01366/12 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Aos Tribunais Administrativos não cabe interferir no processo legislativo. II - É essa interferência que se procura ao requerer-se a suspensão de eficácia de uma proposta formulada pela Unidade Técnica para a Reorganização Administrativa do Território no âmbito da Lei 22/2012, de 30/05.

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA : 1. A Junta de Freguesia da Aldeia de João Pires intentou a presente providência cautelar contra a UTRAT – Unidade Técnica para a Reorganização Administrativa do Território – e a Assembleia da República requerendo a suspensão de eficácia da deliberação daquela Unidade formulada no âmbito do procedimento previsto na Lei 22/2012 , de 30/05. Requerimento que foi liminarmente rejeitado por despacho do Relator que, no essencial, foi fundamentado do seguinte modo: “2. Resulta do exposto que a pretensão fundamental do Requerente é suspensão de eficácia de uma pronúncia emitida pela UTRAT no procedimento previsto na Lei 22/2012 , diploma que consagra a reorganização administrativa territorial autárquica, define os seus objectivos e princípios e enquadra os termos em que a participação das autarquias envolvidas nessa reforma se pode concretizar (vd. art.ºs 1.º, 2.º e 3.º). A criação daquela entidade teve em vista facultar à Assembleia da República meios que a pudessem assessorar no cumprimento dessa tarefa de reorganização administrativa (vd. art.ºs 13.º e 14.º). Ora, nos termos do art.º 164.º/al.ª n) da Constituição, a criação, extinção e modificação das autarquias locais é da exclusiva competência da Assembleia da República sendo certo que o exercício dessa competência integra a sua função política e legislativa . E isto porque a função política consiste na escolha das opções destinadas à preservação e desenvolvimento do modelo económico e social do Estado e a tarefa cometida à Assembleia da República por aquela Lei se insere na escolha desenho territorial das autarquias tendo em vista a melhoria daquele modelo. 3. É, assim, evidente que a reconfiguração territorial das autarquias que aquela Lei visa consagrar, maxime das freguesias, corresponde ao exercício duma função política e que a competência para concretizar esse desígnio se inscreve na reserva absoluta da Assembleia da República. Está excluída do âmbito da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação dos «actos praticados no exercício da função política e legislativa». – art.º 4.º/2/a) do ETAF -. Exclusão que , por maioria de razão, tem de abranger os actos funcionalmente ordenados para o desempenho dessas funções como é, paradigmaticamente, o caso da deliberação suspendenda . Finalmente, ainda se dirá que a segunda das pretensões formuladas - o reconhecimento provisório ao Requerente do direito de beneficiar da margem de flexibilidade prevista na Lei 22/2012 – também se destina a interferir no procedimento legislativo gizado pela citada Lei pelo que, pela mesma ordem de razões, a sua apreciação está excluída do âmbito da jurisdição administrativa. Termos em que se conclui pela manifesta a ilegalidade das pretensões formuladas nestes autos e, por esse motivo, se rejeitam liminarmente as mesmas nos termos do art.º 116.º/2/d) do CPTA. Custas pelo Requerente.” 2. Vem agora a Requerente reclamar desse despacho para a Conferência sustentando que estava fora de causa que a competência para a criação, modificação e extinção das autarquias locais estava reservada à Assembleia da República (AR) como também não havia questionado que o STA era incompetente para sindicar os actos políticos daquela. Todavia, não foi essa a questão suscitada nos autos. O que se questionou foi, apenas e tão só, a suspensão de eficácia de uma proposta do UTRAT referente à reorganização administrativa do território a qual não só não pode deixar de ser qualificada como um acto materialmente administrativo, contenciosamente impugnável, como também responsabilizava a AR já que aquele organismo funcionava junto desta. Reclama , por isso, a revogação desse despacho e a prolação de decisão que admita a requerida providência. Mas, diga-se desde já, não tem razão. Vejamos porquê. 3. A AR, pretendendo legislar sobre a reorganização territorial autárquica do país e conhecendo as dificuldades que a concretização desse objectivo traria, criou uma unidade técnica - a UTRAD – destinada a assessorá-la nessa matéria a quem foram cometidas funções de consultadoria e de apoio no estudo e materialização dossier. Por ser assim a Lei 22/2012 reservou à UTRAT funções de acompanhamento, consultadoria e preparação do processo de reorganização administrativa do país, as quais eram concretizadas através de apresentação de propostas e de pareceres, isto é, funções que, em nenhuma circunstância, poderiam assumir natureza decisória ou serem vinculativas (vd. art.ºs 13.º e 14.º da Lei 22/2012 ). E foi no estrito âmbito dessas funções que a UTRAT apresentou a proposta cuja eficácia ora se quer ver suspensa. Mas essa pretensão não tem qualquer fundamento. Desde logo, porque não podendo a mesma ser desligada do referido processo legislativo e, por isso, não tendo com a ele qualquer autonomia é absolutamente evidente que a mesma não reúne os requisitos que poderiam justificar a sua qualificação como um acto administrativo e só estes, como é sabido, são passíveis de impugnação contenciosa (art.º 51.º do CPTA). Com efeito, sendo o acto administrativo uma decisão de um órgão da Administração que, ao abrigo de normas de direito público, visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta ( art.º 120.º do CPA ) é manifestamente evidente que aquela proposta – porque não passa disso mesmo, isto é, de um acto preparatório de uma futura decisão – é incapaz de produzir efeitos jurídicos na situação concreta da Requerente. Depois, e concorrentemente, porque a UTRAT, para os efeitos que ora nos interessam, não constitui um órgão da Administração já que só assim se pode qualificado “ aquele cargo ou lugar cujo titular possa legalmente tomar uma decisão ” ( Marcelo Caetano, in Manual de Direito Administrativo, 10.ª ed., pg 429.) e ela não podia tomar decisões visto as suas funções serem, como se disse, meramente consultivas, de acompanhamento e de preparação de decisões. Finalmente, porque ao proceder como procedeu a UTRAT não estava a exercer qualquer poder público, tanto mais quanto é certo, como a própria Reclamante reconhece, aquela não tem personalidade jurídica nem judiciária. Nesta conformidade, é forçoso concluir que o que ora está em causa é, apenas e tão só, o processo legislativo acima referido e, por essa razão, a propositura desta providência constitui uma interferência (não permitida) nesse processo. Por isso, tal como se decidiu no despacho sob reclamação, a pretensão formulada nestes autos é manifestamente ilegal. 4. A Reclamante sustenta, também, que está isenta de custas e que, assim sendo, a sua condenação em custas foi ilegal. Vejamos se assim é. Por força do disposto no art.º 4.º/1/g) a Requerente estará isenta de custas se considerarmos que a sua intervenção nestes autos se integra “ no âmbito das suas especiais atribuições para defesa de direitos fundamentais dos cidadãos ou interesses difusos que lhe estão especialmente conferidos ” A propositura desta providência cautelar teve por finalidade sustar o processo legislativo que, sendo concluído de acordo com os termos que são conhecidos, conduzirá à extinção da Freguesia de que a Requerente é mero órgão executivo ( art.º 23.º do DL 169/99 , de 18/09). Por essa razão a sua intervenção nestes autos deve ser vista como um passo na luta pela sobrevivência da Freguesia de que faz parte e, nessa medida, essa intervenção configura a defesa de direitos que, do seu ponto de vista, são fundamentais dos cidadãos que a compõem. E, porque assim é, a Requerente está isenta do pagamento de custas. Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal: Indeferem a presente reclamação no tocante à rejeição da providência. Deferem a reclamação no tocante à condenação em custas. Sem custas. Lisboa, 9 de Janeiro de 2013. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Adérito da Conceição Salvador dos Santos.