010686/23.2T8SNT.S1 - Tribunal dos Conflitos

I- A competência do tribunal em razão da matéria determina-se unicamente em função dos termos dos termos em que é deduzida a pretensão do autor, incluindo os seus fundamentos, sendo irrelevante a qualificação jurídica (administrativa ou civil) que as partes atribuem à relação contratual em que se funda a concreta pretensão da tutela judicial.

II- Fundando-se a pretensão de justiça do autor na violação do regime da contratação, pelo município, na aquisição do fornecimento da energia elétrica para a iluminação pública e a sinalização se aplica o vial, competente para o litígio é o tribunal administrativo e fiscal.

O Tribunal dos Conflitos, em consulta prejudicial de jurisdição, acorda:

a. Relatório:

Iberdrola Clientes Portugal, Unipessoal, Lda., apresentou no Balcão Nacional de Injunções, em 6/12/2022, injunção requerendo a notificação da:

Câmara Municipal de Sintra,

Para lhe pagar €136.124,26 (sendo €126.982,15 de consumos; €8.872,21 de juros de mora; €40,00 de outras parcelas; e €229,50 de taxa de justiça paga), resultantes do fornecimento da eletricidade (contrato de 18/11/2018), referente ao período de 01-01-2021 a 23-10-2021.

Tendo sido deduzida oposição à injunção, o requerimento foi remetido ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, onde foi distribuído como ação administrativa ao Juízo Administrativo comum.

Tribunal que por despacho de 22/06/2022, convidou a autor a aperfeiçoar o requerimento.

A Autora apresentou, então, petição inicial aperfeiçoada, formulando os pedidos seguintes:

- “A) Ser declarada a nulidade do contrato informal entre a Autora e o Réu tendo como objeto o fornecimento de energia elétrica às instalações transitadas para a ENDESA em momento posterior a 31-12-2020;

- B) Ser o Réu condenado a entregar à Autora a quantia de 126.982,15 €, a título de restituição decorrente da declaração de nulidade do contrato, acrescida de juros à taxa legal desde o vencimento das respectivas facturas e que à data somam 8.872,61 €, acrescidos ainda dos juros vincendos até efetivo e integral pagamento;

Se assim, não se entender:

- C) Ser o Réu condenado a pagar à Autora a quantia de 126.982,15 €, a título de enriquecimento sem causa, acrescida de juros à taxa legal, desde o vencimento das respectivas facturas e que à data somam 8.872,61 €, acrescidos ainda dos juros vincendos até efetivo e integral pagamento”.

Para tanto alegou, em síntese, dever-lhe a Ré a quantia global de € 136.124,26, que inclui juros moratórios, relativa ao preço da energia elétrica que lhe forneceu entre 1 de janeiro e 23 de outubro de 2021, em regime de prestação continuada após cessação formal, em 31/12/2020, do contrato público celebrado entre ambas as partes em 10/12/2018.

O Município de Sintra, citado, apresentou contestação concluindo que a ação deverá “ser julgada não provada e improcedente e, em consequência ser absolvido do pedido e serem julgadas totalmente procedentes as exceções perentórias de caducidade do direito de propositura da ação e de prescrição do direito ao recebimento do preço reclamado, e consequentemente ser absolvida do pedido.”

A Autora respondeu às exceções deduzidas alegando deverem ser julgadas improcedentes e o Réu condenado como litigante de má fé.

O Tribunal, por despacho de 16/09/2022, suscitou, oficiosamente, a sua incompetência absoluta para a causa.

As partes, notificadas, nada disseram e nada requereram.

O Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, por decisão de 17/04/2023, conhecendo ex officio, invocando o disposto na “alínea a)1 do n.º 4 do artigo 4.º do ETAF e da alínea a) do n.º 4 do artigo 89.º do CPTA,” julgou “procedente, por provada, a exceção dilatória de incompetência absoluta do Tribunal, e absolveu a Entidade Demandada da instância”.

E, posteriormente, deferindo ao requerido pela Autora ordenou a remessa do processo ao Tribunal judicial da comarca de Lisboa Oeste, onde foi distribuído ao Juízo central cível -juiz 4.

Tribunal que, efetuado o saneamento do processo, marcou data para a audiência de julgamento, que veio a realizar-se em 6 de junho de 2025.

E que, por sentença de 28/08/2025, embora tenha entendido que “Face ao enquadramento jurídico da factualidade realizada pela A., (…) ter-se-á de considerar preenchida a previsão normativa da alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF; sendo certo que, tal como tem sido jurisprudência consensual dos Tribunais Administrativos Superiores, na situação apurada nos autos, não se poderia considerar verificada a exclusão da competência prevista na alínea e) do n.º 4 do preceito em referência – com a consequente atribuição desta aos Tribunais Judiciais”, declarou-se absolutamente incompetente em razão da matéria para julgar o presente litígio e, consequentemente, absolveu o Réu da instância.

Deparando-se com o conflito negativo de jurisdição assim surgido nos autos, denunciou-o, ordenando a remessa dos autos ao Tribunal dos Conflitos.

b. parecer do Ministério Público:

O Digno Procurador-Geral Adjunto, na vista a que alude o art. 11.º, n.º 4, da Lei n.º 91/2019, de 4 de setembro, entendendo que se está perante “litígio emergente de relação de consumo relativa à prestação de um serviço público essencial, expressamente qualificado como tal pela Lei n.º 23/96, de 26 de julho” e que “não se verifica qualquer contrato celebrado nos termos do Código da Contratação Pública (CCP) ou mediante regime de contratação pública — facto expressamente assumido pelas partes”, emitiu parecer no sentido de se considerar “competente para conhecer da presente ação a jurisdição comum, concretamente o Juízo Central Cível de Sintra.”

c. Notificadas as partes, apenas a Autora, Iberdrola, veio pugnar pela atribuição da competência material jurisdicional aos tribunais da jurisdição comum, concretamente ao Juízo central cível de Sintra, que já realizou o julgamento.

d. exame preliminar:

No caso, tribunais de diferente ordem jurisdicional, - um da ordem administrativa, outro da ordem comum – declaram-se incompetentes em razão da matéria para conhecer e julgar a vertente causa.

O tribunal da jurisdição comum pediu, oficiosamente, a resolução do vertente conflito negativo de jurisdição.

Este Tribunal dos Conflitos é o competente para a sua resolução.

Não existem questões processuais que devam conhecer-se previamente à apreciação do mérito e que possam impedir o prosseguimento dos autos.

e. objeto do conflito:

Cumpre, assim, resolver o conflito negativo de jurisdição, definindo qual das jurisdições – a comum ou a administrativa – é competente, em razão da matéria, para conhecer da presente ação na qual a Autora pretende que o Réu, Município de Sintra seja condenado a pagar-lhe o preço da energia elétrica que continuou a fornecer-lhe entre 1 de janeiro e 23 de outubro de 2021, mediante “contrato informal” e após o termo do prazo do contrato publico celebrado entre ambas as partes que vigorou nos anos de 2019 e 2020.

e. fundamentação:

i. da competência:

A competência material do tribunal é uma questão de ordem pública, que pode ser arguida pelas partes e deve ser oficiosamente conhecida pelo juiz em qualquer altura do processo.

Os outorgantes de contratos podem convencionar um foro territorial para as questões dele emergentes. Não lhes é validamente permitido convencionar sobre a competência material. Se o fizer, o desaforamento é inválido, prevalecendo o regime legal imperativo.

1. pressuposto:

A competência do tribunal é um pressuposto indispensável para que o juiz possa conhecer do mérito de uma causa.

Está pacificamente assente na doutrina e na jurisprudência que “a competência dos tribunais em razão da matéria afere-se em função da configuração da relação jurídica controvertida, isto é, em função dos termos em que é deduzida a pretensão do autor na petição inicial, incluindo os seus fundamentos (…)

A competência em razão da matéria é, assim, questão que se resolve em razão do modo como o autor estrutura a causa, e exprime a sua pretensão em juízo, não importando para o efeito averiguar quais deveriam ser os correctos termos dessa pretensão considerando a realidade fáctica efectivamente existente, nem o correcto entendimento sobre o regime jurídico aplicável …»].” 2.

E, em determinadas causas, afere-se ainda em função da natureza jurídica dos sujeitos processuais. Sendo questão “a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do autor (compreendidos aí os respetivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão”.

2. fixação:

Nos termos da lei - art. 38.º, n.º 1, da Lei n.º 62/2013 -, “a competência fixa-se no momento em que a ação se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, a não ser nos casos especialmente previstos na lei”.

Também o art. 5.º do ETAF dispõe neste sentido, podendo ler-se no n.º 1 que “A competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente”. Acrescentando o n.º 2 que “Existindo, no mesmo processo, decisões divergentes sobre questão de competência, prevalece a do tribunal de hierarquia superior.”

3. repartição:

Da arquitetura constitucional e do quadro orgânico, estatutário e adjetivo que a desenvolve, resulta que aos tribunais judiciais comuns está atribuída a denominada competência residual. Que, na expressão do legislador, se traduz no poder-dever de conhecer das “causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional” (cf. artigo 211.º, n.º 1 da CRP e artigo 40.º, n.º 1 da Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto).

Resulta ainda que, na ordem dos tribunais judiciais comuns, aos juízos cíveis compete conhecer das causas que não estejam atribuídas a tribunais ou juízos “dotados de competência especializada”.

Assim, não cabendo uma causa na competência legal e especificamente atribuída a outro tribunal, será a mesma da competência residual do tribunal comum.

E que, na ordem dos tribunais administrativos e fiscais, a competência residual para “dirimir litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” recai nos tribunais administrativos.

Os tribunais administrativos, “são os tribunais comuns em matéria administrativa”, tendo «reserva de jurisdição nessa matéria, excepto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição» [ver AC TC n.º 508/94, de 14.07.94, in Processo n.º 777/92; e AC TC n.º 347/97, de 29.04.97, in Processo n.º139/95]”3.

O âmbito da competência material dos tribunais administrativos e fiscais encontra-se concretizada no artigo 4.º do ETAF, essencialmente pela positiva, estabelecendo no n.º 1 e respetiva alínea e) que lhes cabe, (no que para aqui poderia interessar) “a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a:- (…)

e) Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes;

Competência material dos tribunais administrativos e fiscais que também se define pela negativa, através da exclusão da respetiva jurisdição dos litígios catalogados nos números 3 e 4 da art.º 4 do ETAF.

No que para aqui importa, a Lei n.º 114/2019 de 12 de setembro (as alterações ao ETAF entraram em vigor em 19 de novembro de 2019), veio, no artigo 4.º n.º 4, alínea e) do diploma estatutário excluir do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal “A apreciação de litígios emergentes das relações de consumo relativas á prestação de serviços públicos essenciais, incluindo a respetiva cobrança coerciva.”

ii. regime jurídico (substantivo):

Estabelece a Lei n.º 23/96 de 26 de julho no art.º 1.º, n.ºs 1 e 2 al.ª b) que o serviço de fornecimento de energia elétrica constitui a prestação de um serviço público essencial.

Considerando-se “utente, para os efeitos previstos nesta lei, a pessoa singular ou coletiva a quem o prestador do serviço se obriga a prestá-lo” – n.º 3.

“Embora o âmbito da Lei 23/96 não se restrinja aos meros consumidores finais, foram estes que, como se diz na "exposição de motivos" enunciada na Proposta de Lei, a mesma visou especialmente proteger.”4

Os municípios usufruem da prestação de um serviço público essencial quando, fora do âmbito de execução de um contrato celebrado nos termos do Código dos Contratos Públicos/CCP, utilizam o fornecimento de energia elétrica para os edifícios municipais, escolas, centros de saúde, equipamentos desportivos, placares publicitários, eventos, etc

Situações em que, como se nota no Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 9/12/2014, proferido no proc. 24/14, o município é consumidor final do serviço de energia elétrica como qualquer outro, “relacionando-se com a entidade prestadora do mesmo na qualidade de utente, nos termos e para os efeitos da Lei nº 23/96.

Mas a autarquia local também pode intervir na qualidade de entidade responsável pela prestação do serviço público. Sendo o município, ele próprio garante e responsável da prestação do serviço, ainda que o tenha concessionado, já não poderá exigir-se a aplicação do regime protetor da Lei nº 23/96, (…).”

Na jurisprudência dos tribunais administrativos, os municípios, “com encargos atribuídos no domínio da iluminação pública não pode ser visto como utente de serviços públicos essenciais, no quadro da Lei n.º 23/96, de 26 de julho, que criou no ordenamento jurídico mecanismos destinados a proteger tais utentes.”5

Não se pode perder de vista que nas atribuições legais dos municípios se incluem as de “criar, construir e gerir instalações, equipamentos, serviços, redes (…) de energia”, incluindo a definição dos horários, tipo e níveis da iluminação e número de lâmpadas em serviço da sua circunscrição – artigo 28.º n.º 6 da Portaria 454/2001 de 5 de maio.

E que o CCP, transposto diretivas europeias em matéria de contratação pública, passou a incluir a regulação dos contratos relevantes nos sectores especiais (que estavam, até então, excluídos do regime da contratação pública).

Os sectores especiais, entre os quais se inclui a energia elétrica, gozam de um regime jurídico próprio “que permite maior liberdade e flexibilidade de atuação, em comparação com o regime geral, assegurando uma maior celeridade do devido, à importância estratégica e às características específicas destes sectores para a satisfação das necessidades básicas dos cidadãos.

Esta maior flexibilidade assegura um menor condicionamento das entidades adjudicantes, que se traduz, designadamente, na liberdade de escolha do procedimento.”6

iii. apreciação:

No caso a Câmara Municipal de Sintra celebrou com a Iberdrola, Lda., por aplicação do regime do CCP e mediante adjudicação por lotes (art. 46.º-A) -lote 8-, um contrato (n.º 469/2018), reduzido a escrito (minuta elaborada nos termos do art.º 98.º n.º 1), ao abrigo do acordo-quadro para o fornecimento de energia elétrica em regime de mercado livre, a utilizar na iluminação pública e na sinalização viária municipais, nos anos de 2019 e 2020, com o preço limite global de €13.000.000,00 (treze milhões de euros).

Contrato com termo em 31 de dezembro de 2020 que, terá sido integralmente cumprido (conforme expressado no requerimento de injunção e nos articulados).

Alega a Autora que após a cessação daquele contrato público, “de acordo com a Administração do Requerido, apesar de não existir contrato em vigor, não interrompeu o fornecimento” da energia elétrica ao município.

Acordo que designa por “contrato informal”, peticionando que o tribunal declare a sua nulidade, a luz do regime do CPA, com fundamento em ter sido celebrado em infração o regime aplicável do CCP.

É certo que o Réu contrapõe que em causa está a prestação de um serviço público essencial consistente no fornecimento de eletricidade a consumidor final, invocando a aplicação do regime consagrado na Lei n.º 23/96 de 26 de julho.

Mas, a competência do tribunal em razão da matéria determina-se em função dos termos em que vem configurada a relação material controvertida na petição inicial, ou como referido, nos termos em que é deduzida a pretensão do autor, incluindo os seus fundamentos, ou seja, em função do pedido e da respetiva causa de pedir, sendo irrelevantes para tal efeito a veracidade dos factos e as probabilidades de sucesso da causa. Como irrelevante é a qualificação jurídica (administrativa ou civil) que as partes atribuem à relação contratual que funda a concreta pretensão da tutela judicial.

Fixando-nos – como legalmente se impõe – apenas no pedido principal e na respetiva causa petendi constata-se que a Autora pretende que o tribunal declare a “nulidade do contrato – pós período contratual” invocando ter sido celebrado com “total preterição do procedimento de adjudicação”, o que, alega, “consubstancia uma violação ostensiva da contratação pública (…), constituindo de igual modo, uma grave violação de princípios gerais da atividade administrativa”, convocando para tanto o disposto nos artigos 1.º n.º 4, 16.º n.º 1 al.ª a), 20.º n.º 1 al.ª a), 27.º n.º 1 al.ª f), 36.º, 38.º, 40.º a 32.º, 77.º, 283.º n.º 1, 284.º n.º 2, 1.ª parte e 285.º n.ºs 1 e 2 do CCP.

Argumenta que “à formação de tal contrato é aplicável o regime jurídico decorrente do CCP (…) concretamente no que concerne ao tipo de procedimento a adotar, assim como à respetiva escolha em função do valor - cfr. artigos 16.º a 22.º do CCP”, tendo sido “preteridas formalidades essências do acto de adjudicação, designadamente as atinentes ao procedimento de ajuste direto - (… como a concorrência, transparência e a publicidade)”, concluindo que a “nulidade da adjudicação” fere de nulidade o contrato em causa.

Neste conspecto dúvidas não restam que a pretensão principal da Autora é que o tribunal declare nulo o “contrato informal” do fornecimento de energia elétrica entre 1 de janeiro e 23 de outubro de 202, com fundamento na adjudicação do mesmo sem que tivessem sido observadas as pertinentes regras da contratação pública.

Destarte, com o vertente litígio pretende a Autora que o tribunal aprecie e decida se o dito “contrato informal” de fornecimento de energia elétrica para iluminação pública e sinalização vial que diz ter-lhe sido adjudicado pelo município (pessoa coletiva de direito público) estava submetido ao regime da contratação pública e, na afirmativa, que declare a sua nulidade e retire as consequências jurídicas da respetiva execução.

É exato que o fornecimento de energia elétrica consta do catálogo legal com os serviços públicos essenciais.

E que as entidades públicas não estão excluídas da aplicação da Lei n.º 23/96 de 26 de julho, diploma que “consagra regras a que deve obedecer a prestação de serviços públicos essenciais em ordem à protecção do utente”, podendo, consequentemente, considerar-se também utente, designadamente, para efeitos de qualificação dos litígios emergentes de uma relação de consumo relativa ao fornecimento de um bem púbico essencial.

Tal sucederá quando a prestação do serviço público essencial é contratada pela pessoa coletiva pública com procedimento idêntico ao da generalidade das pessoas particulares, sejam singulares ou coletivas. Por exemplo quando, procedendo como qualquer outro consumidor, contrata o fornecimento de energia elétrica ou de água ou gás canalizado, designadamente para as respetivas edificações.

Quando assim proceda, sem dúvida que ao fornecimento se aplica o regime da citada Lei n.º 23/96 e que, no que para aqui importa, competirá aos tribunais da jurisdição comum conhecer e dirimir os litígios emergentes desse fornecimento por força do estipulado no artigo 4.º, n.º 4, alínea e) do ETAF.

Mas já não será este o regime aplicável quando a pessoa coletiva de direito público, nomeadamente o município, adquire a prestação de um serviço público essencial mediante um procedimento contratual regulado pelo Código dos Contratos Públicos.

Acresce que também assim não deve acontecer, ainda que com as especificidades do setor, quando contrata o fornecimento da energia elétrica para a iluminação pública e a sinalização vial. Devendo comprar a energia mediante concurso público ainda que com comercializadores doo mercado livre ou regulado.

Quando assim seja, a formação do contrato e a relação contratual obedecerá, em regra, ao regime procedimental da contratação pública.

E, por isso, as causas daí emergentes haverão de dirimir-se nos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal conforme decorre do disposto no artigo 4.º n.º 1 alínea e) .ª do ETAF, aos quais se encontra atribuída a competência para apreciar os “litígios que tenham por objeto questões relativas a:. e) Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes”.

No caso, aplicando o exposto ao pedido principal – único que aqui e agora se pode considerar - e a respetiva causa de pedir, conclui-se que o vertente litígio, tal como ali vem claramente configurado, se apresenta como um litígio atinente à validade de um contrato que se afirma ter sido celebrado com desrespeito do regime da contratação pública.

Assim, a competência para conhecer e dirimir este litígio está atribuída, pelo disposto no artigo 4.º n.º 1, alínea e) do ETAF, aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal.

f. dispositivo:

Assim, o Tribunal dos Conflitos acorda em resolver o vertente conflito negativo de jurisdição, atribuindo, nos termos da citado norma do ETAF, a competência para a vertente causa ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, concretamente à sua Unidade Orgânica 3, a competência material para conhecer da presente ação intentada pela Iberdrola Lda. contra o Município de Sintra.

Não são devidas custas – artigo 5.º n.º 2, da Lei n.º 91/2019, de 4 de setembro.

Lisboa, 12 de março de 2026. - Nuno António Gonçalves (relator) – José Francisco Fonseca da Paz.

Sumário:

1. A competência do tribunal em razão da matéria determina-se unicamente em função dos termos dos termos em que é deduzida a pretensão do autor, incluindo os seus fundamentos, sendo irrelevante a qualificação jurídica (administrativa ou civil) que as partes atribuem à relação contratual em que se funda a concreta pretensão da tutela judicial.

2. Fundando-se a pretensão de justiça do autor na violação do regime da contratação, pelo município, na aquisição do fornecimento da energia elétrica para a iluminação pública e a sinalização se aplica o vial, competente para o litígio é o tribunal administrativo e fiscal.

1. Terá querido dizer e) uma vez que a alínea a) se refere às “ações de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de jurisdição, assim como das correspondentes ações de regresso”.

2. Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 08/11/2018, processo n.º 020/18.

3. Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 08/11/2018, processo n.º 020/18

4. Acórdão do STA de 3/11/2004, proc. 33/04.

5. Acórdão TCS de 31/02/2022, proc. 63/14.1 BEFUN.

6. Macedo Vitorino, “contratação pública no setor energético”.