048/07 - Supremo Tribunal Administrativo

Nos termos do artº 4º nº 2 do ETAF, caso no recurso contencioso de anulação surja a necessidade de ser emitida pronúncia sobre uma questão que verse sobre matéria excluída da jurisdição administrativa e fiscal, pode o juiz seguir duas vias possíveis: (i) - pode sobrestar à decisão até que o tribunal comum se pronuncie, ou (ii) - decidir essa mesma questão, a título incidental no próprio recurso.

ACORDAM NA PRIMEIRA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA (2ª Subsecção): 1 – A... e B... , na qualidade de administradores do condomínio denominado “...” instauraram no TAF do Funchal recurso contencioso de anulação que dirigiram contra a deliberação de 12.06.2003 da CÂMARA MUNICIPAL DO FUNCHAL “ que mandou remover, no prazo de 10 dias, a barreira e todos os obstáculos que impeçam o livre acesso ao arruamento público que dá acesso ao “...» ”. 2 – Por decisão do TAF do Funchal (fls. 146/152) com fundamento em “ erro nos pressupostos de direito (ao considerar público um arruamento privado ), e ofensa do “ direito de propriedade ( 1305º do CC) dos condóminos ” foi anulada a deliberação impugnada pelo que, inconformada com tal decisão, dela veio a Câmara Municipal do Funchal a interpôr recurso jurisdicional que dirigiu a este STA tendo, na respectiva alegação, deduzido as seguintes CONCLUSÕES : I) – A deliberação em causa tinha como pressuposto a ideia de que o arruamento em questão era público; II – Ao contrário, os recorridos defenderam que o arruamento era privado; III – No presente caso, todo o pedido dos recorridos, tem como pressuposto a questão da propriedade, já que nenhum vício administrativo foi assacado à deliberação camarária; IV – Para conhecer da questão da propriedade do arruamento em questão ou de qualquer imóvel, é competente o tribunal comum e não o tribunal administrativo; V – Se assim não for entendido, o tribunal a quo devia ter ordenado a suspensão dos presentes autos, até que a questão da propriedade do arruamento, fosse derimida no tribunal comum; VI – Ao não proceder desta forma, o tribunal a quo violou, por erro de interpretação, os 13º, 15 nº 1 do CPTA. Termos em que deve ser concedido provimento ao recurso e revogada a decisão recorrida . 3 – Contra-alegando, os recorrentes contenciosos deduziram as seguintes CONCLUSÕES : I – A recorrente CMF veio alegar que o TAFF não era competente para decidir neste processo, ao abrigo dos 13º e 15º do CPTA, mas sim o tribunal comum, devendo, por isso, o juiz do referido Tribunal Administrativo ter ordenado a suspensão do processo até decisão do tribunal comum. II – Fundamentou essa alegação no pressuposto que a única coisa que o TAF decidiu foi se o arruamento objecto do acto administrativo impugnado era público ou privado. III - No entanto o que o TAFF decidiu foi se a CMF cometeu ou não uma ilegalidade por partir do pressuposto que o objecto do acto administrativo impugnado era público. IV – O vício alegado foi o de ilegalidade substancial do acto, ou seja, que a CMF não poderia ter tomado a decisão que consubstancia o acto administrativo impugnado por ter violado a lei substantiva e constitucional que defende a propriedade privada; V – O Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal aceitou o recurso e decidiu no âmbito dos seus poderes, tal como vem definidos no 3º do CPTA. VI – Em nenhuma outra oportunidade, a ora recorrente – CMF – veio alegar que o TAFF era incompetente para decidir; VII – A CMF é que sempre defendeu que o objecto do acto administrativo era público, sem nenhum documento que o fundamentasse, v.g. registo predial ou decisão de expropriação por entidade pública; VIII – Mas nunca interpôs qualquer acção para o efeito nos tribunais comuns; IX – Por isso o TAFF não violou o disposto nos 13º e 15º do CPTA. X – Atendendo a que nada mais foi alegado em sede de recurso, deverá ser mantida a decisão recorrida. 4 - O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu parecer no sentido de ser negado provimento do recurso. + Cumpre decidir: + 5 – A sentença recorrida deu como demonstrada a seguinte MATÉRIA DE FACTO : I – Por deliberação de 12.06.03, a Câmara Municipal do Funchal mandou “ remover, no prazo de 10 dias, a barreira e todos os obstáculos que impeçam o livre acesso ao arruamento público que dá acesso ao “...» ”. II – A sobredita decisão baseou-se na assunção de que o dito arruamento é público. III – Foi celebrada a Escritura de Constituição de propriedade horizontal, exarada no Terceiro Cartório Notarial do Funchal, em 14.04.1994 a fls. 14 verso, do livro 647-A (doc. 2 junto à providência cautelar à margem referenciada, que se dá por integralmente reproduzido). IV – Essa escritura foi celebrada com base em auto de vistoria da Câmara Municipal do Funchal, referente ao processo número 4500/93 (doc. 3, junto à providência cautelar à margem referenciada, que se dá por integralmente reproduzido). V – O prédio denominado “...» ” encontra-se descrito na Conservatória do Registo Predial do Funchal sob o nº 526/24.08.1993 (certidão da Conservatória do Registo Predial do Funchal, ora junta como doc. 1). VI – Antes da Constituição da Propriedade Horizontal, já o prédio estava descrito na dita Conservatória. VII – A Propriedade Horizontal está inscrita na dita Conservatória. VIII – Resulta do título constitutivo da propriedade horizontal que o arruamento para automóvel que permite o acesso ao “ ... » ”, pela rua... é propriedade e parte comum dos condóminos. IX – Dá-se por reproduzido o Auto de Vistoria da Propriedade Horizontal (doc. 3, junto à providência cautelar à margem referenciada). X - No dia 24 de Julho de 2003, a requerida enviou funcionários ao “ ...» ” e eles removeram a barreira e acessórios. XI – Os AA. São administradores do ...– doc. 5, junto à providência cautelar – e são proprietários individuais de fracções autónomas (doc. 1, certidão, fls. 5). XII – A Câmara Municipal do Funchal não tem tido qualquer intervenção no arruamento, até à presente data. XIII – Tão pouco a Junta de Freguesia do Imaculado Coração de Maria tem tido intervenção no dito arruamento. XIV – São só os condóminos que usam o arruamento. XV – A iluminação do arruamento foi paga pelo erário público (Governo Regional) até Dezembro de 2002. XVI – A CMF sempre o considerou público. + 6 – DIREITO: Vem impugnada nos autos a deliberação da Câmara Municipal do Funchal de 12.06.03, que mandou “ remover, no prazo de 10 dias, a barreira e todos os obstáculos que impeçam o livre acesso ao arruamento público que dá acesso ao «...» ”. A sentença recorrida, acabou por anular o acto contenciosamente impugnado, considerando para o efeito o seguinte: “ a CMF não logrou demonstrar que o local aqui em questão foi alguma vez do domínio público municipal ” e, “ assim sendo, releva o registo predial ” ou “ seja, de que tal espaço pertence ao condomínio ”, o que quer dizer que “ o acto administrativo da Câmara Municipal do Funchal aqui impugnado sofreu de erro sobre os seus pressupostos de direito (ao considerar público um arruamento privado), careceu de base legal, ofendendo ilicitamente o direito de propriedade (v. Art. 1305º CC) dos Condóminos ”. A recorrente insurge-se contra o assim decidido, argumentando essencialmente que, “ para conhecer da questão da propriedade do arruamento em questão ou de qualquer imóvel, é competente o tribunal comum e não o tribunal administrativo”; e, se assim não for entendido, então “ o tribunal a quo devia ter ordenado a suspensão dos presentes autos, até que a questão da propriedade do arruamento, fosse derimida no tribunal comum”; Ao não proceder assim, considera a recorrente, teriam sido violados “ por erro de interpretação, os 13º, 15 nº 1 do CPTA”. Vejamos se lhe assiste razão: Como se referiu, a recorrente imputou à sentença recorrida violação dos os 13º, 15º nº 1 do CPTA. O 13º do CPTA, sob a epígrafe “ conhecimento da competência e do âmbito da jurisdição ”, determina que “ o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria ”. Por sua vez, o 15º nº 1 do CPTA determina o seguinte: “ Quando o conhecimento do objecto da acção dependa, no todo ou em parte, da decisão de uma ou mais questões da competência de tribunal pertencente a outra jurisdição, pode o juiz sobrestar na decisão até que o tribunal competente se pronuncie ”. Diga-se no entanto e desde já que, estando em questão um recurso contencioso instaurado em Julho de 2003, ou seja na vigência da LPTA (aprovada pelo DL 267/85 , de 16 de Julho) e do ETAF (aprovado pelo DL 129/84 , de 27/04, na redacção dada pelo DL 299/96, de 29.11), são-lhe inaplicáveis aqueles dispositivos legais do CPTA que a recorrente considera terem sido violados pela sentença recorrida. Dito de outro modo, aqueles dispositivos apenas se aplicam aos processos instaurados após a sua entrada em vigor (01.01.2004), o que não é o caso dos autos, que foram instaurados ainda na vigência da LPTA, devendo por isso, a legalidade da sentença recorrida ser aferida em função do que, a propósito, determinam os correspondentes dispositivos da LPTA que regulam a questão, tal como ela vem colocada pela recorrente e que, diga-se a propósito, se não afasta significativamente do que estabelecem os citados preceitos do CPTA invocados pela recorrente - cf. ainda 5º da Lei nº 15/2002 , de 22 de Fevereiro. Determina o 3º da LPTA que “ a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria ”. E o 7º da LPTA determina o seguinte: “ A inércia dos interessados relativamente à instauração ou ao andamento de processo respeitante a questão prejudicial durante mais de 3 meses determina o seguimento do processo no contencioso administrativo, decidindo-se a questão prejudicial com base nos elementos de prova neste admissíveis e com efeitos a ele restritos ”. Nos termos do artº 4º nº 1 do ETAF, “estão excluídos da jurisdição administrativa e fiscal ” entre outros, os recursos e as acções que tenham por objecto a “ qualificação de bens como pertencentes ao domínio público ” (alínea e) e “ Questões de direito privado, ainda que qualquer parte seja pessoa de direito público ” (alínea f). E no nº 2 do artº 4º determina ainda o seguinte: “ Se o conhecimento do objecto da acção ou do recurso depender da decisão de uma questão da competência de outros tribunais, pode o juiz sobrestar na decisão até que o tribunal competente se pronuncie;(... )” Cumpre desde logo referir que nos presentes autos vem impugnada a deliberação da Câmara Municipal do Funchal referenciada na alínea A) da matéria de facto que, como resulta da sua fundamentação, não visou definir ou determinar a quem pertence a propriedade do arruamento nela identificado, mas apenas determinar a remoção de eventuais obstáculos nele existentes, que impediam o acesso ao mesmo. E, além de nesse sentido não ter sido feita qualquer objecção pelos intervenientes processuais, não se suscitam dúvidas de que a mesma integra a prática de um acto administrativo contenciosamente recorrível, tal como ele vem configurado no artº 120º do CPA . E, sendo assim, os Tribunais Administrativos são materialmente competentes para conhecer do objecto do presente recurso contencioso em que vem questionada a legalidade da deliberação impugnada ou da determinação nela contida (cf. nomeadamente o 51º nº 1/c) da LPTA). A questão da competência colocada pela recorrente situa-se numa outra vertente, resumindo-se essencialmente ao saber se os tribunais administrativos são competentes para, nos presentes autos, apurarem se aquele “arruamento” pertence ou não ao “domínio público” ou seja, se são ou não competentes para conhecer a “questão prejudicial”. Isto porque, para aferir da legalididade ou ilegalidade do acto administrativo contenciosamente impugnado, é preciso apurar previamente, embora a título “incidental”, se o “arruamento” a que na deliberação se faz referência pertence ao “domínio público” ou se, caso contrário, ele pertence ao domínio privado, questão essa que, quando apreciada apenas a título principal ou autonomamente, o seu conhecimento, face ao disposto no artº 4º nº 1/e do ETAF, está excluído da jurisdição administrativa e fiscal. Como se entendeu no Ac. deste STA de 28.04.94, Rec. 33.634, “ o problema de saber qual seria a jurisdição competente para decidir sobre a matéria abrangida nessa questão prejudicial quando discutida a título autónomo, nada tem a ver com a competência dos Tribunais Administrativos para julgar a questão principal .”. A deliberação impugnada, como dela resulta, suportou a decisão nela contida – desobstrução de um arruamento - no pressuposto de que se tratava de um arruamento público, quando os recorrentes contenciosos entendiam que tal arruamento lhes pertencia. Estava por conseguinte em causa o apuramento da titularidade desse arruamento e a necessidade de o tribunal emitir pronúncia acerca dessa questão, de que dependia a legalidade ou ilegalidade do acto com a consequente procedência ou improcedência do recurso contencioso. Face à alegação do recorrente, importa por conseguinte averiguar se o apuramento da titularidade desse caminho, como pressuposto da validade do acto (a deliberação impugnada foi anulada por erro sobre os pressupostos), ou seja a título de “questão prejudicial” podia ser feito pelo juiz no recurso contencioso em que é apreciada a validade do acto, ou seja, nos precisos termos em que o fez. Quando discutido autonomamente ou a título principal, face ao disposto no artº 4º nº 1/e) e f) do ETAF, como se referiu, esse apuramento está excluído à apreciação dos Tribunais Administrativos. Mas já no caso em apreço, em que tal questão constitui uma questão prejudicial, no âmbito do recurso contencioso em que se discute a legalidade daquela deliberação, cujo vício decorre da classificação ou da titularidade da propriedade - propriedade pública ou propriedade de privados - a questão encontra solução no artigo 4.º, n.º 2, do ETAF, que dá ao juiz poderes para, verificada a existência da questão prejudicial, poder seguir duas vias, sendo-lhe permitido “sobrestar na decisão até que o tribunal competente se pronuncie”, ou conhecer essa mesma questão, a título “incidental” no próprio recurso. Como se entendeu no ac. deste STA de 06.07.04, Rec. 1147/03, “ o juiz pode decidir, de acordo com o seu prudente arbítrio, se é mais vantajoso para a tramitação do recurso e sua decisão final a decisão dessa questão no próprio recurso ou a suspensão da instância para a sua decisão nos tribunais comuns”. Ou ainda, como se entendeu no ac. deste STA de 01.06.94, Rec. 33.885 “ Tendo o juiz administrativo necessidade de pronúncia sobre questão prejudicial versando sobre matéria excluída desta jurisdição, pode sobrestar à decisão até que o tribunal competente se pronuncie (art. 4º nº 2 do ETAF) ou elaborar especificação ou questionário se os autos não lhe fornecerem os elementos de prova suficientes para proferir uma decisão conscienciosa e as normas processuais permitirem, no caso, a elaboração dessa peça .”. Daí que, como se entendeu ainda no ac. de 06.07.04, rec. 1147/03 “ No contencioso administrativo vigora o princípio da suficiência da jurisdição administrativa, da devolução facultativa ou da suficiência discricionária da jurisdição administrativa, ou seja, o princípio desta jurisdição poder decidir todas as questões necessárias à decisão das questões que constituam o objecto dos recursos da sua competência, mesmo que, para o efeito, seja necessário decidir questões (prejudiciais) para cujo conhecimento (autónomo) seja competente a jurisdição comum. O poder de sobrestar na decisão, ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 4.º da LPTA, é exercido no uso legal de um poder discricionário, desde que se verifique a existência de uma questão prejudicial. ”. Tendo o Juiz optado por elaborar a especificação e questionário, nos termos do permitido pelas citadas disposições, é de concluir que à sentença recorrida nenhum erro de julgamento pode ser apontado. Daí a improcedência das conclusões da recorrente com a consequente improcedência do recurso jurisdicional. + 6 - Termos em que ACORDAM: a)– Negar provimento ao recurso jurisdicional. b)– Sem custas. Lisboa, 8 de Maio de 2007. – Edmundo Moscoso (relator) – Angelina Domingues – São Pedro.