0685/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A atribuição de pensão por serviços excepcionais e relevantes prestados ao País por feitos de um militar em teatro de guerra depende de a acção desenvolvida merecer as referidas qualificações de excepcionalidade e relevância, conforme decorre do artigo 4.º n.º 1 e al. a ) do DL 466/99, de 4 Nov.

II- A avaliação daqueles predicados tem de assentar na ponderação da acção concretamente desempenhada, pelo que não pode bastar-se com o facto de terem sido atribuídas medalhas ou louvores militares e é essencialmente cometida à Procuradoria Geral da Republica no Parecer obrigatório e vinculativo a que se refere o artigo 25.º do referido diploma.

III- O pressuposto da excepcionalidade do feito em teatro de guerra depende de uma apreciação casuística, concreta e de comparação relativa com outras situações da vida que sejam comparáveis, de modo que cumpridas as exigências formais, não se demonstrando erro de apreciação nem desvio dos critérios habitualmente seguidos nesses casos paralelos, nem afastamento do fim legal, nem a violação de outros princípios que externamente limitem a liberdade de conformação do conteúdo do acto, a decisão tomada em despacho conjunto pelo órgão legalmente previsto constitui o que se costuma designar como “justiça administrativa”, mas se reconduz ao preenchimento de conceitos indeterminados, insusceptível de outro controlo pelo Tribunal, isto é, impeditiva de o Tribunal entrar a aplicar aos factos os seus critérios de valoração e apreciação numa área que é reservada ao poder administrativo.

IV- O parecer obrigatório e vinculativo, é aquele que a lei exige que seja sempre pedido e obtido, e cujo conteúdo tem de ser observado pela entidade decisora, o que não significa que esta deixa de ponderar e decidir sobre o conteúdo e as razões da decisão, porque pode não concordar com o parecer e seja ele desfavorável ou desfavorável pode - mesmo perante um parecer com as aludidas características, ordenar a realização de melhor instrução, bem como a simples reponderação do caso concreto em sentido diferente, apontando ao órgão autor do Parecer as suas razões para não o seguir sem mais, ou as razões que entende deverem ser ponderadas e que não o foram ou que não foram ponderadas da forma devida. Estes poderes resultam necessariamente do facto de a lei ter estatuído o carácter obrigatório e vinculativo de um Parecer e ao mesmo tempo ter concedido o poder de decidir a entidade diferente do seu autor.

Tem estas características o Parecer a que se refere o artigo 25.º do DL 466/99 de 6/11.

V- O simples facto de o órgão decisor ter concordado com o Parecer desfavorável não permite de modo algum afirmar que ao assim decidir agiu em erro sobre os seus poderes por ter considerado não serem outros senão o de seguir o que era proposto no Parecer, porque nenhum elemento objectivo existe nesse sentido, apesar de essa ideia errada perpassar depois, aliás em termos pouco claros, numa peça produzida no processo perante este Tribunal pelo representante processual da entidade recorrida.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA:

I- Relatório.

A

Propôs a presente acção administrativa especial contra

O PRIMEIRO MINISTRO e

A MINISTRA DE ESTADO E DAS FINANÇAS

Impugnando o despacho conjunto destas entidades datado de 18 de Fevereiro de 2004, de indeferimento do requerimento em que pedia a atribuição de pensão por serviços excepcionais e relevantes prestados ao país.

Alega na petição:

- Como militar, na categoria de furriel miliciano no comando de uma patrulha em Angola, ao ser surpreendido pelo fogo inimigo, imediatamente arrebatou a iniciativa e lançou sobre ele e em perseguição a patrulha que comandava, o que fez com que se pusesse em fuga através do rio. A perseguição causou baixas ao inimigo e a perda e captura de material de guerra e munições.

- O acto foi praticado no teatro de guerra e como afirmou o Comandante da Região Militar de Angola revelou qualidades de comando, de coragem, sangue frio, espírito de sacrifício, decisão e serena energia.

- Trata-se de um serviço à Pátria que preenche a previsão legal do artigo 4.º do DL 466/99, pelo que a avaliação em contrário efectuada pelo Parecer em que se fundou o indeferimento sofre de erro deve ser anulado e como a decisão é vinculada deve ser substituído por decisão que defira o pedido.

Contestaram as entidades recorridas. E diz, em resumo o Ministro das Finanças:

- A decisão foi precedida de parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da Republica, que é obrigatório e no qual se considerou que “só os actos de particular valor, isto é actos excepcionalmente relevantes e merecedores de reconhecimento nacional conferem o direito à pensão”.

E aquele parecer concluiu que apesar de o comportamento do recorrente ser digno de louvor, os actos praticados não assumem o carácter de excepcionalidade e de invulgar relevo que justifiquem a concessão da pensão.

- Está deste modo fundamentado o indeferimento que aliás, se impunha dado o carácter obrigatório, referindo a lei que a concessão é conferida sobre parecer favorável da PGR.

O Senhor Primeiro Ministro contestou em termos idênticos ao Ministro das Finanças, sustentando que não há erro de avaliação da situação face ao critério legal no Parecer em que assenta a decisão recorrida.

Atento que não havia controvérsia sobre a matéria de facto nem foram encontrados obstáculos ao prosseguimento da acção foram ordenadas e produzidas alegações.

Nas suas alegações o A. mantém que o Parecer erra na avaliação dos factos e sua integração na previsão legal e acrescenta que o despacho recorrido violou os artigos 199.º e 201.º da Const. ao praticar o acto recorrido na consideração de que se achava vinculado ao Parecer da PGR, assim o adoptando sem o analisar criticamente.

A contra alegação do Primeiro Ministro mantém que foi correcta a apreciação dos factos tal como efectuada no Parecer da PGR pelo que houve um entendimento comum no mesmo sentido de indeferir a pretensão.

A contra alegação do Ministro das Finanças refere que o Parecer e a resposta que sobre ele produziu o requerente foram apreciados pelo Secretário de Estado da Defesa e dos antigos Combatentes e depois pelo despacho impugnado, pelo que esta não se limitaram a reproduzir o Parecer, ainda que a decisão positiva apenas possa ser emitida sobre parecer favorável da PGR. Quanto ao restante consideram que não existe a incorrecta apreciação que o A. invoca.

Não houve intervenção do Ministério Público, mas foi cumprido o artigo 85.º n.º 1 do CPTA.

Os vistos tiveram lugar nos termos do artigo 82.º do mesmo Código.

II- A Matéria de facto.

Considera-se provada a seguinte matéria de facto:

a) O A. enquanto militar, furriel miliciano, quando comandava uma patrulha em Angola, e ao ser surpreendido pelo fogo de um grupo inimigo, imediatamente arrebatou a tal grupo a iniciativa e lançou sobre ele, e em sua perseguição, a Secção que comandava, o que fez com que tal grupo se pusesse em fuga através do rio.

b) a perseguição causou àquele grupo inimigo não só baixas, com também a perda e captura de material de guerra e munições.

c) O A. juntou ao procedimento registo criminal do qual nada consta e as autoridades militares atestam a sua exemplar conduta moral e cívica.

d) Foi-lhe atribuído pelo Comandante da Região Militar de Angola, em 21 de Junho de 1968, público louvor em que relata os factos indicados em b) e refere que o A. “revelou qualidades de Comando, de coragem, sangue frio, espírito de sacrifício, decisão e serena energia debaixo de fogo inimigo, demonstrando com esta sua actuação, possuir muito mérito militar”.

e) O recorrente é titular da medalha de mérito militar de 4.ª classe (1968) e da medalha comemorativa das campanhas de Angola com a legenda 1967-68-69 (1970).

f) Requereu em 27 de Agosto de 2002 pensão por serviços excepcionais nos termos da al. a) do n.º1 do artigo 4.º do DL 466/69, de 6.11.

g) O Conselho Consultivo da Procuradoria-geral da Republica emitiu sobre a pretensão do A. o Parecer de fls. 18-27 que se dá por reproduzido onde se conclui desfavoravelmente sobre a concessão da pensão.

h) Pelo despacho conjunto de 18.2.2004 do Primeiro Ministro e da Ministra de Estado e das Finanças foi indeferido o pedido da pensão com os fundamentos do Parecer respectivo d a PGR. (doc. de fls. 67-68 do instrutor apenso).

III- Apreciação o Direito.

O A. requereu que lhe fosse concedida pensão nos termos do artigo 4.º do DL 466/99, de 6.11.

Dispõe assim o preceito:

1. A atribuição da pensão por serviços excepcionais e relevantes prestados ao país pressupõe que o beneficiário revele exemplar conduta moral e cívica e pode ter lugar quando se verifique:

a) A prática por cidadão português, militar ou civil, de feitos em teatro de guerra, de actos de abnegação e coragem cívica, ou de altos e assinalados serviços à Humanidade ou à Pátria.

b) …………

2. Para efeitos do disposto no número anterior, entende-se por exemplar conduta moral e cívica a observância, de modo constante e permanente, do respeito pelos direitos e liberdades individuais e colectivos, bem como pelo prestígio e dignidade do país.

A pretensão do requerente foi indeferida com o fundamento em que os actos praticados pelo A. não são de molde a considerar o seu autor credor do reconhecimento nacional, em razão da excepcionalidade e relevância dos mesmos.

Para atingir esta valoração o Parecer ponderou que “o sargento A... cumpriu com valentia, espírito de sacrifício e poder de decisão a missão que na circunstância lhe estava confiada. Apesar, no entanto, do mérito indesmentível da sua conduta, a mesma não transcendeu em grau sumamente apreciável a tipicidade própria das reacções a ataques armados em situações de guerra. ….. não atingiu o plano de excepcionalidade e preeminência implicadas na concessão da pensão por serviços excepcionais e relevantes como expressão de reconhecimento nacional”.

O A. entende que esta valoração enferma de erros porque o texto legal em parte alguma alude a actos excepcionais e não pode o intérprete aditar este pressuposto. E, de qualquer modo tal como os factos se apresentam e foram reconhecidos revelam um comportamento excepcional e relevante para os efeitos da previsão da norma invocada.

Vejamos.

O artigo 4.º n.º 1 pressupõe sempre como resulta da parte inicial do corpo do artigo que o requerente da pensão praticou serviços excepcionais relevantes para o país, fosse no teatro de guerra, ou por actos de abnegação e coragem cívica, ou de altos e assinalados serviços à Humanidade ou à Pátria.

Isto é, qualquer dos três diferentes tipos de actos previstos na alínea a) tem de ser qualificado pela sua excepcionalidade e relevância para o País.

Portanto, não tem razão o A. quando refere que a lei não fala em actos excepcionais. Na verdade fala em actos de diferentes naturezas e em diferentes circunstâncias, mas sempre actos que sejam qualificáveis como serviços excepcionais e relevantes prestados ao País.

Quanto à subsunção dos actos descritos na matéria de facto como preenchendo ou não este requisito de excepcionalidade o acto recorrido baseou-se em que muitos portugueses praticaram actos de coragem abnegação e superação perante o risco durante a longa guerra colonial e são por isso credoras de gratidão e recompensa, mas aqueles que o requerente praticou inserindo-se neste contexto não atingem o plano de excepcionalidade implicado na concessão da pensão.

Trata-se de um juízo que não pode ser censurado por erro, uma vez que não se demonstra que esta excepcionalidade foi atingida, por se tratar de um grau ou medida que depende essencialmente da comparação com situações do mesmo tipo de modo a distinguir entre elas as que sobressaem com evidência do cumprimento do dever com revelação de boas qualidades, no caso essencialmente boas qualidades militares, sem olvidar que a norma não se destina a enquadrar o bom nem o muito bom, mas o “excepcional” isto é o que vai muito além deste último termo.

Trata-se em grande medida de uma justiça relativa que terá de separar as diversas gradações qualitativas que se enunciaram. Trata-se do que verdadeiramente se costuma designar por justiça administrativa, que se caracteriza pela concessão a órgãos da Administração do poder de decidir com base em valorações ou avaliações em que existe uma indeterminação muito ampla dos parâmetros a utilizar, senão mesmo uma margem de subjectividade ineliminável, cujo controle jurisdicional se efectua, para além de aspectos formais vinculados, essencialmente pela vinculação ao fim legal e quanto ao conteúdo da decisão pela utilização de critérios uniformes em relação aos diversos casos concretos, tanto quanto seja possível encontrar essa uniformidade ou vislumbrar a sua quebra ou incoerência.

De modo que o que se pode dizer aqui é que tal como refere o Parecer que serve de base á decisão é que não tem sido aceite como critério a pura e simples consideração da atribuição de medalhas ou louvores, sendo essencialmente a avaliação dos factos que tem caracterizado a concessão ou denegação destas pensões.

E, por outro lado, este Tribunal constata que apresentam algumas semelhanças os casos objecto de Parecer negativo da PGR e decididos por Acórdãos proferidos nos Proc. 44138, de 9.6.99; 44307, de 18.11.99 e 900/03, de 25.9.2003 onde os critérios utilizados têm matriz essencialmente idêntica à que foi usada na apreciação do caso do A.

Sendo assim, e não havendo erro manifesto de apreciação como resulta do que se expôs antes, não se encontram elementos que permitam concluir quer pelo erro de apreciação, quer pela infracção de outros parâmetros de controlo da apreciação efectuada e do seu resultado.

Por último uma referência à argumentação do A. relativamente ao vício de violação de lei pelo acto impugnado, por ter adoptado sem análise crítica, o Parecer da PGR, tendo-o entendido como constituindo os membros do Governo competentes para a decisão final na obrigação de indeferir a pretensão.

O facto de o artigo 25.º do DL 466/99 estabelecer que o despacho de concessão da pensão por serviços excepcionais e relevantes é proferido pelo Primeiro Ministro e Ministro das Finanças, precedido de parecer favorável da Procuradoria Geral da Republica significa que se trata de parecer obrigatório e vinculativo, mas nem o facto de a lei exigir sempre que se peça e obtenha o parecer, nem o facto de o seu conteúdo ser vinculativo significam que o órgão decisor deixa de ponderar o conteúdo e as razões da decisão, porque sempre este pode não concordar com o parecer e mesmo quando for desfavorável pode ordenar a realização de melhor instrução, bem como a simples reponderação do caso concreto pelo Parecer no sentido favorável, apontando ao órgão autor do Parecer as suas razões para não o seguir sem mais, ou as razões que entende deverem ser ponderadas e o não foram ou que não foram ponderadas da forma devida. Isto é, a atribuição da competência decisória a órgão diferente daquele que emite o Parecer tem sempre necessariamente os efeitos que acabamos de mencionar, pois se assim não fosse a lei não atribuía a competência para decidir a um órgão diferente do autor do Parecer.

Ora, não há nenhum elemento objectivo que nos mostre que, ao decidir, os autores do despacho conjunto tenham cometido o erro de partir do princípio de que nada podiam fazer senão decidir no sentido proposto no parecer, mesmo que os juristas que intervieram na discussão que se efectuou na fase jurisdicional, isto é, nestes autos, tenham oscilado no sentido de admitir que a vinculatividade decorrente do artigo 25.º em causa pudesse significar sempre obrigação de indeferir perante um parecer negativo. Trata-se porém de uma incorrecção de avaliação jurídica que nada nos permite afirmar que existiu no momento da prática do acto pelos seus autores e que no caso concreto não seria mais que um erro irrelevante face à antecedente apreciação da situação quanto à respectiva substância, em que se verificou que estava bem valorada a situação de facto quanto ao não preenchimento do pressuposto do acto ser um feito de guerra excepcional para a atribuição da pensão prevista pelo DL 466/99.

IV- Decisão.

Em conformidade com o exposto acordam em conferência em julgar a acção improcedente quer quanto à pretensão impugnatória quer quanto ao pedido de condenação em acto de concessão da pensão.

Custas pelo A.

Lisboa, 1 de Janeiro de 2005. – Rosendo José – (relator) – Alberto Augusto Oliveira – Fernanda Xavier.