0627/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Enferma de vício de forma, por conter uma fundamentação vaga e genérica, o acto da Comissão de Inscrição da CTOC que indeferiu um pedido de inscrição em virtude de o impetrante «não reunir as condições gerais de inscrição e/ou não possuir as habilitações exigidas no estatuto da profissão».

II- A decisão nunca é nula por omissão de pronúncia se nela expressamente se disse que o conhecimento da questão supostamente omitida estava prejudicado.

III- Ademais, e «ex vi» do art. 57º da LPTA, se a ordem de conhecimento dos vícios colocou o conhecimento de um erro nos pressupostos depois da análise acerca da falta de fundamentação, a sentença anulatória do acto por este vício de forma era insusceptível de incorrer em omissão de pronúncia quanto àquela violação de lei.

IV- É impossível aproveitar um acto administrativo formalmente viciado se o tribunal nenhuma pronúncia emitiu quanto à legalidade substancial dele.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A Comissão de Inscrição da Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas (CTOC) interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAC de Lisboa que, concedendo provimento ao recurso contencioso deduzido por A…, identificado nos autos, anulou o acto em que aquele órgão indeferiu o pedido de inscrição do ora recorrido como técnico oficial de contas.

A recorrente terminou a sua alegação de recurso com o oferecimento das conclusões seguintes:

I. A ora recorrente não se conforma com o entendimento vazado na sentença recorrida, entendendo que a mesma padece de ilegalidade, ou, em alternativa, de nulidade por omissão de pronúncia e, ainda, de erro de julgamento por incorrecta interpretação dos factos e consequente aplicação concreta do direito.

II. O recorrido apresentou pela segunda vez requerimento para inscrição como TOC, apresentando no seu segundo requerimento (2003) os mesmos elementos que havia já apresentado em 1998.

III. A recorrente tanto em 1998 como agora indeferiu o seu pedido de inscrição por evidente insuficiência das habilitações académicas exigidas nos arts. 15º e 16º do ETOC.

IV. Em nenhum outro momento e através de nenhum modo ou meio, apesar de passados dez anos sobre a sua primeira tentativa de inscrição como TOC, nomeadamente nos presentes autos, apresentou qualquer outro elemento ou alegou qualquer facto que pudesse ter tido influência no procedimento administrativo anterior e que viesse a acrescentar alguma coisa aos elementos documentais por si juntos ao requerimento de inscrição.

V. Por outro lado, pela argumentação do recorrido, apesar de alegar que a deliberação padece de falta de fundamentação, bem se percebe que o recorrido percebeu perfeitamente as razões que levaram a recorrente a indeferir o seu pedido de inscrição.

VI. Assim, as invalidades formais não se verificam, pelo que a sentença deve ser revogada, mantendo-se a validade da deliberação impugnada.

VII. Ainda que assim não se entenda, a mesma sentença é nula por incorrer em omissão de pronúncia, porquanto se limita a anular o acto pela simples verificação daqueles vícios formais.

VIII. A sentença recorrida não apreciou se no caso concreto aqueles vícios afectaram o recorrido, em concreto, aquando da apreciação do seu pedido de inscrição e em termos de este ver prejudicada a sua defesa.

IX. Encontrando-se a julgar pedido de anulação de acto administrativo, estava o Tribunal «a quo» obrigado a pronunciar-se não só sobre eventuais invalidades formais mas, se estas se verificassem, se as mesmas afectaram irremediavelmente o acto.

X. Na verdade, estava o Tribunal «a quo» obrigado a verificar se, face à matéria de facto patente nos autos, aquela ilegalidade teve alguma relevância no caso concreto.

XI. Por esta razão, e por não o ter feito, a sentença recorrida é nula por omissão de pronúncia.

XII. Ainda que assim não se entenda, o que apenas por hipótese se admite e refere, ou em adição, deve de qualquer forma ser a sentença revogada e substituída por outra que não incorra no erro em que aquela caiu, ao incorrectamente aplicar e interpretar o direito, os princípios e os factos em presença.

XIII. Na verdade, de acordo com o princípio do aproveitamento do acto administrativo, deve ser verificado se no caso concreto, e face aos elementos de facto apresentados, aquele acto, ainda que possivelmente ferido por invalidade formal, pode ser aproveitado dado que, expurgada aquela ilegalidade, o seu conteúdo não poderia deixar de ser o mesmo.

XIV. E face aos factos em presença, na verdade, outro não poderia ser o conteúdo daquela decisão, face às disposições vinculativas do ETOC.

XV. O recorrido apresentou elementos, e outros não tinha nem tem, nem alega que teria ou que tem, que com evidência não preenchem as habilitações académicas exigidas pelos arts. 15º e 16º do ETOC.

XVI. Por esta razão, e de qualquer modo, ainda que se ordenasse a repetição do acto, sem as ilegalidades invocadas, o seu conteúdo não poderia deixar de ser o mesmo, pois que aquele requisito impõe, de forma vinculada, que a recorrente não aceite as inscrições que não o cumpram.

XVII. No caso presente, entende a recorrente que o acto não padece de qualquer ilegalidade, ou, caso possa estar contaminado por qualquer invalidade formal, no caso concreto a posição do recorrido não se mostra afectada, pois que ainda que se desse lugar à sua audiência prévia ou se fundamentasse de forma mais suficiente o acto, outro não seria, nem poderia ser, o sentido do acto.

XVIII. Por essa razão, deve a sentença ser revogada e substituída por outra que, olhando ao caso concreto, julgue o acto válido, por respeitar, integralmente, o disposto no ETOC, que se limitou vinculadamente a aplicar.

O recorrido contra-alegou, concluindo do modo seguinte:

1. O ora recorrido interpôs recurso contencioso de anulação de acto da Comissão ora recorrente invocando em suma o seguinte:

a) Tendo entregue na recorrida em 20 de Março de 2003 o seu pedido de inscrição como Técnico de Oficial de Contas, juntou com esse pedido de inscrição os documentos comprovativos de reunir os requisitos a que se referem os arts. 15° e 16° do Estatuto dos Técnicos Oficiais de Contas;

b) Por ofício datado de 16 de Abril de 2003 do Presidente da Comissão fora o ora recorrido informado do indeferimento do seu pedido de inscrição “por não reunir as condições gerais de inscrição e/ ou não possuir as habilitações exigidas no Estatuto da Profissão”;

c) Impugnava no recurso contencioso aquele acto porquanto:

- O acto era nulo porque não continha o texto integral da decisão nem continha os fundamentos de facto e de direito da mesma, não dando a conhecer ao então recorrente quais as condições gerais de inscrição que esta não tinha e quais das habilitações exigidas estavam em falta - arts.68º, 124° e 125° do Código de Procedimento Administrativo;

- Possuía o recorrente as habilitações exigidas pelo art. 16° do Estatuto dos Técnicos Oficiais de Contas porquanto a Licenciatura que o então recorrente possuía preenchia os requisitos do n.º 1 daquele normativo e estava reconhecida pelo Ministério da Educação (doc. 2 oferecido com o requerimento de interposição do recurso), possuindo também a frequência com aproveitamento da disciplina de Fiscalidade e Auditoria, nos termos do n.º 2 do mesmo normativo (doc. 3 oferecido com o requerimento de interposição do recurso);

d) Em lado nenhum do citado Estatuto está previsto que os órgãos da Associação tenham o poder de serem eles próprios a preencher os requisitos que do Estatuto constam, sendo eles próprios a determinar, sem sequer darem conhecimento público prévio dessas alterações que de forma ilícita condicionavam a inscrição;

e) E se elementos faltassem para apreciação das condições de inscrição, cabia à Comissão solicitá-los nos termos dos arts. 89° e 90° do Código de Procedimento Administrativo;

f) Finalmente, o então recorrente não fora sequer notificado do projecto de decisão de indeferimento não lhe sendo dada oportunidade de se pronunciar sobre o mesmo, nos termos do art. 100º do Código de Procedimento Administrativo;

g) O acto impugnado estava, pois, ferido de violação de lei, tendo violado os arts. 68º; 89º; 90º; 100º; 124° e 125°, do Código de Procedimento Administrativo e os arts. 15° e 16° do Estatuto dos Técnicos Oficiais de Contas;

2. Proferida sentença em 1ª instância, veio a mesma a considerar que se mostravam violados os arts. 68ª, 100º, 124° e 125° do Código de Procedimento Administrativo, tendo dado provimento ao recurso;

3. Desta decisão vem interposto o presente recurso jurisdicional, invocando a recorrente, em suma, o seguinte:

a) Não existem os vícios formais indicados na sentença recorrida;

b) Ainda que existissem tais vícios formais, facilmente se constata que em nada essa falta afectou a decisão ou impediu que o então recorrente ficasse ciente das razões do indeferimento;

c) A sentença recorrida era nula por omissão de pronúncia porquanto não se pronunciara sobre se os vícios formais do acto da Comissão haviam afectado a posição do então recorrente;

d) Ainda que assim se não entendesse, sempre a sentença recorrida deveria ser revogada porquanto os vícios formais só por si não afectavam a validade do acto se se viesse a provar que em nada afectaram o então recorrente;

4. Como se pode ler na sentença recorrida, a Comissão ora recorrente proferiu o acto de indeferimento impugnado no pressuposto de que se trataria de um acto meramente confirmativo e, como se decidiu anteriormente nos autos sobre essa matéria, entre um anterior acto de indeferimento proferido em 1997 e o acto objecto de recurso contencioso, proferido em 2003, houvera modificação do Estatuto dos Técnicos Oficiais de Contas, tendo-se modificado as exigências habilitacionais para a inscrição como Técnicos Oficiais de Contas, razão por que o acto proferido em 2003 nunca poderia ser entendido como mero acto confirmativo daquele que fora proferido em 1997;

5. A sentença recorrida perante o teor da notificação do acto efectuada ao ora recorrido considerou provado que a mesma estava datada de 16/04/03 e era do seguinte teor:

“Nos termos da legislação aplicável, informamos V. Ex.ª que em reunião da comissão de inscrição de 16/04/02, foi indeferido o seu pedido de inscrição por não reunir as condições gerais de inscrição e/ou não possuir as habilitações exigidas no Estatuto da Profissão”;

6. Perante tal comunicação do acto de indeferimento a sentença recorrida considerou que não fora dado cumprimento ao art. 68° do CPA, como parece evidente;

7. E considerou também inegável que a Comissão não dera cumprimento ao art. 100° do Código de Procedimento Administrativo quando tinha de o fazer por se tratar do indeferimento de uma pretensão;

8. Sendo também manifesta a falta de fundamentação do acto, decidindo a Comissão “em termos vagos e genéricos, incluindo a conjuntiva e alternativa “e/ou”, o recorrente que escolha qual das causas motivou o indeferimento, ou as duas ou qualquer delas.”;

9. É pois evidente a existência dos vícios de falta de audiência prévia do ora recorrido e da falta de fundamentação que claramente impede o ora recorrido de saber qual das duas razões invocadas motivara o indeferimento e das razões por que tal sucedera;

10. Não colhendo, como já se viu, o argumento de que se tratava de um acto confirmativo e de que por essa razão não era necessária a audiência prévia nem a fundamentação, porquanto as exigências habilitacionais não eram sequer as mesmas que existiam à data de indeferimento ocorrido 6 anos antes;

11. Existe, pois, inegável violação dos arts. 100°, 124° e 125° do CPA, geradoras da nulidade do acto recorrido.

O Ex.ª Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na sentença «sub judicio», a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

O recurso contencioso dos autos tomou por objecto o acto da Comissão de Inscrição da CTOC que indeferiu o pedido de inscrição nessa câmara, formulado pelo aqui recorrido. Este assacara ao acto vários vícios formais; e também um vício de fundo, resultante de se crer possuidor das habilitações necessárias à pretendida inscrição. Ora, e depois de excluir que a denunciada violação do art. 68º do CPA trouxesse uma qualquer consequência invalidante, a sentença asseverou que o acto ofendera o direito de audiência e, sobretudo, que pecara por falta de fundamentação – em termos de se não saber precisamente a causa do indeferimento e, por via disso, se tornar impossível averiguar se existia a denunciada violação de lei.

São três as críticas que a recorrente dirige à sentença, estando apresentadas por uma ordem subsidiária. Nas conclusões I a VI, ela afirma que o acto meramente repetiu um indeferimento pretérito, o que mostraria que as razões da pronúncia foram percebidas pelo ora recorrido – como, aliás, se depreenderia da petição de recurso – e que «as invalidades formais não se verificam». Para a hipótese de assim não se entender, a recorrente, nas suas conclusões VII a XI, diz que a sentença é nula por não ter apurado se o acto violara a lei de fundo. E, ainda subsidiariamente, a recorrente defende nas conclusões XII a XVIII que a sentença teria ajuizado mal ao não considerar que os vícios formais por ela detectados, em vez de trazerem a anulação imposta, deviam ceder em homenagem ao princípio do aproveitamento do acto administrativo. O modo como a recorrente acomete a sentença, colocando a sua nulidade em segundo plano, corresponde a uma metodologia incomum. Contudo, não há dúvida que as conclusões I a VI traduzem um ataque frontal aos juízos de ilegalidade que a sentença enunciou; por isso, e atendendo a que a recorrente lhes atribuiu primazia, é por essa matéria que iremos começar.

A fls. 41, o tribunal «a quo» decidiu que o acto contenciosamente impugnado não era confirmativo de um indeferimento pretérito. A aqui recorrente acatou tal despacho, que assim se revestiu da força de caso julgado formal. Portanto, é em vão que as conclusões em apreço parecem querer ressuscitar um assunto já resolvido. E tudo isto significa que a presença ou ausência, no acto, dos vícios de forma afirmados pela sentença há-de resolver-se à luz do que se passou no procedimento agora em questão e do conteúdo da deliberação que o culminou – sendo totalmente irrelevante uma existência anterior de eventos análogos.

Ora, e desde logo, é absolutamente certo que o acto atacado no recurso contencioso dos autos não foi precedido da audiência do interessado, como impunha o art. 100º do CPA. Assim, e não se verificando qualquer uma das hipóteses previstas no art. 103º desse mesmo diploma, carece de sustentáculo mínimo a tese da recorrente de que não ocorrera a respectiva invalidade formal. Em suma: a existência desse vício é inegável e a sentença andou bem ao afirmá-la.

Quanto ao vício de forma por falta de fundamentação, convém que relembremos o teor do acto, que – conforme resulta da factualidade provada, contra a qual não foi esgrimida qualquer crítica no presente recurso – consistiu no indeferimento da pretensão do recorrido por ele «não reunir as condições gerais de inscrição e/ou não possuir as habilitações exigidas no Estatuto da Profissão». Ora, o tribunal «a quo» merece aplauso ao julgar insatisfatória esta fundamentação. «Primo», ela peca claramente por silenciar as razões de direito justificativas do indeferimento – pormenor que logo feria o estatuído no art. 125º do CPA. «Secundo», a conjugação abstrusa de uma copulativa e de uma disjuntiva não contribui para esclarecer com precisão em que se suportou deveras o indeferimento. «Tertio», e sobretudo, os motivos que o acto apontou – funcionassem eles «a se» ou conjuntamente – são manifestamente abstractos e vagos, não estando referidos com detalhe à situação do impetrante. Ou seja, o acto não disse quais as «condições gerais» de que ele carecia e por que razão ou em que exacta medida as habilitações indicadas pelo recorrido eram tidas como insuficientes. Ante a fórmula indefinida adoptada no acto, ignora-se o porquê do indeferimento, pois dizer-se que alguém não satisfaz os requisitos legais de uma certa espécie tanto pode encobrir razões adequadas, perfeitas e excelentes como motivos ilógicos ou insensatos. Desde que o indeferimento recaiu sobre uma dada pretensão, era imperioso clarificar em que concretos termos ela se desviara do que a lei exigia – pois só assim o destinatário do acto ficaria em condições de perfeitamente o perceber para, de seguida, questionar porventura a legalidade da pronúncia desfavorável. Ao invés, a fundamentação vaga e genérica enunciada na deliberação contenciosamente recorrida induzia o notificado a adivinhar os prováveis ou possíveis motivos dela, substituindo-se a certeza dos fundamentos por um inadmissível jogo de suspeitas ou palpites. Vejamos tudo isto melhor. Comunicar-se ao recorrido que ele não reúne «as condições gerais de inscrição», que são seis e constam do art. 15º, n.º 1, do Estatuto aprovado pelo DL n.º 452/99, de 5/11, deixa a dúvida sobre se, na óptica do acto, lhe faltavam todas ou só uma ou algumas e, nesta hipótese, qual ou quais. A admitir-se que a condição em falta era apenas a relativa à posse das «habilitações exigidas», impunha-se que o acto explicasse minimamente o «iter» mental seguido para assim concluir, referindo por que motivo – e eis a fundamentação – as habilitações académicas apresentadas pelo candidato não suportavam o deferimento por ele almejado; até porque, dizendo-se o recorrido licenciado, havia que comunicar-lhe à luz de que critérios o seu curso não era tido como um dos «adequados para o exercício da profissão» (cfr. o art. 16º, n.º 1, do estatuto aprovado pelo DL n.º 452/99, de 5/11). Não tendo procedido assim, o autor do acto deixou na sombra os dados que, sobre tal assunto, conheceu e sopesou e aos quais se seguiu a enunciada vontade de indeferir; e, ignorando esses elementos, o ora recorrido ficou verdadeiramente sem saber os parâmetros do juízo que recaiu sobre as suas habilitações académicas, restando-lhe a alternativa de não atacar o fundo do acto ou de fazê-lo com base em falíveis especulações.

É, pois, seguro que o acto impugnado padece de dois vícios de forma, por preterição da audiência prévia e por falta da devida fundamentação – como a sentença decidiu. Donde a improcedência das conclusões I a VI da alegação de recurso.

Importa agora notar que o Mm.º Juiz «a quo» tomou a ignorância dos motivos do acto como algo que influenciaria a ordem a percorrer na apreciação dos vícios arguidos. Embora o não explicasse «expressis verbis», é claríssimo que ele considerou que devia conhecer da falta de fundamentação antes do erro nos pressupostos, e isto pelo óbvio imperativo lógico de que só poderia avaliar se os pressupostos eram verídicos depois de saber quais eram eles (cfr. o art. 57º da LPTA). Daí que, com perfeita coerência, o Mm.º Juiz considerasse prejudicado o conhecimento daquele erro, potencialmente gerador de violação de lei, devido à lobrigada falta de fundamentação. Ora, isto remete-nos para as conclusões VII a XI.

Neste domínio, a recorrente imputa subsidiariamente à sentença a nulidade derivada de ela não haver conhecido da aludida violação de lei. Mas esta denúncia soçobra de maneira flagrante. É que a sentença qualificou – aliás, com inteiro acerto – como prejudicada a questão supostamente omitida. Ora, essa qualificação, «ea ipsa», excluía o referido assunto do «thema decidendum», afastando imediatamente a hipótese de a sentença aí ter incorrido em omissão de pronúncia (cfr. os arts. 660º, n.º 2, e 668º, n.º 1, al. d), do CPC). Ademais, a recorrente olvida que, «ex vi» do art. 57º da LPTA, a detecção de um vício invalidante obriga a cessar a ponderação sobre os que se lhe sigam; donde a impossibilidade de o mero silêncio quanto a um vício qualquer acarretar a nulidade do julgado anulatório – caso em que apenas se poderá questionar se a ordem subsidiária de conhecimento dos vícios, perfilhada na decisão, foi a apropriada. Pelo exposto, a sentença está imune à nulidade arguida, improcedendo as cinco conclusões sobreditas.

Nas conclusões XII a XVIII, a recorrente clama que a sentença errou ao desprezar «in casu» o princípio do aproveitamento do acto administrativo. Mas, a esta crítica, subjaz uma interpretação deficiente da decisão recorrida. Com efeito, só seria concebível que o tribunal «a quo» aproveitasse o acto se já estivesse garantido que ele não sofria da denunciada violação de lei – o que exigiria que a ordem de conhecimento dos vícios a tivesse colocado «in initio». Ora, vimos «supra» que o erro causal de violação de lei foi deixado para o fim, acabando mesmo por não ser conhecido. E, não se tendo assim apurado se o acto padece, ou não, desse vício, era impossível que a sentença paralisasse os efeitos invalidantes dos vícios de forma a pretexto de uma legalidade interna não assegurada. Ou seja e em suma: perante a incerteza de que o indeferimento seja interna ou substancialmente legal, não tem cabimento recusar-se a anulação pelos detectados vícios formais a fim de se aproveitar do acto.

Assim, também improcedem as conclusões XII a XVIII, que estiveram ultimamente em apreço.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar a sentença recorrida.

Sem custas.

Lisboa, 12 de Março de 2009. – Madeira dos Santos (relator) – Santos Botelho – Costa Reis.