamento». Concluímos, deste modo, que não se verificam os pressupostos de facto da liquidação impugnada. Razão por que, tendo laborado neste entendimento, deve ser confirmada a sentença recorrida. Do exposto, podemos extrair, entre outras, as seguintes proposições, que se alinham, em súmula. I. A "taxa municipal para realização de infra-estruturas urbanísticas", prevista no artigo 39.° do Regulamento de Taxas e Licenças do Concelho de Vila do Conde, aprovado em Assembleia Municipal de 28-2-1994, tem como contraprestação, pela Câmara Municipal, a realização, remodelação ou reforço de infra-estruturas urbanística. II. Nos termos do mesmo dispositivo regulamentar, estas infra-estruturas são consequência de obras de construção, reconstrução, modificação ou ampliação de edifícios ou de alterações na forma de utilização destes. III. Como assim, e ao abrigo do referido Regulamento, a emissão de alvará de loteamento, em que o loteador «vai executar as obras de infra-estruturas a que o loteamento dará causa», não ocasiona a liquidação da taxa devida por «realização, remodelação ou reforço de infra-estruturas urbanísticas» - pois que não concorrem em tal caso os pressupostos de facto respectivos. 3. Termos em que se decide negar provimento ao recurso, e, em consequência, manter a sentença recorrida. Sem custas, por delas estar isento o recorrente Município. Lisboa, 1 de Abril de 2003 as.) Jorge Lino Ribeiro Alves de Sousa Joaquim Pereira Gameiro João António Valente Torrão