01007/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A norma do nº 5 do art. 35º da LPTA continuou em vigor após a nova redacção dada ao art. 150º do CPCivil pelo DL nº 329-A/95, de 12 de Dezembro, e actualizada pelo DL nº 183/2000, de 10 de Agosto.

II- Em contencioso administrativo a petição de recurso só pode ser enviada em termos relevantes por via postal à secretaria do tribunal na hipótese contemplada no nº 5 do art. 35º da LPTA (não possuir o signatário da petição escritório na comarca da sede do tribunal em causa), valendo então como data de apresentação do articulado a do respectivo registo postal.

III- A vigência da citada norma não implica violação dos princípios constitucionais da igualdade e do acesso à justiça, pois que a discriminação proibida pelo texto constitucional, ainda que se imponha à actividade legislativa (proibição do arbítrio legislativo), não contempla a diversidade de regime de actos processuais previstos para diferentes meios processuais, a menos que essa diversidade implique discriminações ilegítimas e injustificadas por via legislativa (discriminações de pessoas, não de actos).

Acordam, em conferência, no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I. “A...” recorre para este Pleno, com fundamento em oposição de julgados, do acórdão da 2ª Subsecção, de 01.07.2003 (fls. 89 e segs.), que concedeu provimento ao recurso jurisdicional interposto da sentença do TAC de Lisboa que rejeitou, por extemporâneo, o recurso contencioso interposto, nos termos do DL nº 134/98, de 15 de Maio, por “B....” da deliberação do júri do concurso público nº 6/2003, para fornecimento de alimentação ao Hospital ..., que excluiu a sua proposta, revogando aquela decisão e ordenando a baixa dos autos ao TAC para prosseguimento do processo, invocando existência de oposição sobre a mesma questão jurídica com o decidido no acórdão deste Pleno de 19.02.2003, proferido no Rec. nº 432/02.

Por despacho do relator, de fls. 149 e segs., foi julgada existente a invocada oposição de julgados, e ordenado, em consequência, o prosseguimento do recurso.

Na sua alegação, formula as seguintes

CONCLUSÕES:

1. Havendo no contencioso administrativo norma expressa como é o caso do nº 5 do Art. 35º da LPTA, deve a mesma ser aplicada e não norma diferente do Código de Processo Civil porquanto este é de aplicação supletiva, só justificável, portanto, em caso de lacuna, ou seja, quando o contencioso administrativo não dispõe de disciplina própria.

2. Nos termos do disposto no Art. 7° nº 3 do Código Civil, "A lei geral não revoga a lei especial, excepto se outra for a intenção inequívoca do legislador". Conforme salienta J. Baptista Machado, "Por força deste preceito, quando o legislador pretenda, por ex., estabelecer regras uniformes para uma série de organismos ou serviços entre os quais se encontram alguns com leis, estatutos ou regulamentos específicos, importa que declare a prevalência do novo diploma sobre quaisquer disposições em contrário" (Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, 1987, p. 166, nota de rodapé (1)).

3. No caso em apreço, nada nos permite concluir que o legislador quis revogar a norma do nº 5 do Art. 35º da LPTA.

4. Pelo contrário, podemos mesmo concluir que o legislador quis manter a norma do nº 5 do Art. 35° da LPTA.

5. Já posteriormente às alterações ao CPC que introduziram o Art. 150°, o legislador interveio sobre a redacção do Art. 35° da LPTA (DL 229/96, de 29/11) e manteve-o tal como está, o que só pode considerar-se intencional.

6. O douto Acórdão recorrido, ao pretender afastar a norma do nº 5 do Art. 35° da LPTA, considerando-a revogada pelo Art. 150° do CPC, está, salvo o devido respeito, a "legislar" e não a interpretar e aplicar a lei vigente.

7. Conforme dispõe o Art. 203° da Constituição, "os tribunais estão sujeitos à lei". E o Art. 8° nº 2 do Código Civil, concretizando o preceito constitucional estatui que "o dever de obediência à lei não pode ser afastado sob pretexto de ser injusto ou imoral o conteúdo do preceito legislativo".

8. Os tribunais não podem, pois, deixar de aplicar a lei ainda que a mesma se lhes afigure imoral, injusta, desactualizada ou inadaptada às condições do momento.

9. O entendimento ora propugnado corresponde a jurisprudência uniforme do Supremo Tribunal Administrativo, seja na secção do Contencioso Administrativo, seja no Tribunal Pleno.

10. O regime que resulta da norma do Art. 35° nº 5 da LPTA não constitui uma violação do princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva constante do Art. 268° nº 4 da Constituição da República Portuguesa (Cfr. entre outros Acórdão da 1ª Subsecção do Contencioso Administrativo do STA, de 06/02/2003, proc. nº 1042/02 e Acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do STA de 23/01/2003, proc. nº 48168).

11. Trata-se de uma opção do legislador ordinário que não contende com o direito ao recurso contencioso, impedindo o seu exercício ou sequer restringindo-o.

12. O facto de já estar em vigor o prazo de um mês para a interposição do recurso quando a decisão do Tribunal Administrativo de Círculo foi proferida é totalmente irrelevante.

13. O acto recorrido foi proferido e notificado à recorrente em 27 de Janeiro de 2003, data em que ainda vigorava o prazo de 15 dias para a interposição do recurso.

14. A Lei 4-A/2003, de 19/2, que alargou este prazo para 30 dias, apenas foi publicada em 19 de Fevereiro de 2003 e apenas rege para o futuro, não se aplicando, portanto, aos prazos de recurso que se esgotaram na vigência da lei anterior.

15. Não tem cabimento a conversão da tramitação do presente recurso para os termos legais do recurso contencioso previstos na LPTA já que o presente recurso contencioso segue o regime especial previsto no DL 134/98, de 15 de Maio e lei especial prevalece sobre lei geral (cfr. Art. 7° nº 3 do C.Civ.).

16. Assim sendo, deverá entender-se que a norma do nº 5 do Art. 35º da LPTA se mantém em vigor, assim se fazendo JUSTIÇA.

II. Contra-alegou a recorrente contenciosa, ora recorrida, remetendo para tudo o que oportunamente deixou explanado no recurso contencioso, bem como para a fundamentação de direito constante do acórdão recorrido.

III. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu parecer no sentido da improcedência do presente recurso, pugnando pela solução acolhida no acórdão recorrido.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

( Fundamentação )

OS FACTOS

A decisão recorrida deu por provados, com relevância para a decisão, os seguintes factos:

a) Por anúncio publicado no DR, III Série, de 05.12.2002, o Hospital de ..., em Lisboa, abriu o Concurso Público Internacional para Fornecimento de Alimentação para o Ano de 2003, nº 6/2003.

b) O acto público de abertura correu a 16.01.2003.

c) Que continuou, em segunda sessão, no dia 27.01.2003.

d) Nesta segunda sessão a concorrente "A..." reclamou contra a aceitação da proposta da recorrente "B...", pelo facto desta não incluir o respectivo preço global.

e) O júri, nesse mesmo dia e sessão, apreciando essa reclamação deliberou excluir a proposta da recorrente.

f) A decisão de exclusão foi comunicada nesse mesmo dia aos concorrentes, tendo a recorrente B... declarado querer apresentar recurso hierárquico.

g) Consta da acta respectiva que uma cópia desta foi facultada, de imediato, à concorrente "B...".

h) Esta, no dia imediato (28.02.2003) apresentou ao Júri do concurso uma reclamação contra a decisão de exclusão.

i) A petição de recurso deu entrada em juízo no dia 12.02.2003, tendo sido remetida sob registo do correio efectuado no dia 11.02.2003.

j) A petição de recurso está subscrita pela advogada, sr. Dra. ..., com escritório na Rua ..., em Lisboa.

O DIREITO

A questão que se coloca no presente recurso é a de saber se, após a entrada em vigor do art. 150º do CPCivil, na redacção introduzida pelo DL nº 329-A/95, de 12 de Dezembro, actualizada pelo DL nº 183/2000, de 10 de Agosto, que dispõe, na alínea b) do seu nº 2, que "Os articulados, requerimentos, respostas e as peças referentes a quaisquer actos que devam ser praticados por escrito pelas partes no processo podem ser remetidos pelo correio, sob registo, valendo neste último caso, como data da prática do acto processual a da efectivação do respectivo registo postal", continuou em vigor a norma do nº 5 do art. 35° da LPTA, relativamente à apresentação da petição de recurso contencioso, segundo a qual "A petição pode ser enviada, sob registo postal, à secretaria do tribunal a que é dirigida, quando o respectivo signatário não tiver escritório na comarca da sede desse tribunal".

Trata-se, em suma, de saber se, tendo o advogado ou signatário da petição de recurso escritório na comarca da sede do tribunal administrativo, não releva a data do registo postal – como acontecerá se a não tiver, face ao disposto no nº 5 do art° 35° da LPTA –, mas sim a data de entrada da petição na secretaria, por força do disposto no nº 1 do citado preceito legal, não se aplicando, por isso, em tal situação, o disposto no art. 150º do CPCivil.

É questão já abordada em inúmeros arestos por este Supremo Tribunal Administrativo, quer nas Subsecções, quer no Pleno, e que sempre foi decidida em sentido contrário ao acolhido no acórdão sob impugnação, ou seja, no sentido de que em contencioso administrativo a petição de recurso só pode ser enviada em termos relevantes por via postal à secretaria do tribunal na hipótese contemplada no nº 5 do art. 35º da LPTA (não possuir o signatário da petição escritório na comarca da sede do tribunal em causa), valendo então como data de apresentação do articulado a do respectivo registo postal (cfr., por todos, os Acs. do Pleno de 19/02/2003 – Rec. 432/02 [fundamento da presente impugnação], de 23/01/2003 – Rec. 48.168/02, e de 14/10/1999 – Rec. 42.446, e das Subsecções de 04/12/2002 – Rec. 1.232/02, de 20/06/2002 – Rec. 48.402, e de 28/05/2002 – Rec. 48.405).

Não vemos razão para dissentir da jurisprudência que vem sendo reiteradamente adoptada por este Pleno, cuja fundamentação permanece incólume aos argumentos invocados no acórdão recorrido em abono da posição contrária.

A lei de processo civil é de aplicação subsidiária ao processo nos tribunais administrativos (art. 1º da LPTA), o que significa que há que fazer apelo às pertinentes regras do processo civil apenas naquilo que a disciplina específica do contencioso administrativo não previr (casos omissos), e desde que a sua aplicação não seja incompatível com aquela disciplina na sua globalidade.

Ora, não estamos, na situação dos autos, confrontados com qualquer ausência de regulamentação, lacuna ou caso omisso, que reclamem a convocação do regime geral do processo civil, de aplicação subsidiária ao processo nos tribunais administrativos.

Com efeito, o nº 5 do art. 35º da LPTA (lei especial face ao CPCivil), contempla a única hipótese, ressalvada aliás no nº 1 do próprio preceito, em que a petição de recurso contencioso pode ser remetida relevantemente por via postal, sendo certo que o regime regra de apresentação da petição ali estabelecido é o da entrega na secretaria do tribunal.

E só naquela hipótese do nº 5, em que é permitida a remessa da petição por via postal, é que há, então, que fazer apelo, de forma supletiva, na ausência de regra específica do contencioso administrativo, à disciplina do art. 150º do CPCivil, mas apenas na parte em que a mesma considera como data relevante da apresentação da petição a do respectivo registo postal.

É assim evidente que há no contencioso administrativo norma expressa disciplinadora da situação em causa, não tendo pois aplicação o regime supletivo do CPCivil, só justificável quando o contencioso administrativo não disponha de disciplina própria sobre a matéria.

E não pode falar-se, de forma linear, em revogação daquele preceito da LPTA pelo citado art. 150º do CPCivil, na redacção introduzida pelo DL nº 329-A/95, pois que a lei especial prevalece sobre a lei geral, a menos que outra seja a “intenção inequívoca do legislador” (art. 7º, nº 3 do C.Civil).

Ora, o percurso legislativo aponta justamente em sentido inverso, ou seja, no de que o legislador pretendeu manter a regra específica do contencioso administrativo relativa à apresentação da petição, constante do nº 5 do art. 35º da LPTA, que é a de só ser relevante, para efeitos de apresentação da petição em juízo, a data do registo postal se o advogado signatário não tiver escritório na comarca da sede do tribunal.

É que, como alega a recorrente, já posteriormente às alterações ao CPCivil que introduziram o actual art. 150°, o legislador interveio sobre a redacção do art. 35° da LPTA (DL nº 229/96, de 29 de Novembro), para alterar a al. a) do nº 2, e manteve incólume todo o restante preceito, o que só pode considerar-se como intencional.

Como se observa no citado Ac. do Pleno de 19/02/2003:

“Acresce que a norma do nº 5 citada é anterior à do nº 1 do art. 150º do CPC que só teve consagração pela reforma legislativa de 95/96, a qual alargou a relevância do registo do correio das peças processuais como sendo a da data de entrada no respectivo tribunal quer o advogado signatário tenha ou não escritório na comarca da sede daquele.

Ora, o legislador, que procedeu à reforma do contencioso administrativo pela Lei nº 229/96, de 29/11, decerto que não desconhecia o regime do CPC. No entanto, preferiu manter a regra consagrada no nº 5 do citado art. 35º.

Trata-se, pois, de uma opção por parte do legislador do contencioso administrativo.”

Opção que não comporta, contrariamente ao que foi decidido, quaisquer contornos de incoerência ou incompatibilidade entre a lei geral posterior (alterações ao CPCivil introduzidas do DL nº 329-A/95) e a lei especial anterior (LPTA).

A diversidade de soluções legislativas, dentro dos poderes de livre conformação do legislador, não gera necessariamente a sua incompatibilidade.

E nenhuma mancha de inconstitucionalidade se vislumbra, igualmente, na vigência da citada norma, por alegada violação dos princípios da igualdade e do acesso à justiça, tal como este STA tem decidido, em sintonia com a jurisprudência uniforme do Tribunal Constitucional (cfr. os Acs. STA atrás citados, e os Acs. do Tribunal Constitucional de 29.05.2003 – Proc. 652/02 e de 29.01.2003 – Proc. 296/02).

Segundo os referidos arestos, e quanto ao princípio da igualdade, “a diferença de tratamento conferido a quem não tem escritório na comarca sede do tribunal ao qual a petição é endereçada tem um fundamento objectivo: os advogados domiciliados fora da comarca sede do tribunal encontrar-se-iam numa situação de desvantagem, dado a entrega da peça processual na secretaria implicar uma deslocação que, em alguns casos, poderia ser significativa e redutora do próprio prazo processual. Por outro lado, o envio sob registo postal da peça processual coloca os advogados domiciliados fora da comarca sede numa situação de paridade em relação aos domiciliados na comarca, limitando as necessidades de deslocação às instalações dos correios”.

E, quanto ao princípio do acesso à justiça ou da tutela judicial efectiva, ali se pondera que o encargo de entrega da petição na secretaria quando o advogado tiver escritório na comarca sede do tribunal “é absolutamente razoável e justificado, uma vez que corresponde ao modo normal de relacionamento entre os causídicos e os tribunais”, e que “a circunstância de existirem outros meios, nomeadamente tecnológicos, mais confortáveis, não torna ilegítima a solução tradicional”, sendo certo que a norma em causa (nº 5 do art. 35º da LPTA) não contende minimamente com a garantia do acesso à justiça, limitando-se a regular normativamente os termos em que esse acesso se desenvolve.

O acórdão recorrido, aceitando embora esta orientação, nos termos e limites em que a mesma vem colocada nos citados arestos do Tribunal Constitucional, configura o seu juízo de inconstitucionalidade em moldes diversos.

Referindo que o que o Tribunal Constitucional afirmou é que existe uma diferença de situação espacial dos advogados com escritório na sede do tribunal em relação aos restantes, que pode justificar a distinção de regimes, o acórdão recorrido focaliza a “discriminação”, ou seja, o factor de inconstitucionalidade noutro aspecto:

“(…) o que importa saber é qual o papel processualmente relevante que a entrega em mão na secretaria desempenha e que a remessa pelo correio não está em condições de assegurar quanto à petição de recurso contencioso de anulação e que assegura nos demais processos.

Ou seja, a discriminação que agora revelamos e para a qual não encontramos resposta é de carácter objectivo, não respeita aos advogados e à localização dos seus escritórios, mas aos actos discriminados com um regime diferente que no caso são apenas os actos de apresentação da petição do recurso contencioso de anulação.”

Se bem entendemos, o que se refere é que o carácter discriminatório da norma do nº 5 do art. 35º da LPTA, nessa medida inconstitucional, decorreria, não da diversa situação “espacial” dos advogados e da relevância justificativa desse facto para a diversidade de regimes, mas sim do tratamento discriminatório do acto processual “apresentação da petição no recurso contencioso” relativamente a idênticos actos praticados em outros meios processuais, nomeadamente acções sobre contratos e responsabilidade.

Ora, a discriminação proibida pelo texto constitucional, ainda que se imponha à actividade legislativa (proibição do arbítrio legislativo), não contempla a diversidade de regime de actos processuais previstos para diferentes meios processuais, a menos que essa diversidade implique discriminações ilegítimas e injustificadas por via legislativa (discriminações de pessoas, não de actos), o que, como atrás vimos, aqui não sucede.

Como referem Gomes Canotilho e Vital Moreira (“Constituição da República Portuguesa Anotada”, 3ª edição revista, Coimbra Editora, 1993, pág. 127.), “a vinculação jurídico-material do legislador ao princípio da igualdade não elimina a liberdade de conformação legislativa, pois a ele pertence, dentro dos limites constitucionais, definir ou qualificar as situações de facto ou as relações da vida que hão-de funcionar como elementos de referência a tratar igual ou desigualmente. Só quando os limites externos da «discricionariedade legislativa» são violados, isto é, quando a medida legislativa não tem adequado suporte material, é que existe uma «infracção» do princípio da igualdade enquanto proibição do arbítrio”.

A haver diversidade de regime de apresentação da petição nos recursos contenciosos e nas ditas acções, o certo é que essa diversidade não comporta qualquer tratamento discriminatório, pois que, confrontados com a existência de dois regimes processuais diversos, adoptados pelo legislador no âmbito dos seus poderes de conformação legislativa, a regra do nº 5 do art. 35º da LPTA se aplica indistintamente a todos os recorrentes contenciosos que se encontrem na situação de facto ali prevista, como o regime do art. 150º do CPCivil se aplicará indistintamente a todos os que proponham as referidas acções.

Não se questiona (não cumpre fazê-lo) se essa é ou não a melhor solução, ou a mais consentânea com a coerência ou unidade do sistema processual, pois que tal abordagem, por implicar a formulação de conceitos e juízos de política legislativa, ultrapassaria o âmbito dos poderes jurisdicionais.

Poderá aceitar-se que o regime do CPCivil é o mais consentâneo com os princípios “pro actione” e antiformalista, só que, como se afirma no Ac. do Pleno de 19.02.2003, “o julgador não deve aplicar a lei só por esta reunir aquelas qualidades se essa aplicação violar o próprio direito constituído aplicável, como é o caso dos autos”.

Daí que se afigurem como irrelevantes os argumentos adiantados pelo acórdão recorrido em abono da tese da revogação do nº 5 do art. 35º da LPTA, e que não teriam ainda sido analisados pela jurisprudência do STA: a diversidade de regime legal entre os recursos e as acções; a aplicabilidade da norma apenas à petição de recurso, e já não aos restantes articulados; a aplicabilidade a outros prazos da regra especial do art. 6º, nº 1 do DL nº 329-A/95.

São argumentos naturalmente ponderosos de política legislativa, evidenciados, aliás, nos próprios termos da sua abordagem pelo acórdão recorrido, ao referir-se que “se não vislumbra que a manutenção da regra especial restritiva desempenhe algum papel útil designadamente na garantia de segurança, eficiência processual, ou relevante aceleração do avanço do processo”, ou quando se afirma que a manutenção da regra do nº 5 do art. 35º da LPTA “não apenas paralisa o sentido da evolução e da razão de ser das sucessivas normas sobre apresentação das peças processuais pelas partes, como inverte esse sentido”.

Por todo o exposto, não se vê qualquer razão para nos afastarmos da orientação jurisprudencial fixada por este Pleno, designadamente no acórdão fundamento, que considera não revogada pelo DL nº 329-A/95 a norma do nº 5 do art. 35º da LPTA, não podendo, consequentemente, manter-se o acórdão recorrido, assim procedendo as conclusões da alegação da recorrente.

O que, em face da matéria de facto fixada, e que não foi objecto de controvérsia, determina, inelutavelmente, a intempestividade do recurso contencioso.

(Decisão)

Pelos fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a decisão da Subsecção, e, confirmando a decisão do TAC, rejeitar o recurso contencioso, por extemporâneo.

Custas pela recorrente contenciosa, ora recorrida, fixando-se neste Pleno taxa de justiça de 400 € e procuradoria de 200 €, e mantendo-se as custas fixadas na sentença da 1ª instância (fls. 56).

Lisboa, 6 de Maio de 2004. - Pais Borges (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – João Cordeiro – Angelina Domingues – Jorge de Sousa – Simões de Oliveira – Santos Botelho – (vencido, pelas razões que constam do Acórdão recorrido teria negado provimento ao recurso jurisdicional) – Rosendo José – (vencido nos termos do Acórdão recorrido de que fui relator e que assenta na interpretação de lei sem julgar inconstitucional qualquer norma.)