0834/22.5BEALM - Supremo Tribunal Administrativo

É de admitir a revista cuja questão tem a ver com o acesso a documentos de concessionário e que obteve decisões contraditórias dos tribunais de instância.

Acordam, em «apreciação preliminar», na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. O MUNICÍPIO DE SETÚBAL - autor deste processo de «intimação para prestação de informações, consulta de processos e passagem de certidões» [artigos 104º a 108º do CPTA] - vem, invocando o artigo 150º do CPTA, interpor «recurso de revista» do acórdão do TCAS - de 06.06.2024 - que decidiu conceder provimento à «apelação» da demandada A..., S.A., e, em conformidade, revogou a sentença do TAF de Almada - de 17.02.2023 - pela qual esta última tinha sido intimada a, no prazo de dez dias, dar satisfação ao seu requerimento apresentado em 06.04.2022 - acesso, pela via de consulta ou reprodução, aos contratos e quaisquer outros elementos que justifiquem o pagamento aos accionistas da empresa de fees como remuneração, no quadro de um contrato de prestação de serviços de apoio permanente e de acompanhamento de gestão.

Alega que o «recurso de revista» deve ser admitido em nome da «necessidade de uma melhor aplicação do direito» e em nome da «relevância jurídica e social da questão» - artigo 150º, nº1, do CPTA.

A recorrida - A..., S.A. - apresentou contra-alegações nas quais defende, e para além do mais, a não admissão da revista, por falta de verificação dos indispensáveis pressupostos substantivos - artigo 150º, nº1, do CPTA -, e aproveitou o ensejo para pedir a ampliação do âmbito do recurso à questão da «admissibilidade processual da intimação requerida».

2. Dispõe o nº1, do artigo 150º, do CPTA, que «[d]as decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito».

Deste preceito extrai-se, assim, que as decisões proferidas pelos TCA’s, no uso dos poderes conferidos pelo artigo 149º do CPTA - conhecendo em segundo grau de jurisdição - não são, em regra, susceptíveis de recurso ordinário, dado a sua admissibilidade apenas poder ter lugar: i) Quando esteja em causa apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental; ou, ii) Quando o recurso revelar ser claramente necessário para uma melhor aplicação do direito.

3. O MUNICÍPIO de SETÚBAL deduziu «pedido de intimação judicial» da concessionária A... a facultar-lhe o acesso - pela via de consulta ou reprodução - aos contratos e quaisquer outros elementos que justifiquem o pagamento aos accionistas da empresa de «fees» como remuneração - seja a título de Fees de Gestão/Assistência Técnica, seja a título de Remuneração Fixa Global - no quadro de um contrato de prestação de serviços de apoio permanente e de acompanhamento de gestão.

O tribunal de 1ª instância - TAF de Almada - julgou procedente o seu pedido, veiculado junto da entidade demandada por requerimento datado de 06.04.2022, e determinou a sua satisfação num prazo de dez dias.

Para fundamentar a sua decisão o TAF, para além de se escudar no teor do parecer da CADA, a cuja ratio aderiu, ainda aditou o seguinte argumento: «Assim, também em sede jurisdicional se conclui que a documentação solicitada releva da actividade materialmente administrativa da concessionária requerida, sendo subsumível ao conceito de documento administrativo. Ademais, constata-se que a informação pretendida pelo requerente, se justifica para garantia do princípio da administração aberta, da transparência e do controlo da actividade administrativa, designadamente da legalidade da aplicação de dinheiros públicos, pois não se enquadra na esfera da vida privada da pessoa colectiva a quem respeita. A isto acresce a existência de especiais deveres legais de transparência, na medida em que a entidade requerida utiliza dinheiro e recursos públicos, derivados da concessão, sendo, por isso, a documentação em causa passível de conhecimento e escrutínio público, salvo algum elemento específico que exija reserva, que desde já se adianta que não foi invocado».

Porém, concedendo provimento à apelação deduzida pela A..., o tribunal de 2ª instância revogou essa decisão, e «julgou improcedente o pedido de intimação». De facto, ao contrário da visão jurídica da CADA e do TAF, entendeu, e no essencial, que «as informações/documentos solicitados pelo requerente da intimação não cabem no direito de acesso aos documentos administrativos consagrados na LADA, uma vez que dizem respeito às relações entre a concessionária e os seus accionistas, e não ao exercício de actividade materialmente administrativa...».

Agora é o MUNICÍPIO de SETÚBAL que discorda, e pede a revista do acórdão do tribunal de apelação imputando-lhe «erro de julgamento de direito». Entende que este viola o princípio do livre acesso aos documentos da Administração - consagrado no artigo 268º, nº2, da CRP, e nº artigo 5º, nº1, da LADA - e interpreta o conceito de documento administrativo em clara contradição com o disposto na alínea a) do nº1 do artigo 3º da LADA.

Compulsados os autos, importa apreciar «preliminar e sumariamente», como compete a esta Formação, se estão verificados os «pressupostos» de admissibilidade do recurso de revista - referidos no citado artigo 150º do CPTA - ou seja, se está em causa uma questão que «pela sua relevância jurídica ou social» assume «importância fundamental», ou se a sua apreciação por este Supremo Tribunal é «claramente necessária para uma melhor aplicação do direito».

Feita uma tal apreciação, impõe-se-nos concluir pela admissão do presente recurso de revista. Efectivamente, está em causa a apreciação de questões relacionadas com a interpretação do conceito de documento administrativo - tal como plasmado na alínea a) do nº1 do artigo 3º da LADA - e com a delimitação de restrições ao princípio do livre acesso - que decorre do nº2 do artigo 268º da CRP e do nº1 do artigo 5º da LADA - em situações que envolvam concessionários de serviço público. Importará apurar, pois, se contratos celebrados por um concessionário de serviços públicos com terceiros - ainda que seus accionistas - para que estes o assessorem na gestão do contrato de concessão - isto é, para o desenvolvimento de uma actividade que constitui o seu único objecto e se insere, evidentemente, no âmago da própria concessão - devem, ou não, ser considerados como documentos administrativos, para efeitos de aplicação do princípio constitucional e legal de liberdade de acesso aos mesmos. É certo que a questão da qualificação de um documento como documento administrativo tem sido objecto, em geral, de considerável tratamento pela CADA, pela jurisprudência e pela doutrina. Porém, o mesmo não sucede quanto a situações como a presente, em que o produtor e detentor do documento é entidade privada, concessionário de um serviço público, importando, destarte, definir uma orientação clara acerca de quais devem ser considerados documentos administrativos e, portanto, de livre acesso, e quais não o deverão ser, por relevarem da actividade do concessionário enquanto ente de direito privado. E sendo múltiplas as situações em que a gestão de um serviço público - ou de uma obra pública - se encontra concessionada, afigura-se evidente que situações similares poderão ocorrer num número indeterminado de situações, o que impõe a definição de orientações claras quanto ao âmbito do direito de acesso e seus limites. E, ainda nos deparamos com decisões contraditórias dos dois tribunais de instância, demonstrativas da relativa complexidade da questão, a que acresce a dúvida legítima sobre a bondade da posição jurídica adoptada no acórdão recorrido.

Assim, quer em nome da necessidade de uma melhor aplicação do direito - mormente em termos de clareza, solidez e convencimento - quer em nome da importância fundamental das questões trazidas à revista - em termos de relevância jurídica e social - deverá ser admitida a presente pretensão de revista, com a respectiva ampliação do seu âmbito, obviamente.

Nestes termos, e de harmonia com o disposto no artigo 150º do CPTA, acordam os juízes desta formação em admitir a revista.

Sem custas.

Lisboa, 12 de Setembro de 2024. – José Veloso (relator) – Teresa de Sousa – Fonseca da Paz.