23398/25.3BELSB.CS1 - Tribunal Central Administrativo Sul

A urgência presente no meio processual previsto no art.º 109.º do CPTA, exige triagem rigorosa do que é realmente indispensável, sob pena de banalizar a urgência e comprometer a proteção efetiva de direitos, liberdades e garantias.

I. Relatório

R…, ora Recorrente, vem interpor recurso jurisdicional do despacho de indeferimento liminar, prolatado pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, datado de 29 de Abril de 2025, por ter julgado verificada a exceção dilatória de “impropriedade do meio processual que determina a nulidade de todo o processo e sem contraditório, por manifesta desnecessidade” na intimação por si requerida contra o INSTITUTO DOS REGISTOS E DO NOTARIADO (I.P) e ARQUIVO CENTRAL DO PORTO, ora Recorridos, com vista à intimação destes a decidir o seu pedido de concessão da nacionalidade portuguesa, por naturalização.

O Recorrente, inconformado, formulou as seguintes conclusões:

“1. A Douta Sentença recorrida indeferiu liminarmente a petição inicial com fundamento na alegada impropriedade do meio processual utilizado, sem, contudo, se verificar qualquer inadequação manifesta ou insuprível;

2. A ação intentada pelo aqui Recorrente tem por objeto a omissão da prática de ato administrativo legalmente devido; o que se enquadra no âmbito da intimação prevista nos artigos 109º e seguintes, do CPTA;

3. Estavam preenchidos os pressupostos legais para a utilização deste meio processual, nomeadamente a existência de um pedido, o decurso do prazo legal para decisão e a inércia da Administração;

4. O aqui Recorrente visa a obtenção da nacionalidade portuguesa por naturalização;

5. Com ela, adquirirá a cidadania europeia e os direitos a ela associados;

6. O direito à cidadania e à identidade pessoal é um direito fundamental consagrado na CRP;

7. A Administração tem o dever constitucional de decidir em prazo razoável (artigo 266.º da CRP);

8. A Diretiva 2003/86/CE também impõe esse dever quanto a pedidos com impacto no reagrupamento familiar;

9. Estão em causa direitos fundamentais e sua tutela urgente e efetiva;

10. A providência cautelar é manifestamente inadequada e a ação comum demasiado morosa;

11. A Intimação é o único meio processual adequado a assegurar os direitos do aqui Recorrente;

12. A decisão recorrida violou o artigo 266.º da CRP, o artigo 109.º do CPTA, o artigo 20.º do TFUE e a Diretiva 2003/86/CE;

13. A decisão recorrida violou os princípios do acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva, consagrados no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa;

14. A jurisprudência dos tribunais superiores tem entendido que o indeferimento liminar por impropriedade do meio processual só deve ter lugar quando a inadequação for clara e insuscetível de sanação, o que não se verifica no caso presente;

15. Em resumo: a Douta Sentença recorrida deve ser revogada e substituída por despacho que ordene o prosseguimento dos autos, nomeadamente, a citação das Entidades Requeridas para se pronunciarem.

V. Pedido

Nestes termos e nos mais de Direito que V. Exas. mais e melhor suprirão, requer-se mui respeitosamente que:

Seja admitido o presente Recurso de Apelação;

Seja concedido provimento ao mesmo, revogando-se a Douta Sentença recorrida;

E, em consequência, seja determinada a prossecução dos autos nos ulteriores termos legais, com a citação das Entidades Requeridas, e apreciação do mérito da causa.”

Não foram apresentadas contra-alegações.

Notificado nos termos e para efeitos do disposto no artº 146º do CPTA, o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso apresentado.

Com dispensa dos vistos legais, atenta a sua natureza urgente, vem o processo submetido à conferência desta Subsecção Administrativa Comum da Secção do Contencioso Administrativo para decisão.

II. Delimitação do objeto do recurso (artigos 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 1, do CPTA, 635.º, n.º 4 e 639.º, n.ºs 1, 2 e 3, do CPC, aplicável ex vi artigo 140.º do CPTA):

A questão objecto do presente recurso suscitada pelo Recorrente prende-se em saber se a decisão recorrida errou no seu julgamento de direito ao indeferir liminarmente o requerimento inicial apresentado.

A decisão recorrida não individualizou matéria de facto.

III. Direito

No presente recurso cumpre apurar se a decisão recorrida errou no seu julgamento de direito ao indeferir liminarmente o requerimento inicial apresentado.

Vejamos, pois.

Foi a seguinte, a fundamentação vertida na decisão recorrida:

“(…)

Analisando de perto o requerimento inicial, constata- se que o Requerente apenas alega que o atraso na decisão final, por parte da Entidade Requerida, relativamente ao seu pedido de nacionalidade por naturalização tem consequências gravosas e violadoras do seu direito fundamental à cidadania e que o recurso à presente Intimação poderá salvaguardar e tutelar em tempo útil os direitos ameaçados a breve termo.

Mais aduz que se encontra privado de exercer as faculdades e os direitos conexos inerentes à nacionalidade portuguesa, e como tal, à cidadania portuguesa, e que estão em causa direitos constitucionais, ou com proteção constitucional, referindo serem os direitos à cidadania portuguesa e à identidade pessoal e o direito ao reagrupamento familiar.

Primeiramente, importa destacar quais são os direitos, liberdades e garantias que vêm consagrados no artigo 26º da Constituição da República Portuguesa.

Prevê o n.º 1 do artigo enunciado que “A todos são reconhecidos os direitos à identidade pessoal, à capacidade civil, à cidadania, ao bom nome e reputação, à imagem, à palavra, à reserva da intimidade da vida privada e familiar e à proteção legal contra quaisquer formas de discriminação ” , estabelecendo o n.º 4 que “A privação da cidadania e as restrições à capacidade civil só podem efetuar- se nos casos e termos previstos na lei, não podendo ter como fundamento motivos políticos ”

Estamos, pois, na presença do direito à nacionalidade, que corresponde a um direito fundamental, cuja tutela se subsume ao objeto do presente meio processual de intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias.

Todavia, importa sublinhar que o Requerente é omisso na alegação de factos relativos à sua situação concreta, que permitam concluir que a falta de decisão, por parte da Entidade Requerida, contende com o exercício do direito supra mencionado, não bastando, para o efeito, a sua alegação vaga e genérica.

Ao demais, o Requerente não alega nenhum facto que indicie que seja necessário ser proferida uma decisão de mérito urgente, não logrando realçar a indispensabilidade do recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias.

Na verdade, de acordo com a factualidade vertida no requerimento inicial, não é possível concluir que o Requerente esteja numa situação premente em que seja indispensável ocorrer a emissão de uma decisão, sob pena de vir a ser lesado o seu direito à nacionalidade.

Com efeito, resulta da matéria de facto alegada que o Requerente é titular de uma autorização de residência em Portugal.

Assim sendo, contrariamente ao que alega o Requerente no seu petitório, o mesmo já beneficia dos direitos e está sujeito aos deveres do cidadão português, de acordo com o artigo 15º, n.º 1 da CRP, que consagra o princípio da equiparação entre estrangeiros e cidadãos europeus, com a ressalva dos “direitos políticos, o exercício das funções públicas que não tenham carácter predominantemente técnico e os direitos e deveres reservados pela Constituição e pela lei exclusivamente aos cidadãos portugueses” , nos termos do n.º 2 do mesmo comando normativo.

Os meros incómodos, decorrentes da inércia da Entidade Requerida, alegadamente sofridos pelo Requerente, não são, pois, suficientes para concluir que a emissão urgente de uma decisão de mérito seja indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade e garantia.

Temos, portanto, que em termos de urgência da tutela requerida, o Requerente não alegou e provou circunstancialismo concreto, de forma a se concluir que a sua situação é distinta (e urgente) relativamente a outros interessados que se dirigem aos serviços da Conservatória com o mesmo propósito e que deve gozar de prioridade relativamente a estes.

Posto isto, a situação de urgência teria de ser analisada perante factos concretos da vida real, que demonstrassem a necessidade de uma decisão imediata do pedido, não tendo o Requerente cumprido com tal ónus de densificação factual, limitando- se a enunciar alegações genéricas e abstratas, em torno dos alegados direitos violados, sem qualquer alusão a algum problema na sua vida pessoal, decorrente da inércia da Entidade Requerida, que possa justificar, de forma cabal e objetiva, a sua especial urgência.

Por último, o Requerente não indica, em nenhum momento, no seu articulado inicial, qual o limite temporal a partir do qual ocorreria a hipotética lesão, ou a ameaça de lesão, do alegado direito à nacionalidade.

(…)

Assim, é forçoso concluir que não se encontra preenchido o primeiro dos pressupostos do recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias (a indispensabilidade de uma decisão de mérito urgente para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia).

Tal como se aludiu supra, o legislador configurou a intimação como um meio processual excecional e restrito, cujos pressupostos devem estar cumulativamente preenchidos, o que não sucede no presente caso.

Importa, por último, referir que, não é aplicável a prerrogativa prevista no artigo 110.º -A, n.º 1, do CPTA, pois considerando os pedidos formulados, não é possível o recurso à tutela cautelar com idêntico objeto.

No caso em apreço, não é possível lançar mão do preceituado no artigo referenciado, desde logo, porque tal norma pressupõe a alegação no requerimento inicial de uma situação de urgência para o decretamento da providência, e conforme se expôs, o Requerente não alegou qualquer facto atinente à necessidade e urgência de uma decisão definitiva ou provisória.

(…)

Consequentemente, por se verificar a impropriedade do meio processual que determina a nulidade de todo o processo e sem contraditório, por manifesta desnecessidade, o requerimento inicial deve ser indeferido liminarmente, à luz do artigo 590º, n.º 1, do CPC, aplicável ex vi artigo 1º do CPTA, como se decidirá.

Agora em sede de recurso, defende o Recorrente que a decisão recorrida indeferiu liminarmente a petição inicial com fundamento na alegada impropriedade do meio processual utilizado, sem, contudo, se verificar qualquer inadequação manifesta ou insuprível.

Limita-se, conclusivamente a insistir que estavam preenchidos os pressupostos legais para a utilização deste meio processual: a existência de um pedido, o decurso do prazo legal para decisão e a inércia da Administração.

Diz que pretende a obtenção da nacionalidade portuguesa por naturalização, que com a mesma adquirirá a cidadania europeia e os direitos a ela associados e que este direito é um direito fundamental consagrado na CRP.

A Administração tem o dever constitucional de decidir em prazo razoável (artigo 266.º da CRP), o que também resulta da Diretiva 2003/86/CE, a qual também impõe esse dever quanto a pedidos com impacto no reagrupamento familiar;

Para este efeito, concluiu, a providência cautelar é manifestamente inadequada e a ação comum demasiado morosa, sendo a Intimação prevista no artº 109º do CPTA o único meio processual adequado a assegurar os seus direitos.

A decisão recorrida violou os princípios do acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva, consagrados no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa, porquanto o indeferimento liminar por impropriedade do meio processual só deve ter lugar quando a inadequação for clara e insuscetível de sanação, o que não se verifica no caso presente.

Ora:

Segundo o n.º 1 do artigo 109º do CPTA, “a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar”.

Ou seja, para que se possa recorrer a esta forma de processo torna-se necessário que se encontrem preenchidos dois requisitos: (1) em primeiro lugar, é necessário que esteja em causa o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia; (2) por outro lado, torna-se necessário que não seja possível o decretamento de uma providência cautelar.

A imposição deste segundo requisito, como referem MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, “(…) é da maior importância e deve ser realçada, pois, através dela, o Código assume que, ao contrário do que, à partida, se poderia pensar, o processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias não é a via normal de reacção a utilizar em situações de lesão ou ameaça de lesão de direitos, liberdades e garantias. A via normal de reacção é a da propositura de uma acção não urgente (acção administrativa comum ou acção administrativa especial), associada à dedução de um pedido de decretamento de providências cautelares, destinadas a assegurar a utilidade da sentença que, a seu tempo, vier a ser proferida no âmbito dessa acção. Só quando, no caso concreto, se verifique que a utilização da via normal não é possível ou suficiente para assegurar o exercício, em tempo útil, do direito, liberdade ou garantia é que deve entrar em cena o processo de intimação”.

Ou seja, o processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias não é a via normal de reação a utilizar em situações de lesão ou ameaça de lesão de direitos, liberdades e garantias. A via normal de reação é a da propositura de uma ação não urgente (ação administrativa), associada à dedução de um pedido de decretamento de providências cautelares, destinadas a assegurar a utilidade da sentença que, a seu tempo, vier a ser proferida no âmbito dessa ação.

Sobre esta relação de subsidiariedade do processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, já se pronunciou o STA, no Acórdão proferido no proc. n.º 0884/09, de 7-10-2009, onde se sumariou que:

“I- Para ser proferida intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias é necessário que se verifique uma situação em que a célere emissão da intimação seja indispensável para assegurar o respectivo exercício, "por não ser possível, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar, segundo o disposto no artigo 131°".

II- A tutela judicial para situações em que ocorra lesão ou ameaça de lesão de direitos, liberdades e garantias, deve ser assegurada, preferencialmente, através da propositura de uma acção administrativa comum ou acção administrativa especial, se necessário acompanhada de pedido de decretamento de providência cautelar, destinada a assegurar a utilidade da sentença que vier a ser proferida no âmbito dessa acção.

III- Só quando se constatar que a utilização da via normal não é possível ou suficiente para assegurar o exercício, em tempo útil, do direito, liberdade ou garantia pode deferir-se intimação para protecção de direitos liberdades e garantias.”

Por sua vez, chamado a decidir sobre esta mesma questão, o Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 198/2007, publicado no DR, II Série de 18 de Maio de 2007, decidiu:

“a) Não julgar inconstitucional, face aos artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa, a norma do artigo 109.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro, interpretado no sentido de não permitir o uso do processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias quando a colocação em risco do direito em causa supõe uma acuação da Administração contra a qual é possível reagir, em tempo útil, mediante o recurso a um meio processual comum, associado a providência cautelar;”

Do exposto verifica-se que o recurso a este meio processual apenas se justifica quando esteja em causa obter em tempo útil, e com carácter de urgência uma solução definitiva sobre o mérito da causa.

Não é o caso aqui.

Uma vez mais, perpetuando o que já se verificara na p.i. oportunamente apresentada (e que motivara a argumentação vertida na decisão recorrida), o Recorrente apenas alega que o atraso na decisão final, por parte da Recorrida tem consequências gravosas e violadoras do seu direito à cidadania e que o recurso à presente Intimação é a forma de salvaguardar e tutelá-lo em tempo útil.

Referia que estava privado de exercer as faculdades e os direitos conexos inerentes à nacionalidade portuguesa, e como tal, à cidadania portuguesa, e que estão em causa direitos constitucionais, ou com proteção constitucional, referindo serem os direitos à cidadania portuguesa e à identidade pessoal e o direito ao reagrupamento familiar.

Contudo, tal como foi assinalado na decisão recorrida, o Recorrente não aduziu quaisquer factos relativos à sua situação concreta, que permitissem concluir que a falta de decisão, por parte da Recorrida, atentava contra os seus direitos.

Limitou-se a fazê-lo, como sucede agora, novamente, de forma vaga e genérica.

Mais a mais, o Recorrente é já titular de uma autorização de residência em Portugal, pelo que já tem, praticamente, os mesmos direitos e deveres do cidadão português, de acordo com o artigo 15º, n.º 1 da CRP, que consagra o princípio da equiparação entre estrangeiros e cidadãos europeus.

É evidente que a demora na tramitação do procedimento acarreta incómodos, mas os mesmos não são suficientes para concluir que a emissão urgente de uma decisão de mérito seja indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade e garantia.

Não se olvida que já antes este TCA Sul decidiu que era justificado o recurso à presente espécie processual em situações de etiologia (abstratamente) semelhante, quando o Requerente estava à espera de uma decisão versando a aquisição de nacionalidade.

Contudo, nessas situações, estava sempre em causa um Requerente com determinadas especificidades, devidamente concretizadas nos autos. Ou era alguém de idade avançada ou com problemas do foro de saúde ingentes e que tornavam urgente o recurso à presente espécie processual para cautelar a utilidade da lide.

Por exemplo, num dos casos que se recordam, estava em causa um Requerente de 73 anos que estava fragilizado, tendo efetuado uma prostatectomia e encontrando-se a realizar tratamentos do foro oncológico (processo nº 3368/22.4BELSB).

Em outra situação (processo n.º 2604/23.4BELSB), estava em causa uma Requerente com 90 anos de idade, que apresentava uma condição de saúde manifestamente debilitada, sendo patente, pois, a atualidade da urgência da tutela visada, bem como da lesão ou ameaça da lesão de um direito, liberdade ou garantia (ou de um direito fundamental de natureza análoga) como sejam os direitos à identidade pessoal e à cidadania que se encontram previstos no artigo 26.º, n.º 1 da CRP.

Este caso é diverso, como tivemos ocasião de concluir acima.

Efetivamente, da delonga na tramitação e decisão do procedimento poderão decorrer constrangimentos, indefinições, mas que não relevam para preenchimento do pressuposto da indispensabilidade exigido pelo artigo 109.º do CPTA.

Anuindo à fundamentação vertida na decisão em crise, teremos de concluir que na situação dos autos, não foi alegada qualquer factualidade circunstanciada que permitisse apreciar a necessidade urgente concreta, pelo que, não está suficientemente caraterizada a existência de um prejuízo iminente e/ou consumado que justifique lançar mão da presente espécie processual.

Nem aquando da interposição do r.i. que deu origem à ação nem agora em sede de recurso.

Para terminar, veja-se o vertido no acórdão do STA, proferido no processo nº 036/22.0BALSB, datado de 07-04-2022, disponível para consulta em www.dgsi.pt onde se sumariou, justamente, o seguinte:

“I- O processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias não é a via normal de reação a utilizar em situações de lesão ou ameaça de lesão de direitos, liberdades e garantias, só podendo aquele meio ser utilizado quando o mesmo se revele indispensável para prevenir ou reprimir uma ameaça iminente dos referidos direitos.

II- Quando o uso daquele meio processual não se revele indispensável, o artigo 110.º-A do CPTA não impõe a convolação do processo numa providência cautelar, nomeadamente se não for demonstrada a urgência da tutela requerida.”

No acórdão em causa, refere-se, citando SOFIA DAVID (in “Das intimações. Considerações sobre uma (nova) tutela de urgência no Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Coimbra, 2005, p. 124): «o requerente deverá oferecer, logo com o articulado inicial, prova sumária destes pressupostos de “indispensabilidade”, de “urgência”, de “impossibilidade” e de “insuficiência”, necessários, quer para a admissibilidade do pedido de intimação, quer, depois, para a sua procedência»

Igualmente, sobre a “indispensabilidade” a que nos referimos acima, aí se diz que, « [s]obre a indispensabilidade do meio processual utilizado os Reclamantes nada dizem de novo que ponha em causa o que se decidiu no despacho reclamado, limitando-se a reiterar «estarem a ser restringidos e violados os direitos mencionados», e que tais restrições, «todos os dias, condicionam a sua vida e as suas decisões relacionadas com as atividades sujeitas a restrição».

(…)

Nenhum desses factos comprovam a indispensabilidade do meio processual utilizado, nem tão pouco a urgência da tutela requerida, porque, repete-se «não alegam factos que demonstrem a indispensabilidade da intimação para prevenir ou reprimir uma ameaça iminente daqueles direitos, como, por exemplo, uma viagem ou outro evento concreto, com data marcada, que não possam realizar ou em que não possam participar por não se encontrarem vacinados, se não forem, entretanto, ordenadas as providências requeridas».

(…)”

Conforme se refere no acórdão acima referido e parcialmente transcrito, esta indispensabilidade será aferível pela iminência, a imediata perceção de uma violação que está a ocorrer ou em vias de ocorrer.

Aqui chegados, temos, invariavelmente de concluir que a urgência inerente ao presente meio processual impõe que devamos fazer uma triagem estrita daquilo que é verdadeiramente urgente e indispensável para salvaguarda de direitos, liberdades e garantias ou outros direitos e garantias de natureza análoga.

Isto sob pena de vulgarizarmos a urgência e passarmos a ter, na presente intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, uma espécie processual ineficiente e votada ao fracasso na proteção das urgências e atropelos aos direitos, liberdades e garantias.

Pelo exposto, cumpre negar provimento ao recurso interposto e confirmar a decisão recorrida.

V- Decisão:

Assim, face ao exposto, acordam, em conferência, os juízes da subsecção administrativa comum da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em negar provimento ao recurso interposto, confirmando a decisão recorrida.

Sem custas.

Lisboa, 08 de janeiro de 2026

Ricardo Ferreira Leite

Lina Costa

Joana Costa e Nora