0578/11 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O nº 3 do artigo 149º do CPA representa uma habilitação legal genérica do poder de executar, pela via administrativa ou judicial, actos administrativos impositivos de obrigações pecuniárias.

II- Sem um acto prévio que tenha sido devidamente notificado ao destinatário para cumprir a obrigação pecuniária em determinado prazo, a dívida exequenda não é exigível nem exequível.

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

1.1. A…, Lda, devidamente identificada nos autos, interpõe recurso jurisdicional da sentença que julgou improcedente a oposição à execução instaurada pelo Serviço de Finanças de Sever do Vouga para cobrança de uma dívida à Direcção Regional de Agricultura da Beira Litoral resultante do incumprimento de um contrato.

Nas alegações, conclui o seguinte:

1. O caso dos autos não se enquadra em nenhuma das previsões das als. a), b) ou c) do art. 46° nº 1 do C. P. Civil. E remetendo a al. d) daquele dispositivo do art. 46° para os documentos a que, por disposição especial, seja atribuída força executiva, temos que, as previsões das als. a), b), c) e d) do art. 162º do C.P.P.T. também não se enquadram na situação dos autos.

2. Não estamos perante qualquer situação de tributos, ou receitas do Estado; nem de decisão exequível proferida em processo de aplicação de coimas; e o documento que serve de base à execução também não constitui uma certidão de acto administrativo que determine a dívida a pagar.

3. A execução fiscal de que esta oposição é apenso não contempla dívida que constitua tributo, taxa, contribuição financeira ou seus adicionais, coima ou outra sanção pecuniária fixada, em sentença ou acórdão relativo a contra-ordenação tributária.

4. O alegado título executivo (ou citação, como efectivamente é) igualmente não refere (e não existe) disposição expressa da lei que determine a obrigação do pagamento mediante processo fiscal da presente dívida nem o acto administrativo... Acto que a existir, por manifesto desconhecimento da Executada, ora Recorrente, sempre padeceria de nulidade absoluta por falta de suporte de onde derive a dívida, não se encontrando a alegada dívida exequenda abrangida pelo disposto no art. 148° do C.P.P.T; Sendo que o documento (citação) junto não constitui sequer certidão com o âmbito do art. 162° do citado diploma.

5. Mesmo a admitir-se que a situação dos Autos correspondia a alguma das definidas nos arts. 148° e 162° do C.P.P.T., o que se contempla por mero raciocínio dialéctico, sempre se verificaria a iliquidez, indeterminibilidade e incerteza da dívida, como decorre do documento junto com a Contestação apresentada pelo representante da Fazenda Pública a fls… de onde decorre que o valor dado à Execução sequer constituiria todo ele crédito do Estado.

6. O Estado (Direcção Geral de Impostos) não dispõe de título executivo bastante para accionar a Recorrente.

7. Ao decidir nos termos em que o fez, a douta sentença revidenda violou o disposto nos art°s. 46º nº 1 do C. P. Civil, art°. 148°; 162° do C.P.P.T. e 155 nº 1 do C.P.A.

1. 2 Não foram apresentadas contra-alegações.

1. 3 O Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido da procedência do recurso.

2. Na sentença deram-se por assentes os seguintes factos:

1. Em Novembro de 2000 a Direcção Regional da Agricultura da Beira Litoral (DRABL) promoveu através de concurso público a venda de árvores no perímetro florestal da Serra de Montemuro, nos termos constantes das condições de venda e caderno de encargos juntos aos autos - fls. 84 e seguintes;

2. A oponente dedica-se à compra, abate e revenda de madeiras, e no âmbito dessa actividade foi-lhe atribuído o lote 21/00 pelo valor de 14.000.000$00;

3. Os concorrentes ficavam obrigados a manter as suas propostas durante o prazo mínimo de 60 dias a contar da realização da venda (cfr. fls. 95 e ss);

4. No dia 24.01.2001 a oponente remeteu à DRABL uma carta comunicando o seu desinteresse na concretização do negócio e a retirada da sua proposta de compra (cfr. fls. 95 e ss.);

5. Em resposta à comunicação da oponente a DRABL remeteu-lhe o ofício datado de 31.01.02, comunicando-lhe além do mais que o prazo de 60 dias caducaria no dia 12.02.01 e que deveria, no prazo de 15 dias, comparecer nas suas instalações para assinar o respectivo contrato (cfr. fls. 95 e ss.);

6. Por sentença proferida pelo Tribunal Judicial de Sever do Vouga, já transitada em julgado, com o n° 192/2001, em que era autor A…, Lda e Réu o Estado Português (DRA Beira Litoral), e em que era pedido que se declarasse válida e eficaz a declaração de retirada da proposta de compra da A., fixando-se a data de efeitos da mesma no dia 24.01.2001 (ou 12-02-2001, se se entender que se deverá aplicar a regra do artº 72° do CPA), condenando-se o R. à devolução da importância de 500.000$00 por ela entregue para caucionar o seu cumprimento do contrato, acrescido de juros moratórios contados desde a data da eficácia da sua declaração e até efectivo pagamento - foi julgada improcedente a acção absolvendo-se o R. Estado Português - Direcção Regional da Agricultura da Beira Litoral dos pedidos formulados pela A. .., Lda;

7. Por acórdão datado de 10 de Abril de 2003 proferido pelo Supremo Tribunal de Justiça foi confirmado o acórdão da Relação não considerando válida e eficaz a declaração de retirada da proposta de compra apresentada através de carta de 24.01.01, nem que lhe assiste o direito de exigir a devolução do montante que depositou a título de caução.

8. Foi instaurada execução fiscal para pagamento da importância de 9.500.000$00, referente ao pagamento da diferença verificada da 1ª para a 2ª praças da anulação da venda do lote de material lenhoso n° 21/00 do Perímetro Florestal da Serra de Montemuro, anulado pela Direcção Regional de Agricultura da Beira Litoral, à firma A…, Lda, com sede em Carrazedo, Sever do Vouga (cfr. fls. 3 e 5 do PA apenso);

9. O oponente foi citado em 21 de Novembro de 2001 - fls. 4 do apenso.

10. A presente oposição deu entrada no Serviço de Finanças de Sever do Vouga no dia 17.12.2001 (cfr. fls. 2).

3. A Direcção Regional de Agricultura da Beira Litoral (DRABL) abriu concurso para venda em hasta pública de vários lotes de árvores. A recorrente candidatou-se a esse concurso e licitou o lote 21/00 por 14.000,000$00, tendo prestado caução no valor de 500.000$00. Notificada para a assinatura do contrato, retirou a proposta de compra e não compareceu à assinatura do contrato. A DRABL emitiu a guia de Receita do Estado nº 80/2001, no valor de 9.5000,00$00, “por incumprimento da Cláusula L das condições de venda de material lenhoso do Lote 21/00, do Perímetro Florestal da Serra de Montemuro” e remeteu-a ao Chefe de Finanças para que promovesse a respectiva cobrança, notificando simultaneamente a recorrente de que dispunha de 15 dias para proceder ao pagamento (cfr. docs. de fls. 60 e 61 dos autos).

A recorrente deduziu oposição, alegando que há falta de título executivo, porque o título não refere qual a disposição expressa da lei que determina a obrigação de pagamento mediante processo de execução fiscal, nem qual o acto administrativo que impôs o pagamento da dívida exequenda.

A sentença recorrida julgou improcedente a oposição, considerando que se trata de uma “dívida ao Estado” prevista no nº 2 do artigo 148º do CPPT e que o nº 1 do artigo 155º do CPTA é a norma expressa que permite a sua cobrança coerciva através do processo de execução fiscal.

A recorrente não se conforma com a decisão, argumentando que não há título executivo bastante, porque: (i) a dívida não consubstancia tributo, taxa, contribuição, coima ou outra sanção pecuniária relativa a contra-ordenação tributária; (ii) o título não refere (e não existe) disposição expressa da lei que determine a obrigação do pagamento mediante processo fiscal (iii) o título não refere a existência de qualquer acto administrativo, o qual, se existir, padece de nulidade absoluta por falta de suporte de onde resulte a dívida; (iv) em todo o caso, verifica-se iliquidez, indeterminibilidade e incerteza da dívida.

É verdade que a dívida exequenda não provém de qualquer tributo, taxa, contribuição financeira a favor do Estado, coima ou outra sanção pecuniária relativa a contra-ordenações tributárias. Mas não é menos verdade que podem igualmente ser cobradas mediante processo de execução fiscal «nos casos e termos expressamente previstos na lei» outras dívidas ao Estado, como se estabelece na alínea a) do nº 2 do artigo 148º do CPPT.

E a norma que prevê a possibilidade da Administração Pública promover a execução por via judicial de actos que imponham o cumprimento de obrigações pecuniárias resultantes de actos administrativos é o nº 3 do artigo 149º do CPA. Quando a obrigação decorrente de um acto administrativo respeitar a uma quantia certa, a Administração não executa directamente a prestação em dívida, devendo recorrer ao “processo de execução fiscal”, que é tramitado em órgão diferente do autor do acto exequendo. Aquela norma representa uma habilitação legal genérica do poder de executar, pela via judicial, actos administrativos impositivos de obrigações pecuniárias e, por conseguinte, satisfaz a exigência referida no nº 2 do art. 148º do CPTT (cfr. Acs. do STA de 26/8/2009, rec nº 0609/09, de 20/5/09, rec nº 0427, de 13/5/09, rec nº 0817/09 e de 25/6/09 rec nº 0416/09, in www.dgsi. pt.)

O problema mais complexo é que o título executivo indica que a dívida provém do incumprimento da cláusula L do caderno de encargos, mas não está demonstrado que tenha existido qualquer “acto administrativo” que tenha sido notificado à recorrente a exigir o pagamento da dívida exequenda. Dos autos apenas consta que lhe foi enviado um aviso para se dirigir ao serviço de finanças a fim de proceder ao pagamento da guia nº 80/2001 de receita do Estado.

A alínea L das cláusulas gerais do Caderno de Encargos, desenvolvendo o ponto 12.3 do Programa de Concurso, estabelece que «a não assinatura do contrato por parte do comprador implica a perda do depósito provisório; no caso de incumprimento contratual imputável ao comprador e sem prejuízo do estipulado na Cláusula Geral E, este perde a caução, as prestações pagas e o arvoredo não retirado; em ambos os casos atrás referidos será o lote novamente posto em venda, ficando o comprador obrigado a repor a diferença que existir entre a sua oferta e o preço inferior obtido na nova venda, bem como ao pagamento de todos os prejuízos decorrentes da rescisão».

A dívida exequenda tem por fonte a recusa da adjudicatária em assinar o contrato adjudicado. Nessa situação, a alínea c) do nº 1 do artigo 56º do DL 197/99 de 8/6, diploma aplicável nos casos omissos (cfr. ponto 14.1 do Programa de Concurso) estabelece a “anulação da adjudicação”, um acto que declara que a adjudicação caduca ou fica sem efeito, podendo a entidade adjudicante decidir adjudicar a outro concorrente. Além da perda da caução, sanção também prevista no nº 2 do art. 69º daquele diploma, o Programa de Concurso e o Caderno de Encargos fixaram uma “indemnização” à entidade adjudicante correspondente à diferença que existir entre a sua oferta e o preço inferior obtido na nova venda.

Ora, o título executivo contém ou incorpora a indemnização predeterminada naquela cláusula. O direito do exequente funda-se assim directamente na cláusula do Caderno de Encargos e não num acto administrativo que previamente tenha decidido que estão verificados os pressupostos da responsabilidade da adjudicatária.

A fonte da dívida exequenda é a responsabilidade civil contratual da executada que emerge das regras do concurso. Após a adjudicação, aprovação da minuta e prestação da caução, entre o adjudicatário e a entidade adjudicante constitui-se uma relação muito aproximada ao “contrato-promessa”, cujo incumprimento gera responsabilidade. Como refere Margarida Olazabal Cabral «existindo neste caso já um contrato preliminar, próximo do contrato-promessa – em que ficaram acordados as mutuas obrigações e direitos e todos os termos do contrato definitivo – o seu incumprimento gerará responsabilidade civil contratual» (cfr. O Concurso Público nos Contratos Administrativos, Almedina. pág. 230).

Independentemente de se saber se a Administração goza de poderes de auto-tutela administrativa que lhe permitam declarar, autoritária e unilateralmente, a existência de uma situação de incumprimento contratual e de definir a responsabilidade daí emergente, no caso concreto interessa sobretudo conhecer se o título em que se baseia a execução assenta num prévio acto que defina e configure o direito do exequendo.

Regra geral, a Administração não pode realizar actos jurídicos ou operações materiais executivas sem ser com base num acto administrativo anterior que as legitime. Trata-se do princípio do acto administrativo prévio, afirmado no nº 1 do artigo 151º do CPA como um princípio fundamental, cuja violação conduz à nulidade das medidas executivas praticadas. Parte da doutrina administrativa considera mesmo que o verdadeiro fundamento jurídico da execução forçada dos actos administrativos pela Administração é o próprio acto administrativo.

A execução coactiva, seja pela via administrativa seja pela via judicial, só pode verificar-se relativamente aos actos administrativos de comando não voluntariamente cumprido. Para se proceder à execução forçada de um acto é pois necessário: (i) que ele contenha uma obrigação, (ii) que seja notificado ao obrigado, (ii) e que o seu destinatário não tenha cumprido voluntariamente a obrigação que se lhe impôs. Se estas condições não se verificam, então a obrigação não é exigível.

Tratando-se de execução para pagamento de quantia certa, a entidade administrativa credora deve emitir “certidão do acto administrativo”, à qual se reconhece valor de título executivo (cfr. al. c) do art. 162º do CPPT), que deve remeter, juntamente com o processo administrativo, à repartição de finanças do domicílio ou sede do devedor (art. 155º. nº 2 do CPA). Essa certidão é um documento que corporiza ou atesta a existência do acto administrativo impositivo da obrigação exequenda, e que goza de força probatória privilegiada para fins executivos.

Mesmo nos casos de execução de obrigações legais ou “execução directa das leis”, aquelas que são imediatamente impostas por normas de direito público, sem necessidade de acto administrativo de aplicação, o desencadear dos efeitos previstos na estatuição da norma está dependente de um acto declarativo da verificação do facto contido na previsão. É esse acto de “acertamento” que deve estar contido no título executivo, tornando minimamente seguro a existência do direito de crédito que se pretende executar.

No caso dos autos, o título que serve de base à execução não foi extraído a partir de um acto administrativo prévio que tenha definido ou declarado a existência e o montante da indemnização e que tenha sido notificado ao destinatário para, num determinado prazo, a pagar voluntariamente. Tal omissão tem implicações substanciais, pois não foi dada oportunidade à recorrente para impugnar contenciosamente a legalidade da exigência da obrigação pecuniária, e implicações processuais, uma vez que se procedeu à execução de um acto inexistente e ineficaz.

Do mesmo modo que se consideram ilegais e impugnáveis os “actos de execução”, por via administrativa, sem ter sido praticado previamente o acto administrativo que legitime tal actuação ou que excedam os limites do acto exequendo, ou ainda por “vícios próprios” (cfr. nºs 1, 3 e 4 do art. 151º do CPA), também a execução por via judicial que contenha tais defeitos é passível de oposição, sob pena da violação do princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva. Não se trata de tocar na validade do acto exequendo, mas sim na validade do acto de execução, o qual padece de ilegalidades próprias que o tornam imprestável para executar coactivamente as determinações do acto exequendo.

Sem um acto prévio que tenha sido devidamente notificado ao destinatário para cumprir a obrigação pecuniária em determinado prazo, a dívida exequenda não é exigível nem exequível. Neste tipo de actos, a notificação funciona como interpelação ao devedor para cumprimento em determinado prazo, findo o qual se constitui em mora (cfr. arts. 777º e 805º do CCV). Ora, não existindo acto exequendo ou não tendo sido notificado ao seu destinatário, não se iniciou o prazo para pagamento voluntário da dívida e, portanto, por falta da necessária “interpelação” do obrigado, não se pode dizer que a dívida se venceu e tornou exigível.

Se a dívida incorporada no título executivo não é exigível, por falta de acto administrativo previamente notificado ao executado, existe inexequibilidade do título, que é um fundamento à oposição enquadrável na alínea i) do nº 1 do art. 204º do CPPT. Não é um problema de nulidade do título executivo, por falta dos requisitos formais, mas sim de inexigibilidade da obrigação nele incorporada.

4. Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em:

a) Conceder provimento ao recurso e revogar a sentença recorrida;

b) Julgar a oposição procedente e provada e consequentemente julgar extinta execução.

Sem custas.

Lisboa, 19 de Outubro de 2011. – Lino Ribeiro (relator) – António Calhau – Dulce Neto.