0320/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O prazo, de 30 dias, estabelecido no artigo 175, número 1, do Código do Procedimento Administrativo, para a decisão de recurso hierárquico, conta-se a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer, no caso de tal remessa ocorrer dentro do prazo de 15 dias, previsto no artigo 172, número 1, do mesmo Código, para o autor do acto se pronunciar sobre o recurso e proceder aquela remessa.

II- No caso de tal remessa se verificar depois de decorrido este prazo de 15 dias, conta-se a partir do respectivo termo aquele prazo, de 30 dias, para decisão do recurso hierárquico.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

I. O Instituto de Emprego e Formação Profissional IP, identificado nos autos, veio interpor recurso de revista, nos termos do art. 150 do Código do Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), do acórdão do Tribunal Central Administrativo-Norte (TCAN) que, revogando a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) do Porto, considerou tempestiva uma acção administrativa especial que a recorrida particular A…, Lda. havia proposto contra o indeferimento tácito, por parte do Conselho Directivo daquele Instituto, de um recurso hierárquico, interposto de uma decisão desfavorável, proferida pelo Director do Centro de Emprego de Matosinhos.

Apresentou alegação (fls. 190 a 203, dos autos), na qual formulou as seguintes conclusões:

III.1. DA ADMISSÃO DO RECURSO

1. No presente recurso excepcional de revista, o que está em causa é a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica, se reveste de importância fundamental, pela sua relevância jurídica, assim como a admissão do presente recurso é necessária para uma melhor aplicação do direito.

2. Especificadamente, a questão de saber o seguinte: a partir de que data se conta o prazo para a propositura de impugnação contenciosa (e do indeferimento tácito da decisão impugnada), tendo em com que foi interposto um recurso hierárquico da decisão em crise, durante o período de férias judiciais, que não obteve decisão da Administração (artigos 171.º, 172.º, n.º 1, 175.º nºs 1 e 3 do e 72.º do CPA e artigos 58.º e 59.º do CPTA).

3. Jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem entendido que o prazo de 30 dias para a decisão de recurso hierárquico, constante no nº 1 do artigo 175.º do CPA, começa a contar-se decorrido o prazo de 15 dias previsto no nº 1 do artigo 172.º do CPA. - [Veja-se o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Processo n.º 046077, 2.ª subsecção do CA, de 20/11/2002], entendimento que o presente Acórdão veio alterar de modo significativo ao dar relevância à data efectiva da remessa do procedimento ao órgão competente para início do cômputo do prazo para conhecer do recurso hierárquico.

4. Começando a contar a partir do termo do prazo de 15 dias previsto no n.º 1 do artigo 172.º (conjugado com o artigo 171.º) - para pronúncia do órgão recorrido e remessa do procedimento ao órgão competente para decidir - o prazo de 30 dias para a decisão do recurso hierárquico, e a partir deste, se iniciar a contagem do prazo de 3 meses (ou 90 dias) para a propositura da acção, retira-se daí a consequência «in casu», que a presente acção administrativa especial é extemporânea.

5. Ora, a caducidade do direito de acção constitui excepção peremptória determinante da absolvição do pedido, o que poderá alterar significativamente a tramitação do presente processo.

6. O diverso entendimento jurisprudencial sobre a presente questão ofende o princípio da confiança e da segurança jurídica, ínsito no princípio do Estado de Direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa.

7. Efectivamente, esta questão deve ser entendida em termos de utilidade jurídica da revista, por um lado, porque a controvérsia poderá ultrapassar os limites do caso concreto com possibilidade de repetir-se em casos futuros e, por outro, de forma a garantir a uniformização na aplicação do direito.

8. Por outro lado, afigura-se-nos que o douto Acórdão proferido nos presentes autos incorreu em erro evidente em sede de aplicação do direito ao concluir pela improcedência da caducidade de impugnação contenciosa.

9. Assim se entende se verificam os pressupostos do n.º 1 do artigo 150.º do CPTA referente à admissibilidade do presente recurso.

111. 2 DO RECURSO

1. A impugnação contenciosa de actos anuláveis tem lugar no prazo de três meses, nos termos da alínea b) do n.º 2 do artigo 58.º do CPTA, que é um prazo processual, por remissão legal expressa para o Código de Processo Civil, nos termos do n.º 3 do artigo 58.º do CPTA.

2. O modo de contagem dos prazos processuais rege-se pelo artigo 144.º do CPC, "suspendendo-se (...) durante as férias judiciais".

3. Determina o n.º 4 artigo 59.º do CPTA: "A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal" (sublinhado nosso).

4. No prazo de 15 dias sobre da data de interposição do recurso, deve o autor do acto recorrido pronunciar-se sobre o recurso e remetê-lo ao órgão competente para dele conhecer, conforme prescrevem o nº 1 do artigo 172.º conjugado com o artigo 171.º, ambos do CPA (sublinhado nosso).

5. Estipulando o nº 1 do artigo 175.º do CPA o seguinte: "Quando a lei não fixe prazo diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias contado a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer."

6. A contagem destes prazos é efectuada nos termos do artigo 72.º do CPA.

7. A lei obriga a que, interposto o recurso, o autor do acto se deva pronunciar sobre ele no prazo de 15 dias (n.º 1 do artigo 172.º e art. 171.º do CPA), sendo que, quando a lei não fixe prazo diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias contado a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer (n.º1 do art. 175.º do CPA).

8. Decorridos esses prazos sem que haja sido tomada uma decisão considera-se o recurso tacitamente indeferido (n.º 3 do art.º 175.º do CPA) e, consequentemente, aberta a via contenciosa.

9. Tendo o recurso hierárquico sido interposto em 17 de Agosto de 2005, o autor do actor recorrido tinha 15 dias para proferir a sua pronúncia e remetê-la junto com o processo para o órgão competente para apreciar o acto, terminando em 20 de Outubro de 2005 o prazo de 30 dias para o órgão competente apreciar o recurso hierárquico, e não em 09 de Novembro de 2005, como decidiu o douto Acórdão recorrido.

10. Retomando o prazo de impugnação contenciosa o seu curso com o decurso do prazo legal para a impugnação administrativa, o prazo de três meses para propor a acção administrativa especial deve contar-se a partir de 21 de Outubro de 2005 [contado, como vimos, nos termos do art. 144.º CPC, pelo que se suspende durante as férias judiciais], terminando o prazo para propositura da acção em 01 de Fevereiro de 2006.

11. Não se pode aceitar, nem se compreende a interpretação feita pelo douto Acórdão do TCANorte, quando dá relevância à data efectiva da remessa do procedimento ao órgão competente para conhecer o recurso hierárquico “algures entre 8/09/2005 e 13/10/2005”, quando se nos afigura que não está nem na letra nem do espírito da lei poder prolongar «ad eternum» o prazo em que o órgão recorrido pode sustentar, esclarecer ou reparar a sua decisão.

12. Assim, o Acórdão proferido nos presentes autos incorreu em erro evidente em sede de aplicação do direito ao concluir pela improcedência da caducidade da acção administrativa especial.

13. Aceitar o modo de contagem referido no presente acórdão recorrido era desvirtuar aquilo que vem referido nos normativos que regem a matéria, não encontrando eco nem na letra da lei, nem no espírito do legislador.

A recorrida A… apresentou contra-alegação (fls. 258/259, dos autos), na qual se limitou a defender que, não revestindo a questão a decidir “importância fundamental”, por só ter repercussões no caso concreto e não assumir importância social nem especial relevância jurídica, não deveria ser admitido o recurso de revista.

II. Por acórdão de fls. 1534/1538, dos autos, proferido nos termos do disposto no art. 150, nº 5, do CPTA, foi admitido o presente recurso de revista.

O Magistrado do Ministério Público foi notificado, nos termos e para os efeitos do disposto nos arts 146, nº 1 e 147, do CPTA (fls. 222, dos autos), não se tendo pronunciado.

Cumpre decidir.

III. O acórdão recorrido, tal como a sentença do TAF, deu como assentes os seguintes factos:

I) A ora Autora, em 20 de Julho de 2004 apresentou uma candidatura ao Programa de Promoção do Emprego no distrito do Porto (PROPEP) na medida Apoio ao Investimento e Criação de Emprego (AICE), no Centro de Emprego de Matosinhos, para concessão de apoio financeiro para constituição de 2 (dois) postos de trabalho no valor global de e 149.674,42;

II) A referida candidatura foi aprovada em 08/09/2004 e em 23/09/2004 foi celebrado o Contrato de Concessão de Incentivos entre a A. e o R., de igual teor ao doc. 5 junto com a p.i., que aqui se dá por reproduzido;

III) Ao abrigo do referido Contrato de Concessão foram pagos à A., em 07/10/2004 e 15/12/2004, dois adiantamentos no valor de 28.623,06 cada um;

IV) Em 12/07/2005 o Sr. Director do Centro de Emprego de Matosinhos proferiu um despacho, lavrado sobre a informação nº 331/DN/EMT, de 07/07/2005, determinando a cessação imediata dos apoios ainda por conceder no valor de € 14.311,52, o vencimento imediato do total em dívida no valor de e 57.246,12, a devolução voluntária do montante recebido no prazo de 15 dias úteis e a instauração do processo de cobrança coerciva em caso de não devolução voluntária (cfr. fls. 368 do PA);

V) A Autora foi notificada do referido despacho por meio do ofício nº 001534, datado de 13/07/2005, expedido por carta registada com A/R, recepcionado pela Autora em 22/07/2005, no qual mais se informava a A. de que, “no prazo, respectivamente de 15 ou 30 dias úteis após a data que forem ou se considerarem notificados do presente ofício, poderão reclamar; ou, em alternativa, recorrer da presente decisão, através de requerimento escrito dirigido respectivamente ao Director deste Centro de Emprego ou ao Conselho Directivo do IEFP, a entregar neste Centro de Emprego” (cfr. fls. 370-369 e 368-A do PA);

VI) Em 17/08/2005 deu entrada no "IEFP, IP" - Delegação Regional do Norte - Centro de Emprego de Matosinhos, um requerimento de recurso hierárquico dirigido pela ora Autora ao Conselho Directivo do IEFP, em que aquela peticionava a revogação do despacho do Director do Centro de Emprego de Matosinhos proferido em 12/07/2005, substituindo-o por outro em conformidade e em obediência aos princípios que regem o procedimento e o direito administrativo, mantendo-se o contrato de 16/09/2004 nos seus precisos termos (cfr. fls. 378 a 387 do PA, cujo teor aqui se dá por reproduzido);

VII) Tal recurso hierárquico não obteve qualquer decisão;

VIII) A presente acção administrativa especial foi interposta em 07/02/2006 (cfr. fls. 03 dos presentes autos);

IX) No DR, II Série, n.º 25, de 30/01/2004, foi publicado o Despacho n.º 2126/2004 (2ª série), de 19/11/2003, nos termos do qual o delegado regional do Norte, B…, ao abrigo do n.º 5.1 da delegação de competências que lhe foi conferida por deliberação da comissão executiva do Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP), de 31 de Julho de 2002, publicada no Diário da República, 2.1 série, n.º 209, de 10 de Setembro de 2002, com a rectificação publicada no Diário da República, 2ª série, n.º 231, de 6 de Outubro de 2003, subdelegou, sem prejuízo do direito de avocação, nos directores dos centros de emprego, de formação profissional e de apoio à criação de empresas ali mencionados, designadamente do Centro de Emprego de Matosinhos - C… -, competências para exercerem, no âmbito dos respectivos Centros, os seguintes poderes:

"1. No âmbito geral:

(...)

3. No âmbito dos programas de emprego, formação, certificação e inserção:

3. 1 . Decidir sobre a concessão dos apoios técnicos e financeiros ou de outros incentivos previstos no âmbito de todos os programas, acções e medidas em vigor na área do emprego, formação profissional e inserção cuja gestão, execução e decisão se incluam nas atribuições e nas competências conferidas ao IEFP e, em geral sobre os respectivos processos;

3.2. Assinar os contratos ou outras formas de vinculação assumidas pelo IEFP no âmbito dos referidos processos e autorizar as despesas decorrentes daqueles vínculos e respectivos pagamentos;

(...)

3.9- Promover o reembolso dos créditos do IEFP resultantes da concessão de apoios ao emprego, formação profissional e reabilitação, de acordo com as orientações da comissão executiva, recorrendo, se necessário, à cobrança coerciva:

1) Em caso de cobrança coerciva, a remessa dos pedidos de execução às repartições de finanças competentes deverá processar-se através da Assessoria Jurídica (AJU);

2) Em caso de oposição à execução ou de interposição de recursos, o processo passará a ser conduzido pelos Serviços Jurídicos do IEFP.

(...)

4.5- A presente subdelegação de competências é de aplicação imediata, considerando-se expressamente ratificados pelo delegado regional os actos que a ela se mostrem conformes, praticados até à data da sua publicação.”

Nos termos do art. 712 do CPCivil, o acórdão recorrido aditou a seguinte factualidade:

X) O recurso hierárquico referido em VI) e VII) deu entrada no CD do "IEFP, IP" sob o registo n.º 057704, em 13/10/2005, uma vez proferido despacho de sustentação pelo Director de Centro DN-EMT da Delegação Regional daquele Instituto datado de 27/09/2005 (cfr. fls. 401 a 405 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido).

IV. Como decorre do acórdão que admitiu a presente revista, a questão essencial a decidir consiste na interpretação do preceito contido no art. 175 do Código do Procedimento Administrativo (CPA), onde se dispõe que «1. Quando a lei não fixar prazo diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias contado a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer».

No caso sujeito, o recurso hierárquico, interposto de despacho do Director do Centro de Emprego de Matosinhos e dirigido ao Conselho Directivo do Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP), foi apresentado naquele Centro de Emprego de Matosinhos em 17.8.05 (ponto VI, da matéria de facto), tendo sido remetido ao referido Conselho Directivo, competente para a decisão, entre 27.9.05 e 13.10.05 (ponto X, da matéria de facto).

Em face do que o acórdão recorrido, partindo da consideração de que «o prazo de 30 dias que o CD do ‘IEFP, IP’ dispunha para a decisão administrativa se conta não da data de entrada do requerimento impugnatório nos serviços do Centro de Emprego de Matosinhos (17/08/2005) – como entendeu a sentença proferida em 1ª instância – mas antes a partir da data da remessa do procedimento ao órgão competente para dele conhecer e essa data terá ocorrido algures entre 28/09/2005 e 13/10/2005», concluiu que esse prazo (de 30 dias) de decisão do recurso hierárquico terminou em 9.11.05, admitindo a hipótese de que tal remessa ocorreu, logo, em 28.9.05.

Daí que, no entendimento do mesmo acórdão recorrido, só nessa data (9.11.05), pelo menos, se tenha produzido o indeferimento tácito, que a ora recorrida A… veio a impugnar, na acção administrativa especial, proposta em 7.2.06, e cuja instauração – de acordo, ainda, com o mesmo entendimento – teria ocorrido dentro do prazo de três meses, que a lei [art. 58/2/b) CPTA], para o efeito, lhe concedia.

Nesta conformidade, concluiu o acórdão recorrido que foi tempestivo o exercício do direito à instauração de tal acção impugnatória. Pelo que decidiu revogar a sentença do TAF do Porto, que havia julgado procedente a excepção de caducidade do direito de acção da ora recorrida e absolvido da instância o réu e ora recorrente IEFP.

O acórdão recorrido assenta, pois, em interpretação meramente literal do indicado nº 1 do art. 175 do CPTA, no sentido de, em qualquer caso, conferir relevância, apenas, à data da remessa do processo ao órgão competente para conhecer do recurso hierárquico, para efeito da determinação do termo inicial do prazo de 30 dias, de decisão de tal recurso.

O recorrente IEFP impugna esse entendimento do acórdão recorrido, alegando que permite, com violação do princípio da confiança e da segurança jurídica, um indefinido protelamento da data em que, por falta de decisão, o recurso hierárquico poderá considerar-se tacitamente indeferido (art. 175/3 Artigo 175 (Prazo para decisão):

1. …

2. …

3. 3. Decorridos os prazos referidos nos números anteriores sem que haja sido tomada uma decisão, considera-se o recurso tacitamente indeferido. CPTA).

Vejamos, pois.

Nos termos do art. 169 do CPA, o requerimento de interposição do recurso hierárquico «pode ser apresentado ao autor do acto ou à autoridade a quem seja dirigido» (nº 3).

Interposto o recurso, os eventuais contra-interessados deverão ser notificados, para se pronunciarem sobre o pedido e seus fundamentos, no prazo de 15 dias (art. 271 CPA).

E, nesse mesmo prazo de 15 dias, «deve também o autor do acto recorrido pronunciar-se sobre o recurso e remetê-lo ao órgão competente para dele conhecer, notificando o recorrente da remessa do processo» (art. 172/1 CPA).

Por fim, estabelece o já citado art. 175, nº 1, que, não fixando a lei prazo diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias, contado da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer.

Ora, a interpretação desta última disposição legal, nos termos em que foi feita pelo acórdão recorrido, baseada na simples consideração da data da remessa do processo ao órgão competente para a decisão do recurso hierárquico como único elemento relevante para a determinação do início do prazo de 30 dias para essa decisão não é aceitável, na medida em que, com alega o recorrente, consente uma indesejável margem de incerteza, quanto à data em que o recurso deve considerar-se indeferido (art. 175/3 CPTA). Tal interpretação permitiria, afinal, que a Administração protelasse indefinidamente a decisão do recurso hierárquico, bastando que a autoridade competente, quando lhe fosse apresentado, o não remetesse à autoridade recorrida, para pronúncia, ou que esta, quando aquele mesmo recurso, directamente, lhe fosse apresentado, o não remetesse ao órgão competente para decisão.

Perante o que, como defende o recorrente, deverá o questionado preceito do art. 175 do CPA ser interpretado em conjugação com os precedentes disposições do mesmo diploma legal, designadamente, os citados arts 171 e 172, nº 1, nos quais se estabelece, para o autor do acto recorrido, o prazo de 15 dias, para a remessa do processo ao órgão competente para conhecer do recurso.

Assim, deve entender-se que é a partir do termo deste prazo legal, de 15 dias, que se conta o prazo, de 30 dias, fixado no questionado nº 1 do art. 175 CPA, para a decisão do recurso hierárquico, sempre que, como no caso do presentes autos, não seja respeitado o prazo legalmente estabelecido, para a remessa do processo ao órgão competente para decidir.

Nos casos em que, cumprindo o estabelecido no citado art. 172, a autoridade recorrida remeta o processo dentro do prazo aí fixado, o prazo para a decisão do recurso contar-se, por aplicação directa do próprio art. 175, nº 1, do CPA, a partir da data dessa remessa que, como impõe a lei (art. 172/1 CPA), será notificada ao recorrente. O qual, assim, ficará habilitado, em qualquer caso, a conhecer a data em que se iniciará o prazo ao seu dispor, para a impugnação do eventual indeferimento do recurso.

No sentido da interpretação que ora se propugna já se pronunciou, aliás, este Supremo Tribunal Administrativo, como se vê pelos acórdãos desta 1ª Secção, de 20.11.02, de 13.1.2000 e 18.2.2000, proferidos nos recursos nº 46077, nº 43277 e nº 41245, respectivamente.

No caso sujeito, tendo o recurso hierárquico sido interposto em 17.8.05, o autor do acto recorrido dispunha de 15 dias para sobre ele se pronunciar e para o remeter ao órgão competente para decidir. Terminado, em 7.9.05, esse prazo de 15 dias, iniciou-se o prazo, de 30 dias, para essa decisão, que findou em 20.10.05, tendo início, no dia seguinte, o prazo de 3 meses (art. 58/2 CPTA) de instauração da acção de impugnação em causa, contado nos termos do art. 144 do CPCivil (art. 58/3 CPTA), que veio a terminar em 30.1.06.

Assim sendo, na data (7.2.06) em que a ora recorrida instaurou a referida acção administrativa especial havia já caducado o correspondente direito. O que determina a absolvição da instância, como bem se decidiu no TAF do Porto.

V. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder a revista, revogando o acórdão recorrido e fazendo subsistir a decisão, afirmada na sentença do TAF do Porto, que julgou verificada a excepção de caducidade do direito de acção e, em consequência, absolveu da instância a entidade demandada.

Custas pela autora recorrida, neste Supremo Tribunal Administrativo e no Tribunal Central Administrativo Norte, sem prejuízo do apoio judiciário concedido.

Lisboa, 25 de Fevereiro de 2010. – Adérito da Conceição Salvador dos Santos (relator) – José António de Freitas Carvalho – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.