Quem foi o relator do acórdão 0808/14?

O relator foi José Augusto Araújo Veloso, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0808/14?

O acórdão foi proferido em 18 de junho de 2015.

0808/14 - STA

Sumário

I - Só as disfunções graves, enumeradas no artigo 615º do CPC, podem causar a nulidade da sentença. II - A alegação do apuramento deficiente da matéria de facto poderá significar a ocorrência de erro de julgamento de facto, mas não de nulidade da sentença. III - A falta de prova dos «pressupostos de facto e de direito» de acto ablativo, cuja anulação foi pedida com base em erro sobre os mesmos, deve ser decidida em desfavor do autor desse acto.

Texto

I. Relatório 1. O MUNICÍPIO DE SINTRA [MS] interpõe o presente recurso jurisdicional da sentença de 06.03.2014 do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa [TAC de Lisboa] que, concedendo provimento ao recurso contencioso de anulação [RCA] interposto por A………. . Lda. [A………], anulou a deliberação de 01.04.1993 da CÂMARA MUNICIPAL DE SINTRA [CMS], com fundamento em vício de violação de lei por «erro sobre os pressupostos de facto e de direito». A deliberação anulada tinha determinado a cassação do alvará de loteamento nº5/89, de que era titular a recorrida A….., por o respectivo terreno se situar em «reserva ecológica pelas inclinações», e tinha considerado nulas as deliberações camarárias referentes a uma outra urbanização também requerida pela A……, por a mesma «se situar em leito de cheias da Ribeira das Jardas». 2. Conclui assim as suas alegações: A) Vem o presente recurso interposto da aliás douta sentença de 06.03.2014, a qual concedeu provimento ao recurso e anulou a deliberação recorrida de 01.04.1993, de cassação do alvará nº5/89, de que era titular a ora recorrida, com fundamento em vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto e de direito; B) Em causa está a deliberação da CMS de 01.04.1993, que decidiu pela cassação do alvará nº5/89, de 09.03, de que era titular a autora, e que determinou o seguinte: «…ir-se-á cassar o alvará referente à urbanização que está em reserva ecológica pelas inclinações e ir-se-ão considerar nulas e de nenhum efeito as deliberações de Câmara para a urbanização que está em leito de cheias, da Ribeira das Jardas» [ver proposta de deliberação vertida na acta de reunião de 01.04.1993]; C) São duas as circunstâncias de facto onde assenta o acto sindicado, o facto de a urbanização se situar em situação de «reserva ecológica pelas inclinações» e o loteamento anterior relativo à «Quinta de Baixo» se encontrar em «leito de cheias da Ribeira de Jardas»; D) Quanto a tal, o tribunal «a quo» considerou que os elementos de prova [documentos; plantas; extractos; e cartas], são insuficientes para a demonstração desses factos, mas não justifica porque é que assim entende; E) Apenas considera provado [facto 21] que o terreno confronta com a «Ribeira das Jardas» e que essa linha de água integra a REN, mas daqui, na aplicação do direito nada mais refere nem conclui; F) São claros e evidentes os condicionamentos ao alvará desde a sua emissão e que se prenderam desde sempre com a situação do terreno se encontrar em leito de cheia, e como tal em REN, situação que fora levantada já em 1981 pela então Direcção Geral dos Recursos e Aproveitamentos Hidráulicos, que se manifestou no sentido de o terreno situado na margem esquerda da ribeira de Barcarena, é totalmente inundado pelas cheias daquele curso da água e por isso considera inconveniente a efectivação de construções em terrenos adjacentes à linha de água; G) A deliberação camarária que aprovara o loteamento, já fora também questionada pela ex-Direcção Geral do Planeamento Urbanístico, promovendo a DGOT que a então Inspecção Geral do Território promovesse acção com vista à declaração de nulidade da deliberação, acção essa que veio a correr termos; H) Não restava outra alternativa à recorrente que não a de determinar a cassação do alvará nº5/89, o que fez, e bem, por via do acto sindicado; I) Nada disto foi sequer considerado em sede de sentença, apesar de constar do elenco dos factos provados a existência de condicionantes do alvará [pontos 9 e 10]; J) Entende o tribunal que caberia à aqui recorrente fazer prova do preenchimento dos pressupostos do acto recorrido, e que, a não ter feito, conduz à procedência do vício apontado pelo aqui recorrido; K) Sem conceder, e considerando o infra afirmado, não recai sobre a entidade demandada o ónus da prova relativamente ao preenchimento dos pressupostos do acto recorrido, porque a autora afirma o contrário, e como tal cabe-lhe a si, fazer a prova do que afirma pela negativa; L) Do historial do processo decorre claramente que nunca o tribunal conseguiu concluir, com a certeza que se impõe, relativamente à manutenção ou anulação do acto sindicado, daí as várias decisões proferidas ao longo do tempo; M) A consideração de que os elementos de prova não são elucidativos da fundamentação de facto do acto recorrido, não poderia conduzir simplesmente à procedência do vício de violação de lei, como faz o tribunal; N) Considera-se que, perante a clara situação de dúvidas na leitura dos elementos Documentais, o tribunal «a quo» não poderia ter resolvido a favor do ora recorrido, anulando o acto sindicado, precisamente e na medida em que o recorrido não faz prova do direito que alega, da factualidade que assume desde o início deste recurso contencioso; O) A evidente insuficiência/omissão de resposta a questões essenciais para a tomada de decisão por parte do tribunal, importa a nulidade da sentença, nos termos da alínea b) do nº 1 do artigo 615º do CPC [aplicável ex vi artigo 102º da LPTA] e conduz à nulidade da decisão, por violação, neste caso, do disposto no artigo 342º do Código Civil, 410º e 662º do CPC; P) Não há dúvidas que as margens da «Ribeira das Jardas» integram a «Reserva Ecológica Nacional» [ver DL nº166/2008, de 22.08, que estabelece o Regime Jurídico da REN, que, como restrição de utilidade pública que é, estabelece um conjunto de condicionamentos à ocupação, uso e transformação do solo, visando que esse uso do território seja sustentável, abrangendo um conjunto de áreas que, nomeadamente, pela exposição e susceptibilidade perante riscos naturais, são objecto de protecção especial]; Q) Essa integração em REN, por localização em leito de cheia, decorre da documentação junta aos autos, nomeadamente da leitura dos documentos 1, 16 e 17; R) Também não há dúvidas que a parte do terreno oposta à «Ribeira», tem uma pendente fortemente inclinada para norte, conforme resulta das curvas de nível e das linhas que indicam a existência de taludes, com forte inclinação [documentos/plantas - 1, 15 e 18 - relativamente aos declives]; S) Tal decorre quer dos documentos juntos aos autos, pela ora recorrente, quer em 2005, quer em 2009, bem como das explicações dadas por um técnico da entidade demandada relativamente à leitura desses documentos; T) As alterações significativas sofridas no local, nomeadamente pela intervenção do «Programa Polis …….. S.A.», iniciadas em 2003, não alteram em nada o circunstancialismo do acto sindicado, nem impossibilitam, como afirma o aqui recorrido, a comprovação daquele circunstancialismo; U) Aliás, a posição da autora, ora recorrida nestes autos, tem sido sempre a da afirmação pela negativa do circunstancialismo onde assenta o acto, sem qualquer sustentação, embora tenha exercido o contraditório relativamente aos documentos/plantas juntos pelo aqui recorrente, o que fez do mesmo modo, afirmando ao contrário, sem justificação; V) Considera-se que o tribunal dispunha de todos os elementos para concluir pela fundamentação de facto e de direito do acto recorrido e pela manutenção na ordem jurídica, com as devidas consequências, da deliberação recorrida de 01.04.1993, de cassação do alvará nº5/89; W) Da observação atenta das plantas juntas aos autos é visível a existência da «Ribeira das Jardas», as margens adjacentes da mesma e o leito de cheias, de conhecimento público, aliás pela gravidade das cheias ocorridas em 1983, amplamente difundidas atentas as consequências gravosas das mesmas e que importaram a ponderação das regras básicas de ordenamento do território; X) É também evidente dos documentos/plantas a existência dos declives [mais de 30% de inclinação, conforme legenda do documento 18] no terreno e dos taludes em área de protecção do IC/19, anterior EN/249, prova da inserção em zona de inclinações; Y) Por isso se afirma que foram devidamente comprovados os factos sustentadores do acto sindicado; Z) Na fundamentação da sentença não foram considerados factos, que se consideram essenciais e notórios, e que constam dos autos, nem dos mesmos foi feita a devida análise, de forma crítica, como é exigível, e por isso, não foram especificados os fundamentos da convicção que foi tomada pelo juiz; AA) Esta manifesta insuficiência de fundamentação de facto e de direito, da decisão, e a omissão de pronúncia especificada e sustentada relativamente a cada um dos elementos carreados para os autos, no sentido de justificar a decisão tomada, conduz à nulidade da sentença [artigo 615º,nº1 alíneas b) e d), do CPC, aplicável ex vi artigo 102º da LPTA], o que se alega para todos os efeitos, porque há a violação clara, nomeadamente do DL nº468/71 de, 05.11 [o Regime Jurídico dos Terrenos do Domínio Público Hídrico] e do DL nº166/2008, de 22.08 [Regime Jurídico da Reserva Ecológica Nacional – REN]. Termina pedindo o provimento do presente recurso jurisdicional, com todas as consequências legais. 3. A recorrida A…….. contra-alegou, concluindo deste modo: 1) O recorrente, MS, atribuiu à douta sentença recorrida, nas conclusões das suas alegações, em síntese, os seguintes vícios: [i] errada repartição do ónus da prova, [ii] omissão de pronúncia e [iii] falta de fundamentação; 2) No que respeita à errada repartição do ónus de prova, o tribunal «a quo» julgou que não foi feita prova da verificação dos fundamentos ou pressupostos do acto. E, mais julgou que não cabia à ora recorrida a demonstração dos factos negativos, cabendo antes à ora recorrente a demonstração do preenchimento dos pressupostos do acto recorrido, tendo sustentado este entendimento com jurisprudência e doutrina [ver folhas 563 e 564]. Bem julgou o tribunal «a quo» [no sentido da decisão recorrida vai o ensinamento de JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 11ª edição, Coimbra, Almedina, 2011, páginas 443-447]; 3) Sobre a alegada omissão de pronúncia o ora recorrente não especificou as questões sobre as quais o tribunal «a quo» alegadamente não se terá pronunciado e que deveria ter apreciado. E, além do mais, omitiu que a sentença se pronunciou sobre todas as questões relevantes conforme consta de folhas 526 a 565 dos autos; 4) Relativamente à alegada falta de fundamentação, o ora recorrente, ele sim, limita-se a afirmações não fundamentadas e, além do mais, com desconsideração flagrante da parte da douta sentença recorrida que fundamenta a decisão recorrida. O ora recorrente desconsidera flagrantemente que o tribunal «a quo» fundamentou não só a decisão quanto à matéria de facto - indicando os documentos que sustentam os factos provados e justificando detalhadamente o seu entendimentos quanto os factos não provados - como também, a decisão quanto ao mérito do recurso, referindo expressamente que não ficou demonstrado que à data da deliberação recorrida o terreno a que se refere o alvará de loteamento se encontrasse inserido em REN e, por seu turno, que também não se provou que o terreno objecto do outro pedido de loteamento se encontrasse, à data da deliberação impugnada [ou actualmente] em leito de cheias da «Ribeira das Jardas»; e que o ora recorrente também não logrou demonstrar a verificação do alegado «tempo decorrido», sendo certo que mesmo que este se pudesse ter como provado, tal pressuposto seria insuficiente para sustentar a validade do acto recorrido [ver folhas 562 a 565 dos autos]. Termina pedindo que seja negado provimento ao recurso jurisdicional, e seja mantida a sentença recorrida, com as legais consequências. 4. Foi emitida pronúncia pelo tribunal «a quo» sobre as nulidades assacadas à sentença recorrida nas conclusões do presente recurso [ver folhas 628 e 629 dos autos]. 5. O Ministério Público junto deste Supremo Tribunal pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso jurisdicional [folhas 635 a 637 dos autos]. 6. Colhidos os «vistos» legais, importa apreciar e decidir o objecto do recurso. II. De Facto A sentença recorrida deu como pertinentes e provados os seguintes factos: 1- A Câmara Municipal de Sintra aprovou, na reunião de 01.04.1993, uma deliberação - objecto de publicação em edital de 22.04.1993 - nos termos da qual foi, além do mais, determinado: [i] A cassação do alvará de loteamento nº5/98, de 9 de Março, emitido a favor da aqui recorrente, correspondente aos processos administrativos nºs 89/74, 2114/74, 2323/86, 3927/87, 10683/87, 3886/79, 2353/88, 7218/88, 8643/88 e 1255/90; [ii] Foram consideradas nulos e de nenhum efeito os compromissos e as deliberações anteriores relativas aos processos administrativos, também iniciados pela recorrente, nºs 1099/61, 2761/75, 1416/78, 4510/86, 11608/87 e 6559/90, referentes à Urbanização sita na Avenida ………. [Quinta do Baixo Cacém], no Cacém, freguesia de …………; Com os seguintes fundamentos: «PROCESSOS DE A……….. , Lda.: Presentes os processos nºs 1099/61, 2761/75, 1416/78, 4510/86, 11608/87 e 6559/90, em nome de A……….., Lda., respeitantes à Urbanização sita na Avenida ………., no Cacém, freguesia …….. . Este assunto foi retirado da reunião da Câmara de 22.03.93. Presentes os processos nºs 89/74, 2114/74, 2323/86, 3927/87, 10683/87, 3886/79, 2353/88, 7218/88, 8643/88 e 1255/90, em nome de A…………….., Lda., respeitantes à Urbanização sita entre a Ribeira de Agualva e a Estrada [IC-19], a que se refere o alvará de loteamento nº 4978/82, em nome de B……….. Este assunto foi retirado em reunião da Câmara de 22.3.93. Tem informação do DU, bem como informação do Jurista do mesmo Departamento. O Sr. Vereador C………. da CDU disse que, de acordo com as possibilidades legais que neste momento se colocam para a Câmara e que estão por demais, claras, inclusive, na informação do Jurista do DU, propõe que a Câmara casse estes dois alvarás de loteamento e que, partindo de uma cota zero, renegoceie os parâmetros urbanísticos para estas duas urbanizações. A posição da CDU é de que este promotor não tem, por demérito dele, ao se colocar, inclusive, ao desabrigo da lei, qualquer direito em termos de urbanização daqueles terrenos. O Sr. Vereador D………., do PSD, disse que tem conhecimento de que este Sr. Promotor requereu o alvará e a revalidação dos pareceres anteriormente emitidos. Tem também conhecimento […] que este Sr. Promotor está disposto a fazer uma revisão de aproveitamento daquela área, ou seja, está disposto a se sentar na mesa de negociações com a Câmara e os seus Técnicos. Esta é a noticia que tem, pois não pode deixar passar em branco que, apesar daquilo ter sido classificado como reserva ecológica, há ali um hiato nas comunicações entre a parte de cima junto à ponte de Paço de Arcos e a Ribeira de Barcarena. Também em relação a esta ribeira, recebeu comunicação do [...], dando conhecimento que havia um estudo prévio já feito por uma firma especializada para regularização do leito e impedimento daquela parte baixa do Cacém ser inundada, no futuro. Portanto, sugeriu que fosse dado o prazo de um mês e o Promotor fosse convocado para ir à Câmara, para negociar uma nova directriz a ser imprimida nesse estudo. Considera, do ponto de vista urbanístico, muito importante a ligação daquelas duas áreas perto da ponte de Paço de Arcos e a Ribeira de Barcarena. Não podem ficar da forma que estão e, analisando a questão já do ponto de vista profissional, há a possibilidade de fazer um acesso para a auto-estrada a seguir à actual entrada do Cacém, logo mais acima, enfiando pela rua para norte e desviando o trânsito daquele nó que há ali na Ponte de Paço de Arcos. Para além disso, sugeriu que fosse dada uma plataforma de 1 mês, 2 meses, ao promotor, para se sentar aqui à mesa a discutir o assunto, com os papéis na mão, com os Técnicos que parece que vão ser substituídos por outros mais capazes, enfim, não inviabilizando o aproveitamento daquele terreno com a revisão dos índices e ocupação. ENTRADA DE VEREADOR Neste momento entrou na sala de reunião o Sr. Vereador E………. do CDS. O Sr. Presidente disse que a proposta do Arq.º D……. de forma alguma compatibiliza-se com a do Vereador C……... Ou seja, neste momento, pode cassar-se o alvará e, em posterior negociação, e a Câmara aceitar, poder-se-ão considerar todas as questões levantadas pelo Vereador D…….. O Sr. Vereador E……… do CDS perguntou qual era a proposta do Sr. Vereador C……….. O Sr. Vereador C……… da CDU, disse que propôs a cassação do alvará da urbanização que tem alvará e que se considerem nulas e de nenhum efeito, dado o tempo decorrido, as deliberações e compromissos da Câmara referentes à outra urbanização. Por outras palavras, ir-se-á cassar o alvará referente à urbanização que está em reserva ecológica pelas inclinações e ir-se-ão considerar nulas e de nenhum efeito as deliberações da Câmara para a urbanização que está em leito de cheias, da Ribeira das Jardas. O Sr. Vereador D……… do PSD disse que, em baixo, todo o Cacém está em leito de cheias. O Sr. Vereador C………. da CDU disse que se há-de chamar a Veneza da área Metropolitana de Lisboa. O Sr. Vereador D…….. do PSD disse que há possibilidades de obstar a essa situação pois há um estudo prévio já feito. A Câmara aprovou a proposta do Sr. Vereador C………, por maioria, com 2 votos contra o seu deferimento do Vereador E……… do CDS e do Vereador D…….. do PSD, 5 votos a favor dos Vereadores […] e 2 abstenções do[...]. O Sr. Vereador E……… do CDS, em declaração de voto, disse que votou contra a proposta do Sr. Vereador C……… por a considerar ilegal, já que a Câmara não pode cassar alvarás depois de se ter comprometido a eles. Muito menos pode “desdeliberar” uma coisa que deliberou em relação ao outro loteamento. O Sr. Vereador C……… sempre esteve contra esta urbanização e, portanto, essa posição não é nova, embora seja perfeitamente legítimo estar contra. Só que se tratam de deliberações que são legais e estão em vigor. Só que são alvarás que são legais e estão em vigor. Portanto não podem ser anuladas desta maneira. Votou contra […]»[documentos de folhas 13 e seguintes e 107/109 dos autos]; 2- Em informação de jurista da Câmara Municipal de Sintra, de 26.02.1993, consta o seguinte: - Quanto à Urbanização sita entre a Ribeira de Agualva e o IC-19 [alvará 5/89]: Que estará caducada a respectiva licença de loteamento, por não terem sido iniciadas/concluídas obras de urbanização no prazo legal, além de que o dito alvará nunca foi homologado pela CCRLVT. - Quanto à urbanização entre a ribeira de Agualva e a Rua ………. [Quinta do Baixo]: Que não existe alvará de loteamento emitido, se bem que o requerente o tenha solicitado em prazo útil, tendo o processo ficado a aguardar a deliberação camarária que resolvesse a questão da área cedida a mais e que o requerente queria ver devolvida; e os pareceres vinculativos produzidos pela ex-DGUP estão neste momento caducados [documento de folhas 105/106 dos autos]. Factos relativos ao loteamento «Quinta do Baixo» 3- No âmbito do processo de loteamento «Quinta do Baixo Cacém», iniciado em 1961, a recorrente cedeu à recorrida, em 1974/1975, como contrapartida da subsequente aprovação de uma versão do dito loteamento, duas parcelas de terreno, totalizando 1842 m2 [documento de folhas 100/101 dos autos]; 4- Em 06.09.1976, a «Comissão Administrativa» da CMS aprovou um estudo, indicando que a recorrente podia apresentar projecto de arquitectura de acordo com o estudo, não tendo porém sido emitido alvará [documento de folha 72 dos autos]; 5- Em 01.08.1980, a recorrente requereu à CMS o respectivo alvará de loteamento [ver documento de folha 69 dos autos]; 6- Por ofício de 13.06.1988, a recorrida comunicou à recorrente a aprovação de uma outra versão do loteamento do terreno em causa, discriminando os respectivos condicionamentos, que, além do mais, pressuponham que a área a lotear era de 4000 m2 [ver documentos de folhas 19 e 21 a 25 dos autos]; 7- Na sequência desta notificação, a recorrente solicitou, em 17.01.1990, a emissão do alvará respectivo [ver documento de folha 98 dos autos]; 8- E para dar exequibilidade à condição acima referida, requereu, em 02.07.1990, a restituição de parte da parcela de terreno anteriormente devida ao domínio público [ver documentos de folhas 27/35 e 102/104 dos autos]; 9- Em 28.02.1990, a CMS emitiu informação no sentido de não haver inconveniente na concessão do alvará, nos termos da informação de 23.2.1990 [ver documento de folha 99 dos autos]; 10- Em informação da CMS, de 02.07.1990, submetida à consideração superior e da Câmara, consta, além do mais, o seguinte: - Verifica-se que os dados constantes do referido processo, nomeadamente a área do terreno, não é correcta, uma vez que se referia a área inicial da propriedade e não a área actual de 2158 m2; - A área actual da propriedade é de 2158 m2 em virtude de já ter sido cedido ao domínio público, em 1974 e 1975, a área de 1842 m2; - A área cedida ao domínio público é decorrente da apreciação de uma solução urbanística anterior; - O requerente solicita a desafectação do domínio público da área de 1042 m2 dos 1842 m2 já anteriormente cedidos, conforme condicionamento constante da informação final para concessão do alvará de cedência de 800m2 ao domínio público [ver documento de folhas 142 e seguintes dos autos]; 11- Em reunião da Câmara Municipal de Sintra, de 23.01.1992, foi apreciado o requerimento da aqui recorrente solicitando a restituição da parcela de terreno que cedera anteriormente, tendo sido mantida a anterior deliberação que atribuía o valor de 20.000$00 o metro quadrado à parcela pretendida [ver documento de folhas 36 e seguintes dos autos]; 12- Em 05.04.1993, a recorrente requereu a revalidação dos pareceres respeitantes ao loteamento aprovado, tendo a CCRLVT emitido parecer desfavorável [ver documento de folha 110 dos autos]; 13- Os serviços da CMS não identificaram qualquer Portaria que tenha classificado a área em questão como zona ameaçada de cheias, decorrente da sua confrontação, a nascente, com a «Ribeira das Jardas»[ver informação prestada pela respectiva mandatária, a folhas 371 dos autos]; Factos relativos ao loteamento titulado pelo alvará 5/89 14- Em 09.03.1989, a CMS emitiu o alvará de loteamento nº 5/89, a favor da recorrente, autorizando o loteamento urbano do prédio rústico sito em Cacém, inscrito na matriz predial rústica da freguesia de ………….. sob os artigos 110 e 165, confrontando a nascente com a «Ribeira das Jardas» e a sul com a «auto-estrada de Sintra», para a constituição de trinta e três lotes de terreno, destinados à construção de edifícios de habitação colectiva, comércio e garagens, num total de 622 fogos [documento de folhas 44 e seguintes dos autos]; 15- No referido alvará de loteamento consta que o mesmo mereceu parecer favorável da Direcção Geral de Ordenamento do Território, através de acta de reunião efectuada em 27.09.1982, homologada em 29.02.1989, entre representantes da Câmara, da DGOT e do Serviço de Reconhecimento e de Ordenamento do Agrário [documento de folhas 44 verso dos autos]; 16- Do mesmo alvará constam, entre outras, as seguintes condicionantes: «Nove - Deverá obter licença da Direcção Geral dos Serviços Hidráulicos para todas as obras a realizar na sua jurisdição [100 metros da Ribeira]. Dez - Executar a regularização da Ribeira, de acordo com o aprovado pela Direcção Geral dos Recursos e Aproveitamentos Hidráulicos em 07.02.1979 no prazo mínimo de 365 dias após a concessão do alvará, sem o que não serão concedidas licenças aos lotes da Praceta Um»[documento de folhas 48 verso/49 dos autos]; 17- Em 13.06.1988, a CMS comunicou à recorrente a aprovação do loteamento em causa, mediante alterações e o cumprimento de determinadas condições, entre as quais, uma área a lotear de 4.000m2 [documento de folha 21 dos autos]; 18- A recorrente requereu à CMS a prorrogação do prazo para conclusão das obras de urbanização tituladas pelo alvará nº5/89, invocando impossibilidade de realização das mesmas por causa que não lhe era imputável, designadamente a emissão pela CMS, do alvará 42/87, que conflituava com o da recorrente na parte da implementação do projecto de arruamentos [documento de folhas 144 dos autos e processos instrutores apensos]; 19- A delimitação da REN para a área do concelho de Sintra foi aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros nº47/96, publicada em DR, I Série, de 17.04.1996 [documento de folhas 372 e seguintes dos autos]; 20- O PDM de Sinta, foi aprovado pela RCM nº116/99, de 04.10; 21- A linha de água correspondente à «Ribeira das Jardas» integra a REN, à luz do disposto nas citadas RCM nºs 47/96 e 116/99 e ver plantas de folhas 395 e 396. A sentença recorrida considerou como não provados os seguintes factos: «No que respeita às questões de facto consubstanciadas em saber se o terreno objecto do alvará de loteamento nº 5/89 se encontrava, à data do mesmo, incluído em área de Reserva Ecológica Nacional [REN]; e se o terreno correspondente à Quinta do Baixo Cacém estava incluído em zona ameaçada de cheias ou zona de leito de cheias, nada mais se provou para além dos factos supra enunciados. Na verdade, as plantas e extractos de cartas condicionantes juntas pela recorrida a folhas 395 e seguintes e 460 e seguintes dos autos são inclusivas e insuficientes para a demonstração inequívoca desses factos. No que respeita à questão do terreno correspondente à Quinta do Baixo Cacém estar ou não incluído em zona ameaçada de cheias, esses documentos nada acrescentam sobre a matéria, pois que se limitam a uma “fotografia aérea com os alvarás de loteamento emitidos pela CMS, e com identificação do alvará nº 30/78” [folhas 394 e 401/402]. Por outro lado, a carta da “Bacia hidrográfica da ribeira de Barcarena” junta a folhas 481, também não permite, sem mais, dar como provada a inclusão do terreno em causa em zona de cheia e sendo certo que a recorrida a apresentou a título de “cartografia do alvará de loteamento 5/89” e não a respeito do outro terreno aqui em causa. Quanto a saber se o terreno objecto do alvará de loteamento nº5/89 se encontrava, à data do mesmo, incluído em área de Reserva Ecológica Nacional [REN], as plantas e cartas em causa fundamentam-se, além do mais, na delimitação da REN para o concelho de Sintra [RCM nº47/96] e no PDM de Sintra [RCM nº116/99], ou seja, em instrumentos de gestão territorial muito posteriores ao alvará em causa. Por outro lado, estes documentos apenas revelam o que, aliás, já constavam do alvará nº 5/89, ou seja, que o terreno em causa confronta a nascente com a Ribeira das Jardas. Por último, não é minimamente elucidativa a carta de REN de Janeiro de 96, junta a folha 397, nem a carta de declives junta a folha 483, que nada permitem concluir quanto à inclusão ou não do terreno em REN». E é tudo, quanto ao julgamento de facto. III. De Direito 1. Enquadramento do recurso jurisdicional. Em 1993 pendiam nos serviços da CMS 16 processos administrativos em nome da sociedade A………, relativos ao loteamento da «Quinta do Baixo Cacém», com a área de 4.000 m2, adjacente à Avenida …………., Cacém, Sintra. Seis deles eram referentes à urbanização adjacente à Avenida …………, e a seu respeito não chegou a ser emitido qualquer alvará de loteamento [nº1099/61, nº2761/75, nº1416/78, nº4510/86, nº11608/87 e nº6559/90]. Os outros dez eram referentes a urbanização contígua à primeira, titulada pelo alvará de loteamento nº5/89, de 09.03 [nº89/74, nº2114/74, nº2323/86, nº3927/87, nº10683/87, nº3886/79, nº2353/88, nº7218/88, nº8643/88 e nº1255/90]. Por deliberação de 01.04.1993, a CMS, pronunciando-se relativamente a esses procedimentos, determinou a cassação do alvará de loteamento nº5/89, por a respectiva urbanização se encontrar em zona de reserva ecológica nacional [REN] «pela inclinação», e declarou nulas as deliberações camarárias relativas à outra urbanização «por estar em leito de cheias» [da Ribeira das Jardas]. A A…….. intentou o presente RCA, no então TAC de Lisboa, pedindo a anulação da dita deliberação camarária com base em «falta de fundamentação» e em «erro sobre os pressupostos de facto e de direito». Em seu entender, para além da deliberação não estar devidamente fundamentada, a urbanização titulada pelo alvará de loteamento nº 5/89 «não está situada em REN», e a outra, à qual não chegou a ser atribuído alvará, «não está situada em leito de cheias» [da Ribeira das Jardas]. Por sentença de 02.02.1995, a deliberação camarária recorrida foi anulada pelo TAC por ter sido julgado procedente o vício de «falta de fundamentação». Por acórdão de 30.01.1996, o STA, dando provimento a recurso jurisdicional da CMS, revogou essa sentença do TAC de Lisboa, ao qual mandou baixar os autos para ser conhecido o vício remanescente, de «erro nos pressupostos de facto e de direito». Por sentença de 21.02.1997, o TAC de Lisboa julgou improcedente este vício, e negou provimento ao RCA. Por acórdão de 17.10.2002, o STA concedeu provimento a recurso jurisdicional interposto pela A………., e declarou nula esta sentença do TAC, com base na falta de especificação dos fundamentos da decisão de improcedência da violação de lei «por erro nos pressupostos de facto e de direito». Após a baixa dos autos ao TAC de Lisboa, foram efectuadas diversas diligências instrutórias visando averiguar se os terrenos objecto da deliberação camarária recorrida se encontram, respectivamente, em área REN e em leito de cheias [da Ribeira das Jardas]. Por sentença de 06.03.2014, o TAC de Lisboa concedeu provimento ao RCA e anulou a deliberação de 01.04.1993 da CMS com fundamento em violação de lei «por erro nos pressupostos de facto e de direito». Desta sentença vem interposto o presente recurso jurisdicional, pela MS, que lhe imputa duas «nulidades» [conclusões O) e AA)] e «erros de julgamento de facto»[conclusões P) a Z)] e «de direito» [conclusões J) a N)]. 2. Alega o recorrente MS que a sentença recorrida é nula porque não especifica os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão [artigo 668º, nº1 alínea b), do CPC aplicável, e artigo 615º, nº1 alínea b), do actual CPC, ex vi artigo 1º da LPTA], e ainda porque não se pronunciou sobre «questões» que devia apreciar [artigo 668º, nº1 alínea d), do CPC aplicável, e artigo 615º, nº1 alínea d), do actual CPC, ex vi artigo 1º da LPTA]. Sobre estas questões apenas diz ter havido «omissão de pronúncia especificada e sustentada relativamente a cada um dos elementos carreados para os autos, no sentido de justificar a decisão tomada» [conclusão AA)]. Mas ambas as nulidades invocadas deverão ser julgadas improcedentes. Efectivamente, não é verdade que a sentença recorrida não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão, pois constatamos que nela se elencam, em 21 pontos autónomos, os «factos provados» que basearam o julgamento de direito, e se referem, ainda, dois pontos de facto considerados «não provados» [ver ponto II deste acórdão]. E o julgamento de direito, nessa base fáctica formulado, resultou desfavorável ao recorrido MS por ter sido entendido na sentença que a ele competia «demonstrar o preenchimento dos pressupostos da deliberação» impugnada, o que não logrou fazer. E, deste jeito, decidiu a única questão que ainda remanescia nos autos, e se lhe impunha apreciar: o «erro sobre os pressupostos de facto e de direito». A discordância do recorrente MS relativamente à suficiência da matéria de facto usada para o efeito, e à forma como ela foi utilizada na apreciação e decisão de direito, poderá configurar «erros de julgamento», mas não as omissões que foram alegadas pelo recorrente como integradoras de «nulidade» da sentença recorrida. Na verdade, e como vem entendendo este Supremo Tribunal, em variados acórdãos, só constituem nulidades da sentença as disfunções graves que são enumeradas no artigo 668º do CPC [artigo 615º do CPC actual], e não um apuramento deficiente da matéria de facto ou uma incorrecta aplicação do direito. E, além disso, a omissão de pronúncia apenas ocorre quando o juiz deixe de se pronunciar sobre verdadeira questão submetida à sua apreciação pelas partes, ou de seu conhecimento oficioso, e não sobre cada um dos argumentos ou das razões por aquelas expendidos a favor das respectivas teses [ver, entre muitos outros, mas por seguirmos de perto a sua redacção, o AC STA de 09.10.2002, Rº0443/02]. 3. E, nesta perspectiva, o recorrente reage ao julgamento de facto realizado na sentença recorrida, pois que, a seu ver, os elementos de prova carreados para os autos não são, como se entendeu, «insuficientes» para demonstrar que uma das referidas urbanizações se situa «em reserva ecológica pelas inclinações» e a outra «em leito de cheias da Ribeira das Jardas». Essa «suficiência» decorrerá, segundo alega, da ponderação das condicionantes impostas no alvará de loteamento nº5/89 [ponto 16 do provado], da leitura dos documentos 1, 15, 16, 17, e 18, por ele juntos aos autos em 2005 e 2009, bem como das explicações dadas por um técnico seu, relativamente aos mesmos, tudo isso devidamente conjugado com o disposto no «Regime Jurídico da REN»que está consagrado pelo DL nº 166/2008, de 22.08 [ver artigo 685º-B do CPC aqui aplicável, artigo 640º do CPC actual, ex vi artigo 1º da LPTA]. Essa ponderação, continua, é susceptível de gerar a convicção bastante para se poder e dever concluir no sentido da «verificação dos pressupostos de facto e de direito» da deliberação camarária recorrida, razão pela qual, ao assim não ter entendido, a sentença do TAC de Lisboa errou no seu julgamento de facto. Vejamos. Esses «elementos documentais» são constituídos por extractos da «Carta de Condicionantes» do PDM de Sintra [escala 1/25.000]; da «Carta de Ordenamento» [escala 1/10.000]; das «Cartas da REN» de Janeiro de 1996, altura em que o PDM de Sintra estava em elaboração; extracto de «fotografia aérea» [escala 1/5000] com os alvarás de loteamento emitidos pela CMS; «planta de localização» do alvará nº5/89 [escala 1/2000]; «levantamento do traçado da ribeira», feito em 2000, sobre cartografia de 1982 [escala 1/2000]; «sobreposição de zonas inundáveis sobre cartografia de 1982» [escala 1/2000];«extracto de informação» sobre zonas inundáveis, com legenda da Direcção Geral de Recursos Naturais; e «carta de declives» elaborada sobre cartografia de 1982 [escala 1/2000]. A respeito destes quatro primeiros «elementos documentais», veio «esclarecer» um técnico da «Divisão de Projectos Estratégicos» da CMS [Arquitecto Urbanístico F…………..], sobre a questão da integração ou não do terreno afecto ao alvará nº5/89 «em zona REN», que «na Carta de Condicionantes – REN – se identifica, a nascente do terreno afecto ao alvará nº5/89, a passagem de uma linha de água a que corresponde a Ribeiras das Jardas. Linha de água que faz parte do regime REN, e que, aparentemente, é limítrofe do terreno em causa, sendo que a sua servidão entra dentro da área em análise», e que as cartas da REN, de Janeiro de 1996, descrevem «um conteúdo igual ou muito semelhante» a esse. E relativamente à integração do terreno da outra urbanização em «leito de cheias» [da Ribeira das Jardas], apenas «esclareceu» que do «extracto da fotografia aérea» junta aos autos se identifica, a norte,«o alvará nº30/78, atravessado pela linha de água em questão» [Ribeira das Jardas]. Na sentença recorrida, estes elementos documentais deram origem ao seguinte julgamento de facto que resultou na «falta de prova» dos ditos pressupostos da deliberação recorrida: […] «No que respeita às questões de facto consubstanciadas em saber se o terreno objecto do alvará de loteamento nº5/89 se encontrava, à data do mesmo, incluído em área de Reserva Ecológica Nacional [REN]; e se o terreno correspondente à Quinta do Baixo Cacém estava incluído em zona ameaçada de cheias ou zona de leito de cheias, nada mais se provou para além dos factos supra enunciados [Nota: refere-se aos factos provados]. Na verdade, as plantas e extractos de cartas condicionantes juntas pela recorrida a folhas 395 e seguintes e 460 e seguintes dos autos são inclusivas e insuficientes para a demonstração inequívoca desses factos. No que respeita à questão do terreno correspondente à Quinta do Baixo Cacém estar ou não incluído em zona ameaçada de cheias, esses documentos nada acrescentam sobre a matéria, pois que se limitam a uma “fotografia aérea com os alvarás de loteamento emitidos pela CMS, e com identificação do alvará nº 30/78” [folhas 394 e 401/402]. Por outro lado, a carta da “Bacia hidrográfica da ribeira de Barcarena” [junta a folha 481] também não permite, sem mais, dar como provada a inclusão do terreno em causa em zona de cheia e sendo certo que a recorrida a apresentou a titulo de “cartografia do alvará de loteamento nº5/89” e não a respeito do outro terreno aqui em causa. Quanto a saber se o terreno objecto do alvará de loteamento nº 5/89 se encontrava, à data do mesmo, incluído em área de Reserva Ecológica Nacional [REN], as plantas e cartas em causa fundamentam-se, além do mais, na delimitação da REN para o concelho de Sintra [RCM nº47/96] e no PDM de Sintra [RCM nº116/99], ou seja, em instrumentos de gestão territorial muito posteriores ao alvará em causa. Por outro lado, estes documentos apenas revelam o que, aliás, já constava do alvará nº5/89, ou seja, que o terreno em causa confronta a nascente com a Ribeira das Jardas. Por último, não é minimamente elucidativa a carta de REN de Janeiro de 1996 [junta a folha 397], nem a carta de declives [junta a folha 483], que nada permitem concluir quanto à inclusão ou não do terreno em REN». […] Ora, este Supremo Tribunal, como instância de recurso, apenas poderá alterar o referido julgamento de facto «Se do processo constarem todos os elementos de prova que serviram de base à decisão sobre os pontos da matéria de facto em causa…» e «Se os elementos fornecidos pelo processo impuserem decisão diversa, insusceptível de ser destruída por quaisquer outras provas» [ver artigo 712º, nº1 alíneas a) e b), do CPC aqui aplicável, artigo 662º do actual CPC, ex vi artigo 102º da LPTA]. E o certo é que tal não acontece. Efectivamente, as partes, nomeadamente o demandado MS, teve oportunidade de juntar aos autos todos os documentos considerados pertinentes, e prestar a respeito deles todos os esclarecimentos que lhe aprouvesse. Apesar disso, não se poderá retirar dos efectivamente apresentados, tal como entendeu o tribunal de 1ª instância, prova bastante da inclusão dos terrenos loteados quer em zona REN quer em leito de cheias [da Ribeira das Jardas]. Note-se que o facto da «Ribeira das Jardas», segundo parece [esclarecimento citado], ser limite nascente do terreno objecto da urbanização que é titulada pelo alvará nº 5/89 foi expressamente tido em conta na «nona condicionante» desse alvará, na qual se impõe à respectiva titular a obrigação de «obter licença da Direcção Geral dos Serviços Hidráulicos para todas as obras a realizar na sua jurisdição [100 metros da Ribeira]» [ponto 16 do provado]. O que significa que tal situação não foi entendida, numa altura em já vigorava o regime jurídico da REN instituído pelo DL nº 321/83, de 05.07 -que veio a ser revogado pelo artigo 20º do DL nº93/90, de 19.03 - como impeditiva do loteamento, por abranger terreno de «reserva ecológica nacional» [ver artigos 2º e 3º do DL referido por último]. O «Regime Jurídico REN» referido pelo município recorrente, aprovado pelo DL nº166/2008, de 22.08 – que no seu artigo 47º revogou o anterior DL nº93/90, de 19.03 – só muito mais tarde entrou em vigor, pelo que, e segundo o princípio tempus regit actum, é àquele primeiro que deveremos atender para efeitos de aferir da integração ou não do terreno relativo ao alvará nº5/89 em espaço de REN. Diga-se, por último, que da ponderação da «décima condicionante» imposta a este alvará também não pode extrair-se qualquer razão determinante para dar como provada a referida integração [ver ponto 16 do provado]. Dela se extrai, apenas, que a concessão de «licenças aos lotes da Praceta UM» fica dependente da execução da «regularização da Ribeira», no «prazo mínimo de 365 dias após a concessão do alvará», nos termos aprovados «pela Direcção Geral dos Recursos e Aproveitamentos Hidráulicos em 07.02.79». Deste modo, da ponderação autónoma, ou conjugada, dos elementos de prova documental esgrimidos pelo município recorrente em prol do invocado «erro de julgamento de facto», não ressuma que o mesmo ocorra. Deverá, portanto, ser mantido tal julgamento como foi realizado pela 1ª instância, ou seja, no sentido da «não prova» de que os terrenos em causa estejam, e respectivamente, «em espaço de reserva ecológica nacional» e «em leito de cheias» [da Ribeira das Jardas]. 4. Desta falta de prova concluiu, a sentença recorrida, que o vício de violação de lei por «erro sobre os pressupostos de facto e de direito» imputado pela A……… à deliberação camarária recorrida deveria ser julgado procedente, e, com esse fundamento, ser a referida deliberação anulada, procedendo, assim, o RCA em que aquela sociedade demandou a CMS. O que fez. O ora recorrente considera este julgamento «errado», por entender que não lhe cabia a ele, enquanto demandado no RCA, fazer a prova do preenchimento dos pressupostos da deliberação recorrida, antes caberia à A……., enquanto autora do RCA, provar o que afirma pela negativa, ou seja, que os terrenos não integram a REN nem estão em leito de cheias [ver artigo 24º da petição inicial]. A este propósito diz-se na sentença recorrida o seguinte: […] «E nem se diga […] que cabia ao recorrente a demonstração do facto negativo de que os terrenos em causa não se incluíam nas áreas referidas. Pelo contrário, cabia à recorrida [CMS] a demonstração do preenchimento dos pressupostos do acto recorrido, que vem atacado precisamente por erro nesses pressupostos. Como se refere no Acórdão do STA, de 17.05.2007 [Pº 01011/06], citando jurisprudência sua anterior no mesmo sentido, impende sobre a Administração, e não sobre o recorrente contencioso, o ónus da prova sobre o preenchimento dos pressupostos do acto, ou seja do preenchimento dos pressupostos legais da sua actuação. Como referia Vieira de Andrade [A Justiça Administrativa (Lições), 268-271]“não pode exigir-se ao recorrente a prova dos factos constitutivos da sua pretensão de anulação [desde logo e, por exemplo, a prova da não verificação dos pressupostos legais da pratica do acto]”. Em suma, “há-de caber, em princípio, à Administração o ónus da prova da verificação dos pressupostos legais da sua actuação, sobretudo se agressiva [positiva e desfavorável]; em contrapartida, caberá ao administrado apresentar prova bastante da ilegitimidade do acto, quando estejam verificados esses pressupostos”. Em suma, não ficou provado o pressuposto de facto [e de direito] em que assentou a deliberação recorrida na parte em que determinou a cassação do alvará de loteamento nº5/89, que tinha sido emitido a favor da recorrente, ou seja, que o terreno em causa estivesse inserido em “reserva ecológica pelas inclinações”. Pelo que o acto é nessa parte anulável por erro sobre os pressupostos de facto e de direito [artigos 135º e 136º do CPA]. Por seu turno, também não se provou que o terreno denominado “Quinta do Baixo Cacém” ou “Quinta de Baixo”, objecto do outro pedido de loteamento da recorrente, se encontrasse, à data [ou agora] em leito de cheias da Ribeira de Jardas. De facto, não foi apontada qualquer norma [legal ou regulamentar] ou qualquer acto no qual a deliberação recorrida se possa ter baseado para concluir que o terreno em causa se situava em zona de cheias. Esta circunstância determina, só por si, a anulabilidade da deliberação recorrida nesta parte, por erro no pressuposto em que assentou. […] Conclui-se, assim, pela anulabilidade da deliberação da CMS, de 01.04.1993, com fundamento em vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito, na parte em que a mesma decidiu pela cassação do alvará nº5/89, de que era titular a recorrente, por entender que o terreno em causa se situava em “reserva ecológica pelas inclinações” e considerou nulas e de nenhum efeito as anteriores deliberações camarárias referentes à urbanização “Quinta do Baixo Cacém”, também requerida pela recorrente, por a mesma se situar em leito de cheias da Ribeira das Jardas.» […] A questão que se coloca, em sede deste alegado erro de julgamento de direito, tem a ver, pois, com o problema da distribuição do ónus material da prova no âmbito do recurso contencioso de anulação de actos administrativos. Ou seja, e em concreto, importa saber, uma vez que não foi possível extrair de toda a prova reunida no processo uma conclusão clara sobre a verificação dos pressupostos que fundamentam a deliberação camarária recorrida, e uma vez que o tribunal não pode ficar por um non liquet, a favor de quem deve decidir o RCA. Neste domínio da repartição do ónus da prova, o Professor Vieira de Andrade, que é citado na sentença recorrida, sublinha que no referido âmbito, por força do funcionamento dos princípios do inquisitório e da livre apreciação das provas, não vale um ónus da prova «subjectivo», que implicaria que o juiz só pudesse considerar factos alegados e provados por cada uma das partes, mas tem de valer um ónus da prova «objectivo». E explica: […] «O ónus da prova, entendido neste sentido mais objectivo, vai depender da situação processual das partes, mas – porque depende de valorações normativas e não de imperativos de pura lógica – terá de determinar-se, na ausência de norma expressa, de acordo com um quadro de normalidade concreto ou típico, construído com base nas regras específicas do domínio da vida em causa e nos princípios próprios do direito administrativo. A regra geral, nos termos da qual quem invoca um direito tem o ónus da prova dos respectivos factos constitutivos, cabendo à contraparte a prova dos factos impeditivos, modificativos ou extintivos [artigo 342º do Código Civil], pode entender-se aplicável, em princípio, no processo administrativo, mas aqui, como de resto no âmbito do direito e do processo civil, não é suficiente para a resolução de todos os tipos de situações – sobretudo se não se fizerem diferenciações conforme as posições das partes e os interesses e situações em jogo nos domínios específicos da realidade, tal como é normativamente concebida. No direito civil, por exemplo, admitem-se regras diferentes para casos especiais e tende-se na doutrina a sustentar uma distribuição mais equilibrada do ónus da prova, atendendo, nomeadamente, à posição mais favorável para, em concreto, demonstrar o facto. Mas o problema da distribuição do ónus da prova suscita-se com particular acuidade no processo administrativo, sobretudo no que se refere aos meios impugnatórios de actos e normas. Nestes processos, impõe-se um regime especial ou uma adaptação do regime comum, seja porque se trata da contestação de decisões administrativas de autoridade, seja porque pode não estar em causa directamente um direito substantivo do recorrente [basta um interesse de facto ou, na acção popular, um interesse difuso, para não falar do caso da acção pública] – aí trata-se sobretudo da conformidade com o ordenamento jurídico de uma decisão administrativa de autoridade [é essa a “questão de direito” a resolver]. Assim, não pode exigir-se ao autor, por sistema, a prova dos factos constitutivos da sua pretensão de anulação [desde logo e, por exemplo, a prova da não verificação dos pressupostos legais da prática do acto], de modo a caber à Administração apenas provar as excepções invocadas – tal equivaleria na prática à pura e simples invocação da “presunção de legalidade do acto administrativo”, fazendo recair sobre o particular o ónus da prova [subjectivo] da ilegalidade do acto impugnado. Deve, pelo contrário, levar-se em conta, em geral, para a construção do quadro de normalidade que há-de servir de paradigma normativo para a distribuição das responsabilidades probatórias, a sujeição da Administração aos princípios da legalidade a da juridicidade e, pelo menos no que respeita aos actos desfavoráveis, o dever de fundamentação. Isto é, parece que há-de caber, em princípio, à Administração o ónus da prova da verificação dos pressupostos legais [vinculativos] da sua actuação, designadamente agressiva [positiva ou desfavorável]; em contrapartida, caberá ao impugnante apresentar prova bastante da ilegitimidade do acto, quando se mostrem verificados esses pressupostos. Por outras palavras ainda, deve ser a Administração a suportar a desvantagem de não ter sido feita a prova [de o juiz não se ter convencido] da verificação dos pressupostos legais que permitem à Administração agir com autoridade [pelo menos, quando produza efeitos desfavoráveis para os particulares]; deve ser o particular a suportar a desvantagem de não ter sido feita a prova [de o juiz não se ter convencido] de que, no uso dos poderes discricionários, a Administração actuou contra princípios jurídicos fundamentais» [José Carlos Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 2012-12ª edição, páginas 447 a 449]. […] Na mesma linha, adverte o Professor Aroso de Almeida que «… há que distinguir, nesta matéria, consoante o acto impugnado é um acto de conteúdo positivo, que exprime uma posição da Administração cujos fundamentos a ela cumpre demonstrar pela positiva ou, pelo contrário, é um acto de conteúdo negativo, que se limita a refutar uma pretensão que tinha sido apresentada pelo particular. Pois consoante se trate de um ou de outro caso, assim se diferenciam as posições em que as partes se encontram colocadas no quadro da relação subjacente ao recurso. Comecemos, pois, pela hipótese, estruturalmente mais simples, do recurso de impugnação de um acto de conteúdo positivo. É neste domínio que as partes figuram no recurso em posições invertidas em relação àquelas que lhes pertencem no quadro da relação jurídica substantiva. […] Ora, esta diferença de natureza substantiva deve, a nosso ver, projectar-se no plano da definição das regras de decisão com base nas quais o tribunal deve decidir nas situações em que nenhuma conclusão clara tiver resultado de toda a prova reunida em favor de qualquer das partes: a) Assim, se o recorrente alegar o não preenchimento dos pressupostos do acto, deve recair sobre a Administração o risco da falta de prova da respectiva verificação» [Mário Aroso de Almeida, Anotação ao AC do STA de 26.01.2000, Rº37739, in Cadernos de Justiça Administrativa, 20, Março/Abril de 2000, páginas 48 e 49; ver ainda este autor in Teoria Geral do Direito Administrativo: temas nucleares, Almedina, 2012, páginas 184 a 186]. E é esta doutrina que, fundamentalmente, tem vindo a ser a adoptada por este Supremo Tribunal em vários dos seus acórdãos [ver a título de exemplo AC STA de 26.01.2000, Rº37739; AC STA de 24.01.2002, Rº048154; AC STA de 25.01.2005, Rº0290/04; e AC STA de 17.05.2007, Rº1011/06]. Ora, no presente caso, subjacente à «relação processual» estabelecida entre a sociedade A……….., como recorrente contenciosa, e a CMS, como demandada nesse recurso, está a «relação substantiva» em que estas ocupam posição inversa: a CMS como autora da deliberação ablativa e a sociedade A…………como destinatária da ablação. A pretensão anulatória, da recorrente A………., não pode nem deve autonomizar-se da posição substantiva, em defesa da qual a CMS é accionada, sob pena do que é e deve permanecer instrumental passar a definir as regras de apuramento do direito, visto que a recorrente A……….., com base no seu posicionamento processual, passaria a ter de provar os pressupostos constitutivos da deliberação camarária ablativa das posições jurídicas substantivas por ela já adquiridas no âmbito dos procedimentos urbanísticos em causa. Do que se trata, fundamentalmente, e uma vez que a entidade autárquica está sujeita ao princípio da legalidade, é de aferir, de provar, a conformidade da sua deliberação de autoridade com o ordenamento jurídico. É essa a verdadeira «questão de direito» a resolver, e não faz sentido, porque isso assentaria num pressuposto inadmissível, o da presunção de legalidade do acto administrativo, que seja o administrado a fazê-lo pela Administração. Exige-se, pois, neste caso de acto ablativo, cuja anulação é pedida no RCA com base em «erro nos pressupostos de facto e de direito» que, na falta de prova da verificação dos mesmos, o RCA seja decidido em desfavor da Administração. Ao assim ter decidido, a sentença recorrida não errou no julgamento de direito. 5. Tudo visto, deverá ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional. IV. Decisão Nestes termos, decidimos negar provimento ao recurso jurisdicional. Sem custas – artigos 8º, nº 4, da Lei nº 7/2012, de 13.02, e 3º, nº 1 alínea a), do CCJ. Lisboa, 18 de Junho de 2015. – José Augusto Araújo Veloso (relator) – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.

Sumário

I- Só as disfunções graves, enumeradas no artigo 615º do CPC, podem causar a nulidade da sentença.

II- A alegação do apuramento deficiente da matéria de facto poderá significar a ocorrência de erro de julgamento de facto, mas não de nulidade da sentença.

III- A falta de prova dos «pressupostos de facto e de direito» de acto ablativo, cuja anulação foi pedida com base em erro sobre os mesmos, deve ser decidida em desfavor do autor desse acto.

Texto Integral

I. Relatório

1. O MUNICÍPIO DE SINTRA [MS] interpõe o presente recurso jurisdicional da sentença de 06.03.2014 do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa [TAC de Lisboa] que, concedendo provimento ao recurso contencioso de anulação [RCA] interposto por A………. . Lda. [A………], anulou a deliberação de 01.04.1993 da CÂMARA MUNICIPAL DE SINTRA [CMS], com fundamento em vício de violação de lei por «erro sobre os pressupostos de facto e de direito».

A deliberação anulada tinha determinado a cassação do alvará de loteamento nº5/89, de que era titular a recorrida A….., por o respectivo terreno se situar em «reserva ecológica pelas inclinações», e tinha considerado nulas as deliberações camarárias referentes a uma outra urbanização também requerida pela A……, por a mesma «se situar em leito de cheias da Ribeira das Jardas».

2. Conclui assim as suas alegações:

A) Vem o presente recurso interposto da aliás douta sentença de 06.03.2014, a qual concedeu provimento ao recurso e anulou a deliberação recorrida de 01.04.1993, de cassação do alvará nº5/89, de que era titular a ora recorrida, com fundamento em vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto e de direito;

B) Em causa está a deliberação da CMS de 01.04.1993, que decidiu pela cassação do alvará nº5/89, de 09.03, de que era titular a autora, e que determinou o seguinte: «…ir-se-á cassar o alvará referente à urbanização que está em reserva ecológica pelas inclinações e ir-se-ão considerar nulas e de nenhum efeito as deliberações de Câmara para a urbanização que está em leito de cheias, da Ribeira das Jardas» [ver proposta de deliberação vertida na acta de reunião de 01.04.1993];

C) São duas as circunstâncias de facto onde assenta o acto sindicado, o facto de a urbanização se situar em situação de «reserva ecológica pelas inclinações» e o loteamento anterior relativo à «Quinta de Baixo» se encontrar em «leito de cheias da Ribeira de Jardas»;

D) Quanto a tal, o tribunal «a quo» considerou que os elementos de prova [documentos; plantas; extractos; e cartas], são insuficientes para a demonstração desses factos, mas não justifica porque é que assim entende;

E) Apenas considera provado [facto 21] que o terreno confronta com a «Ribeira das Jardas» e que essa linha de água integra a REN, mas daqui, na aplicação do direito nada mais refere nem conclui;

F) São claros e evidentes os condicionamentos ao alvará desde a sua emissão e que se prenderam desde sempre com a situação do terreno se encontrar em leito de cheia, e como tal em REN, situação que fora levantada já em 1981 pela então Direcção Geral dos Recursos e Aproveitamentos Hidráulicos, que se manifestou no sentido de o terreno situado na margem esquerda da ribeira de Barcarena, é totalmente inundado pelas cheias daquele curso da água e por isso considera inconveniente a efectivação de construções em terrenos adjacentes à linha de água;

G) A deliberação camarária que aprovara o loteamento, já fora também questionada pela ex-Direcção Geral do Planeamento Urbanístico, promovendo a DGOT que a então Inspecção Geral do Território promovesse acção com vista à declaração de nulidade da deliberação, acção essa que veio a correr termos;

H) Não restava outra alternativa à recorrente que não a de determinar a cassação do alvará nº5/89, o que fez, e bem, por via do acto sindicado;

I) Nada disto foi sequer considerado em sede de sentença, apesar de constar do elenco dos factos provados a existência de condicionantes do alvará [pontos 9 e 10];

J) Entende o tribunal que caberia à aqui recorrente fazer prova do preenchimento dos pressupostos do acto recorrido, e que, a não ter feito, conduz à procedência do vício apontado pelo aqui recorrido;

K) Sem conceder, e considerando o infra afirmado, não recai sobre a entidade demandada o ónus da prova relativamente ao preenchimento dos pressupostos do acto recorrido, porque a autora afirma o contrário, e como tal cabe-lhe a si, fazer a prova do que afirma pela negativa;

L) Do historial do processo decorre claramente que nunca o tribunal conseguiu concluir, com a certeza que se impõe, relativamente à manutenção ou anulação do acto sindicado, daí as várias decisões proferidas ao longo do tempo;

M) A consideração de que os elementos de prova não são elucidativos da fundamentação de facto do acto recorrido, não poderia conduzir simplesmente à procedência do vício de violação de lei, como faz o tribunal;

N) Considera-se que, perante a clara situação de dúvidas na leitura dos elementos Documentais, o tribunal «a quo» não poderia ter resolvido a favor do ora recorrido, anulando o acto sindicado, precisamente e na medida em que o recorrido não faz prova do direito que alega, da factualidade que assume desde o início deste recurso contencioso;

O) A evidente insuficiência/omissão de resposta a questões essenciais para a tomada de decisão por parte do tribunal, importa a nulidade da sentença, nos termos da alínea b) do nº 1 do artigo 615º do CPC [aplicável ex vi artigo 102º da LPTA] e conduz à nulidade da decisão, por violação, neste caso, do disposto no artigo 342º do Código Civil, 410º e 662º do CPC;

P) Não há dúvidas que as margens da «Ribeira das Jardas» integram a «Reserva Ecológica Nacional» [ver DL nº166/2008, de 22.08, que estabelece o Regime Jurídico da REN, que, como restrição de utilidade pública que é, estabelece um conjunto de condicionamentos à ocupação, uso e transformação do solo, visando que esse uso do território seja sustentável, abrangendo um conjunto de áreas que, nomeadamente, pela exposição e susceptibilidade perante riscos naturais, são objecto de protecção especial];

Q) Essa integração em REN, por localização em leito de cheia, decorre da documentação junta aos autos, nomeadamente da leitura dos documentos 1, 16 e 17;

R) Também não há dúvidas que a parte do terreno oposta à «Ribeira», tem uma pendente fortemente inclinada para norte, conforme resulta das curvas de nível e das linhas que indicam a existência de taludes, com forte inclinação [documentos/plantas - 1, 15 e 18 - relativamente aos declives];

S) Tal decorre quer dos documentos juntos aos autos, pela ora recorrente, quer em 2005, quer em 2009, bem como das explicações dadas por um técnico da entidade demandada relativamente à leitura desses documentos;

T) As alterações significativas sofridas no local, nomeadamente pela intervenção do «Programa Polis …….. S.A.», iniciadas em 2003, não alteram em nada o circunstancialismo do acto sindicado, nem impossibilitam, como afirma o aqui recorrido, a comprovação daquele circunstancialismo;

U) Aliás, a posição da autora, ora recorrida nestes autos, tem sido sempre a da afirmação pela negativa do circunstancialismo onde assenta o acto, sem qualquer sustentação, embora tenha exercido o contraditório relativamente aos documentos/plantas juntos pelo aqui recorrente, o que fez do mesmo modo, afirmando ao contrário, sem justificação;

V) Considera-se que o tribunal dispunha de todos os elementos para concluir pela fundamentação de facto e de direito do acto recorrido e pela manutenção na ordem jurídica, com as devidas consequências, da deliberação recorrida de 01.04.1993, de cassação do alvará nº5/89;

W) Da observação atenta das plantas juntas aos autos é visível a existência da «Ribeira das Jardas», as margens adjacentes da mesma e o leito de cheias, de conhecimento público, aliás pela gravidade das cheias ocorridas em 1983, amplamente difundidas atentas as consequências gravosas das mesmas e que importaram a ponderação das regras básicas de ordenamento do território;

X) É também evidente dos documentos/plantas a existência dos declives [mais de 30% de inclinação, conforme legenda do documento 18] no terreno e dos taludes em área de protecção do IC/19, anterior EN/249, prova da inserção em zona de inclinações;

Y) Por isso se afirma que foram devidamente comprovados os factos sustentadores do acto sindicado;

Z) Na fundamentação da sentença não foram considerados factos, que se consideram essenciais e notórios, e que constam dos autos, nem dos mesmos foi feita a devida análise, de forma crítica, como é exigível, e por isso, não foram especificados os fundamentos da convicção que foi tomada pelo juiz;

AA) Esta manifesta insuficiência de fundamentação de facto e de direito, da decisão, e a omissão de pronúncia especificada e sustentada relativamente a cada um dos elementos carreados para os autos, no sentido de justificar a decisão tomada, conduz à nulidade da sentença [artigo 615º,nº1 alíneas b) e d), do CPC, aplicável ex vi artigo 102º da LPTA], o que se alega para todos os efeitos, porque há a violação clara, nomeadamente do DL nº468/71 de, 05.11 [o Regime Jurídico dos Terrenos do Domínio Público Hídrico] e do DL nº166/2008, de 22.08 [Regime Jurídico da Reserva Ecológica Nacional – REN].

Termina pedindo o provimento do presente recurso jurisdicional, com todas as consequências legais.

3. A recorrida A…….. contra-alegou, concluindo deste modo:

1) O recorrente, MS, atribuiu à douta sentença recorrida, nas conclusões das suas alegações, em síntese, os seguintes vícios: [i] errada repartição do ónus da prova, [ii] omissão de pronúncia e [iii] falta de fundamentação;

2) No que respeita à errada repartição do ónus de prova, o tribunal «a quo» julgou que não foi feita prova da verificação dos fundamentos ou pressupostos do acto. E, mais julgou que não cabia à ora recorrida a demonstração dos factos negativos, cabendo antes à ora recorrente a demonstração do preenchimento dos pressupostos do acto recorrido, tendo sustentado este entendimento com jurisprudência e doutrina [ver folhas 563 e 564]. Bem julgou o tribunal «a quo» [no sentido da decisão recorrida vai o ensinamento de JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 11ª edição, Coimbra, Almedina, 2011, páginas 443-447];

3) Sobre a alegada omissão de pronúncia o ora recorrente não especificou as questões sobre as quais o tribunal «a quo» alegadamente não se terá pronunciado e que deveria ter apreciado. E, além do mais, omitiu que a sentença se pronunciou sobre todas as questões relevantes conforme consta de folhas 526 a 565 dos autos;

4) Relativamente à alegada falta de fundamentação, o ora recorrente, ele sim, limita-se a afirmações não fundamentadas e, além do mais, com desconsideração flagrante da parte da douta sentença recorrida que fundamenta a decisão recorrida. O ora recorrente desconsidera flagrantemente que o tribunal «a quo» fundamentou não só a decisão quanto à matéria de facto - indicando os documentos que sustentam os factos provados e justificando detalhadamente o seu entendimentos quanto os factos não provados - como também, a decisão quanto ao mérito do recurso, referindo expressamente que não ficou demonstrado que à data da deliberação recorrida o terreno a que se refere o alvará de loteamento se encontrasse inserido em REN e, por seu turno, que também não se provou que o terreno objecto do outro pedido de loteamento se encontrasse, à data da deliberação impugnada [ou actualmente] em leito de cheias da «Ribeira das Jardas»; e que o ora recorrente também não logrou demonstrar a verificação do alegado «tempo decorrido», sendo certo que mesmo que este se pudesse ter como provado, tal pressuposto seria insuficiente para sustentar a validade do acto recorrido [ver folhas 562 a 565 dos autos].

Termina pedindo que seja negado provimento ao recurso jurisdicional, e seja mantida a sentença recorrida, com as legais consequências.

4. Foi emitida pronúncia pelo tribunal «a quo» sobre as nulidades assacadas à sentença recorrida nas conclusões do presente recurso [ver folhas 628 e 629 dos autos].

5. O Ministério Público junto deste Supremo Tribunal pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso jurisdicional [folhas 635 a 637 dos autos].

6. Colhidos os «vistos» legais, importa apreciar e decidir o objecto do recurso.

II. De Facto

A sentença recorrida deu como pertinentes e provados os seguintes factos:

1- A Câmara Municipal de Sintra aprovou, na reunião de 01.04.1993, uma deliberação - objecto de publicação em edital de 22.04.1993 - nos termos da qual foi, além do mais, determinado:

[i] A cassação do alvará de loteamento nº5/98, de 9 de Março, emitido a favor da aqui recorrente, correspondente aos processos administrativos nºs 89/74, 2114/74, 2323/86, 3927/87, 10683/87, 3886/79, 2353/88, 7218/88, 8643/88 e 1255/90;

[ii] Foram consideradas nulos e de nenhum efeito os compromissos e as deliberações anteriores relativas aos processos administrativos, também iniciados pela recorrente, nºs 1099/61, 2761/75, 1416/78, 4510/86, 11608/87 e 6559/90, referentes à Urbanização sita na Avenida ………. [Quinta do Baixo Cacém], no Cacém, freguesia de …………;

Com os seguintes fundamentos:

«PROCESSOS DE A……….. , Lda.:

Presentes os processos nºs 1099/61, 2761/75, 1416/78, 4510/86, 11608/87 e 6559/90, em nome de A……….., Lda., respeitantes à Urbanização sita na Avenida ………., no Cacém, freguesia …….. . Este assunto foi retirado da reunião da Câmara de 22.03.93.

Presentes os processos nºs 89/74, 2114/74, 2323/86, 3927/87, 10683/87, 3886/79, 2353/88, 7218/88, 8643/88 e 1255/90, em nome de A…………….., Lda., respeitantes à Urbanização sita entre a Ribeira de Agualva e a Estrada [IC-19], a que se refere o alvará de loteamento nº 4978/82, em nome de B……….. Este assunto foi retirado em reunião da Câmara de 22.3.93.

Tem informação do DU, bem como informação do Jurista do mesmo Departamento.

O Sr. Vereador C………. da CDU disse que, de acordo com as possibilidades legais que neste momento se colocam para a Câmara e que estão por demais, claras, inclusive, na informação do Jurista do DU, propõe que a Câmara casse estes dois alvarás de loteamento e que, partindo de uma cota zero, renegoceie os parâmetros urbanísticos para estas duas urbanizações. A posição da CDU é de que este promotor não tem, por demérito dele, ao se colocar, inclusive, ao desabrigo da lei, qualquer direito em termos de urbanização daqueles terrenos.

O Sr. Vereador D………., do PSD, disse que tem conhecimento de que este Sr. Promotor requereu o alvará e a revalidação dos pareceres anteriormente emitidos. Tem também conhecimento […] que este Sr. Promotor está disposto a fazer uma revisão de aproveitamento daquela área, ou seja, está disposto a se sentar na mesa de negociações com a Câmara e os seus Técnicos.

Esta é a noticia que tem, pois não pode deixar passar em branco que, apesar daquilo ter sido classificado como reserva ecológica, há ali um hiato nas comunicações entre a parte de cima junto à ponte de Paço de Arcos e a Ribeira de Barcarena.

Também em relação a esta ribeira, recebeu comunicação do [...], dando conhecimento que havia um estudo prévio já feito por uma firma especializada para regularização do leito e impedimento daquela parte baixa do Cacém ser inundada, no futuro. Portanto, sugeriu que fosse dado o prazo de um mês e o Promotor fosse convocado para ir à Câmara, para negociar uma nova directriz a ser imprimida nesse estudo.

Considera, do ponto de vista urbanístico, muito importante a ligação daquelas duas áreas perto da ponte de Paço de Arcos e a Ribeira de Barcarena.

Não podem ficar da forma que estão e, analisando a questão já do ponto de vista profissional, há a possibilidade de fazer um acesso para a auto-estrada a seguir à actual entrada do Cacém, logo mais acima, enfiando pela rua para norte e desviando o trânsito daquele nó que há ali na Ponte de Paço de Arcos.

Para além disso, sugeriu que fosse dada uma plataforma de 1 mês, 2 meses, ao promotor, para se sentar aqui à mesa a discutir o assunto, com os papéis na mão, com os Técnicos que parece que vão ser substituídos por outros mais capazes, enfim, não inviabilizando o aproveitamento daquele terreno com a revisão dos índices e ocupação.

ENTRADA DE VEREADOR

Neste momento entrou na sala de reunião o Sr. Vereador E………. do CDS.

O Sr. Presidente disse que a proposta do Arq.º D……. de forma alguma compatibiliza-se com a do Vereador C……... Ou seja, neste momento, pode cassar-se o alvará e, em posterior negociação, e a Câmara aceitar, poder-se-ão considerar todas as questões levantadas pelo Vereador D……

O Sr. Vereador E……… do CDS perguntou qual era a proposta do Sr. Vereador C………

O Sr. Vereador C……… da CDU, disse que propôs a cassação do alvará da urbanização que tem alvará e que se considerem nulas e de nenhum efeito, dado o tempo decorrido, as deliberações e compromissos da Câmara referentes à outra urbanização. Por outras palavras, ir-se-á cassar o alvará referente à urbanização que está em reserva ecológica pelas inclinações e ir-se-ão considerar nulas e de nenhum efeito as deliberações da Câmara para a urbanização que está em leito de cheias, da Ribeira das Jardas.

O Sr. Vereador D……… do PSD disse que, em baixo, todo o Cacém está em leito de cheias.

O Sr. Vereador C………. da CDU disse que se há-de chamar a Veneza da área Metropolitana de Lisboa.

O Sr. Vereador D…….. do PSD disse que há possibilidades de obstar a essa situação pois há um estudo prévio já feito.

A Câmara aprovou a proposta do Sr. Vereador C………, por maioria, com 2 votos contra o seu deferimento do Vereador E……… do CDS e do Vereador D…….. do PSD, 5 votos a favor dos Vereadores […] e 2 abstenções do[...]. O Sr. Vereador E……… do CDS, em declaração de voto, disse que votou contra a proposta do Sr. Vereador C……… por a considerar ilegal, já que a Câmara não pode cassar alvarás depois de se ter comprometido a eles. Muito menos pode “desdeliberar” uma coisa que deliberou em relação ao outro loteamento.

O Sr. Vereador C……… sempre esteve contra esta urbanização e, portanto, essa posição não é nova, embora seja perfeitamente legítimo estar contra. Só que se tratam de deliberações que são legais e estão em vigor. Só que são alvarás que são legais e estão em vigor. Portanto não podem ser anuladas desta maneira. Votou contra […]»[documentos de folhas 13 e seguintes e 107/109 dos autos];

2- Em informação de jurista da Câmara Municipal de Sintra, de 26.02.1993, consta o seguinte:

- Quanto à Urbanização sita entre a Ribeira de Agualva e o IC-19 [alvará 5/89]:

Que estará caducada a respectiva licença de loteamento, por não terem sido iniciadas/concluídas obras de urbanização no prazo legal, além de que o dito alvará nunca foi homologado pela CCRLVT.

- Quanto à urbanização entre a ribeira de Agualva e a Rua ………. [Quinta do Baixo]:

Que não existe alvará de loteamento emitido, se bem que o requerente o tenha solicitado em prazo útil, tendo o processo ficado a aguardar a deliberação camarária que resolvesse a questão da área cedida a mais e que o requerente queria ver devolvida; e os pareceres vinculativos produzidos pela ex-DGUP estão neste momento caducados [documento de folhas 105/106 dos autos].

Factos relativos ao loteamento «Quinta do Baixo»

3- No âmbito do processo de loteamento «Quinta do Baixo Cacém», iniciado em 1961, a recorrente cedeu à recorrida, em 1974/1975, como contrapartida da subsequente aprovação de uma versão do dito loteamento, duas parcelas de terreno, totalizando 1842 m2 [documento de folhas 100/101 dos autos];

4- Em 06.09.1976, a «Comissão Administrativa» da CMS aprovou um estudo, indicando que a recorrente podia apresentar projecto de arquitectura de acordo com o estudo, não tendo porém sido emitido alvará [documento de folha 72 dos autos];

5- Em 01.08.1980, a recorrente requereu à CMS o respectivo alvará de loteamento [ver documento de folha 69 dos autos];

6- Por ofício de 13.06.1988, a recorrida comunicou à recorrente a aprovação de uma outra versão do loteamento do terreno em causa, discriminando os respectivos condicionamentos, que, além do mais, pressuponham que a área a lotear era de 4000 m2 [ver documentos de folhas 19 e 21 a 25 dos autos];

7- Na sequência desta notificação, a recorrente solicitou, em 17.01.1990, a emissão do alvará respectivo [ver documento de folha 98 dos autos];

8- E para dar exequibilidade à condição acima referida, requereu, em 02.07.1990, a restituição de parte da parcela de terreno anteriormente devida ao domínio público [ver documentos de folhas 27/35 e 102/104 dos autos];

9- Em 28.02.1990, a CMS emitiu informação no sentido de não haver inconveniente na concessão do alvará, nos termos da informação de 23.2.1990 [ver documento de folha 99 dos autos];

10- Em informação da CMS, de 02.07.1990, submetida à consideração superior e da Câmara, consta, além do mais, o seguinte:

- Verifica-se que os dados constantes do referido processo, nomeadamente a área do terreno, não é correcta, uma vez que se referia a área inicial da propriedade e não a área actual de 2158 m2;

- A área actual da propriedade é de 2158 m2 em virtude de já ter sido cedido ao domínio público, em 1974 e 1975, a área de 1842 m2;

- A área cedida ao domínio público é decorrente da apreciação de uma solução urbanística anterior;

- O requerente solicita a desafectação do domínio público da área de 1042 m2 dos 1842 m2 já anteriormente cedidos, conforme condicionamento constante da informação final para concessão do alvará de cedência de 800m2 ao domínio público [ver documento de folhas 142 e seguintes dos autos];

11- Em reunião da Câmara Municipal de Sintra, de 23.01.1992, foi apreciado o requerimento da aqui recorrente solicitando a restituição da parcela de terreno que cedera anteriormente, tendo sido mantida a anterior deliberação que atribuía o valor de 20.000$00 o metro quadrado à parcela pretendida [ver documento de folhas 36 e seguintes dos autos];

12- Em 05.04.1993, a recorrente requereu a revalidação dos pareceres respeitantes ao loteamento aprovado, tendo a CCRLVT emitido parecer desfavorável [ver documento de folha 110 dos autos];

13- Os serviços da CMS não identificaram qualquer Portaria que tenha classificado a área em questão como zona ameaçada de cheias, decorrente da sua confrontação, a nascente, com a «Ribeira das Jardas»[ver informação prestada pela respectiva mandatária, a folhas 371 dos autos];

Factos relativos ao loteamento titulado pelo alvará 5/89

14- Em 09.03.1989, a CMS emitiu o alvará de loteamento nº 5/89, a favor da recorrente, autorizando o loteamento urbano do prédio rústico sito em Cacém, inscrito na matriz predial rústica da freguesia de ………….. sob os artigos 110 e 165, confrontando a nascente com a «Ribeira das Jardas» e a sul com a «auto-estrada de Sintra», para a constituição de trinta e três lotes de terreno, destinados à construção de edifícios de habitação colectiva, comércio e garagens, num total de 622 fogos [documento de folhas 44 e seguintes dos autos];

15- No referido alvará de loteamento consta que o mesmo mereceu parecer favorável da Direcção Geral de Ordenamento do Território, através de acta de reunião efectuada em 27.09.1982, homologada em 29.02.1989, entre representantes da Câmara, da DGOT e do Serviço de Reconhecimento e de Ordenamento do Agrário [documento de folhas 44 verso dos autos];

16- Do mesmo alvará constam, entre outras, as seguintes condicionantes:

«Nove - Deverá obter licença da Direcção Geral dos Serviços Hidráulicos para todas as obras a realizar na sua jurisdição [100 metros da Ribeira].

Dez - Executar a regularização da Ribeira, de acordo com o aprovado pela Direcção Geral dos Recursos e Aproveitamentos Hidráulicos em 07.02.1979 no prazo mínimo de 365 dias após a concessão do alvará, sem o que não serão concedidas licenças aos lotes da Praceta Um»[documento de folhas 48 verso/49 dos autos];

17- Em 13.06.1988, a CMS comunicou à recorrente a aprovação do loteamento em causa, mediante alterações e o cumprimento de determinadas condições, entre as quais, uma área a lotear de 4.000m2 [documento de folha 21 dos autos];

18- A recorrente requereu à CMS a prorrogação do prazo para conclusão das obras de urbanização tituladas pelo alvará nº5/89, invocando impossibilidade de realização das mesmas por causa que não lhe era imputável, designadamente a emissão pela CMS, do alvará 42/87, que conflituava com o da recorrente na parte da implementação do projecto de arruamentos [documento de folhas 144 dos autos e processos instrutores apensos];

19- A delimitação da REN para a área do concelho de Sintra foi aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros nº47/96, publicada em DR, I Série, de 17.04.1996 [documento de folhas 372 e seguintes dos autos];

20- O PDM de Sinta, foi aprovado pela RCM nº116/99, de 04.10;

21- A linha de água correspondente à «Ribeira das Jardas» integra a REN, à luz do disposto nas citadas RCM nºs 47/96 e 116/99 e ver plantas de folhas 395 e 396.

A sentença recorrida considerou como não provados os seguintes factos:

«No que respeita às questões de facto consubstanciadas em saber se o terreno objecto do alvará de loteamento nº 5/89 se encontrava, à data do mesmo, incluído em área de Reserva Ecológica Nacional [REN]; e se o terreno correspondente à Quinta do Baixo Cacém estava incluído em zona ameaçada de cheias ou zona de leito de cheias, nada mais se provou para além dos factos supra enunciados.

Na verdade, as plantas e extractos de cartas condicionantes juntas pela recorrida a folhas 395 e seguintes e 460 e seguintes dos autos são inclusivas e insuficientes para a demonstração inequívoca desses factos.

No que respeita à questão do terreno correspondente à Quinta do Baixo Cacém estar ou não incluído em zona ameaçada de cheias, esses documentos nada acrescentam sobre a matéria, pois que se limitam a uma “fotografia aérea com os alvarás de loteamento emitidos pela CMS, e com identificação do alvará nº 30/78” [folhas 394 e 401/402]. Por outro lado, a carta da “Bacia hidrográfica da ribeira de Barcarena” junta a folhas 481, também não permite, sem mais, dar como provada a inclusão do terreno em causa em zona de cheia e sendo certo que a recorrida a apresentou a título de “cartografia do alvará de loteamento 5/89” e não a respeito do outro terreno aqui em causa.

Quanto a saber se o terreno objecto do alvará de loteamento nº5/89 se encontrava, à data do mesmo, incluído em área de Reserva Ecológica Nacional [REN], as plantas e cartas em causa fundamentam-se, além do mais, na delimitação da REN para o concelho de Sintra [RCM nº47/96] e no PDM de Sintra [RCM nº116/99], ou seja, em instrumentos de gestão territorial muito posteriores ao alvará em causa. Por outro lado, estes documentos apenas revelam o que, aliás, já constavam do alvará nº 5/89, ou seja, que o terreno em causa confronta a nascente com a Ribeira das Jardas.

Por último, não é minimamente elucidativa a carta de REN de Janeiro de 96, junta a folha 397, nem a carta de declives junta a folha 483, que nada permitem concluir quanto à inclusão ou não do terreno em REN».

E é tudo, quanto ao julgamento de facto.

III. De Direito

1. Enquadramento do recurso jurisdicional.

Em 1993 pendiam nos serviços da CMS 16 processos administrativos em nome da sociedade A………, relativos ao loteamento da «Quinta do Baixo Cacém», com a área de 4.000 m2, adjacente à Avenida …………., Cacém, Sintra.

Seis deles eram referentes à urbanização adjacente à Avenida …………, e a seu respeito não chegou a ser emitido qualquer alvará de loteamento [nº1099/61, nº2761/75, nº1416/78, nº4510/86, nº11608/87 e nº6559/90]. Os outros dez eram referentes a urbanização contígua à primeira, titulada pelo alvará de loteamento nº5/89, de 09.03 [nº89/74, nº2114/74, nº2323/86, nº3927/87, nº10683/87, nº3886/79, nº2353/88, nº7218/88, nº8643/88 e nº1255/90].

Por deliberação de 01.04.1993, a CMS, pronunciando-se relativamente a esses procedimentos, determinou a cassação do alvará de loteamento nº5/89, por a respectiva urbanização se encontrar em zona de reserva ecológica nacional [REN] «pela inclinação», e declarou nulas as deliberações camarárias relativas à outra urbanização «por estar em leito de cheias» [da Ribeira das Jardas].

A A…….. intentou o presente RCA, no então TAC de Lisboa, pedindo a anulação da dita deliberação camarária com base em «falta de fundamentação» e em «erro sobre os pressupostos de facto e de direito». Em seu entender, para além da deliberação não estar devidamente fundamentada, a urbanização titulada pelo alvará de loteamento nº 5/89 «não está situada em REN», e a outra, à qual não chegou a ser atribuído alvará, «não está situada em leito de cheias» [da Ribeira das Jardas].

Por sentença de 02.02.1995, a deliberação camarária recorrida foi anulada pelo TAC por ter sido julgado procedente o vício de «falta de fundamentação».

Por acórdão de 30.01.1996, o STA, dando provimento a recurso jurisdicional da CMS, revogou essa sentença do TAC de Lisboa, ao qual mandou baixar os autos para ser conhecido o vício remanescente, de «erro nos pressupostos de facto e de direito».

Por sentença de 21.02.1997, o TAC de Lisboa julgou improcedente este vício, e negou provimento ao RCA.

Por acórdão de 17.10.2002, o STA concedeu provimento a recurso jurisdicional interposto pela A………., e declarou nula esta sentença do TAC, com base na falta de especificação dos fundamentos da decisão de improcedência da violação de lei «por erro nos pressupostos de facto e de direito».

Após a baixa dos autos ao TAC de Lisboa, foram efectuadas diversas diligências instrutórias visando averiguar se os terrenos objecto da deliberação camarária recorrida se encontram, respectivamente, em área REN e em leito de cheias [da Ribeira das Jardas].

Por sentença de 06.03.2014, o TAC de Lisboa concedeu provimento ao RCA e anulou a deliberação de 01.04.1993 da CMS com fundamento em violação de lei «por erro nos pressupostos de facto e de direito».

Desta sentença vem interposto o presente recurso jurisdicional, pela MS, que lhe imputa duas «nulidades» [conclusões O) e AA)] e «erros de julgamento de facto»[conclusões P) a Z)] e «de direito» [conclusões J) a N)].

2. Alega o recorrente MS que a sentença recorrida é nula porque não especifica os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão [artigo 668º, nº1 alínea b), do CPC aplicável, e artigo 615º, nº1 alínea b), do actual CPC, ex vi artigo 1º da LPTA], e ainda porque não se pronunciou sobre «questões» que devia apreciar [artigo 668º, nº1 alínea d), do CPC aplicável, e artigo 615º, nº1 alínea d), do actual CPC, ex vi artigo 1º da LPTA].

Sobre estas questões apenas diz ter havido «omissão de pronúncia especificada e sustentada relativamente a cada um dos elementos carreados para os autos, no sentido de justificar a decisão tomada» [conclusão AA)].

Mas ambas as nulidades invocadas deverão ser julgadas improcedentes.

Efectivamente, não é verdade que a sentença recorrida não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão, pois constatamos que nela se elencam, em 21 pontos autónomos, os «factos provados» que basearam o julgamento de direito, e se referem, ainda, dois pontos de facto considerados «não provados» [ver ponto II deste acórdão]. E o julgamento de direito, nessa base fáctica formulado, resultou desfavorável ao recorrido MS por ter sido entendido na sentença que a ele competia «demonstrar o preenchimento dos pressupostos da deliberação» impugnada, o que não logrou fazer.

E, deste jeito, decidiu a única questão que ainda remanescia nos autos, e se lhe impunha apreciar: o «erro sobre os pressupostos de facto e de direito».

A discordância do recorrente MS relativamente à suficiência da matéria de facto usada para o efeito, e à forma como ela foi utilizada na apreciação e decisão de direito, poderá configurar «erros de julgamento», mas não as omissões que foram alegadas pelo recorrente como integradoras de «nulidade» da sentença recorrida.

Na verdade, e como vem entendendo este Supremo Tribunal, em variados acórdãos, só constituem nulidades da sentença as disfunções graves que são enumeradas no artigo 668º do CPC [artigo 615º do CPC actual], e não um apuramento deficiente da matéria de facto ou uma incorrecta aplicação do direito.

E, além disso, a omissão de pronúncia apenas ocorre quando o juiz deixe de se pronunciar sobre verdadeira questão submetida à sua apreciação pelas partes, ou de seu conhecimento oficioso, e não sobre cada um dos argumentos ou das razões por aquelas expendidos a favor das respectivas teses [ver, entre muitos outros, mas por seguirmos de perto a sua redacção, o AC STA de 09.10.2002, Rº0443/02].

3. E, nesta perspectiva, o recorrente reage ao julgamento de facto realizado na sentença recorrida, pois que, a seu ver, os elementos de prova carreados para os autos não são, como se entendeu, «insuficientes» para demonstrar que uma das referidas urbanizações se situa «em reserva ecológica pelas inclinações» e a outra «em leito de cheias da Ribeira das Jardas».

Essa «suficiência» decorrerá, segundo alega, da ponderação das condicionantes impostas no alvará de loteamento nº5/89 [ponto 16 do provado], da leitura dos documentos 1, 15, 16, 17, e 18, por ele juntos aos autos em 2005 e 2009, bem como das explicações dadas por um técnico seu, relativamente aos mesmos, tudo isso devidamente conjugado com o disposto no «Regime Jurídico da REN»que está consagrado pelo DL nº 166/2008, de 22.08 [ver artigo 685º-B do CPC aqui aplicável, artigo 640º do CPC actual, ex vi artigo 1º da LPTA].

Essa ponderação, continua, é susceptível de gerar a convicção bastante para se poder e dever concluir no sentido da «verificação dos pressupostos de facto e de direito» da deliberação camarária recorrida, razão pela qual, ao assim não ter entendido, a sentença do TAC de Lisboa errou no seu julgamento de facto.

Vejamos.

Esses «elementos documentais» são constituídos por extractos da «Carta de Condicionantes» do PDM de Sintra [escala 1/25.000]; da «Carta de Ordenamento» [escala 1/10.000]; das «Cartas da REN» de Janeiro de 1996, altura em que o PDM de Sintra estava em elaboração; extracto de «fotografia aérea» [escala 1/5000] com os alvarás de loteamento emitidos pela CMS; «planta de localização» do alvará nº5/89 [escala 1/2000]; «levantamento do traçado da ribeira», feito em 2000, sobre cartografia de 1982 [escala 1/2000]; «sobreposição de zonas inundáveis sobre cartografia de 1982» [escala 1/2000];«extracto de informação» sobre zonas inundáveis, com legenda da Direcção Geral de Recursos Naturais; e «carta de declives» elaborada sobre cartografia de 1982 [escala 1/2000].

A respeito destes quatro primeiros «elementos documentais», veio «esclarecer» um técnico da «Divisão de Projectos Estratégicos» da CMS [Arquitecto Urbanístico F…………..], sobre a questão da integração ou não do terreno afecto ao alvará nº5/89 «em zona REN», que «na Carta de Condicionantes – REN – se identifica, a nascente do terreno afecto ao alvará nº5/89, a passagem de uma linha de água a que corresponde a Ribeiras das Jardas. Linha de água que faz parte do regime REN, e que, aparentemente, é limítrofe do terreno em causa, sendo que a sua servidão entra dentro da área em análise», e que as cartas da REN, de Janeiro de 1996, descrevem «um conteúdo igual ou muito semelhante» a esse.

E relativamente à integração do terreno da outra urbanização em «leito de cheias» [da Ribeira das Jardas], apenas «esclareceu» que do «extracto da fotografia aérea» junta aos autos se identifica, a norte,«o alvará nº30/78, atravessado pela linha de água em questão» [Ribeira das Jardas].

Na sentença recorrida, estes elementos documentais deram origem ao seguinte julgamento de facto que resultou na «falta de prova» dos ditos pressupostos da deliberação recorrida:

[…]

«No que respeita às questões de facto consubstanciadas em saber se o terreno objecto do alvará de loteamento nº5/89 se encontrava, à data do mesmo, incluído em área de Reserva Ecológica Nacional [REN]; e se o terreno correspondente à Quinta do Baixo Cacém estava incluído em zona ameaçada de cheias ou zona de leito de cheias, nada mais se provou para além dos factos supra enunciados [Nota: refere-se aos factos provados].

No que respeita à questão do terreno correspondente à Quinta do Baixo Cacém estar ou não incluído em zona ameaçada de cheias, esses documentos nada acrescentam sobre a matéria, pois que se limitam a uma “fotografia aérea com os alvarás de loteamento emitidos pela CMS, e com identificação do alvará nº 30/78” [folhas 394 e 401/402]. Por outro lado, a carta da “Bacia hidrográfica da ribeira de Barcarena” [junta a folha 481] também não permite, sem mais, dar como provada a inclusão do terreno em causa em zona de cheia e sendo certo que a recorrida a apresentou a titulo de “cartografia do alvará de loteamento nº5/89” e não a respeito do outro terreno aqui em causa.

Quanto a saber se o terreno objecto do alvará de loteamento nº 5/89 se encontrava, à data do mesmo, incluído em área de Reserva Ecológica Nacional [REN], as plantas e cartas em causa fundamentam-se, além do mais, na delimitação da REN para o concelho de Sintra [RCM nº47/96] e no PDM de Sintra [RCM nº116/99], ou seja, em instrumentos de gestão territorial muito posteriores ao alvará em causa. Por outro lado, estes documentos apenas revelam o que, aliás, já constava do alvará nº5/89, ou seja, que o terreno em causa confronta a nascente com a Ribeira das Jardas.

Por último, não é minimamente elucidativa a carta de REN de Janeiro de 1996 [junta a folha 397], nem a carta de declives [junta a folha 483], que nada permitem concluir quanto à inclusão ou não do terreno em REN».

[…]

Ora, este Supremo Tribunal, como instância de recurso, apenas poderá alterar o referido julgamento de facto «Se do processo constarem todos os elementos de prova que serviram de base à decisão sobre os pontos da matéria de facto em causa…» e «Se os elementos fornecidos pelo processo impuserem decisão diversa, insusceptível de ser destruída por quaisquer outras provas» [ver artigo 712º, nº1 alíneas a) e b), do CPC aqui aplicável, artigo 662º do actual CPC, ex vi artigo 102º da LPTA].

E o certo é que tal não acontece.

Efectivamente, as partes, nomeadamente o demandado MS, teve oportunidade de juntar aos autos todos os documentos considerados pertinentes, e prestar a respeito deles todos os esclarecimentos que lhe aprouvesse. Apesar disso, não se poderá retirar dos efectivamente apresentados, tal como entendeu o tribunal de 1ª instância, prova bastante da inclusão dos terrenos loteados quer em zona REN quer em leito de cheias [da Ribeira das Jardas].

Note-se que o facto da «Ribeira das Jardas», segundo parece [esclarecimento citado], ser limite nascente do terreno objecto da urbanização que é titulada pelo alvará nº 5/89 foi expressamente tido em conta na «nona condicionante» desse alvará, na qual se impõe à respectiva titular a obrigação de «obter licença da Direcção Geral dos Serviços Hidráulicos para todas as obras a realizar na sua jurisdição [100 metros da Ribeira]» [ponto 16 do provado]. O que significa que tal situação não foi entendida, numa altura em já vigorava o regime jurídico da REN instituído pelo DL nº 321/83, de 05.07 -que veio a ser revogado pelo artigo 20º do DL nº93/90, de 19.03 - como impeditiva do loteamento, por abranger terreno de «reserva ecológica nacional» [ver artigos 2º e 3º do DL referido por último].

O «Regime Jurídico REN» referido pelo município recorrente, aprovado pelo DL nº166/2008, de 22.08 – que no seu artigo 47º revogou o anterior DL nº93/90, de 19.03 – só muito mais tarde entrou em vigor, pelo que, e segundo o princípio tempus regit actum, é àquele primeiro que deveremos atender para efeitos de aferir da integração ou não do terreno relativo ao alvará nº5/89 em espaço de REN.

Diga-se, por último, que da ponderação da «décima condicionante» imposta a este alvará também não pode extrair-se qualquer razão determinante para dar como provada a referida integração [ver ponto 16 do provado]. Dela se extrai, apenas, que a concessão de «licenças aos lotes da Praceta UM» fica dependente da execução da «regularização da Ribeira», no «prazo mínimo de 365 dias após a concessão do alvará», nos termos aprovados «pela Direcção Geral dos Recursos e Aproveitamentos Hidráulicos em 07.02.79».

Deste modo, da ponderação autónoma, ou conjugada, dos elementos de prova documental esgrimidos pelo município recorrente em prol do invocado «erro de julgamento de facto», não ressuma que o mesmo ocorra. Deverá, portanto, ser mantido tal julgamento como foi realizado pela 1ª instância, ou seja, no sentido da «não prova» de que os terrenos em causa estejam, e respectivamente, «em espaço de reserva ecológica nacional» e «em leito de cheias» [da Ribeira das Jardas].

4. Desta falta de prova concluiu, a sentença recorrida, que o vício de violação de lei por «erro sobre os pressupostos de facto e de direito» imputado pela A……… à deliberação camarária recorrida deveria ser julgado procedente, e, com esse fundamento, ser a referida deliberação anulada, procedendo, assim, o RCA em que aquela sociedade demandou a CMS. O que fez.

O ora recorrente considera este julgamento «errado», por entender que não lhe cabia a ele, enquanto demandado no RCA, fazer a prova do preenchimento dos pressupostos da deliberação recorrida, antes caberia à A……., enquanto autora do RCA, provar o que afirma pela negativa, ou seja, que os terrenos não integram a REN nem estão em leito de cheias [ver artigo 24º da petição inicial].

A este propósito diz-se na sentença recorrida o seguinte:

[…]

«E nem se diga […] que cabia ao recorrente a demonstração do facto negativo de que os terrenos em causa não se incluíam nas áreas referidas. Pelo contrário, cabia à recorrida [CMS] a demonstração do preenchimento dos pressupostos do acto recorrido, que vem atacado precisamente por erro nesses pressupostos.

Como se refere no Acórdão do STA, de 17.05.2007 [Pº 01011/06], citando jurisprudência sua anterior no mesmo sentido, impende sobre a Administração, e não sobre o recorrente contencioso, o ónus da prova sobre o preenchimento dos pressupostos do acto, ou seja do preenchimento dos pressupostos legais da sua actuação. Como referia Vieira de Andrade [A Justiça Administrativa (Lições), 268-271]“não pode exigir-se ao recorrente a prova dos factos constitutivos da sua pretensão de anulação [desde logo e, por exemplo, a prova da não verificação dos pressupostos legais da pratica do acto]”. Em suma, “há-de caber, em princípio, à Administração o ónus da prova da verificação dos pressupostos legais da sua actuação, sobretudo se agressiva [positiva e desfavorável]; em contrapartida, caberá ao administrado apresentar prova bastante da ilegitimidade do acto, quando estejam verificados esses pressupostos”.

Em suma, não ficou provado o pressuposto de facto [e de direito] em que assentou a deliberação recorrida na parte em que determinou a cassação do alvará de loteamento nº5/89, que tinha sido emitido a favor da recorrente, ou seja, que o terreno em causa estivesse inserido em “reserva ecológica pelas inclinações”. Pelo que o acto é nessa parte anulável por erro sobre os pressupostos de facto e de direito [artigos 135º e 136º do CPA].

Por seu turno, também não se provou que o terreno denominado “Quinta do Baixo Cacém” ou “Quinta de Baixo”, objecto do outro pedido de loteamento da recorrente, se encontrasse, à data [ou agora] em leito de cheias da Ribeira de Jardas. De facto, não foi apontada qualquer norma [legal ou regulamentar] ou qualquer acto no qual a deliberação recorrida se possa ter baseado para concluir que o terreno em causa se situava em zona de cheias.

Esta circunstância determina, só por si, a anulabilidade da deliberação recorrida nesta parte, por erro no pressuposto em que assentou.

[…]

Conclui-se, assim, pela anulabilidade da deliberação da CMS, de 01.04.1993, com fundamento em vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito, na parte em que a mesma decidiu pela cassação do alvará nº5/89, de que era titular a recorrente, por entender que o terreno em causa se situava em “reserva ecológica pelas inclinações” e considerou nulas e de nenhum efeito as anteriores deliberações camarárias referentes à urbanização “Quinta do Baixo Cacém”, também requerida pela recorrente, por a mesma se situar em leito de cheias da Ribeira das Jardas.»

[…]

A questão que se coloca, em sede deste alegado erro de julgamento de direito, tem a ver, pois, com o problema da distribuição do ónus material da prova no âmbito do recurso contencioso de anulação de actos administrativos.

Ou seja, e em concreto, importa saber, uma vez que não foi possível extrair de toda a prova reunida no processo uma conclusão clara sobre a verificação dos pressupostos que fundamentam a deliberação camarária recorrida, e uma vez que o tribunal não pode ficar por um non liquet, a favor de quem deve decidir o RCA.

Neste domínio da repartição do ónus da prova, o Professor Vieira de Andrade, que é citado na sentença recorrida, sublinha que no referido âmbito, por força do funcionamento dos princípios do inquisitório e da livre apreciação das provas, não vale um ónus da prova «subjectivo», que implicaria que o juiz só pudesse considerar factos alegados e provados por cada uma das partes, mas tem de valer um ónus da prova «objectivo». E explica:

[…]

«O ónus da prova, entendido neste sentido mais objectivo, vai depender da situação processual das partes, mas – porque depende de valorações normativas e não de imperativos de pura lógica – terá de determinar-se, na ausência de norma expressa, de acordo com um quadro de normalidade concreto ou típico, construído com base nas regras específicas do domínio da vida em causa e nos princípios próprios do direito administrativo.

A regra geral, nos termos da qual quem invoca um direito tem o ónus da prova dos respectivos factos constitutivos, cabendo à contraparte a prova dos factos impeditivos, modificativos ou extintivos [artigo 342º do Código Civil], pode entender-se aplicável, em princípio, no processo administrativo, mas aqui, como de resto no âmbito do direito e do processo civil, não é suficiente para a resolução de todos os tipos de situações – sobretudo se não se fizerem diferenciações conforme as posições das partes e os interesses e situações em jogo nos domínios específicos da realidade, tal como é normativamente concebida.

No direito civil, por exemplo, admitem-se regras diferentes para casos especiais e tende-se na doutrina a sustentar uma distribuição mais equilibrada do ónus da prova, atendendo, nomeadamente, à posição mais favorável para, em concreto, demonstrar o facto.

Mas o problema da distribuição do ónus da prova suscita-se com particular acuidade no processo administrativo, sobretudo no que se refere aos meios impugnatórios de actos e normas.

Nestes processos, impõe-se um regime especial ou uma adaptação do regime comum, seja porque se trata da contestação de decisões administrativas de autoridade, seja porque pode não estar em causa directamente um direito substantivo do recorrente [basta um interesse de facto ou, na acção popular, um interesse difuso, para não falar do caso da acção pública] – aí trata-se sobretudo da conformidade com o ordenamento jurídico de uma decisão administrativa de autoridade [é essa a “questão de direito” a resolver].

Assim, não pode exigir-se ao autor, por sistema, a prova dos factos constitutivos da sua pretensão de anulação [desde logo e, por exemplo, a prova da não verificação dos pressupostos legais da prática do acto], de modo a caber à Administração apenas provar as excepções invocadas – tal equivaleria na prática à pura e simples invocação da “presunção de legalidade do acto administrativo”, fazendo recair sobre o particular o ónus da prova [subjectivo] da ilegalidade do acto impugnado.

Deve, pelo contrário, levar-se em conta, em geral, para a construção do quadro de normalidade que há-de servir de paradigma normativo para a distribuição das responsabilidades probatórias, a sujeição da Administração aos princípios da legalidade a da juridicidade e, pelo menos no que respeita aos actos desfavoráveis, o dever de fundamentação.

Isto é, parece que há-de caber, em princípio, à Administração o ónus da prova da verificação dos pressupostos legais [vinculativos] da sua actuação, designadamente agressiva [positiva ou desfavorável]; em contrapartida, caberá ao impugnante apresentar prova bastante da ilegitimidade do acto, quando se mostrem verificados esses pressupostos.

Por outras palavras ainda, deve ser a Administração a suportar a desvantagem de não ter sido feita a prova [de o juiz não se ter convencido] da verificação dos pressupostos legais que permitem à Administração agir com autoridade [pelo menos, quando produza efeitos desfavoráveis para os particulares]; deve ser o particular a suportar a desvantagem de não ter sido feita a prova [de o juiz não se ter convencido] de que, no uso dos poderes discricionários, a Administração actuou contra princípios jurídicos fundamentais» [José Carlos Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 2012-12ª edição, páginas 447 a 449].

[…]

Na mesma linha, adverte o Professor Aroso de Almeida que «… há que distinguir, nesta matéria, consoante o acto impugnado é um acto de conteúdo positivo, que exprime uma posição da Administração cujos fundamentos a ela cumpre demonstrar pela positiva ou, pelo contrário, é um acto de conteúdo negativo, que se limita a refutar uma pretensão que tinha sido apresentada pelo particular.

Pois consoante se trate de um ou de outro caso, assim se diferenciam as posições em que as partes se encontram colocadas no quadro da relação subjacente ao recurso.

Comecemos, pois, pela hipótese, estruturalmente mais simples, do recurso de impugnação de um acto de conteúdo positivo. É neste domínio que as partes figuram no recurso em posições invertidas em relação àquelas que lhes pertencem no quadro da relação jurídica substantiva.

[…] Ora, esta diferença de natureza substantiva deve, a nosso ver, projectar-se no plano da definição das regras de decisão com base nas quais o tribunal deve decidir nas situações em que nenhuma conclusão clara tiver resultado de toda a prova reunida em favor de qualquer das partes: a) Assim, se o recorrente alegar o não preenchimento dos pressupostos do acto, deve recair sobre a Administração o risco da falta de prova da respectiva verificação» [Mário Aroso de Almeida, Anotação ao AC do STA de 26.01.2000, Rº37739, in Cadernos de Justiça Administrativa, 20, Março/Abril de 2000, páginas 48 e 49; ver ainda este autor in Teoria Geral do Direito Administrativo: temas nucleares, Almedina, 2012, páginas 184 a 186].

E é esta doutrina que, fundamentalmente, tem vindo a ser a adoptada por este Supremo Tribunal em vários dos seus acórdãos [ver a título de exemplo AC STA de 26.01.2000, Rº37739; AC STA de 24.01.2002, Rº048154; AC STA de 25.01.2005, Rº0290/04; e AC STA de 17.05.2007, Rº1011/06].

Ora, no presente caso, subjacente à «relação processual» estabelecida entre a sociedade A……….., como recorrente contenciosa, e a CMS, como demandada nesse recurso, está a «relação substantiva» em que estas ocupam posição inversa: a CMS como autora da deliberação ablativa e a sociedade A…………como destinatária da ablação.

A pretensão anulatória, da recorrente A………., não pode nem deve autonomizar-se da posição substantiva, em defesa da qual a CMS é accionada, sob pena do que é e deve permanecer instrumental passar a definir as regras de apuramento do direito, visto que a recorrente A……….., com base no seu posicionamento processual, passaria a ter de provar os pressupostos constitutivos da deliberação camarária ablativa das posições jurídicas substantivas por ela já adquiridas no âmbito dos procedimentos urbanísticos em causa.

Do que se trata, fundamentalmente, e uma vez que a entidade autárquica está sujeita ao princípio da legalidade, é de aferir, de provar, a conformidade da sua deliberação de autoridade com o ordenamento jurídico. É essa a verdadeira «questão de direito» a resolver, e não faz sentido, porque isso assentaria num pressuposto inadmissível, o da presunção de legalidade do acto administrativo, que seja o administrado a fazê-lo pela Administração.

Exige-se, pois, neste caso de acto ablativo, cuja anulação é pedida no RCA com base em «erro nos pressupostos de facto e de direito» que, na falta de prova da verificação dos mesmos, o RCA seja decidido em desfavor da Administração.

Ao assim ter decidido, a sentença recorrida não errou no julgamento de direito.

5. Tudo visto, deverá ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional.

IV. Decisão

Nestes termos, decidimos negar provimento ao recurso jurisdicional.

Sem custas – artigos 8º, nº 4, da Lei nº 7/2012, de 13.02, e 3º, nº 1 alínea a), do CCJ.

Lisboa, 18 de Junho de 2015. – José Augusto Araújo Veloso (relator) – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.

Referências Legais

Legislação Nacional

CPC13 ART615 N1 B ART662
CPC07 ART668 N1 B ART712
DL 166/08 ART47
DL 321/83
DL 93/90 ART20

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC037739 DE 2000/01/26; AC STA PROC048154 DE 2002/01/24; AC STA PROC0290/04 DE 2005/01/25; AC STA PROC0111/06 DE 2007/05/17

Doutrina

JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE - A JUSTIÇA ADMINISTRATIVA (LIÇÕES) 2012 PAG447-449.
AROSO DE ALMEIDA - CJA N20 PAG48-49.
AROSO DE ALMEIDA - TEORIA GERAL DO DIREITO ADMINISTRATIVO TEMAS NUCLEARES 2012 PAG184-186.

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Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

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