0628/16 - Supremo Tribunal Administrativo

As «remunerações adicionais» do pessoal das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro, fixadas pelo despacho conjunto a que se refere o nº1 do artigo 8º do DL nº56/81, de 31.03, devem corresponder, temporalmente, às devidas ao pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros.

I. Relatório

1. O MINISTÉRIO DA DEFESA NACIONAL [MDN] e o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS [MF] - por «adesão» [artigo 634º, nº3, do CPC] - interpõem «recurso de revista» do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte [TCAN], de 05.02.2016, o qual, concedendo provimento ao «recurso de apelação» interposto por A………… - identificado nos autos - revogou a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga [TAF], e julgou procedente a acção administrativa especial [AAE] intentada por este último contra aqueles.

Concluem assim as suas alegações:

A. O acórdão recorrido deu provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo autor junto do TCAN, tendo revogado a sentença proferida pelo TAF de Braga, julgando não verificada uma situação de inutilidade superveniente da lide e condenando os Ministério da Defesa Nacional e o Ministério das Finanças ao reconhecimento do direito do autor e pagamento das importâncias por ele peticionadas;

B. Este recurso de revista tem por fundamento a violação de um dos princípios gerais do direito administrativo - que os regulamentos administrativos não podem produzir efeitos retroactivos, a não ser nos casos expressamente ditos na lei - verificando-se ainda violação do princípio da separação de poderes, consagrado na CRP;

C. Entende o recorrente que a admissão deste recurso é necessária para uma melhor aplicação do direito, porquanto ao determinar-se no acórdão recorrido a aplicação retroactiva de um acto normativo - consubstanciado no Despacho Conjunto dos Ministérios das Finanças e da Administração Pública e da Defesa Nacional nº27676/2007 [publicado no DR nº237, 2ª Série, de 10.12.2007] - cujos efeitos se produziram a partir de 01.01.2008, estamos perante uma clara violação de um dos princípios gerais do direito administrativo - o de que os regulamentos administrativos não podem produzir efeitos retroactivos, a não ser nos casos expressamente previstos na lei;

D. A admissão do presente recurso é ainda necessária para uma melhor aplicação do direito, de modo a impedir a violação do princípio constitucional da separação de poderes;

E. Com efeito, competindo constitucionalmente ao Governo, no exercício das suas funções administrativas, fazer regulamentos necessários à boa execução das leis, é cada Ministro que deverá editar os regulamentos administrativos necessários a essa boa execução ou à satisfação das necessidades colectivas, tanto mais quando, de acordo com a CRP, lhes compete executar a política estabelecida para os seus Ministérios;

F. Ao não aceitar este entendimento, o Tribunal estará a substituir-se à Administração - quando não o pode fazer - mediante o esvaziamento da margem de discricionariedade administrativa que lhe havia sido concedida pelo legislador, através do artigo 8º, nº1 do DL nº56/81, de 31.03, em violação do princípio constitucional da separação dos poderes, invadindo a esfera administrativa e contrariando o exercício da função legislativa;

G. Por outro lado, não poderá o MDN concordar com a posição assumida no acórdão recorrido, quando julgou «não verificada a excepção suscitada pelos demandados, de inutilidade superveniente da lide», no que respeita aos pedidos formulados pelo autor na petição inicial, sob as alíneas a), e) e f);

H. Pois, entende o recorrente, tal como bem entendeu o TAF de Braga, na sentença proferida em 28.09.2014, que através da emissão do Despacho Conjunto nº27676/2007, a pretensão do autor se mostrava satisfeita;

I. O DL nº56/81, de 31.03, determina que as remunerações adicionais devidas aos militares em «missão do estrangeiro» sejam fixadas em despacho conjunto do Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas [sendo hoje competente o Ministro da Defesa Nacional e o Ministro das Finanças], devendo ser tidos em conta os critérios em uso para o pessoal equiparável do MNE;

J. Aliás, como já foi decidido pelo TAF de Sintra, em acórdão de 04.05.2007, no âmbito de um processo que já apreciou a presente questão de direito, extrai-se que não resulta da lei que as remunerações adicionais devidas aos militares em «missão do estrangeiro» tenham de ser as fixadas pelo MNE para o seu pessoal, mas sim que na fixação «dessas remunerações», por despacho conjunto dos responsáveis pelas pastas das Finanças e da Defesa Nacional, se atenda aos critérios em uso para o pessoal equiparável do MNE, sendo o MDN totalmente soberano para proceder à equiparação em causa;

K. Entende o recorrente que aquele Tribunal procedeu a uma correta apreciação e aplicação da matéria de direito ao considerar que o DL nº56/81 não determina a equiparação pura e simples dos militares ao pessoal do MNE, conferindo aos ministros «margem de discricionariedade» na regulamentação do referido diploma;

L. A aplicação aos militares das FA providos em cargos internacionais ou integrados em missões militares junto das representações diplomáticas no estrangeiro e em missões militares junto da NATO do regime de abonos em vigor para o pessoal da carreira diplomática do MNE em funções nas missões diplomáticas e postos consulares decorre do Despacho nº27676/2007 [publicado no DR, 2ª série, nº237, de 10.12.2007] e não directamente da lei;

M. Questão diversa prende-se com o nº5 desse «despacho», por via do qual foi determinada a produção de efeitos a partir de 01.01.2008, tendo o acórdão recorrido feito «retroagir» os seus efeitos à situação do autor;

N. Não pode o MDN aceitar tal entendimento, porquanto na verdade, cabe a cada Ministro, no exercício das suas funções administrativas, fazer os regulamentos administrativos necessários à boa execução das leis ou à satisfação das necessidades colectivas - o que decorre também do disposto na alínea a) do nº2 do artigo 201º da CRP - não podendo os tribunais interferir nessa competência, tanto mais quando, de acordo com a CRP, compete aos Ministros «executar a política» dos seus Ministérios;

O. A questão em apreço - a data da produção de efeitos do Despacho Conjunto nº27676/2007, neste fixado a 01.01.2008, e que o acórdão recorrido fez retroagir à situação do autor - tem sido largamente debatida pela jurisprudência do STA, a qual vem uniformemente entendendo que os despachos conjuntos com conteúdo normativo «dispõem para o futuro», sendo a eventual fixação de efeitos retroactivos decorrência do exercício do poder discricionário da Administração, cabendo-lhe, ponderados todos os interesses envolvidos, atribuir-lhe, ou não, efeitos retroactivos [ver AC STA, de 29.03.2006, Rº01105/05];

P. Acresce que não só a norma constante do artigo 119º do CPA não impõe a retroactividade da revogação de anterior acto normativo de execução, como também, nesta matéria, vale a regra de eficácia para o futuro [ver artigo 112º da CRP conjugado com o nº1 do artigo 12º do Código Civil];

Q. Assim, não deve ser atribuída eficácia retroactiva a este despacho conjunto tanto mais que constitui princípio geral do direito administrativo português que os regulamentos administrativos não podem produzir efeitos retroactivos, a não ser nos casos expressamente determinados por lei;

R. E a lei a regulamentar - entenda-se o DL nº56/81, de 31.03 - não prevê esta hipótese, pelo que o despacho conjunto em causa apenas pode produzir efeitos para o futuro;

S. Segundo Afonso Queiró, as únicas excepções à proibição de atribuição de eficácia retroactiva a normas regulamentares são «os regulamentos de leis retroactivas, os regulamentos que a lei preveja deverem ou poderem ter eficácia retroactiva, e ainda os que estabeleçam sanções mais leves do que as que eram consideradas pelos regulamentos em vigor à data da prática das infracções sujeitas a punição», o que não se verifica no caso «sub judice»;

T. Este entendimento é também subscrito pela Procuradoria-Geral da República no seu Parecer nº4/1996;

U. Nem mesmo na hipótese em que o regulamento contém normas «mais favoráveis» aos seus destinatários será possível atribuir-lhes eficácia retroactiva [neste sentido, Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, ver obra citada];

V. Com efeito, a alínea a) do artigo 128º do CPA constitui «habilitação legal» apenas para a atribuição de eficácia retroactiva a «actos administrativos favoráveis aos interessados», não havendo norma equivalente a consagrar possibilidade de conferir eficácia retroactiva a normas regulamentares;

W. Não existe base legal para a atribuição de eficácia retroactiva ao Despacho nº26767/2007, pelo que, como é evidente, não pode o TCAN atribuir-lhe tal eficácia, tanto mais que constitui princípio geral do direito administrativo português que os regulamentos administrativos não podem produzir efeitos retroactivos, a não ser nos casos expressamente determinados por lei;

X. O ordenamento jurídico português está fundado no princípio da separação de poderes, daqui decorrendo que está vedado aos tribunais a intromissão em matéria reservada ao exercício da função administrativa, designadamente na determinação do conteúdo de despacho conjunto normativo quando este resulte do exercício de poderes discricionários;

Y. A não aceitar-se este entendimento, os Tribunais estarão a substituir-se à Administração - e não o podem fazer - mediante o esvaziamento da margem de discricionariedade administrativa que lhe havia sido concedida pelo legislador, pelo artigo 8º do DL 56/81, de 31.03, em violação do princípio constitucional da separação dos poderes;

Z. Face ao exposto, o acórdão recorrido ao determinar que o DC nº27676/2007 tem aplicação retroactiva à situação dos presentes autos, violou o princípio da separação de poderes, porque um dos princípios gerais do direito administrativo e dos limites do poder regulamentar é o de, em regra, não poder ter eficácia retroactiva, sem prejuízo de, em circunstâncias específicas, poder existir eventual fixação desses efeitos decorrente do exercício do poder discricionário da Administração.

Terminam pedindo a admissão da revista e o seu respectivo provimento.

2. O recorrido – A………… - contra-alegou e concluiu assim:

I. Por douta sentença, proferida nos presentes autos, foi julgada a acção proposta pelo agora recorrido «totalmente improcedente» e os réus absolvidos do pedido. Inconformado com esta posição, o autor, ora recorrido, interpôs recurso para o TCAN, aqui dando, por uma questão de economia processual, por integralmente reproduzidas as alegações de recurso. Esse recurso foi julgado procedente, por douto acórdão de 05.02.2016. Neste aresto, foi concedido provimento ao recurso do autor, revogada a decisão recorrida, julgada «não verificada uma situação de inutilidade superveniente da lide» e julgada «a acção procedente condenando os demandados ao reconhecimento dos direitos do autor e a pagamento das importâncias em dívida nos termos peticionados a título principal». Inconformados com tal douta decisão, os agora recorrentes MDN e MF, interpuseram este recurso. Pugnam, em súmula, pela admissibilidade do recurso, pela verificação da «inutilidade superveniente da lide» decorrente da emissão do Despacho Conjunto nº27676/2007, pela inexistência de uma «equiparação pura e simples dos militares ao pessoal do MNE», pela «inexistência de base legal para a atribuição de eficácia retroactiva ao Despacho nº26767/2007», concluindo que deve ser revogado o acórdão recorrido;

II. O autor, ora recorrido, não pode deixar de discordar da posição assumida pelos recorrentes, pelas razões que doutamente constam do acórdão do TCAN, às quais adere integralmente, bem como pelas razões aduzidas no seu recurso, que procurará sintetizar nos artigos seguintes;

III. Os recorrentes [nas suas conclusões B a F] entendem que «a admissão do presente recurso é necessária para uma melhor aplicação do direito», nomeadamente considerando que no acórdão recorrido ocorre «uma clara violação de um dos princípios gerais do direito administrativo», visando com tal recurso os recorrentes «impedir a violação do princípio constitucional da separação de poderes»;

IV. A jurisprudência vem entendendo que o recurso de revista tem natureza excepcionalíssima. A título meramente exemplificativo, e a propósito dos pressupostos do recurso de revista, toma-se a liberdade de indicar o AC do STA, de 27.05.2015, citado no corpo do presente articulado e que aqui se dá por integralmente reproduzido;

V. Com respeito por diferente entendimento, humildemente se considera que o recurso a que se responde é legalmente inadmissível, considerando a regra da excepcionalidade consagrada no citado artigo 150º do CPTA;

VI. Não se verificam os indispensáveis pressupostos: por um lado, o caso não apresenta especial complexidade, seja porque a sua solução envolva a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou da doutrina; por outro lado, as questões relevantes não foram «tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, com recurso a interpretações insólitas, ou por aplicação de critérios que aparentem erro ostensivo, de tal modo que seja manifesto que a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa é reclamada para dissipar dúvidas acerca da determinação, interpretação ou aplicação do quadro legal que regula certa situação»;

VII. São várias as decisões onde a questão central discutida nos presentes autos foi aflorada e decidida no sentido defendido pelo acórdão do TCAN [AC STA/Pleno de 05.05.1992, processo 024117; TAF de Almada, sentença de 30.01.2007, processo nº741/04.3BEALM; AC STA de 10.07.2013]. Chamado a emitir Parecer em relação aos abonos de instalação, pronunciou-se o CC da PGR [23.07.2009] no sentido de que «os oficiais das Forças Armadas integrados nas missões militares junto das representações diplomáticas no estrangeiro têm direito a auferir, para além da remuneração respectiva, remunerações adicionais, abonos para despesas de instalação individual, transporte, seguro e embalagem de móveis e bagagens e despesas eventuais, e bem assim quaisquer outros abonos estabelecidos quando chamados a Portugal ou mandados deslocar em serviço extraordinário, equivalentes aos estabelecidas para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro. [...]»;

VIII. Os acórdãos, sentença e Parecer identificados encontram-se «alinhados» com o acórdão recorrido que deu provimento ao recurso interposto pelo autor e condenou os recorrentes ao pagamento «das importâncias em dívida nos termos peticionados a título principal»: em todos se defende que remunerações equivalentes são remunerações quantitativamente iguais;

IX. A posição defendida pelos recorrentes nas suas doutas alegações de recurso conduziria necessariamente à violação da CRP, mais concretamente dos princípios consagrados nos artigos 13º e 59º, nº1;

X. Em face destes argumentos, considerando a letra da lei e o carácter excepcional do recurso de revista, não se verificando os pressupostos de que este depende, deverá ser rejeitado o recurso interposto pelos recorrentes MDN e MF, por legalmente inadmissível;

XI. Discordam os recorrentes [nas suas Conclusões G e E] da «posição assumida no acórdão ora recorrido, quando julgou não verificada a excepção suscitada pelos demandados, de inutilidade superveniente da lide, no que respeita aos pedidos formulados pelo autor na petição inicial, sob as alíneas a), e) e f)», pois entendem «tal como bem entendeu o TAF de Braga, na sentença proferida em 28.09.2014, que através da emissão do Despacho Conjunto nº27676/2007, a pretensão do autor se mostrava satisfeita»;

XII. O recorrido pugnou no seu recurso pela não verificação da inutilidade superveniente da lide justificando essa sua posição com os argumentos constantes do corpo do presente articulado e que aqui se dão por integralmente reproduzidos;

XIII. O TCAN, chamado a dirimir a questão, pronunciou-se assim: «Ao pedir o reconhecimento, por parte dos réus, da equiparação legal [em matéria de abonos, retribuições e outras remunerações] dos militares colocados em missões internacionais aos funcionários do Ministério dos Negócios Estrangeiros, o autor não fez o pedido de reconhecimento em abstracto dessa equiparação.

Nem teria legitimidade ou interesse processual em o fazer.

Pediu o reconhecimento legal da equiparação para o seu caso concreto e individual, como era legítimo e tinha interesse em fazer.

Este pedido de reconhecimento da equiparação legal foi feito no contexto da condenação à prática do acto administrativo legalmente devido, como o intróito da petição inicial deixa claro.

Este acto devido é, por definição, uma decisão de órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, como resulta do disposto no artigo 120º do CPA.

Neste contexto, a decisão recorrida mostra-se incongruente porque, por um lado, entende que o pedido de equiparação legal foi satisfeito com a publicação do Despacho Conjunto 27676/07 e, por outro, em vez de julgar extinta a instância no seu todo e prejudicado o conhecimento de mérito, conhece do mérito do pedido de pagamento dos abonos pretensamente devidos como consequência desse reconhecimento por, em primeiro lugar, o DL 56/86 não estabelecer uma equivalência “tout court” e, em segundo lugar, porque o aludido despacho conjunto não se aplica à situação do autor, dado não ter eficácia retroactiva.

As indicadas premissas, de o referido Despacho Conjunto 27676/07 não se aplicar à situação do autor e o DL 56/86 não estabelecer uma equivalência “tout court”, pressupostos de decisão de a Administração não processar os abonos pedidos, deviam conduzir precisamente à conclusão inversa, de a lide manter o seu interesse, mesmo quanto ao pedido de equiparação legal, em matéria de abonos, retribuições e outras remunerações, dos militares colocados em missões internacionais aos funcionários do Ministério dos Negócios Estrangeiros.

Como, em todo o caso, mantém utilidade a lide, precisamente para dirimir esse litígio, se existe ou não o direito à invocada equiparação legal com o consequente pagamento das importâncias pedidas.

Não pode, pois, manter-se na ordem jurídica a decisão recorrida na parte em que julgou verificar-se a inutilidade da lide relativamente a parte dos pedidos formulados.»;

XIV. Em resumo, entendeu o TCAN que a lide mantinha o seu interesse, atento o facto de o autor pugnar, no seu caso concreto pela equiparação legal em matéria de abonos, retribuições e outras remunerações, dos militares colocados em missões internacionais aos funcionários do Ministério dos Negócios Estrangeiros;

XV. Humildemente se considera que a douta decisão do TCAN não merece censura, pelo que deverá ser mantida;

XVI. Entendem os recorrentes [nas suas conclusões I a L], acompanhando a sentença proferida pelo TAF de Braga, a posição defendida pelo TAF de Sintra, em sentença de 04.05.2007, que «não resulta da lei que as remunerações adicionais devidas aos militares em missão no estrangeiro tenham que ser as fixadas pelo MNE para o seu pessoal» e que o DL nº56/86 «não determina uma equiparação pura e simples dos militares ao pessoal do MNE, conferindo aos ministros competentes uma margem de discricionariedade na regulamentação do referido diploma»;

XVII. Relativamente a esta questão, o TCAN pronunciou-se nos termos seguintes:

«Determina o artigo 8º, nº1, do DL 56/81, de 31.03, primeira norma invocada pelo autor para sustentar o pedido:

“Além dos vencimentos normais, como se estivesse na efectividade de serviço nos departamentos militares onde pertence, o pessoal das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro terá direito às remunerações adicionais fixadas em despacho conjunto do Chefe do Estado Maior General das Forças Armadas e do Ministro das Finanças e do Plano, as quais devem ser estabelecidas com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro”.

A razão de ser desta norma é a apontada na decisão do TAF de Almada, de 30.01.2007, no processo nº741/04.3 ALM:

“Convivendo nas missões diplomáticas Portuguesas no Estrangeiro funcionários do MNE e do MDN, sujeitos aos mesmos deveres protocolares de representação do Estado, com os mesmos custos de vida, faz sentido que as remunerações [pelo menos as adicionais] sejam equiparadas, sejam equivalentes, sejam iguais, de forma a evitar quer embaraços ao Estado quer constrangimentos dos referidos funcionários.”

[…]

Pelo que no caso concreto a regulamentação sem efeitos retroactivos não obedece aos parâmetros legais e constitucionais, em concreto ao disposto no artigo 8º, nº1, do DL 56/81, de 31.03, e o princípio da igualdade, na vertente de “para trabalho igual, salário igual, consagrado nos nºs 1 e 2 do artigo 13º, e nº1 do artigo 59º da CRP”.

Em particular a falta de verbas para pagar esses valores não é justificação que se apresente.

[…]

De resto sobre esta norma já se pronunciou o STA/Pleno em acórdão de 05.05.1992, processo 024117:

“As remunerações fixadas pelo despacho a que se refere o nº1 do artigo 8º do DL nº56/81, de 31.03, ao pessoal das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro, devem corresponder, quantitativa e temporalmente, às devidas ao pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço na representação diplomática de que faz parte a missão militar.”

O que significa que a única interpretação possível do Despacho Conjunto nº27676/2007, face ao disposto no artigo 8º, nº1, do DL nº56/81, de 31.03, que visa regulamentar, e à Constituição, é a que permite a sua aplicação retroactiva à situação do autor»;

XVIII. Entendeu o TCAN que, tal como defende o autor e ao contrário do pugnado pelos agora recorrentes, existe uma efectiva equiparação entre as remunerações devidas ao pessoal do MNE e do MDN, fazendo sentido «que as remunerações [pelo menos as adicionais] sejam equiparadas, sejam equivalentes, sejam iguais». Também neste concernente o recorrido não pode deixar de concordar com a posição assumida pelo TCAN;

XIX. Como o próprio referiu nos seus articulados ao longo do processo, a letra da lei [DL 56/81, artigo 8º, nº1] afigura-se clara: «além dos vencimentos normais [...], o pessoal das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro terá direito às remunerações adicionais [...], as quais devem ser estabelecidas com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro»;

XX. Essas remunerações adicionais são iguais, são do mesmo valor das do pessoal equiparável do MNE. Interpretação que é a única que se conforma com a lei, com a jurisprudência dos Tribunais e com os Pareceres que vêm sendo proferidos nesta matéria. Em abono da tese defendida pelo autor, aqui recorrido, novamente se realça o teor da douta sentença proferida em 2007, no Processo 741/04.3BEALM, que correu termos no TAF de Almada. Douta sentença na qual se refere que «face ao teor do texto da lei; face ao conjunto de interesses que ela visa tutelar, é evidente que foi intenção do legislador equiparar pelo menos no domínio das remunerações adicionais o pessoal das missões militares ao pessoal do MNE. Ora, a equiparação só será efectiva se ganharem o mesmo. Logo, era obrigação do MDN equiparar as remunerações adicionais do seu pessoal às remunerações adicionais do pessoal do MNE quando estas foram aumentadas. Esta equiparação não foi feita [e aqui há acordo das partes]. Assim sendo, verifica-se objectivamente uma situação de incumprimento por parte do MDN, quando não garante aos seus militares direito de receberem os mesmos montantes que o pessoal do MNE, ao contrário do que consta da legislação indicada, que tem carácter vinculativo e não levanta quaisquer dúvidas de interpretação no que a esta matéria concerne [...] Se foram criados abonos completares que correspondem a outros que já existiam com outros nomes, é evidente que no novo abono a criar e a pagar não pode ser repetido o que já foi pago pelo anterior nome, excepto se o novo abono for de valor superior, caso em que o réu deverá pagar a diferença»;

XXI. Salienta-se também que, como foi oportunamente alegado na petição inicial e reproduzido nas alegações do recurso interposto para o TCAN, essa equiparação entre o pessoal das missões militares ao pessoal do MNE só não foi aplicada ao autor no que respeita às remunerações adicionais. Pois, apesar de, em matéria de abonos, o autor não ter sido pago nos termos aplicáveis ao pessoal equiparável do MNE, noutras matérias a legislação [que manda proceder a essa equiparação - DL 55/81, DL 56/81 e DL 233/81] foi cumprida. Foi com base nessa equiparação que o autor legalizou os dois automóveis que adquiriu na Bélgica durante o tempo que exerceu as suas funções nesse país, ficando isento do pagamento dos direitos alfandegários. O que fez ao abrigo do artigo 1º do DL nº56/93, de 01.03, com a redacção da Lei nº30-C/2000, de 29.12, o qual dispunha que «aos funcionários diplomáticos e consulares portugueses e aos funcionários cujas funções no quadro externo sejam equiparadas ao serviço diplomático que regressem ao país após terem cessado as suas funções naquele quadro é concedida isenção de imposto automóvel aquando da admissão ou importação definitiva de um veículo automóvel, nos termos dos artigos seguintes.» Tendo instruído o seu pedido com duas declarações [uma emitida pelo MDN e outra emitida pelo MNE, o que mais uma vez comprova a equiparação do autor aos funcionários do MNE], em cumprimento do estatuído no nº4 do diploma mencionado no artigo anterior «... o pedido de isenção fiscal será instruído com os seguintes documentos: certificado do MNE donde constem a categoria profissional do interessado, o tipo de missão desempenhada e a data de cessação de funções no quadro externo…». Tendo beneficiado ainda da possibilidade de tal isenção ser concedida relativamente a dois automóveis, em virtude de lhe ter sido aplicado o DL nº40-A/98, de 27.02 - Estatuto Profissional dos Funcionários do quadro do serviço Diplomático [Determina o nº1 do artigo 69º do DL 40-A/98, sob a epígrafe “Importação de bens próprios”, que «os funcionários diplomáticos que são transferidos dos serviços externos para os internos podem importar os seus bens pessoais, incluindo um veículo automóvel, ou, sendo casados, dois veículos, não podendo a cilindrada acumulada ser superior a 3500 cm3 e devendo um dos veículos ficar registado em nome do cônjuge»];

XXII. Por seu lado, a missão de fiscalização e acompanhamento do Programa Relativo à Aquisição de Submarinos Destinados à Marinha Portuguesa [a seguir designada de MCSUB], criada em 2004, era integrada por militares nomeados, aos quais se encontrava atribuído «...um regime de remunerações e outras regalias idêntico ao consagrado para o pessoal das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro» [ver Documento 59, junto com a Petição Inicial]. A esses militares foi assegurado «…para além das remunerações correspondentes aos respectivos posto e escalão, o direito às remunerações adicionais e outras regalias previstas no artigo 8º do DL nº56/81, de 31.03». Ou seja, «remunerações adicionais [...] estabelecidas com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do MNE em serviço no estrangeiro» [artigo 8º, nº1, do DL 56/81];

XXIII. Resulta pois inequívoco que da letra da lei decorre a efectiva equiparação dos militares integrados em missões ao pessoal do MNE. E esta equiparação «só será efectiva se ganharem o mesmo». Essa regra de equivalência é literal na letra da lei, inexistindo margem para outras interpretações. Em face do que se expôs, também neste concernente o acórdão do TCAN não merece censura, devendo ser mantido;

XXIV. Entendem os recorrentes [nas suas Conclusões M a Z] que ao fazer retroagir os efeitos do Despacho nº27676/2007 à situação do autor o TCAN violou o «princípio da separação dos poderes», constitucionalmente consagrado, inexistindo base legal que sustente a atribuição dessa eficácia retroactiva;

XXV. O TCAN, no seu aresto, que aqui se dá por integralmente reproduzido e que parcialmente se reproduzirá, defendeu a eficácia retroactiva do Despacho com os fundamentos seguintes:

«...Tal equiparação está, na verdade, e nos termos do preceito em análise, sujeita a concretização ou regulamentação por despacho conjunto, agora dos ministros responsáveis pelas pastas das Finanças e da Defesa Nacional.

Também é certo, como defende o recorrido, que cabe no âmbito da discricionariedade administrativa a elaboração dos regulamentos administrativos necessários à boa execução das leis, o que decorre também do disposto na alínea a) do nº2 do artigo 201º da CRP.

Assim como sufragamos o entendimento do STA, plasmado no acórdão de 03.11.2004, no processo nº0678/04:

“A norma do artigo 119º do CPA não impõe a retroactividade da revogação de anterior acto normativo de execução, ainda que a mesma tenha por fundamento a ilegalidade do revogado e consagre um regime mais favorável para os particulares. Nesta matéria vale a regra de eficácia para o futuro, semelhante à consagrada, em sede contenciosa, para a declaração de ilegalidade de normas [artigos 11º nºs 1, 2 e 3 do ETAF] cabendo ao poder discricionário da Administração, ponderados todos os interesses envolvidos, atribuir-lhe, ou não, efeitos retroactivos, afectar, em benefício dos destinatários, ou manter intocadas as situações anteriormente constituídas à luz do acto normativo ilegal e consolidadas na ordem jurídica como casos decididos.

Simplesmente, e desde logo, a discricionariedade da Administração não significa arbitrariedade ou, perdoe-se o plebeísmo da expressão, fazer-se o que se queira.

Como nos esclarece Freitas do Amaral [com a colaboração de Lino Torgal], no Curso de Direito Administrativo, Almedina, volume II, edição 2001, página 82, esclareça “...a lei não dá ao órgão administrativo competente liberdade para escolher qualquer solução que respeite o fim da norma, antes o obriga a procurar a melhor solução para satisfação do interesse público de acordo com princípios jurídicos de actuação.”

E na página 88, remata: “…o poder discricionário não é uma excepção ao princípio da legalidade mas sim uma das suas formas possíveis de estabelecer a subordinação da Administração à lei”.”

Assim como defende Sérvulo Correia - em “Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos” , Almedina, edição de 1987, página 479 - fala em concreto na “discricionariedade de decisão” como a opção legislativa de “deixar ao órgão titular do poder a decisão sobre se determinados efeitos preditos pela norma serão ou não produzidos no caso concreto”.

Finalizando este intróito como Eduardo García Enterría - “La lucha contra las immunidades del poder“, Civitas, edição de 1995, página 36 - “O que há-de estar suficientemente esclarecido é que não se pode tratar a discricionariedade ou o mérito administrativo como círculos de imunidade de poder. Toda e qualquer actuação estatal, inclusive a discricionária, está sujeita à ordem jurídica e, assim, ao controle jurisdicional da observância de tal submissão“.

Por outro lado, a regra de não retroactividade dos regulamentos deve ser compaginada com esta outra, do nº1 do artigo 119º do CPA, sob a epígrafe “Regulamentos de execução e revogatórios”:

“Os regulamentos necessários à execução das leis em vigor não podem ser objecto de revogação global sem que a matéria seja simultaneamente objecto de nova regulamentação.

Ou seja prevê-se uma continuidade temporal nas soluções que a Administração tem a liberdade - dentro da legalidade de escolher para dar execução a normas legais. Precisamente para evitar, com os hiatos temporais, o tratamento diferenciado de situações objectivamente iguais como resultado da simples inércia em regulamentar.

No caso, como o próprio recorrido reconhece, verificou-se um hiato temporal na execução do artigo 8º, nº1, do DL 56/81 de 31.03, que se verificou com a entrada em vigor do Despacho Conjunto de 24.12.1994 dos MF e dos MNE [ao abrigo do disposto no artigo 59º do DL nº79/92] e que revogou o Despacho Conjunto nºA220/86X, de 16.09, a par da entrada em vigor do Despacho Conjunto nº27676/2007, sem efeitos retroactivos.

Hiato temporal que levou a não aplicar a regulamentação do DL 56/81 de 31.03, ao caso concreto do autor, de uma missão militar no estrangeiro no período de 01.08.2003 a 31.07.2006.

Na prática foi introduzida uma diferenciação entre as situações ocorridas antes e depois da entrada em vigor Despacho Conjunto nº27676/2007, aplicando aos últimos mas não aos primeiros a equiparação legalmente consagrada DL 56/81, de 31.03, designadamente para efeitos de pagamento das importâncias aqui devidas.

Sem que qualquer razão objectiva o justifique.

Pelo que no caso concreto a regulamentação sem efeitos retroactivos não obedece aos parâmetros legais e constitucionais, em concreto ao disposto no artigo 8º, nº1, do DL 56/81, de 31.03, e o princípio da igualdade, na vertente de “para trabalho igual, salário igual, consagrado nos nºs 1 e 2 do artigo 13º e nº1 do artigo 59º da CRP.

Em particular a falta de verbas para pagar esses valores não é justificação que se apresente.

Isto porque o DL nº56/81, de 31.03, foi elaborado na vigência do […] De resto sobre esta norma já se pronunciou o STA, em acórdão de 05.05.1992 [Pleno], no processo 024117:

“As remunerações fixadas pelo despacho a que se refere o nº1 do artigo 8º do DL nº56/81, de 31.03, ao pessoal das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro, devem corresponder, quantitativa e temporalmente, às devidas ao pessoal equiparável do MNE em serviço na representação diplomática de que faz parte a missão militar.”

O que significa que a única interpretação possível Despacho Conjunto nº27676/2007, face ao disposto no artigo 8º, nº1, do DL nº56/81, de 31.03, que visa regulamentar e à Constituição, é a que permite a sua aplicação retroactiva à situação do autor»;

XXVI. Entendeu-se no acórdão recorrido que, «no caso concreto a regulamentação sem efeitos retroactivos não obedece aos parâmetros legais e constitucionais, em concreto ao disposto no artigo 8º, nº1, do DL 56/81, de 31.03, e o princípio da igualdade, na vertente de “para trabalho igual, salário igual, consagrado nos nºs 1 e 2 do artigo 13º e nº1 do artigo 59º da Constituição da República Portuguesa», pelo que «a única interpretação possível Despacho Conjunto nº27676/2007, face ao disposto no artigo 8º, nº1, do DL 56/81, de 31.03, que visa regulamentar e à Constituição, é a que permite a sua aplicação retroactiva à situação do autor»;

XXVII. O autor, ora recorrido, adere integralmente a tal fundamentação. Entendimento diverso determinaria a violação do «Princípio de que para trabalho igual salário [retribuição, abonos] igual», consagrado no artigo 59º, nº1, da CRP, e a violação do princípio da igualdade, plasmado no artigo 13º da nossa CRP que determina que «todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei»;

XXVIII. Sem olvidar que diversos militares que integraram diferentes missões entre os anos de 1994 e 2001, viram já reconhecida, por decisão transitada, essa efectiva equiparação, no âmbito do citado Processo nº741/04.3BEALM;

XXIX. Em face do que se expôs, também neste concernente o acórdão recorrido não merece censura, devendo ser mantido.

Termina pedindo que o recurso de revista não seja admitido, ou, se assim não se entender, que lhe venha a ser negado provimento.

3. Mas foi «admitido» pela formação preliminar prevista no artigo 150º, nº5, do CPTA na versão aqui aplicável [anterior ao DL 214-G/2015, de 02.10].

4. O Ministério Público pronunciou-se no sentido do «provimento do recurso de revista» [artigo 146º, nº1, do CPTA].

5. Colhidos que foram os «vistos» legais, cumpre apreciar e decidir a «revista».

II. De Facto

São os seguintes os factos provados fornecidos pelas instâncias:

1) O autor é 1º Sargento SAM, com o número de identificação militar ………;

2) Por Portaria, datada de 26.03.2003, foi o autor nomeado para o cargo e «AAAGCM1100 - Administrativo Supervisor», no Quartel-General do Comando Supremo das Forças Aliadas na Europa [SHAPE], em ………, Reino da Bélgica;

3) O autor desempenhou as funções ditas em 2) desde o dia 01.08.2003 até ao dia 31.06.2006;

4) O autor passou a residir em MONS, Bélgica, com a sua mulher;

5) A filha do autor nasceu em 29.04.2005, em MONS, Bélgica;

6) O autor requereu ao Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas, em 03.03.2006, o pagamento de todos os abonos atendendo os montantes fixados para os funcionários equiparados do MNE em serviço no estrangeiro;

7) O autor requereu que tais abonos - em dólares americanos - fossem pagos em euros, aplicando a taxa de câmbio fixada no Despacho de 12.12.2001;

8) Em 19.07.2006, o autor foi notificado da intenção de deferimento pelos fundamentos seguintes:

«...As normas em vigor respeitantes a remunerações e abonos do pessoal militar abrangido pelo DL nº56/81 constam das disposições conjugadas do Despacho Conjunto nºA-220/86-x, de 16SET, dos Ministros dos Negócios Estrangeiros e das Finanças, aplicável nos termos do Despacho Conjunto nºA-19/87-x, de 18FEV, dos Ministros da Defesa Nacional e das Finanças, sendo que as equiparações estão regulamentadas pelo Despacho Conjunto nºA-244/86-de 17NOV, dos Ministros da Defesa Nacional e Finanças.

O Despacho Conjunto nº644/2001, de 15JUN04, dos Ministros dos Negócios Estrangeiros e das Finanças não é aplicável ao pessoal militar abrangido pelo DL 56/81, de 31MAR. Igualmente o Despacho Conjunto s/ número de 12DEZ01, dos Ministros dos Negócios Estrangeiros e das Finanças, que estipula que o pessoal do Ministério dos Negócios Estrangeiros em missão no exterior, embora auferindo os abonos, subsídios ou remunerações em dólares, passa receber em euros, efectuando o Ministério dos Negócios Estrangeiros a conversão cambial e estabelecendo que 0,9016 USD igual a 1 Euro, não é aplicável ao pessoal militar abrangido pelo supracitado DL nº56/81, por carecer de base legal. [...];

9) O autor pronunciou-se nos termos constantes de folhas 239 a 245 dos autos, cujo teor se dá aqui por reproduzido;

10) Durante os três anos que permaneceu na Bélgica, o autor auferiu os abonos a que alude o artigo 7º e o documento 42 da petição inicial que aqui se dão por reproduzidos [expressos em dólares americanos, com excepção dos abonos de instalação, apresentados em euros];

11) Os abonos acabados de referir, com exclusão dos abonos de instalação, perfazem a quantia global de 225.929,55 USD [duzentos e vinte e cinco mil novecentos e vinte e nove dólares e cinquenta cêntimos americanos];

12) O pagamento destas quantias foi realizado em euros, tendo sido aplicadas taxas cambiais variáveis, pelo que o autor recebeu durante os três anos de comissão de serviço, e excluindo os abonos de instalação, 184.677,91€ [cento e oitenta e quatro mil seiscentos e setenta e sete euros e noventa e um cêntimos], conforme resulta dos documentos 4 a 43 da petição inicial - dados por reproduzidos;

13) Por resolução do Conselho de Ministros nº122/2004, de 05.08, foi decidido «…ratificar todos os contratos celebrados com o Estado Português no âmbito do PRAS [Programa Relativo à Aquisição de Submarinos] e autorizar as despesas inerentes aos mesmos, bem como designar a Comissão Permanente de Contrapartidas como órgão competente para a prática de todos os actos relativos à execução, acompanhamento e fiscalização do contrato de contrapartidas» - documento 57 da petição inicial que aqui se dá por reproduzido;

14) Por Portaria nº1157/2004, de 22.10, do Ministro da Defesa Nacional, do Ministro das Finanças e da Administração Pública e do Ministro dos Negócios Estrangeiros, foi criada a «missão de fiscalização e acompanhamento do Programa Relativo à Aquisição de Submarinos Destinados à Marinha Portuguesa [...]» - documentos 58 e 59, que se juntam e se dão por integralmente reproduzidos;

15) E acrescenta que «Aos elementos nomeados [...] são assegurados, para além das remunerações correspondentes aos respectivos posto e escalão. O direito às remunerações adicionais e outras regalias previstas no artigo 8º do DL nº56/81, de 31.03» - documento 59 da petição inicial;

16) Por despacho do Ministro de Estado, da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar nº23408/2004, de 29 de Outubro, e em cumprimento do disposto no nº2 da Portaria 1157/2004, de 22.10, foram nomeados os militares para integrarem a Missão de Construção dos Submarinos - documento 60 da petição inicial que aqui se dá por reproduzido;

17) No nº3 deste despacho fixou, para efeitos do nº2, a seguinte equiparação que «aos sargentos-adjuntos aplicam-se as normas genéricas dos cargos internacionais» - documento 60 da petição inicial;

18) Consta do preâmbulo da Portaria nº1157/2004, de 22.10, que face às «elevadas complexidade, especificidade e sofisticação e avanço tecnológico do PRAS, que exige os vastos conhecimentos técnicos de que a marinha dispõe, e considerando que uma delegação da missão será instalada, durante toda a execução do contrato, em KIEL e ou EMDEN, Alemanha, importa atribuir aos militares nomeados um regime de remunerações e outras regalias idêntico ao consagrado para o pessoal das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no Estrangeiro»;

19) Em 19.07.20104, o Ministro da Defesa Nacional [Chefia do Apoio Administrativo] solicitou ao Ministério dos Negócios Estrangeiros que indicasse em que termos são pagos os abonos de representação do pessoal diplomático colocado no estrangeiro - documento nº61 da petição inicial que aqui se dá por reproduzido;

20) Em resposta, o Ministério dos Negócios Estrangeiros veio informar, em 23.07.2004, que «os abonos de representação do pessoal diplomático colocado o estrangeiro são pagos nos termos do Despacho Conjunto do Ministro de Estado dos Negócios Estrangeiros e do Ministro das Finanças, de 12.12.2001, que determina, designadamente, o seguinte: os montantes finais de todos os abonos, subsídios e remunerações pagos a qualquer título ao pessoal diplomático pessoal especializado [...] passam a ser pagos em Euros, com base na taxa de conversão média €/USD de 0,9016, divulgada pelo Banco de Portugal em 4 de Dezembro de 2001» - documento nº61 da petição inicial;

21) Face à informação anterior, procedeu-se ao pagamento dos abonos dos elementos nomeados da MCSUB atendendo aos despachos de 1995 e de 2001 - documento 62 da petição inicial que aqui se dá por reproduzido;

22) O autor adquiriu, durante o tempo que exerceu funções na Bélgica, 2 veículos automóveis;

23) Terminada a sua comissão de serviço no estrangeiro, o autor trouxe consigo essas duas viaturas;

24) O autor encetou a legalização desses veículos [que possuem matrícula Belga] com isenção de direitos alfandegários por importação de veículos, em virtude da sua comissão de serviço na Bélgica;

25) O pedido de legalização foi instruído com duas declarações: uma emitida pelo Ministério da Defesa Nacional e outra emitida pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros, o que mais uma vez comprova a equiparação do autor aos funcionários do Ministério dos Negócios Estrangeiros - documentos 65-A e 65-B da petição inicial que aqui se dão por reproduzidos.

III. De Direito

1. O autor – A………… - deduziu perante o tribunal administrativo os seguintes pedidos a título principal:

a) Condenação dos réus a reconhecer a equiparação legal [em matéria de abonos, retribuições e outra remunerações] dos militares colocados em missões internacionais aos funcionários do Ministério dos Negócios Estrangeiros [MNE];

b) Condenação dos réus a cumprir o preceituado nos DL nº55/81, DL nº233/81 e DL nº56/81, e a aplicar aos militares em serviço nas missões no estrangeiro [em matéria de abonos, retribuições e outras remunerações] o regime aplicável aos funcionários do MNE, nomeadamente o disposto no Despacho de 1995 e no Despacho de 2001;

c) Condenação solidária dos réus a pagar-lhe 53.704,17€ [50.604,17€, correspondentes à diferença entre os abonos que lhe são devidos pela sua comissão na Bélgica e os que lhe foram efectivamente pagos; 3.100,00€, de juros vencidos, sobre essa quantia];

d) Condenação solidária dos réus a pagar-lhe os juros de mora vincendos, à taxa legal, sobre as quantias em dívida, desde a citação até efectivo e integral pagamento.

E deduziu os seguintes pedidos a título subsidiário:

e) Ser declarada a ilegalidade, por omissão, nos termos do nº1, do artigo 77º, do CPTA, em virtude da inexistência da regulamentação essencial ao cumprimento dos DL nº55/81, nº233/81 e nº56/81;

f) Condenação dos réus a suprir essa omissão, nos termos do nº2, do artigo 77º, e a emitir, no prazo fixado pelo tribunal, a norma essencial à exequibilidade dos ditos DL nº55/81, nº233/81 e nº56/81;

g) Condenação solidária dos réus a pagar-lhe, a título de indemnização pelo prejuízo causado em virtude dessa omissão, a quantia de 53.704,17€;

h) Condenação solidária dos réus a pagar-lhe juros de mora vincendos, à taxa legal, sobre tal quantia de 53.704,17€, desde a citação e até efectivo e integral pagamento;

Ou, ainda subsidiariamente:

i) Condenação solidária dos réus a cumprir integralmente o preceituado no Despacho A-220/86-X, por remissão do Despacho A-19/87-X;

j) Condenação solidária dos réus a pagar-lhe a diferença entre os abonos recebidos e aqueles que lhe são devidos, procedendo-se [quanto aos valores dos abonos, das actualizações e dos ajustamentos correspondentes aos últimos 20 anos] conforme preceituado no Despacho A-220/86-X, fixando-se tal diferença em 53.704,17€;

k) Condenação solidária dos réus a pagar-lhe juros de mora vincendos, à taxa legal, sobre essa quantia;

l) Condenação solidária dos réus a pagar-lhe juros de mora vincendos, à taxa legal, sobre todas as quantias, desde a citação até efectivo e integral pagamento.

Como causa de pedir, o autor invocou que durante os três anos que esteve em comissão de serviço em MONS, na Bélgica - no exercício de cargo de supervisor-administrativo no Quartel-General do Comando Supremo das Forças Aliadas na Europa [SHAPE] - foi ilegalmente privado de parte da sua remuneração porque os réus não providenciaram pela actualização da mesma oportunamente, de acordo com o que impõe a lei.

2. A 1ª instância - TAF de Braga - conheceu - além de outras cuja decisão já «transitou em julgado» - da questão da inutilidade superveniente do pedido principal dito sob a alínea a) - do ponto anterior - e dos pedidos subsidiários das alíneas e) e f) - do mesmo ponto - e do mérito da acção.

Julgou procedente a primeira questão - «inutilidade superveniente» - e julgou totalmente improcedente a acção, absolvendo os réus dos pedidos.

A questão da inutilidade superveniente foi julgada procedente por o tribunal ter entendido que a publicação do Despacho Conjunto nº27676/2007, do MNE e MF - publicado na II Série do DR nº237 de 10.12.2007 - deu total satisfação aos pedidos em causa - esse «Despacho Conjunto», como veremos, veio reconhecer que «…os militares providos em cargos internacionais ou integrados em missões militares junto das representações diplomáticas e missões militares junto da Organização do Tratado do Atlântico Norte – OTAN - têm direito aos abonos em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros».

Por seu turno, a acção foi julgada totalmente improcedente dado que o tribunal considerou que o artigo 8º do DL nº56/81, de 31.03, não estabelecia uma regra de equivalência automática, mas carecia de regulamentação, e que o Despacho Conjunto nº27676/2007 não tinha efeitos retroactivos.

3. A 2ª instância - TCAN - concedeu provimento ao recurso de apelação para ela interposto pelo autor da acção, revogou as duas decisões, e julgou procedente a acção «condenando os demandados ao reconhecimento dos direitos do autor e pagamento das importâncias em dívida nos termos peticionados a título principal».

É este acórdão que os réus na acção - MDN e MF - põem em causa neste «recurso de revista». Apontam-lhe «erros de julgamento de direito».

Defendem, por um lado - e no sentido da sentença da primeira instância - que se verifica uma situação de inutilidade superveniente da lide relativamente aos pedidos ditos no 1º parágrafo do anterior ponto 2. E defendem, por outro lado, que a «aplicação retroactiva» do Despacho Conjunto nº27676/2007, feita pela 2ª instância, viola o princípio geral de direito administrativo segundo o qual «os regulamentos não podem produzir efeitos retroactivos», e viola o princípio constitucional da «separação de poderes».

4. Antes de mais, vejamos quais os regimes, e as normas jurídicas, chamadas à colação para a apreciação desta «revista», e referentes às Forças Armadas e ao pessoal do Corpo Diplomático.

O DL nº39315, de 14.08.1953, veio introduzir, no nosso ordenamento jurídico, diversas disposições relativas às condições de nomeação e exercício das missões militares junto das representações diplomáticas no estrangeiro.

Diz-se, no seu artigo 5º, que «além dos vencimentos normais, como se estivessem em efectividade de serviço nos Ministérios do Exército e da Marinha ou no Subsecretariado de Estado da Aeronáutica, o pessoal das missões militares junto das embaixadas ou legações portuguesas no estrangeiro terá direito ao abono das ajudas de custo, subsídio para transportes e despesas de representação anualmente descritos no orçamento».

No parágrafo único do mesmo artigo, estatui-se que «são aplicáveis ao pessoal das missões militares junto das embaixadas ou legações portuguesas no estrangeiro as disposições que regulam, no Ministério dos Negócios Estrangeiros, os abonos para despesas de viagem de funcionários do corpo diplomático e de suas famílias, transporte de móveis e bagagens, bem como os abonos estabelecidos aos mesmos funcionários quando chamados em serviço a Portugal ou mandados deslocar em serviço extraordinário dentro do país em que estão acreditados ou para fora dele».

Preceitos análogos foram introduzidos nos artigos 8º, e 9º, do DL nº48515, de 05.08.1968, relativamente ao pessoal da missão militar na Organização do Tratado do Atlântico Norte [NATO].

O DL nº136/77, de 18.10 - que actualizou as ajudas de custo diárias a abonar aos militares dos três ramos das forças armadas que se deslocassem em missão oficial ao estrangeiro ou no estrangeiro - diz no seu artigo 3º que as condições especiais a que eventualmente devesse ficar sujeito o pessoal militar em serviço nas missões diplomáticas no estrangeiro seriam fixadas por despacho conjunto do Chefe de Estado-Maior-General das Forças Armadas [CEMGFA] e do Ministro das Finanças [MF].

O DL nº20/79, de 05.03 - que revogou o DL nº136/77, de 18.10 - manteve este regime, no seu artigo 3º.

Pelo Despacho Conjunto do CEMGFA e do MF - in DR, II série, nº236, de 13.10.1978 - foi atribuído aos oficiais em serviço nas missões militares junto das embaixadas ou delegações portuguesas no estrangeiro, na missão militar NATO, representações nacionais junto de Quartéis-Generais Internacionais, Estado-Maior Internacional e, bem assim, em todos os cargos militares internacionais NATO, «o abono único em tudo semelhante ao abono para despesas de representação fixado para os funcionários do MNE colocados nas missões diplomáticas ou nos postos consulares».

O DL nº465/79, de 05.12, veio dizer, relativamente aos militares em «comissão de serviço prolongada no estrangeiro», que teriam direito a importâncias para cobrir encargos de instalação no estrangeiro, transporte, seguro e embalagem de móveis e despesas eventuais, «na ida e na volta».

Pelo Despacho Conjunto do CEMGFA e do MF - in DR, II série, nº81, de 07.04.1982 - tais abonos para encargos de instalação foram fixados, quer na ida quer no regresso, em função das equiparações existentes entre o pessoal militar e os funcionários do serviço diplomático.

O DL nº55/81, de 31.03, veio regular as «condições em que se processam as comissões de serviço de pessoal militar em cargos internacionais no estrangeiro». Estipula, no nº1 do seu artigo 2º, que «A nomeação de militares para cargos internacionais é feita por portaria conjunta do Chefe de Estado-Maior-General das Forças Armadas, do Chefe do Estado-Maior do respectivo ramo e do Ministro dos Negócios Estrangeiros. […]» e, no nº1 do seu artigo 5º, que «Aos militares em comissão normal que constituem encargo financeiro para Portugal é aplicável, em matéria de remunerações e abonos, o estatuído em legislação específica, consoante a equiparação que lhes for atribuída […]».

O DL nº56/81, de 31.03, veio reformular «a estrutura do quadro das missões militares junto de representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro». Prescreve, no nº1 do artigo 8º, que «Além dos vencimentos normais, como se estivesse na efectividade de serviço nos departamentos militares onde pertence, o pessoal das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro terá direito às remunerações adicionais fixadas em despacho conjunto do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas e do Ministro das Finanças e do Plano, as quais devem ser estabelecidas com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro» e, no nº2, que «Serão também fixados a este pessoal por despacho conjunto do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas e do Ministro das Finanças e do Plano, os quantitativos respeitantes a abonos para despesas de instalação individual, transporte, seguro e embalagem de móveis e bagagens e despesas eventuais, bem assim como quaisquer outros abonos estabelecidos quando chamados a Portugal ou mandados deslocar em serviço extraordinário dentro do país em que estão acreditados ou fora dele. Estes quantitativos deverão, também, atender aos quantitativos em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro» - este artigo 8º só teve uma alteração na LOE de 2011 [Lei nº55-A/2010, de 31.12] sem qualquer repercussão para a análise do presente caso.

O DL nº233/81, de 01.08, reformulou a «legislação e a estrutura das missões militares junto da OTAN». Diz, no nº1 do seu artigo 7º, que «Além dos vencimento normais, como se estivesse na efectividade do serviço nos departamentos militares a que pertence, o pessoal militar orgânico ou dependente administrativamente das missões militares OTAN tem direito às remunerações adicionais e outras regalias que estiverem estabelecidas através do artigo 8º do DL nº56/81, de 31.03, e demais legislação complementar».

O Despacho Conjunto nºA-220/86-X, de 16.09, do MNE e MF, veio determinar quais as componentes a distinguir no conceito administrativo de representação, e como calcular os abonos de representação.

O Despacho Conjunto nºA-244/86-X, de 17.11, do MDN e MF, veio estabelecer o quadro de equiparações entre cargos militares, de representações diplomáticas e internacionais OTAN, e os cargos diplomáticos.

O Despacho Conjunto nºA-19/87-X, de 18.02, do MDN e MF, considerando que o regime remuneratório dos funcionários diplomáticos e equiparados em serviço no estrangeiro foi alterado a partir de 01.10.1986, determinou - ao abrigo do nº1 do artigo 8º do DL nº56/81, de 31.03, e do nº1 do artigo 7º do DL nº233/81, de 01.08 - que o pessoal militar ao serviço nas missões militares no estrangeiro passe a ser abonado, a partir de 01.10.86, pelo regime remuneratório estabelecido pelo Despacho Conjunto A-220/86-X, de 16.09.86, dos Ministros das Finanças e dos Negócios Estrangeiros.

O DL nº79/92, de 06.05, «define o estatuto profissional dos funcionários do quadro do serviço diplomático». Estipula no artigo 59º, sob a epígrafe «Determinação do montante do abono recebido nos serviços externos» o seguinte: «1- O secretário-geral, ouvido o Conselho Diplomático, deve transmitir ao Ministro dos Negócios Estrangeiros, até 30 de Outubro de cada ano, a sua proposta sobre os montantes a abonar durante o ano seguinte aos funcionários diplomáticos colocados nos serviços externos, os quais são fixados, por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e dos Negócios Estrangeiros, até 15 de Dezembro do ano anterior. 2- Na fixação do abono deve ter-se em conta: a) Os índices do custo de vida nos diferentes países, de acordo com as estatísticas das principais organizações internacionais; b) Os elementos informativos sobre as condições de vida local fornecidos pelos postos e pelo inspector-geral diplomático consular; c) Os custos sociais e familiares acrescidos decorrentes da colocação em postos de classe C; d) As necessidades efectivas de representação do posto onde os funcionários diplomáticos estão colocados, devendo, para o efeito, ser considerada a composição do agregado familiar. 3- O secretário-geral, ouvido o Conselho Diplomático, e em virtude da ocorrência de circunstâncias supervenientes que não tenha sido possível considerar na proposta anual, deve propor ao Ministro dos Negócios Estrangeiros quaisquer correcções nos montantes a abonar aos funcionários diplomáticos colocados nos serviços externos».

O Despacho Conjunto, sem número, de 20.12.1994, do MNE e MF, revogou o Despacho Conjunto nºA-220/86-X, e determinou, ao abrigo do artigo 59º do DL nº79/92, de 06.05, as componentes do conceito administrativo de «abono mensal de representação», e como calcular os respectivos montantes. Salientou que este novo «sistema de cálculo» entrava em vigor em 01.01.1995 [seu ponto 11], mas as alterações de montante ficavam «sujeitas ao respectivo cabimento orçamental» [seu ponto 8].

O DL nº40-A/98, de 27.02, alterou o «estatuto profissional dos funcionários do quadro de serviço diplomático» e revogou o anterior aprovado pelo DL nº79/92, de 06.05. Quanto ao «regime de remuneração» e de «abonos adicionais» [de representação, de habitação, de educação, de instalação e transportes], o mesmo é, no essencial, decalcado do que resulta do anterior DL nº79/92, de 06.05 [o DL 40-A/98, de 27.02, foi alterado pelo DL nº153/2005, de 02.09].

O Despacho Conjunto, sem número, de 12.12.2001, do MNE e MF, determinou que os montantes «de todos os abonos, subsídios ou remunerações atribuídas ao pessoal diplomático colocado no estrangeiro passem a ser pagos em euros» [seu ponto 1].

O Despacho Conjunto nº27676/2007, de 10.12, do MDN e MF, revogou - no ponto 4 - os Despachos Conjuntos nºA-244/86-X e nºA-19/87-X, declarou - no ponto 5 - que o nele determinado produziria efeitos a partir de 01.01.2008, e determinou - nos termos do nº1 do artigo 5º do DL 55/81, de 31.03, nos nºs 1 e 2 do artigo 8º do DL 56/81, de 31.03, e nº1 do artigo 7º do DL 233/81, de 01.08 - que «os militares providos em cargos internacionais ou integrados em missões militares junto das representações diplomáticas e missões militares junto da OTAN, têm direito aos abonos em uso para o pessoal equiparável do MNE».

E justificou assim: «Com a aprovação do Estatuto da Carreira Diplomática pelos DL’s 79/92, de 06.05, e 40-A/98, de 27.02 - alterado pelo DL nº153/2005, de 02.09 - foram introduzidas alterações significativas no que respeita às categorias que integram a carreira diplomática, bem como no regime remuneratório respectivo, pelo que os Despachos Conjuntos nºA-244/86-X, de 17 de Novembro, e nºA-19/87-X, de 18 de Fevereiro, ficaram desactualizados e desajustados face ao novo enquadramento jurídico decorrente das alterações referidas. Pelo exposto, impõe-se proceder à actualização do regime de abonos dos militares providos em cargos internacionais ou integrados em missões militares no estrangeiro, de acordo com as alterações introduzidas no regime jurídico do pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros.»

5. Como já referimos, a 1ª instância julgou procedente a questão da inutilidade superveniente do pedido principal dito sob a alínea a) - do anterior ponto 1, e segundo o qual o autor pretende a condenação dos réus a reconhecer a equiparação legal [em matéria de abonos, retribuições e outra remunerações] dos militares colocados em missões internacionais aos funcionários do MNE - e dos pedidos subsidiários referidos sob as alíneas e) e f) - do mesmo ponto, e segundos quais o autor pretende que seja declarada a ilegalidade, por omissão, nos termos do nº1, do artigo 77º, do CPTA, em virtude da inexistência da regulamentação essencial ao cumprimento dos DL nº55/81, nº233/81 e nº56/81, bem como a condenação dos réus a suprir essa omissão, nos termos do nº2, do artigo 77º, e a emitir, no prazo fixado pelo tribunal, a norma essencial à exequibilidade dos ditos DL nº55/81, nº233/81 e nº56/81. E fê-lo por considerar que a publicação do «Despacho Conjunto nº27676/2007» deu total satisfação a esses pedidos.

Por sua vez, o acórdão recorrido, da 2ª instância, revogou esta decisão e julgou tal questão improcedente com a seguinte fundamentação:

[…]

«O recorrente insurge-se contra este entendimento [da inutilidade superveniente] alegando que o referido despacho conjunto nº27676/07 por não ter efeitos retroactivos exclui da sua aplicação o autor pelo que os pedidos formulados continuam a ter utilidade.

E tem razão.

Ao pedir o reconhecimento pelos réus da equiparação legal [em matéria de abonos, retribuições e outra remunerações] dos militares colocados em missões internacionais aos funcionários do MNE, o autor não fez pedido de reconhecimento em abstracto dessa equiparação.

Nem teria legitimidade ou interesse processual para o fazer.

Pediu o reconhecimento legal da equiparação para o seu caso concreto e individual, como era legítimo e tinha interesse em fazer.

Este pedido de reconhecimento da equiparação legal foi feito no contexto da “condenação à prática do acto administrativo legalmente devido”, como o intróito da petição inicial deixa claro.

Este acto devido é, por definição, uma decisão de “órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”, tal como resulta do artigo 120º do CPA.

Neste contexto, a decisão recorrida mostra-se incongruente porque, por um lado, entende que o pedido de equiparação legal foi satisfeito com a publicação do Despacho Conjunto nº27676/07 e, por outro lado, em vez de julgar extinta a instância no seu todo e prejudicado o conhecimento de mérito, conhece do mérito do pedido de pagamento dos abonos pretensamente devidos como consequência desse reconhecimento por, em 1º lugar, o DL nº56/86 não estabelecer uma equivalência “tout court” e, em 2º lugar, porque o aludido despacho conjunto não se aplica à situação do autor, dado não ter eficácia retroactiva.

As indicadas premissas, de o referido Despacho Conjunto nº27676/07 não se aplicar à situação do autor e o DL nº56/86 não estabelecer uma equivalência “tout court”, pressupostos de decisão da Administração não processar os abonos pedidos, deviam conduzir precisamente à conclusão inversa, de a lide manter o seu interesse, mesmo quanto ao pedido de equiparação legal, em matéria de abonos, retribuições e outras remunerações, dos militares colocados em missões internacionais aos funcionários do MNE.

Como, em todo o caso, mantém utilidade a lide, precisamente para dirimir esse litígio, se existe ou não o direito à invocada equiparação legal com o consequente pagamento das importâncias pedidas.

Não pode, pois, manter-se na ordem jurídica a decisão recorrida na parte em que julgou verificar-se a inutilidade da lide relativamente a parte dos pedidos formulados.

Pelo que nesta parte se impõe revogar a decisão recorrida, julgando não verificada a excepção suscitada pelos demandados, de inutilidade superveniente da lide.

[…]

Reagindo a este julgamento, feito em sede de apelação, os ora recorrentes só alegam na linha do decidido pela 1ª instância que «através da emissão do Despacho Conjunto nº27676/07 a pretensão do autor se mostra satisfeita».

Não acrescentam nada de novo, pois, à discussão jurídica da questão realizada nas instâncias.

E o certo é que o acórdão recorrido, nesta matéria, não merece censura. É que a inutilidade ou não de prosseguir a lide na senda dos pedidos em causa - a) e) e f) - não pode deixar de ser vista na «perspectiva global» da pretensão deduzida pelo autor. Ele, de facto, não quer uma condenação dos ministérios réus a um reconhecimento em abstracto da equiparação legal, ou seja, ao reconhecimento para todo o universo de interessados e independentemente do tempo da respectiva aplicação. O que ele pretende, efectivamente, é a equiparação com efeitos «no seu caso concreto», isto é, relativa ao período temporal em que ele exerceu as ditas funções na Bélgica, um período de tempo - de 01.08.2003 a 31.06.2006 - prévio à publicação do «despacho-conjunto» que alegadamente teria satisfeito os seus pedidos.

A questão da equiparação legal mantém, assim, toda a sua utilidade, na medida em que se confina, de acordo com o «leit motiv» desta acção, especialmente ao período que medeia entre o despacho conjunto de 12.12.2001, que actualizou os montantes finais dos abonos e outras remunerações atribuídas ao pessoal do corpo diplomático, e o despacho conjunto nº27676/07, que, só em 2007, é que veio restabelecer a «efectiva equiparação» - a esse - do pessoal militar colocado no estrangeiro.

É de manter, pois, e sem mais, o acórdão recorrido, no tocante à decisão desta questão.

6. O 1º sargento autor, foi nomeado - por Portaria [ver citado artigo 2º, nº1, do DL nº55/81, de 31.03] - para um cargo internacional em MONS - na Bélgica [ver artigo 1º, nº1 alínea b), do DL nº233/81, de 01.08] - cargo que exerceu «entre 01.08.2003 e 31.06.2006» [ver ponto 3 do provado].

Portanto, durante esse período temporal, era-lhe aplicável o Despacho Conjunto nºA-244/86-X, quanto a equiparações entre cargos militares e diplomáticos, bem como o Despacho Conjunto nºA-19/87-X, quanto a abonos, e que remetia para o Despacho Conjunto nºA-220/86-X relativo aos cargos diplomáticos.

Acontece que nos anos de 1992 e 98 foram introduzidas alterações no estatuto da carreira diplomática, nomeadamente no tocante a categorias e remunerações, o que justificou os despachos conjuntos de 1994 e de 2001 do MNE e MF, sendo que, a partir dessas datas os despachos conjuntos de 1986 e 87, agora do MDN e MF, restaram desactualizados, no tocante a abonos, relativamente ao fixado para o «pessoal da carreira diplomática» [DL nº79/92, DL nº40-A/98, Despacho Conjunto s/n, de 20.12.1994, do MNE e MF, Despacho Conjunto s/n, de 12.12.2001, do MNE e MF, Despacho Conjunto nºA-244/86-X, de 17.11, do MDN e MF, Despacho Conjunto nºA-19/87-X, de 18.02, do MDN e MF].

Só a partir de 01.01.2008, com o «início da produção de efeitos» do Despacho Conjunto 27676/2007, é que foi actualizada a equiparação remuneratória entre os «militares providos em cargos internacionais ou integrados em missões militares junto das representações diplomáticas e missões militares junto da OTAN, e o pessoal equiparável do MNE».

O que significa que o militar autor, «dentro destes parâmetros», durante todo o tempo em que prestou a sua «comissão de serviço» na Bélgica - de 01.08.2003 a 31.06.2006 - auferiu abonos que, a seu ver, se mostram desactualizados, ou seja, auferiu-os com base no «despacho conjunto A-19/87-X», o qual remetia para o «despacho conjunto A-220/86-X», quando, pelo menos desde 2001, o pessoal da carreira diplomática recebia abonos mais actualizados [Despachos Conjuntos, s/n, de 20.12.1994 e de 12.12.2001, do MNE e MF].

É precisamente disso que ele se queixa. Pretende ser abonado tal como resulta do «despacho conjunto» de 2007 - nº27676/2007 - porque assim o impõe, segundo alega, a interpretação das pertinentes normas de acordo com a CRP, mormente com a imposição, derivada do princípio da igualdade [artigo 13º CRP], consignada no artigo 59, nº1, da mesma - «para trabalho igual, salário igual».

7. A pretensão do autor da acção, ora recorrido, baseia-se, e em primeiro lugar, num título jurídico que, considerado em si mesmo, não lhe concede o direito que se arroga. Efectivamente, segundo nele se prevê de modo expresso o despacho conjunto de 2007 - nº27676/2007 - só se aplica a partir de 01.01.2008, ou seja, só começa a produzir efeitos cerca de um ano e meio depois de ele ter terminado a sua comissão de serviço na Bélgica.

Importará averiguar, assim, se a pretensão do autor encontra apoio jurídico no título legal que foi por ele fundamentalmente invocado, o DL nº56/81, de 31.03, e do qual o dito despacho conjunto é «regulamento de execução».

E deste modo também foi entendido no «acórdão recorrido», onde a procura de fundamento jurídico para o reconhecimento da equiparação pretendida pelo autor não assentou, como parece sugerir o conteúdo das «conclusões» da revista, na aceitação de uma eficácia retroactiva do despacho conjunto de 2007 - nº27676/2007 - mas antes na ilegalidade da restrição dos seus efeitos a partir de 01.01.2008, o que é diferente. É que, no primeiro caso, ainda será o regulamento a servir de título à equiparação, enquanto no segundo é a própria lei, em face da eventual ilegalidade da dita restrição temporal.

Ora, a este propósito já se pronunciou o Pleno desta Secção Administrativa, nos anos 90, em aresto que, face à permanência da lei e identidade de situações, se mantém inteiramente actual, e isto não obstante se referir a outro «despacho conjunto» do MDN e do MF - A-85/86-X, de 24.04 - que fixava os novos abonos, ao pessoal militar aqui em causa, a partir de uma data diferente do correspondente despacho conjunto do MNE e do MF para os funcionários do corpo diplomático. Este, produzia efeitos a partir de 01.06.1985 enquanto aquele os fixava a partir de 01.01.1986.

Vejamos como se argumenta nesse AC STA/Pleno de 05.05.1992 [Rº24117, Rº24118 e Rº24119. Acrescente-se que no sentido da tese que vingou neste «acórdão do Pleno» há outros «acórdãos da Secção», nomeadamente: - AC STA de 05.11.92, Rº24709; - AC STA de 14.06.94, Rº32037; - AC STA 10.07.2013, Rº01176/12]:

[…]

«2. A questão que o acórdão recorrido resolveu […] é a de saber se o artigo 8º, nº1, do DL nº56/81, de 31.03, impõe que as remunerações adicionais aí referidas, a fixar por despacho dos Ministros da Defesa Nacional e das Finanças, têm o mesmo âmbito de aplicação temporal das que são devidas ao pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros, concretamente saber se, actualizadas tais remunerações por este ministério a partir de certa data, a actualização feita por aquele despacho terá de reportar-se necessariamente à mesma data.

O problema é exclusivamente de interpretação daquele texto legal, que o acórdão recorrido fez no sentido da não vinculação dos autores do despacho à equiparação do tempo do vencimento de tais remunerações percebidas pelo pessoal equiparável do MNE, sustentando os recorrentes, ao contrário, que não há qualquer discricionariedade da Administração nesse âmbito.

O questionado nº1 do artigo 8º do DL nº56/81 prescreve que “Além dos vencimentos normais, como se estivesse na efectividade de serviço nos departamentos militares onde pertence, o pessoal das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro terá direito às remunerações adicionais fixadas em despacho conjunto do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas e do Ministro das Finanças e do Plano, as quais devem ser estabelecidas com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro”.

A uma primeira aproximação, estranha a um aprofundamento conceitual, este texto de lei parecerá impor aos autores do despacho que, ao fixarem as remunerações em causa com base no critério em uso naquele ministério, estabeleçam tão-só uma equiparação quantitativa das remunerações adicionais, sendo, porém, livres de escolher o quando da sua aplicação.

Todavia, logo uma primeira reserva ocorre na medida em que uma tal liberdade de escolha quanto ao tempo do vencimento da remuneração pode, na prática, conduzir à sua denegação.

Assim, o preceito terá de ser interpretado, aliás, conforme a regra do artigo 9º do Código Civil, não apenas em função da letra, mas tendo em conta o pensamento legislativo decorrente do próprio texto e a unidade do sistema jurídico em que se insere.

Ora, aquele artigo 8º não é uma norma isolada, pois faz parte de um diploma legal que visou “reformular a estrutura do quadro das missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro, com vista à sua equilibrada definição”, como elucida o seu preâmbulo.

E essa reformulação obedece a uma série de princípios que o próprio diploma estabelece no seu articulado.

Assim, determinando que “as missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro são preenchidas por oficiais do quadro permanente”, com as designações de adidos - de defesa, militares, navais, aeronáuticos e adjuntos de adido de defesa [artigo 1º, nº1] - defere a nomeação destes, em portaria conjunta, aos Chefes de Estado-Maior-General das Forças Armadas e do ramo a que pertençam [hoje, Ministro da Defesa Nacional] e ao Ministro dos Negócios Estrangeiros [nº3], mas comete “ao chefe da representação diplomática a orientação política e geral dos adidos” e considera que “os adidos e seus adjuntos, bem como o pessoal dos seus gabinetes, fazem parte da missão diplomática em que servirem” e “têm estatuto diplomático” [artigo 4º, nº3 e nº4].

Daqui decorre que as missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro são uma parte integrante destas, sujeita à orientação política e geral do respectivo chefe e gozando os respectivos adidos e seu pessoal de estatuto diplomático, o que define uma equiparação, de princípio, dos agentes das duas missões: a diplomática e a militar.

Essa equiparação, no âmbito remuneratório, é concretizada no artigo 8º que, logo no seu nº1, estabelece que, para além do respectivo vencimento, o pessoal das missões militares “terá direito às remunerações adicionais fixadas em despacho conjunto do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas e do Ministro das Finanças e do Plano [hoje Ministros da Defesa Nacional e das Finanças], as quais devem ser estabelecidas com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do MNE em serviço no estrangeiro”.

Por seu lado, o nº2 desse preceito manda fixar ao mesmo pessoal “os quantitativos respeitantes a abonos para despesas de instalação individual, transporte, seguro e embalagem de móveis e bagagens e despesas eventuais, bem assim como quaisquer outros abonos estabelecidos quando chamados a Portugal ou mandados deslocar em serviço extraordinário dentro do país em que estão acreditados ou fora dele” os quais “deverão também atender aos quantitativos em uso para o pessoal equiparável do MNE em serviço no estrangeiro”.

Da conjugação de todos estes preceitos decorre com suficiente clareza que o pensamento legislativo do DL nº56/81 foi o de tratar o pessoal militar e civil das missões militares integradas nas representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro, no âmbito do respectivo estatuto remuneratório, em pé de igualdade com o pessoal equiparável destas outras missões, de forma a que esse pessoal receba, nas mesmas condições, as remunerações acessórias e os abonos a que aquele tenha direito, assim respeitando o carácter unitário da missão diplomática em que presta serviço.

É, aliás, muito significativo a este respeito, o nº3 do artigo 8º quando manda aplicar ao pessoal civil das missões militares as disposições do Regulamento do MNE.

E também é a diferença de redacção dos nºs 1 e 2 do mesmo preceito, quando se referem, o primeiro, ao “critério em uso” no MNE e, o segundo, aos “quantitativos em uso” no mesmo; é que, neste caso, fixando-se no preceito o tempo dos abonos - que é aquele em que ocorram os factos que os determinaram - apenas houve que cuidar do respectivo montante, enquanto naquele, em que o tempo não está previamente determinado, se tornou necessário usar expressão mais abrangente - “critérios em uso” - susceptível de englobar o factor tempo. E parece não poder duvidar-se que, sendo o critério que preside a qualquer procedimento o conjunto de princípios ou regras que o devam determinar, o tempo da respectiva conduta é também uma dessas regras a que se deve fazer apelo.

A este objectivo de equiparação não obsta a circunstância das citadas remunerações acessórias e abonos deverem ser fixados em despacho conjunto do Ministério da Defesa Nacional e das Finanças, pois isso decorre apenas de a administração desse pessoal depender da autoridade militar e de os respectivos encargos financeiros serem suportados por verbas adequadas a inscrever no orçamento do respectivo departamento militar, conforme o artigo 9º do mesmo diploma.

Bem ao contrário, é esse propósito de equiparação que rege a prolação desses despachos e comanda a inscrição no orçamento respectivo das verbas necessárias à satisfação dos encargos correspondentes, por forma a serem atribuídos nas condições em que os auferem o outro pessoal da representação diplomática.

À luz deste entendimento, não pode deixar de se concluir que o sentido do nº1 do artigo 8º do DL nº56/81, quando determina que as remunerações adicionais a que se refere “devem ser estabelecidas com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro” é o de que estas devem corresponder à norma aplicável nesse MNE, tanto em termos de substância como de temporalidade, de modo a que pessoal com estatuto idêntico ao de outro não sofra diferenciação relativamente a este.

Ao remeter para a Administração a fixação desse abono por despacho, a lei não quis, assim, deixar na sua discricionariedade o quanto e o tempo de abonos em dívida, mas permitir-lhe, apenas, a escolha do momento próprio para, em função das correspondentes necessidades burocráticas e orçamentais, satisfazer integralmente as importâncias devidas em função dos parâmetros nela definidos.»

[…]

8. Esta interpretação da lei feita no aresto do Pleno acabado de citar, mostra-se correcta, e actual, pelo que «aqui a assumimos», para efeitos de decisão deste recurso de revista, dispensando-nos de acrescentar qualquer outro arrazoado, que só viria, eventualmente, enevoar o que nele está claramente exposto.

E dela resulta que a limitação dos efeitos do «despacho conjunto» de 2007 - nº27676/2007 - ao período temporal posterior a 01.01.2008 não pode deixar de ser qualificada de ilegal, como também entendeu o acórdão recorrido, por violar a norma legal que lhe serve de fundamento - o artigo 8º do DL nº56/81, de 31.03 - e, em consequência, terá de ser desaplicada.

Mas daqui não se infere que esse regulamento executivo, pois que isso mesmo é o referido despacho conjunto, foi aplicado retroactivamente, como é tema de queixa dos recorrentes, dado que a sua eficácia no passado resulta da vigência anterior da própria lei, e da vigência anterior do regulamento executivo relativo aos funcionários do corpo diplomático, e que arrastam a vigência do «despacho conjunto» em causa, relativo ao pessoal das ditas «missões militares junto das representações diplomáticas de Portugal no estrangeiro» [ver, a este propósito, AC STA de 30.05.95, Rº32810].

Não faz sentido jurídico, ainda, e face ao exposto, invocar-se a este propósito a violação do princípio da separação de poderes. Na perspectiva dos recorrentes, este princípio sairia desrespeitado na medida em que o poder judicial, através do acórdão recorrido, como que se substituía ao poder administrativo ao fixar a equiparação concreta do pessoal militar ao pessoal do corpo diplomático durante o período em que o autor - ora recorrido - esteve em comissão de serviço em MONS, na Bélgica.

Mas, obviamente, não é disso que se trata. O tribunal a quo apenas cumpriu a sua missão de apreciar e decidir a apelação que lhe foi dirigida, e, detectando a ilegalidade resultante da aposição de limite temporal à eficácia do regulamento, retirar daí as devidas consequências. Não substituiu a Administração no exercício da discricionariedade que lhe foi concedida, mas antes constatou o desrespeito da legalidade a que o exercício da mesma conduziu.

9. Do que fica dito ressuma, sem necessidade de mais acréscimos, que deverá ser negado provimento a este recurso de revista, e, em conformidade, mantido o acórdão recorrido.

Assim se decidirá.

IV. Decisão

Nos termos do exposto, decidimos negar provimento ao recurso de revista e manter o decidido pelo acórdão recorrido.

Custas pelos recorrentes.

Lisboa, 11 de Maio de 2017. – José Augusto Araújo Veloso (relator) – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.