01998/25.1BEBRG.CN1.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

Justifica-se admitir a revista para apreciar a questão de saber se, e em que condições, o artigo 71.º, n.ºs 2 e 3, do CCP, interpretado em conformidade com o artigo 69.º da Directiva 2014/24/UE e com o artigo 84.º da Directiva 2014/25/UE, impõe à entidade adjudicante que solicite esclarecimentos ao proponente quando uma componente parcial do preço com peso determinante no modelo de avaliação se afasta acentuadamente das demais propostas, atenta a dimensão de direito da União da questão, não aclarada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, e o dever de apreciar a necessidade de reenvio prejudicial que decorre do acórdão KUBERA (C-144/23).

Acordam na Formação de Apreciação Preliminar da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo A..., S.A. , com os sinais dos autos, propôs, no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (Juízo de Contratos Públicos), contra TUB - TRANSPORTES URBANOS DE BRAGA, E.M. , acção administrativa urgente de contencioso pré-contratual, indicando como contra-interessadas B..., S.A. (B...) e C..., S.A. , na qual impugnou a adjudicação do concurso público internacional para o fornecimento de gás natural liquefeito destinado ao abastecimento da frota dos TUB, manutenção do posto de abastecimento e cedência da sua exploração ao público, e peticionou, entre o mais, o seguinte: «[…] i) Anulada a Adjudicação, Ata e Relatório Final do Concurso Público Internacional […], bem como a correspondente deliberação do Conselho de Administração dos TUB de 18-11-2025 que adjudicou o contrato à Contrainteressada n.º 1 e demais atos preparatórios e conexos que com esses se encontrem em relação de dependência necessária; […] iii) Condenada a Entidade Demandada a repetir a fase de análise e avaliação das propostas, observando o regime do preço anormalmente baixo do art.º 71.º do CCP, os esclarecimentos devidos, a eventual exclusão da proposta da Contrainteressada n.º 1, com subsequente nova ordenação e classificação das propostas; […]» Por saneador-sentença de 20.04.2026, a acção foi julgada improcedente e a Entidade Demandada e as Contra-interessadas absolvidas do pedido. Inconformada, a Autora interpôs recurso de apelação para o Tribunal Central Administrativo Norte, que, por acórdão de 15.07.2026, lhe negou provimento e confirmou a decisão recorrida. No que respeita ao regime do preço anormalmente baixo, depois de afirmar que, não tendo sido definido nas peças do procedimento o respectivo limiar, «podia a entidade adjudicante ter dúvidas quanto à normalidade do preço proposto», escreveu-se no acórdão recorrido: «Na verdade, não há nos autos qualquer evidência factual de que o preço global proposto pela CI para a execução do contrato […] constitua um preço anormalmente baixo, sendo certo, que a avaliação da situação do ponto de vista da anormalidade do preço não se centra numa componente do preço, p. ex. no preço indicado na Margem de Comercialização do Fornecedor (MCF) e que foi determinante da pontuação atribuída à proposta da CI e a sua graduação em 1º lugar». «Ora, a A. constrói a sua posição com base em que havia fortes indícios de anormalidade do preço apresentado pela proposta da CI focando o seu juízo, precisamente, no preço parcial - MCF - indicado pela CI, mas sabemos que a classificação de uma proposta como de preço anormalmente baixo não se foca nos concretos preços parciais, mas antes no seu preço global». A A. interpôs o presente recurso de revista, no qual arguiu também a nulidade do acórdão por omissão de pronúncia sobre o pedido de reenvio prejudicial formulado na apelação. Por acórdão de 11.09.2026, proferido em conferência, o Tribunal Central Administrativo Norte julgou não verificada a nulidade, com a seguinte fundamentação: «[…] percorrido o discurso fundamentador da sentença recorrida relativamente a essas concretas questões, dele não decorre que o Tribunal a quo tenha feito uma interpretação dos normativos aplicáveis e relativos ao conceito de preço anormalmente baixo que a recorrente afirma ter sido feita, isto é, que “é permitido à entidade adjudicante não averiguar preços suspeitos se não tiver fixado, previamente, nas peças do procedimento, um critério de deteção de preços anormalmente baixos” e /ou de que “os concorrentes são livres de fixar os preços apresentados em procedimentos concursais, incluindo a contratação com prejuízo dos princípios da concorrência e interesse público”». «Em face dessa constatação, falhava a premissa em que se baseou a A./recorrente para requerer a intervenção do TJUE através do mecanismo de reenvio prejudicial que só se revelaria necessário se ocorressem efectivas dúvidas quanto à compatibilidade da interpretação feita pelo Tribunal a quo relativamente a tais matérias, com o direito da União Europeia, o que não sucede». A Recorrente sustenta, em síntese, que a revista deve ser admitida: pela relevância jurídica fundamental da questão de saber em que momento e perante que indícios nasce o dever de solicitar ao concorrente os esclarecimentos previstos no artigo 71.º, n.º 3, do Código dos Contratos Públicos (CCP), quando uma componente parcial do preço, ponderada em 85% no modelo de avaliação e determinante da adjudicação, corresponde a um quinto da componente homóloga das demais propostas, e sobre quem recai, nessa fase, o ónus de demonstrar a insuficiência do preço global; pela necessidade de melhor aplicação do direito, por o acórdão recorrido ter partido da redacção do artigo 71.º do CCP anterior à Lei n.º 30/2021 , de 21 de Maio, ter confundido o limiar de suspeita com a prova final da inexequibilidade, ter deslocado o ónus para o concorrente preterido e se ter afastado do acórdão deste Supremo Tribunal de 12.02.2026 (proc. n.º 02178/25.1BEPRT ); pela nulidade do acórdão recorrido por omissão de pronúncia sobre o pedido de reenvio prejudicial; e por estar esta formação obrigada, à luz do acórdão do Tribunal de Justiça de 15.10.2024, KUBERA (C-144/23), a apreciar, já na fase de admissão, a necessidade de reenvio prejudicial das três questões que formula sobre a interpretação do artigo 69.º da Directiva 2014/24/UE e do artigo 84.º da Directiva 2014/25/UE (conclusões A a JJ). A Entidade Demandada e a Contra-interessada B... contra-alegaram, pugnando pela não admissão da revista, por a Recorrente pretender a reapreciação da valoração dos factos e do juízo técnico-económico sobre a suficiência da proposta adjudicada, por a decisão recorrida estar em linha com a jurisprudência deste Supremo Tribunal e por as questões de direito da União suscitadas não traduzirem qualquer dúvida razoável de interpretação. Cumpre apreciar e decidir Nos termos do artigo 150.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo, quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. Trata-se de um recurso excepcional, que funciona como uma «válvula de segurança do sistema» e cuja admissão não pode ser banalizada, sob pena de se converter numa terceira instância de apelação ordinária; acresce que o tribunal de revista aplica definitivamente o regime jurídico que julgue adequado aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, não podendo o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos ser objecto de revista (artigo 150.º, n.ºs 3 e 4, do CPTA). No caso, a Recorrente cumpriu o ónus de alegar os pressupostos de admissão e requer que esta formação aprecie, já na fase de admissão, a necessidade de reenvio prejudicial ao Tribunal de Justiça. Tem razão quanto a esse dever. No acórdão de 15.10.2024, KUBERA (C-144/23), o Tribunal de Justiça declarou: «2) O artigo 267.º TFUE, lido à luz do artigo 47.º, segundo parágrafo, da Carta, deve ser interpretado no sentido de que um órgão jurisdicional nacional cujas decisões não sejam suscetíveis de recurso judicial previsto no direito interno deve expor na decisão de indeferimento de um requerimento de admissão de um recurso de revista que inclui um requerimento de reenvio prejudicial ao Tribunal de Justiça de uma questão relativa à interpretação ou à validade de uma disposição do direito da União, os motivos que justificaram que não tenha procedido a esse reenvio, a saber, ou que essa questão é irrelevante para a decisão da causa, ou que a disposição do direito da União em causa já foi objeto de interpretação por parte do Tribunal de Justiça, ou que a interpretação correta do direito da União se impõe com uma evidência tal que não deixa margem para nenhuma dúvida razoável». Ora, como esta formação já teve oportunidade de afirmar, no acórdão de 15.01.2026 (proc. n.º 0893/25.9BEPRT.SA1 ), perante a invocação de uma questão de direito da União que não tinha sido justificada com a existência de acto claro ou aclarado: «Ora, este STA tem a obrigação escrutinar a questão também sob esta perspectiva e de se esclarecer junto do TJUE sempre que não encontre resposta clara na norma ou aclarada pela jurisprudência europeia precedente, não se encontrando, nos arestos que são mobilizados na fundamentação da decisão recorrida, qualquer referência a este viés do assunto» «É apenas este último argumento - a existência de uma alegada violação do direito europeu - que torna necessária a admissão da revista à luz da “doutrina firmada pelo acórdão Kubera (C-144/23)” […]» É o que sucede no caso presente. A jurisprudência deste Supremo Tribunal tem afirmado que os preços parciais podem funcionar como elementos indiciários da anomalia do preço global, carecendo de confirmação em termos globais (acórdãos de 12.09.2024, proc. n.º 01172/23.1BELSB , e de 12.02.2026, proc. n.º 02178/25.1BEPRT ), mas não se pronunciou ainda sobre os termos em que, à luz do artigo 69.º da Directiva 2014/24/UE e do artigo 84.º da Directiva 2014/25/UE, o desvio de uma componente parcial do preço com peso determinante num modelo de avaliação multifactorial deve conduzir a entidade adjudicante a considerar a proposta suspeita e a solicitar esclarecimentos ao proponente, nem sobre a repartição, nessa fase, do ónus de alegar e demonstrar a aparência de anomalia. E o Tribunal de Justiça, embora tenha afirmado, no acórdão de 15.09.2022, Veridos (C-669/20), que a entidade adjudicante deve identificar as propostas suspeitas à luz de todas as características do objecto do concurso e que a decisão de não abrir o procedimento de verificação está sujeita a fiscalização jurisdicional, não respondeu expressamente a estas questões, pelo que não pode afirmar-se, nesta sede, a existência de acto claro ou aclarado. Diferentemente do que sucedeu no caso apreciado no acórdão desta formação de 25.06.2026 (proc. n.º 0258/25.2BEMDL.CN1.SA1 ), em que a revista não foi admitida por a decisão recorrida estar em linha com a jurisprudência recente deste Supremo Tribunal, a questão vem agora colocada também na perspectiva do direito da União, com pedido expresso de reenvio prejudicial cuja desnecessidade as instâncias não justificaram à luz dos critérios definidos pelo Tribunal de Justiça. Está, assim, em causa a seguinte questão: saber se, e em que condições, o artigo 71.º, n.ºs 2 e 3, do CCP, interpretado em conformidade com o artigo 69.º da Directiva 2014/24/UE e com o artigo 84.º da Directiva 2014/25/UE, impõe à entidade adjudicante que solicite esclarecimentos ao proponente quando uma componente parcial do preço, com peso determinante no modelo de avaliação, se afasta acentuadamente das componentes homólogas das demais propostas, e qual o alcance do controlo jurisdicional da decisão, ainda que implícita, de não o fazer - bem como se essa questão deve ser submetida ao Tribunal de Justiça a título prejudicial. As demais questões suscitadas, incluindo a nulidade arguida, serão apreciadas pela formação de julgamento, no âmbito do objecto do recurso. Em suma, justifica-se admitir a revista, atenta a relevância jurídica da questão enunciada e a dimensão de direito da União que lhe está associada, não aclarada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça. Pelo exposto, acordam em admitir a revista. Sem custas. Lisboa, 15 de outubro de 2026. - Suzana Tavares da Silva (relatora) - Ana Celeste Carvalho - Pedro Marchão Marques.