0313/04 - Supremo Tribunal Administrativo

É ilegal o artigo único do Decreto-Regulamentar n° 9/88, de 03.III, no segmento em que, acrescentando um n° 2 ao artigo 4° do Decreto-Regulamentar n° 75/86, de 30.XII, o fez em contrariedade com o estatuído nos artigos 5° e 6° do DL n° 401/86, de 02.XII.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

A…, com sede na Rua da …, em Vila Nova de Gaia, inconformado com a sentença do TT de 1ª Instância de Viseu que julgou improcedente esta impugnação judicial por si deduzida contra liquidação feita pelo CRSS de Vila Real no montante de 1 072 034$00, referente a contribuições para a Segurança Social — Agosto de 2000, vem até nós, culminando a sua alegação de recurso com as seguintes conclusões:

1ª O n° 2 do artigo 4° do Decreto-Regulamentar n° 75/86, que foi introduzido pelo Decreto-Regulamentar n° 9/88, é ilegal, porque viola o n° 2 do artigo 5º do Decreto-Lei n° 401/86;

2ª Esta disposição regulamentar é também inconstitucional, por força do actual n°6 do artigo 112° da Constituição (o então n°5 do artigo 115° da Constituição).

3ª A sentença objecto do presente recurso jurisdicional, ao aplicar, in casu, o referido n° 2 do artigo 4° do Decreto-Regulamentar n° 75/86, que foi acrescentado pelo Decreto-Regulamentar n° 9/88, incorreu em erro de julgamento.

4ª A sentença fez essa aplicação ao considerar que um acto de liquidação de contribuições para a segurança social baseado nesse n°2 do artigo 4° é válido.

Nestes termos, deve ser revogada, por erro de julgamento, a sentença de que agora se recorre, sendo julgada procedente a impugnação sub judice.

Contra-alegando, a Fazenda Pública conclui:

A) As decisões proferidas pelos Tribunais Tributários de 1ª. Instância apenas são recorríveis se o valor da causa ultrapassar um quarto da alçada dos Tribunais Judiciais de 1ª. Instância;

B) O valor atendível para efeitos de recurso não é o indicado pelas partes, mas, sim, aquele que resulta do valor efectivo da causa, determinado pela utilidade potencial do processo, no caso, o valor da anulação parcial.

C) O despacho que admitiu o recurso ofendeu o citado n° 4 do artigo 280° do CPPT.

D) A decisão que admitiu o recurso não vincula este Tribunal.

Nestes termos, o recurso deverá ser rejeitado.

O distinto PGA entende que “o recurso e a questão da alçada posta nas contra- alegações não merecem provimento”.

Corridos os vistos, cumpre decidir.

Mostram-se assentes os seguintes factos:

1- Em 15.IX.2000, a impugnante procedeu ao pagamento de contribuições para a Segurança Social no montante de 1 072 034$00, referente ao mês de Agosto de 2000, aplicando a taxa de 34,75% (taxa social única).

II- A impugnação foi deduzida em 16.X.2000, sem ter sido precedida de reclamação graciosa.

Exposta a factualidade disponível, cabe referir que duas são as questões decidendas.

A primeira prende-se com a (ir)recorribilidade da sentença impugnada e é suscitada pela Rcd.ª Fazenda Pública com base no valor atendível para efeitos de recurso, que entende ser o da diferença entre a taxa tida em conta na liquidação em causa e a que a Rct. entende aplicável - € 884,80, valor adentro do da alçada dos tribunais tributários de 1ª instância: € 935,25.

A questão de fundo é a de saber qual a taxa devida à Segurança Social relativamente a trabalhadores agrícolas ao serviço da impugnante/recorrente — se, como entendido pelo CRSS de Vila Real, a de 34,75%; se a de 32,5% para trabalhadores diferenciados e a de 29% para indiferenciados. Dito de outro modo, se pode, efectivamente, ser aplicado o disposto no artigo único do Decreto-Regulamentar n° 9/88, de 03.III, no segmento em que alterou o artigo 4º do Decreto-Regulamentar n° 75/86, de 30.XII, o qual, por sua vez, regulamentara o DL n° 401/86, de 02 de Dezembro.

Estas duas questões foram dilucidadas em diversos arestos desta Secção, de modo uniforme — inter alia, nos tirados, em 13 de Outubro último, nos recursos n°s 311/04-30, 332/04-30 e 374/04-30.

Bem assim, no de 16.VI.2004 — rec. n° 297/04-30 (cujas conclusões e contra- alegações são idênticas às do presente recurso ), cuja desenvolvida fundamentação inteiramente subscrevemos, não só em nome da certeza e da segurança do direito, mas, também e sobretudo, em atitude de adesão.

Merecendo, pois, este acórdão o nosso inteiro aplauso, passamos, com vénia, a transcrevê-lo.

“A primeira questão a decidir respeita à (ir)recorribilidade da sentença impugnada, e é suscitada pela recorrida Fazenda Pública com base no valor atendível para efeitos de recurso.

Defende a Fazenda Pública que, sendo o âmbito da impugnação circunscrito à parte da liquidação que excede a taxa pretendida pela recorrente – de 32,5% ou 29%, contra os 34% aplicados –, o valor atendível para efeitos de recurso não é o indicado pelas partes, que corresponde ao do total liquidado, mas tão só o da utilidade que a impugnante pode retirar do processo, ou seja, o da anulação parcial da liquidação, limitado à diferença entre a taxa atendida e aquela que a recorrente entende aplicável – no limite, € 771,68.

Mas não tem razão.

Desde logo, porque, contra o entendimento da recorrida, a impugnante não pede a anulação parcial da liquidação, antes a quer ver desaparecer na sua totalidade, como formula nos artigos 58º e 59º da petição inicial.

Como assim, a utilidade visada pela impugnante, a que se refere a recorrida, e atingível pela recorrente em caso de sucesso absoluto da impugnação deduzida, tem um valor igual ao da liquidação, ou seja, o equivalente, hoje, em euros, a 934.978$00.

Pouco importa saber se os fundamentos deduzidos são ou não capazes de conduzir a um sucesso com tal amplitude: isso é questão que integra o fundo da causa, mas não tem a ver com a «utilidade económica do pedido», da qual o artigo 305º, nºs 2 e 3, do Código de Processo Civil, faz depender «a relação da causa com a alçada do tribunal».

Ora, o valor de € 4.663,65 é bem superior a ¼ da alçada dos tribunais tributários de 1ª instância – € 935,25 –, aliás, de acordo com as contas elaboradas e as afirmações produzidas pela própria recorrida.

Por outro lado, nos termos do artigo 315º nº 3 do Código de Processo Civil, «o valor da causa considera-se definitivamente fixado logo que seja proferida sentença».

Esse valor é, em regra, aquele em que as partes tiverem acordado, expressa ou tacitamente. E, no nosso caso, houve acordo tácito, já que a impugnante atribui à causa o valor de 934.978$00, e a Fazenda Pública não o impugnou, na oportunidade que lhe é conferida pelo artigo 314º nº 1 do mesmo diploma, o que acarreta o resultado do nº 4 do artigo: «a falta de impugnação por parte do réu significa que aceita o valor atribuído à causa pelo autor».

Nem o Mmº. Juiz usou do poder que lhe atribui o nº 1 do citado artigo 315º, revelando assim, implicitamente, não entender «que o acordo está em flagrante oposição com a realidade».

Deste modo, a Fazenda Pública, ao levantar, só agora, a questão, fá-lo inoportunamente, pois, para alcançar o efeito almejado – evitar um recurso jurisdicional, em seu entender, inadmissível – haveria de ter impugnado o valor dado à causa pela impugnante, na contestação,de acordo com aquele artigo 314ºnº1.

Improcede, pelo exposto, a questão suscitada pela recorrida Fazenda Pública.

A invocação dos vícios de forma por falta de fundamentação, e de caducidade parcial do direito à liquidação, em que a impugnante fez assentar a sua pretensão de anulação desta, foi abandonada na presente fase, de recurso jurisdicional, vindo a sentença questionada, apenas, no que concerne ao julgamento feito sobre o vício de violação de lei imputado ao acto de liquidação.

Tal vício radica nas alegadas ilegalidade e inconstitucionalidade do nº 2 do artigo 4º do decreto regulamentar nº 75/86, introduzido pelo decreto regulamentar nº 9/88, de 3 de Março, por violação do artigo 5º do decreto-lei nº 401/86, de 2 de Dezembro, e 115º nº 5 da Constituição (actualmente, 112º nº 6).

Conforme se afirma na sentença recorrida, «defende a impugnante que a alteração do artigo 4º do Decreto Regulamentar nº 75/86 dada pelo Decreto Regulamentar nº 9/98, de 3 de Março, viola o nº 2 do artigo 5º do Decreto Lei nº 401/86, de 2 de Dezembro, face à definição restritiva do conceito de exploração agrícola». E que o decreto regulamentar de 1998 modificou o falado decreto-lei, atentando contra o artigo 112º nº 6 da Constituição (ao tempo, 115º nº 5).

Ora, a questão que está em causa na presente impugnação judicial é a de saber qual a taxa devida à Segurança Social relativamente a trabalhadores agrícolas ao serviço da impugnante, ora recorrente. A Segurança Social entendeu que essa taxa é de 34,75%, já que se trata de trabalhadores que prestam serviço em explorações agrícolas destinadas essencialmente à produção de matérias-primas para indústrias transformadoras que constituem, em si mesmas, objectivo da empresa empregadora, a recorrente. Esta, ao invés, defende que não há que distinguir em função da natureza ou dimensão da exploração agrícola em que se emprega o trabalhador. Assim, a taxa devida será, no seu caso, de 32,5%, para trabalhadores diferenciados, e de 29%, para trabalhadores indiferenciados.

Tudo está em saber se é legal e, portanto, pode ser aplicado pela liquidação impugnada, o disposto no artigo único do decreto regulamentar nº 9/88, de 3 de Março, no segmento em que alterou o artigo 4º do decreto regulamentar nº 75/86, de 30 de Dezembro, o qual, por sua vez, regulamentara o decreto-lei nº 401/86, de 2 de Dezembro.

O decreto-lei nº 81/85, de 28 de Março (mais tarde referido no decreto-lei nº 401/86, de 2 de Dezembro, e por ele não revogado), pretendeu definir «o regime especial de segurança social dos trabalhadores das actividades agrícola, silvícola e pecuária», tal como se pode ler no sumário publicado no respectivo «Diário da República».

Sumário que não reflecte toda a realidade, pois a ambição do diploma é mais vasta: além de aproximar do regime geral o regime especial de segurança social «das pessoas que trabalham em actividades agrícolas», alarga consideravelmente o universo dos trabalhadores agrícolas por conta de outrem (que são os que aqui nos interessam) que coloca ao abrigo do regime geral de segurança social, deixando submetidos ao regime especial, apenas, «a generalidade dos trabalhadores eventuais e os trabalhadores por conta própria na agricultura, silvicultura e pecuária de baixos rendimentos». Quanto aos «trabalhadores por conta de outrem, alargaram-se as categorias de trabalhadores agrícolas que por ele [regime geral] são abrangidos, englobando, de entre os trabalhadores por conta de outrem, aqueles que o são por forma mais caracterizada ou regular» (do preâmbulo do diploma).

Assim é que o artigo 3º, conjugado com o artigo 2º nº 2, ambos do falado decreto-lei, definiu como abrangidos pelo regime geral «os trabalhadores ao serviço da exploração agrícola que sejam trabalhadores agrícolas permanentes, independentemente da natureza e dimensão da exploração agrícola»; os «que exerçam profissão para cujo exercício se exijam habilitações técnico-profissionais especializadas»; os «que exerçam profissão comum a outras actividades económicas»; os que prestem serviço às empresas» «que se dediquem à produção da pecuária, da horto-fruticultura, da floricultura, da avicultura e da apicultura, em que a terra tem como função predominante o suporte de instalações e cujos produtos se destinam ao mercado comercial ou industrial»; e os «que, sendo profissionalmente indiferenciados, prestem serviço, embora a título eventual, a empresas individuais ou colectivas com 5 ou mais trabalhadores permanentes».

Abrangidos pelo «regime especial de segurança social das actividades agrícolas» ficaram, nos termos do artigo 8º do diploma, «os trabalhadores por conta de outrem que prestem serviço em explorações agrícolas e que não sejam, por essa mesma actividade, abrangidos pelo regime geral»; os demais a que o artigo se refere não interessam ao nosso caso, por se não tratar de trabalhadores por conta de outrem, mas de produtores agrícolas e seus familiares ou equiparados.

Ainda com interesse para o presente processo, pode notar-se que não há, no decreto-lei de 1985, uma definição do que sejam trabalhadores agrícolas – para além do que consta do já transcrito artigo 3º –, e que o diploma abrange, de acordo com o artigo 2º, no conceito de actividade agrícolas, a silvicultura e a pecuária, bem como «as empresas, e respectivos trabalhadores, que se dediquem à produção da pecuária, da horto-fruticultura, da floricultura, da avicultura e da apicultura, em que a terra tem como função predominante o suporte de instalações e cujos produtos se destinam ao mercado comercial ou industrial».

A fixação das taxas contributivas devidas pelos trabalhadores agrícolas e respectivas entidades patronais foi deixada para o decreto regulamentar publicado na mesma data sob o nº 19/85.

Quando, mais de um ano volvido, o legislador voltou a intervir neste campo, estavam abrangidos pelo regime geral de segurança social cerca de 100.000 trabalhadores agrícolas, e mantinham-se enquadrados no regime especial cerca de 510.000, a acreditar na notícia dada no preâmbulo do decreto-lei nº 401/86, de 2 de Dezembro.

Intenção confessa deste diploma é fazer cessar o regime especial, que já no preâmbulo do decreto-lei nº 81/85 se afirmava de «natureza residual», e no respectivo artigo 2º nº 2 se dizia ser de «natureza transitória», incorporando os trabalhadores agrícolas no regime geral de segurança social.

Atendendo, porém, às perturbações que presumiu poder causar a «sectores economicamente mais débeis» «uma brusca subida dos encargos sociais», contrapartida necessária da «elevação qualitativa e quantitativa das prestações a que os trabalhadores agrícolas passam a ter direito», o diploma adoptou medidas tendentes a atenuá-las, entre elas a fixação, relativamente às entidades patronais agrícolas, transitoriamente, da menor das taxas contributivas do regime geral (ao tempo, 21%), e diminuiu a taxa relativa aos trabalhadores por conta de outrem já então abrangidos pelo regime geral.

No artigo 5º fixa-se o regime contributivo dos trabalhadores agrícolas por conta de outrem, permanentes, independentemente da natureza e dimensão da exploração agrícola; e dos que, sendo profissionalmente indiferenciados, prestem serviço, embora a título eventual, a empresas individuais ou colectivas com 5 ou mais trabalhadores permanentes. A taxa global, a ser gradualmente atingida até 1993, em termos a regulamentar, é de 29%, dos quais 21% cabem às entidades patronais.

No artigo 6º estabelece-se o regime contributivo dos outros trabalhadores agrícolas por conta de outrem: os que exerçam profissão para cujo exercício se exijam habilitações técnico-profissionais especializadas; os que exerçam profissão comum a outras actividades económicas; e os que prestem serviço às empresas que se dediquem à produção da pecuária, da horto-fruticultura, da floricultura, da avicultura e da apicultura, em que a terra tem como função predominante o suporte de instalações e cujos produtos se destinam ao mercado comercial ou industrial. A taxa global é de 32,5%, dos quais 23% a cargo das entidades patronais.

Todo o articulado do diploma se refere a «trabalhadores que exerçam actividades agrícolas», ou a «trabalhadores agrícolas», encontrando-se, no artigo 6º, referência «aos trabalhadores por conta de outrem de explorações agrícolas». As respectivas entidades empregadoras são designadas por «entidades patronais» tal como, aliás, já acontecia com o decreto-lei nº 81/85.

Por último, o artigo final estabelece que o diploma «será objecto de regulamentação por decreto regulamentar».

Decreto regulamentar esse que viria a ser publicado em 30 de Dezembro seguinte, e a que coube o nº 75/86.

Trata-se, como todos os regulamentos, de um acto normativo, o que vale por dizer que não é, nem um acto legislativo, de força igual à da lei, nem um acto administrativo – embora seja emitido no exercício da função administrativa, o que logo aponta no sentido de se tratar de actividade que tem de ser levada a cabo sob dependência da lei, pois toda a actividade administrativa é subordinada à lei.

Como se sabe, a Constituição da República Portuguesa – ao tempo, artigo 202º – permite ao Governo, no exercício da função administrativa, «fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis». Independentemente de saber se assim se autorizam, ou não, os regulamentos independentes, o certo é que o regulamento que nos ocupa é de execução, ou seja, acessório e executivo da lei, na medida em que o próprio legislador do decreto-lei nº 401/86 o mandou emitir para regulamentar o regime desse diploma legislativo. O que significa que este regulamento não só não pode contrariar a lei formal, tal qual acontece com qualquer regulamento, como, sendo complementar do referido decreto-lei, não pode ir além de dar-lhe execução, concretizando e precisando o regime nele estabelecido, mas não podendo, ele mesmo, fixar, de modo independente, um regime legal que vá além do contido no diploma legal regulamentado.

Dentro do papel que assim atribuímos a este decreto regulamentar nº 75/86 cabem, pois, algumas das definições que nele encontramos e estavam ausentes do decreto-lei nº 401/86, úteis para a aplicação deste: entre elas, as de «regime geral» e «regime especial», «regime geral dos trabalhadores por conta de outrem», e de «trabalhadores por conta de outrem».

Mas nada nele se vislumbra que não caiba dentro da função de execução do diploma legal regulamentado.

Veio o Governo dizer, tempo volvido, que a aplicação deste diploma regulamentar suscitava «alguns pontos de dúvida que importa clarificar», um deles respeitante «ao enquadramento da actividade desenvolvida pelos trabalhadores ao serviço de empresas do sector secundário que, paralelamente, se dedicam à produção agrícola de matérias-primas para fornecimento e manutenção de indústrias transformadoras, ultrapassando o âmbito do sector primário da produção agrícola». E, para clarificar as dúvidas, aprovou novo decreto regulamentar, publicado em 3 de Março do ano seguinte, sob o nº 9/88.

Não parece que haja obstáculo legal a este procedimento do Governo, ao reiterar o uso do poder regulamentar que lhe conferira o artigo 12º do decreto-lei nº 401/86. Mas é claro que também relativamente ao novo regulamento se mantinha a subordinação à lei, nos precisos termos em que pudera o Governo emitir o decreto regulamentar nº 75/86.

No artigo 4º nº 2 do decreto regulamentar nº 9/88 exclui-se da noção de «explorações agrícolas para os efeitos deste diploma as que se destinem essencialmente à produção de matérias-primas para indústrias transformadoras que constituam, em si mesmas, objectivos dessa empresas».

Explicando-se, no preâmbulo, a razão de ser da disposição: é que «no fundo, o objectivo das referidas explorações é coincidente com as finalidades das empresas transformadoras, em que, afinal, se integram» aquelas empresas, assim se «ultrapassando o âmbito do sector primário da produção agrícola».

Sector primário que, recorde-se, é o visado pelo conjunto normativo a que nos vimos referindo, dominado pela preocupação de integrar no regime geral de segurança social os trabalhadores agrícolas, fazendo-os beneficiar de uma melhoria do esquema de prestações sociais, a que corresponde a contrapartida da subida do nível contributivo exigido, quer aos trabalhadores, quer às entidades suas empregadoras. Foi considerando as características dos beneficiários e da actividade agrícola em que se empregam – designadamente, a debilidade económica do sector e seus trabalhadores – que, para não causar perturbações excessivas, foram tomadas as já referidas medidas transitórias, no concernente ao regime contributivo. Medidas essas que o decreto regulamentar nº 9/88 entendeu não se justificarem naqueles casos em que se trata de trabalhadores agrícolas ao serviço de empresas do sector terciário, que exercem a actividade agrícola com vista a obterem através dela a matéria-prima para a respectiva transformação.

Defende a recorrida, e acolheu a sentença agora posta em crise, que, ao assim proceder, o regulamentador não restringiu o âmbito de aplicação do diploma legal regulamentado, pois ele continua a aplicar-se a todos os trabalhadores agrícolas, tal qual são definidos pelo artigo 5º nº 2 do decreto-lei nº 401/86. Nos termos deste artigo, a definição de trabalhadores agrícolas é independente da «natureza e dimensão da exploração agrícola» em que se ocupam. E o regulamento não limitou quanto a este ponto, isto é, não veio confinar a aplicação do regime consagrado no decreto-lei aos trabalhadores (agrícolas) de explorações com determinada natureza ou dimensão. O que fez foi definir o que não se considera exploração agrícola, que é matéria que não ocupara o legislador de 1986.

Ou seja, a estes trabalhadores, embora funcionalmente agrícolas, pela natureza da sua actividade, não se aplica o regime transitório da taxa contributiva do regime geral mais baixa, dado que o sector em que se inserem as entidades suas empregadoras, não sendo o primário, mas o terciário, e não se lhe reconhecendo as mesmas debilidades que àquele se identificaram, não sofrerá, com o esforço contributivo exigido, as perturbações que se anteviram quanto a sectores mais débeis, e que levaram o legislador a minimizá-las, estabelecendo um regime de transição, com subida gradual desses encargos.

Deste modo, o decreto regulamentar nº 9/88 não fez nenhuma restrição ao âmbito de aplicação do decreto-lei nº 401/86, apenas concretizou a abrangência da taxa reduzida.

Por tudo isto, nenhuma contrariedade se observa entre o artigo 4º nº 2 do decreto regulamentar nº 75/86, na redacção dada pelo artigo único do decreto regulamentar nº 9/88, e o artigo 5º nº 2 do decreto-lei nº 401/86.

E, pelas mesmas razões, não se acolhendo que o decreto regulamentar haja alterado o decreto-lei que regulamentou, não sofre de ilegalidade, por violação do artigo 3º do Código de Procedimento Administrativo, ou inconstitucionalidade, por ofensa ao artigo 266º nº 2 da Constituição.

Não parece de sufragar o entendimento adoptado pela sentença recorrida.

O que está em causa é saber se o regime contributivo fixado no decreto-lei nº 401/86 – e já vimos ser ele mais favorável do que o geral – se aplica, ou não (neste último caso, negativo, por força do diploma regulamentar de 1988), a trabalhadores agrícolas de empresas do sector secundário, e a elas mesmas, quando a actividade agrícola desenvolvida vise a produção de matérias-primas para fornecimento e manutenção de indústrias transformadoras.

Ora, os já apontados artigos 5º e 6º do decreto-lei nº 401/86 definem, sem deixar espaços vazios, os regimes contributivos para a segurança social de todos os trabalhadores agrícolas por conta de outrem, e repartem o correspondente esforço entre o trabalhador e a respectiva entidade patronal.

Como assim, com a entrada em vigor do decreto-lei, em 1 de Janeiro de 1987 (cfr. o artigo 12º), a recorrente passou a estar obrigada aos respectivos descontos nos salários dos seus trabalhadores agrícolas, e à sua entrega nos cofres da previdência, conjuntamente cm a contribuição a seu cargo.

Evidencia-se, assim, que, neste ponto, a lei não carecia de regulamentação.

O que aconteceu com a publicação do decreto regulamentar nº 9/88 foi, afinal, a alteração do regime contributivo a que até então estava sujeita a recorrente, tal como os seus trabalhadores agrícolas. Modificação que decorreu desse decreto regulamentar, o qual, todavia, não podia dispor contra o decreto-lei nº 401/86, nem, sequer, para além dele, pois o administrador não dispunha de credencial, emitida pelo legislador, para estabelecer, ele mesmo, o regime contributivo aplicável ou, sequer, o universo subjectivo por ele atingido.

A matéria que o diploma legal, por si só, já disciplina, sem necessidade de regulamentação, não pode ser contrariada pelo regulamento, nem este poderá estabelecer em matérias de que se não ocupe a lei, tendo que limitar-se ao necessário para assegurar a sua execução.

E o certo é que o diploma legal aqui regulamentado não consagra vários regimes contributivos conforme seja principal ou acessória a actividade agrícola desenvolvida pelas entidades patronais dos respectivos trabalhadores.

Não podia, pois, um regulamento intervir nesse domínio, alterando o regime contributivo fixado nas normas legais a que era suposto dar mera execução, relativamente a certas entidades patronais e aos seus trabalhadores.

E foi o que aconteceu, pela já apontada via indirecta: sem que se tenham, através do regulamento, alterado as taxas contributivas, excluiu-se do universo dos contribuintes que a elas estavam sujeitos uma parte deles – os trabalhadores empregues em explorações agrícolas que se destinem essencialmente à produção de matérias-primas para indústrias transformadoras que constituam, em si mesmas, objectivos de empresas do sector secundário, e as próprias empresas. E fez-se isso mediante uma curiosa afirmação: não se consideram explorações agrícolas determinadas explorações agrícolas – só para efeitos do diploma, claro…

Assim, e ao contrário do que mais tarde viria a afirmar o despacho 84/SESS/89, de 22 de Junho de 1989, publicado na II série, de 14 de Julho seguinte, do Diário da República, o decreto regulamentar em apreciação não se limitou a interpretar a lei. Ao definir, restritivamente, o conceito de «explorações agrícolas», introduziu nela uma nova configuração, que o texto do decreto-lei não comportava, com consequências em relação às taxas aplicáveis aos contribuintes envolvidos nessa inovadora delineação.

Conforme se viu, o decreto-lei nº 401/86, de acordo com o seu artigo 1º, ocupa-se «das pessoas que trabalham em actividades agrícolas», que o artigo 2º recorta de modo assaz amplo, considerando como tal a silvicultura e a pecuária, e abrangendo «as empresas, e respectivos trabalhadores, que se dediquem à produção da pecuária, da horto-fruticultura, da floricultura, da avicultura e da apicultura, em que a terra tem como função predominante o suporte de instalações e cujos produtos se destinam ao mercado comercial ou industrial». Abrange, pois, todos os trabalhadores agrícolas por conta de outrem, independentemente do tipo de exploração agrícola em que se ocupem, e do destino dado à respectiva produção, e todas as suas entidades patronais.

É verdade que o nº 2 do artigo 4º do decreto regulamentar nº 75/86, na redacção dada pelo decreto regulamentar nº 9/88, ao distinguir entre as entidades patronais que se inserem no sector primário e aquelas que se integram no sector terciário, ainda que empregadoras, também, de trabalhadores agrícolas, parece, até, concretizar os intentos do diploma legal regulamentado, expressos no seu preâmbulo: diminuir o impacto causado a um sector economicamente débil pela súbita imposição de um regime contributivo mais exigente. A contrario, dir-se-à, não há que ter igual cuidado relativamente a outro sector de actividade.

Mas não pode acolher-se esta ideia.

O que ao titular do poder regulamentar cabe regulamentar é a disciplina legal contida no diploma regulamentado, de modo a permitir a sua aplicação prática. Não é a ele, mas ao próprio legislador, que cumpre concretizar as intenções afirmadas no preâmbulo da lei. Esse preâmbulo ilumina o regulamentador para melhor interpretar o espírito da lei, mas seria perverso que lhe fosse permitido usá-lo para se afastar da disciplina estabelecida no texto da lei, a pretexto de melhor atingir as intenções expressas na sua parte preambular.

E, no nosso caso, como se viu, o regime contributivo está fixado no articulado do decreto-lei nº 401/86 para todos os trabalhadores agrícolas por conta de outrem, e para todas as suas entidades patronais, sem qualquer distinção (e, menos, exclusão) assente no destino dado à produção, ou na intenção com que é feita, ou na primacialidade ou secundaridade da exploração agrícola enquanto actividade empresarial. O que parece dever, antes, ser interpretado no sentido de que o legislador entendeu que mereciam o benefício de suportar taxas contributivas transitoriamente inferiores às normais, todos os trabalhadores agrícolas por conta de outrem, independentemente daquele para quem trabalham, e todas as entidades que se dedicam à exploração agrícola, nela empregando trabalhadores, e não só aquelas que fazem dessa exploração a sua actividade principal. E que foi assim mesmo que quis concretizar, e concretizou, o princípio declarado no preâmbulo do diploma.

Ao contrário do que pretendeu fazer o titular do poder regulamentar que emitiu o decreto regulamentar nº 9/88.

Temos, pois, que, ao invés do que decidiu a sentença impugnada, é ilegal o artigo único do decreto regulamentar nº 9/88, de 3 de Março, no segmento em que, acrescentando um nº 2 ao artigo 4º do decreto regulamentar nº 75/86, de 30 de Dezembro, o fez em contrariedade com o disposto nos artigos 5º e 6º do decreto-lei nº 401/86, de 2 de Dezembro, na medida em que nestas últimas normas se estabelece o regime contributivo aplicável a todos os trabalhadores agrícolas por conta de outrem, e respectivas entidades patronais, e na norma regulamentar se quiseram excluir daquele regime algumas dessas entidades patronais, e seus trabalhadores.

Ilegalidade essa que torna ilegal o acto tributário que dela fez aplicação, e que no presente processo vem impugnado.”

Termos em que se acorda conceder parcial provimento ao recurso, por isso que se revoga, em parte, a sentença recorrida, julgando parcialmente procedente esta impugnação judicial, anulando o acto tributário na parte em que liquidou contribuições por aplicação de taxas superiores às previstas nos artigos 5º e 6° do DL n° 401/86, de 02/XII, mantendo-o no demais.

Custas em 1ª instância e neste Supremo pela impugnante, na proporção do seu decaimento, fixando-se a procuradoria devida aqui em 50%.

Lisboa, 15 de Dezembro de 2004. Mendes Pimentel (relator) – Vítor Meira – Baeta de Queiroz.