01600/07.3BEPRT - Tribunal Central Administrativo Norte

I. À luz do regime previsto para os atos administrativos de atribuição de direitos ou de reconhecimento de situações jurídicas no quadro da proteção concedida no âmbito do subsistema de solidariedade social decorrente do art. 47.º do DL n.º 119/99, de 14.04 não é admissível a acumulação de pensões (mormente, de aposentação) com subsídio de desemprego.

II. E por força do disposto no art. 78.º da Lei n.º 04/07 temos que se consagra como sanção, para além da eventual responsabilidade penal, o desvalor da nulidade para os atos administrativos que, havendo atribuído ou reconhecido tais direitos/situações, se hajam, todavia, baseado em informações falsas prestadas pelos beneficiários dolosamente ou com má fé.

III. Trata-se, assim, de regime específico o qual não se basta com a mera omissão ou a mera inação do beneficiário em questão no preenchimento de documento/impresso antes exigindo deste, tal como deriva do próprio tipo penal inserto no art. 256.º do C. Penal por contraposição com o tipo penal relativo ao crime de falsificação praticado por funcionário [este passível de ser preenchido também por omissão], a demonstração ou apuramento no procedimento duma atuação dolosa ou de má fé consubstanciada numa falsificação material do documento/impresso em questão.

IV. Do normativo em questão não deriva, nem é do mesmo possível extrair, uma qualquer presunção de atuação/omissão dolosa ou de má fé por parte dos beneficiários, mormente, em situações de pura e simples omissão de preenchimento de campos dum determinado impresso, termos em que se impõe à Administração a recolha de elementos e o apuramento de factos que corporizem ou preencham a previsão do preceito de molde a legítima e legalmente emitir ato com tal conteúdo declaratório da nulidade com extração das respetivas consequências.

V. Não se descortina que do simples não preenchimento de campo de determinado impresso por parte dum requerente e que deu entrada do mesmo requerimento no serviço competente sem que este, através dos seus funcionários ou agentes, o confiram devidamente alertando e/ou advertindo para o suprimento de tal omissão, se possa, sem mais, concluir em cada caso pela atuação dolosa ou de má fé por parte do requerente.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

1. RELATÓRIO

“INSTITUTO DE SOLIDARIEDADE E SEGURANÇA SOCIAL, IP”, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF do Porto, datada de 17.01.2011, que julgando procedente a pretensão formulada na ação administrativa especial instaurada por AS. … anulou o ato proferido, em 10.04.2007, pelo Diretor de Núcleo de Desemprego do Centro Distrital de Segurança Social do Porto [ato esse nos termos do qual foi declarada a nulidade do ato administrativo de deferimento do subsídio de desemprego, ato praticado em 01.07.2003 e a obrigação de o A. restituir os montantes recebidos desde 01.07.2003 até 30.08.2006, no montante global de 38.418,00 €].

Formula o R., aqui recorrente jurisdicional, nas respetivas alegações (cfr. fls. 178 e segs. e correção após convite fls. 218 e segs. - paginação processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões que se reproduzem:

“...

1. Para os efeitos do art. 78.º da atual Lei de Bases da Segurança Social, o conceito de informações falsas prestadas dolosamente não abrange só uma altitude positiva do interessado, mas antes inclui também uma omissão no preenchimento do requerimento quando o beneficiário tem conhecimento direto dos factos e opta por não os revelar, nomeadamente deixando em branco o seu preenchimento. Na verdade, tratando-se de factos pessoais que o beneficiário devesse conhecer, (e neste caso não há dúvidas que ele bem sabia que estava a receber a dita pensão da Caixa Geral de Aposentações) a prestação de falsas informações será sempre com dolo, ao menos eventual.

2. Isto porque o conceito de informação falsa prestada dolosamente não implica necessariamente dolo específico em burlar a Segurança Social (não estamos aqui no domínio do Direito Penal) mas apenas que o beneficiário saiba que a informação é falsa e queira prestar efetivamente essa informação falsa ou pelo menos se tenha conformado com esse resultado, não sendo necessário que o beneficiário saiba as consequências que a prestação dessa informação possa ter na atribuição ou não no subsídio de desemprego não sendo também necessário o conhecimento dos benefícios que essa falsa informação possa trazer.

3. É esta a mais recente jurisprudência do Tribunal Administrativo do Porto conforme acórdão de 21 de Julho de 2009, no processo n.º 1625/07.9BEPRT do TAF do Porto) que refere que este tipo de comportamento do A. revela, no mínimo má fé.

4. Nestes termos, e pelas razões já expostas, o acórdão recorrido fez uma incorreta interpretação e aplicação do art. 78.º da atual Lei de Bases da Segurança Social, nomeadamente quanto ao conceito de má fé ai expresso ao considerar não ter havido má fé e ao afastar a aplicação da referida disposição legal …”.

O A., aqui recorrido, veio produzir contra-alegações (cfr. fls. 193 e segs. e fls. 230 e segs.) nas quais termina formulando as seguintes conclusões:

“…

I. A mera omissão de uma determinada informação não equivale à respetiva falsidade.

II. Não se encontra integrado no caso o conceito de informação falsa, nos termos previstos e para os efeitos do art. 78.º da Lei n.º 4/2007, de 16.01.

III. Em qualquer caso, a simples ocorrência de uma informação falsa, nos termos e para os efeitos do citado normativo, não permite concluir que a prestação dessa informação o foi com dolo e/ou má fé.

IV. Um ato administrativo só é nulo nos termos e para efeitos do art. 78.º da Lei de Bases da Segurança Social, se pudermos atribuir ao seu destinatário/beneficiário o conhecimento e a vontade de prestar falsas informações aos serviços.

V. Interpretação diferente esvaziaria de sentido útil a previsão dos casos de mera anulabilidade.

VI. No caso dos autos, a declaração de nulidade do ato, imporia atribuir ao beneficiário factos reveladores da intenção expressa e concretizada de que omitiu o preenchimento dos campos do requerimento apresentado propositadamente com o fim específico de desse modo viabilizar a concessão do subsídio, bem sabendo que se os preenchesse tal concessão não seria deferida.

VII. O despacho de revogação daquele ato administrativo de concessão do subsídio de desemprego ao Recorrido é totalmente omisso quanto a factos que apontem para tal conduta dolosa do Recorrido, resumindo-se a concluir por intenções.

VIII. Da matéria de facto carreada e assente nos autos não resulta qualquer facto que permita suportar tal motivação, de resto desde sempre negada pelo Recorrido.

IX. O ato de atribuição do subsídio de desemprego ao Recorrido padece de anulabilidade ao abrigo do disposto no art. 141.º do Código de Processo Administrativo.

X. A revogação com fundamento na anulabilidade do ato é invocável dentro do prazo do respetivo recurso contencioso.

XI. Encontrando-se tal prazo ultrapassado há muito, as prestações vencidas e pagas ao Recorrido são inexigíveis por parte da Recorrente, que apenas pode não proceder ao pagamento das prestações vincendas …”.

O Digno Magistrado do MºPº junto deste Tribunal notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA veio emitir parecer/pronúncia no sentido do provimento do recurso (cfr. fls. 241/244), posicionamento que alvo de contraditório não mereceu qualquer resposta (cfr. fls 245 e segs.).

Colhidos os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.

2. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente sendo certo que se, por um lado, o objeto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das suas alegações, nos termos dos arts. 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do CPTA, 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º todos do CPC (na redação anterior à introduzida pelo DL n.º 303/07, de 24.08 - cfr. arts. 11.º e 12.º daquele DL -, tal como todas as demais referências de seguida feitas relativas a normativos do CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA, o tribunal “ad quem” em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto ainda que a declare nula decide “o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito” reunidos que se mostrem no caso os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas.

As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida ao julgar procedente a pretensão na qual se funda a presente ação administrativa especial incorreu em erro de julgamento traduzido na incorreta e ilegal aplicação do art. 78.º da Lei n.º 04/07, de 16.01 (vulgo Lei de Bases da Segurança Social) [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas], invocação essa que à luz do disposto nos arts. 146.º CPTA e 690.º do CPC se reputa como bastante [por confronto com aquilo que era o teor das anteriores conclusões das alegações de recurso jurisdicional que haviam sido produzidas nos autos] e que se mostra feita em aquiescência ao convite inserto no despacho de fls. 214, cumprindo assim com suficiência o que nele foi determinado, termos em que soçobra a questão do alegado incumprimento daquele despacho suscitada pelo recorrido a fls. 230/231.

3. FUNDAMENTOS

3.1. DE FACTO

Resulta da decisão recorrida como assente [retificado no n.º IV) o manifesto lapso de escrita que se evidencia do próprio teor de fls. 12 do «PA» apenso quanto à data ali aposta sendo «01.12.1984» e não «01.12.2004»] a seguinte factualidade:

I) O A. requereu, em 01.07.2003, a concessão de subsídio de desemprego, tendo preenchido o requerimento constante de fls. 09 do «P.A.» (frente e verso) que se dá como reproduzido.

II) O referido requerimento foi deferido, em 01.07.2003, tendo sido concedido ao A. o aludido subsídio por um período de 38 meses - cfr. fls. 08 do «P.A.».

III) O Centro Nacional de Pensões, por telecópia datada de 13.10.2006, requereu à Caixa Geral de Aposentações, informação sobre o perceção, pelo A., de qualquer pensão - cfr. fls. 11 do «P.A.».

IV) A Caixa Geral de Aposentações respondeu à aludida solicitação, referindo ser o A. titular de pensão, no montante mensal de 365,56 €, abonada desde o dia 01.12.1984 - cfr. fls. 12 do «P.A.».

V) Foi emitido parecer em 07.12.2006, no qual foi proposto a notificação do A. para se pronunciar sobre intenção de ser declarada a nulidade do ato de deferimento do subsídio de desemprego e a consequente obrigação de restituição dos montantes recebidos desde 01.07.2003 até 30.08.2008 - cfr. fls. 14 a 16 do «P.A.».

VI) O A. foi notificado para se pronunciar, no prazo de 10 dias - cfr. fls. 17 do «P.A.».

VII) O A. pronunciou-se nos termos de requerimento constante de fls. 46 a 50 do «P.A.» que se dão por reproduzidas.

VIII) No dia 10.04.2007, o Diretor de Núcleo de Desemprego do Centro Distrital de Segurança Social do Porto, proferiu despacho, cujo segmento decisório tem o seguinte teor:

“(...) Destarte, pelos motivos acima aduzidos e com base no disposto no artigo 79.º da Lei n.º 32/2002, de 20 de dezembro, declaro a nulidade do ato administrativo de deferimento do Subsídio de Desemprego praticado em 01/07/2003 com todas as consequências jurídicas, designadamente a obrigação de restituir os montantes indevidamente recebidos desde 01/07/2003 até 30/08/2006 …” (ATO IMPUGNADO) - cfr. fls. 123 a 129 do «P.A.» que se dão por reproduzidas.

IX) O A. foi notificado do aludido despacho através de of.º datado de 10.04.2007, recebido no dia 16 do aludido mês - cfr. fls. 130/131 do «P.A.».

«»

3.2. DE DIREITO

Considerada a factualidade supra fixada que, aliás, não foi objeto de qualquer impugnação importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional “sub judice”.

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3.2.1. DA DECISÃO JUDICIAL RECORRIDA

O TAF do Porto em apreciação da pretensão formulada pelo aqui recorrido veio a considerar que o ato impugnado padecia de ilegalidade [infração ao disposto nos arts. 141.º CPA e 58.º CPTA em conjugação com arts. 41.º, 71.º e 78.º da Lei n.º 04/07], termos em que, julgando procedente aquela pretensão, anulou aquele ato.

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3.2.2. DA TESE DO RECORRENTE

Contra tal julgamento se insurge o R. sustentando que, no caso, o tribunal recorrido incorreu em erro de julgamento traduzido na ilegal interpretação e aplicação do disposto no art. 78.º da Lei n.º 04/07, já que no caso o ato impugnado revogatório do ato que havia concedido o subsidio de desemprego é inteiramente legal porquanto teria havido dolo/má fé por parte do A. na prestação falsa de informação a quando do preenchimento do pedido de atribuição daquele subsídio.

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3.2.3. DO MÉRITO DO RECURSO

I. Analisemos do assacado erro de julgamento para o que importa trazer à colação o quadro normativo então vigente e que se mostre como relevante.

II. Assim, decorre do art. 47.º do DL n.º 119/99, de 14.04, (diploma vigente à data da prolação do ato que deferiu o pedido de atribuição do subsídio de desemprego e que disciplinava, no âmbito do regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem, o quadro legal da reparação da eventualidade de desemprego - entretanto revogado pelo DL n.º 220/06, de 03.11) que as “… prestações de desemprego não são acumuláveis com: a) Prestações compensatórias da perda de remuneração de trabalho; b) Pensões atribuídas pelos regimes do sistema de segurança social ou de outro sistema de proteção social de inscrição obrigatória, incluindo o da função pública; c) Prestações de pré-reforma e outras atribuições pecuniárias, regulares, normalmente designadas por rendas, pagas pelas entidades empregadoras aos trabalhadores por motivo da cessação do contrato de trabalho ...” (n.º 1) e que para “… efeitos de acumulação, não são relevantes as indemnizações e pensões por riscos profissionais ou equiparadas …” (n.º 2), sendo certo que o princípio da não acumulação se mantém no quadro legal inserto no referido DL n.º 220/06 [cfr. seu art. 60.º].

III. Por sua vez no n.º 1 do art. 41.º da Lei n.º 04/07 [diploma que veio aprovar as bases gerais do sistema de segurança social, revogando a Lei n.º 32/02, de 20.12] veio disciplinar-se que a “… proteção concedida no âmbito do subsistema de solidariedade concretiza-se através da concessão das seguintes prestações: a) Prestações de rendimento social de inserção; b) Pensões sociais; c) Subsídio social de desemprego; d) Complemento solidário para idosos; e) Complementos sociais; e f) Outras prestações ou transferências afetas a finalidades específicas, no quadro da concretização dos objetivos do presente subsistema …”, prevendo-se no art. 71.º do mesmo diploma que compete “… ao Estado garantir aos beneficiários informação periódica relativa aos seus direitos, adquiridos e em formação, designadamente em matéria de pensões …” (n.º 1) e que os “… beneficiários têm o dever de cooperar com as instituições de segurança social, cabendo-lhes, designadamente, ser verdadeiros nas suas declarações e requerimentos e submeter-se aos exames de verificação necessários para a concessão ou manutenção das prestações a que tenham direito …” (n.º 2).

E no art. 78.º daquele DL estipulou-se que os “… atos administrativos de atribuição de direitos ou de reconhecimento de situações jurídicas, baseados em informações falsas, prestadas dolosamente ou com má fé pelos beneficiários, são nulos e punidos nos termos da legislação aplicável.…”, decorrendo do normativo seguinte que os “… atos administrativos de atribuição de direitos ou de pagamento de prestações inválidos são revogados nos termos e nos prazos previstos na lei, sem prejuízo do disposto no número seguinte …” (n.º 1) e que os “…atos administrativos de atribuição de prestações continuadas inválidos podem, ultrapassado o prazo da lei geral, ser revogados com eficácia para o futuro …” (n.º 2).

IV. Por fim, deriva do n.º 1 do art. 133.º do CPA, sob a epígrafe “atos nulos”, que são “… nulos os atos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade ...”, sendo que no art. 134.º do mesmo Código prevê-se que o “… ato nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade” (n.º 1) e que a “… nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal …” (n.º 2), decorrendo ainda do artigo seguinte, sob a epígrafe de “atos anuláveis”, que são “… anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção …”.

V. Presente este quadro normativo temos que, como sustenta Freitas do Amaral, a “validade” “… é a aptidão intrínseca do ato para produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em consequência da sua conformidade com a ordem jurídica …” (in: “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, págs. 342 e segs.).

VI. Daí que enunciando a lei, quanto aos atos administrativos em geral, determinados requisitos a sua não verificação em concreto por referência a cada ato gera o desvalor da “invalidade”, a qual, seguindo de novo a doutrina daquele Professor, é “… a inaptidão intrínseca para a produção de efeitos, decorrente de uma ofensa à ordem jurídica …”.

VII. Como também afirma J.C. Vieira de Andrade [em “Validade (do ato administrativo)” in: DJAP, vol. VII, pág. 582] a “… validade diz respeito a momentos intrínsecos, pondo a questão de saber se o ato comporta, ou não, vícios ou malformações, em face das normas que estabelecem os termos em que é possível a produção de efeitos jurídicos por via de autoridade ...”.

VIII. Na sequência da lição deste Autor (in: ob. cit., págs. 583 e segs.), bem como de Freitas do Amaral (in: ob. cit., págs. 342 e segs.), a apreciação da validade de um determinado ato afere-se por referência ao sujeito que o pratica [conformidade com as normas referentes às suas atribuições e com as suas competências legais (quer quanto aos poderes em razão da matéria e do lugar, quer se em concreto está legitimado para os exercer)], ao objeto mediato [este tem de ser possível física e juridicamente, determinado ou identificável, bem como terá de ser idóneo em termos de adequação do objeto ao conteúdo e deve estar legitimado para suportar os efeitos do ato], ao procedimento, à forma, ao fim, ao conteúdo e decisão (visando o ato a produção de efeitos jurídicos numa situação concreta aqueles efeitos têm de ser determinados ou compreensíveis, possíveis e lícitos) e à vontade.

IX. Ora os vícios suscetíveis de afetarem o ato administrativo não geram todos os mesmos desvalores, isto é, não conduzem todos às mesmas consequências.

X. Para além da controvérsia e do caráter controvertido quanto à caraterização do desvalor da “inexistência”, mormente, quanto à sua existência e interesses como desvalor, quanto ao seu reconhecimento e consagração legal no nosso ordenamento (cfr., entre outros, Marcelo Rebelo de Sousa em “Inexistência jurídica” in: “DJAP”, vol. V, págs. 231 e segs.; Freitas do Amaral in: ob. cit., págs. 413 e segs.), temos que a doutrina e a jurisprudência têm feito a distinção de dois tipos fundamentais de invalidade: a nulidade e a anulabilidade.

XI. A regulamentação legal relativa à matéria das formas de invalidade constava anteriormente dos arts. 363.º e 364.º do Código Administrativo, sendo que, posteriormente e face ao regime legal supra reproduzido, passou a constar dos arts. 88.º e 89.º da LAL/84 e tem hoje regime geral vertido nos arts. 133.º a 136.º do CPA.

XII. E apreciando, agora, de “per si” cada uma daquelas formas de invalidade temos que a nulidade constitui a forma mais grave de invalidade, tendo como elementos caraterizadores o facto do ato ser “ab initio” totalmente ineficaz não produzindo qualquer efeito (cfr. n.º 1 do art. 134.º do CPA), ser insanável quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão (cfr. n .º 2 do art. 134.º e n.º 1 do art. 137.º ambos do CPA), ser suscetível de impugnação a todo o tempo e perante qualquer tribunal, bem como ser conhecida a todo o tempo por qualquer órgão administrativo, sendo que o reconhecimento da nulidade tem natureza meramente declarativa (cfr. art. 134.º, n.º 2 do CPA), bem como confere aos particulares o direito de desobediência e de resistência passiva perante execução de ato nulo.

XIII. Já a anulabilidade reveste um desvalor menos gravoso, possuindo como traços essenciais o facto de o ato anulável ser juridicamente eficaz e produzir todos os seus efeitos até ao momento em que ocorra a sua anulação ou suspensão (cfr. n.º 2 do art. 127.º do CPA “a contrario”), de ser suscetível de sanação pelo decurso do tempo, por ratificação, reforma ou conversão (cfr. arts. 136.º, n.º 1, 137.º, n.º 2 e 141.º todos do CPA), de ser obrigatório para os particulares enquanto não for anulado, de carecer de impugnação num prazo certo e determinado ou fixado por lei (cfr. arts. 136.º, n.º 2 do CPA, e 58.º do CPTA), de o pedido de anulação de determinado ato administrativo ter de ser deduzido apenas perante um tribunal administrativo [cfr. art. 136.º, n.º 2 do CPA], sendo que a sentença que procede ao reconhecimento da anulabilidade do ato possui natureza constitutiva.

XIV. No nosso ordenamento jurídico-administrativo a forma de invalidade da nulidade reveste de natureza excecional porquanto o regime regra é o da anulabilidade (cfr. art. 135.º do CPA) (cfr., por todos, Freitas do Amaral in: ob. cit., págs. 408/409).

XV. Refere a este propósito J.C. Vieira de Andrade (in: ob. cit., págs. 586/587) que num “… sistema de administração executiva, como o português, a generalidade da doutrina está de acordo em que a anulabilidade constitui a «invalidade-regra», em função das ideias de estabilidade (das relações jurídicas criadas pelos atos ou à sombra deles) e de autoridade (mas não já de «presunção de legalidade»), do ato administrativo - para uns porque a nulidade só existe nos casos expressamente previstos na lei; para outros, porque o regime da nulidade só se aplica em casos de vícios particularmente graves …” (cfr., também, o mesmo Autor em “Nulidade e anulabilidade do ato” in: CJA n.º 43, JAN/FEV 2004, págs. 41 a 48, em especial, págs. 46/47, bem como Freitas do Amaral in: ob. cit., pág. 409).

XVI. Daí que os casos de nulidade no nosso ordenamento são aqueles que vêm estabelecidos no art. 133.º do CPA, normativo este que encerra em si, para além duma remessa para o que se mostre fulminado em lei especial com o desvalor da nulidade, um enunciado genérico que contém a lista das nulidades.

XVII. E reportando-se ao regime decorrente do citado art. 133.º refere Marcelo Rebelo de Sousa (em “Inexistência jurídica” in: “DJAP”, vol. V, pág. 242) que “… o Código aponta para as seguintes inovações, no domínio que nos importa: 1.º Suprime a figura da nulidade por natureza, ao englobá-la na cláusula geral do n.º 1 do art. 133.º; … 2.º Define de tal modo a nulidade que praticamente cobre todas as situações que a doutrina e a jurisprudência consideravam de inexistência jurídica do ato administrativo. ... Tomando esta segunda inovação, vemos que a nulidade passa a corresponder à falta de qualquer dos elementos essenciais do ato. Definindo Diogo Freitas do Amaral -…- elementos de molde a abarcar o que outros setores da doutrina (em que nos integramos) qualificam de pressupostos, e parecendo ser esse o sentido vazado no Código, na previsão do art. 133.º n.º 1 caberiam a falta de sujeito (órgão administrativo), de competência em termos de função do Estado e de competência absoluta, e de suscetibilidade de atuação imputável a órgão da Administração (isto é, por titulares devidamente investidos e preenchendo os requisitos de tal imputação). … Por outras palavras, acarretariam nulidade todos os casos de inidentificabilidade orgânica mínima, bem como os de inidentificabilidade material mínimas (enumerados no n.º 2) …”.

XVIII. Da leitura do dispositivo em referência resulta, assim, para além duma enumeração exemplificativa das situações geradores de nulidade (cfr. o seu n.º 2 quando se emprega a expressão “designadamente”), uma enumeração genérica de duas situações geradoras igualmente do desvalor da nulidade (cfr. o seu n.º 1), ou seja, por um lado, temos aquelas situações em que por lei especial é fulminado um ato com tal forma de invalidade e, por outro, temos as situações em que um ato é nulo por lhe faltarem os “elementos essenciais”.

XIX. Presentes estas notas de enquadramento em matéria do regime geral de invalidade dos atos administrativos importa, então, analisar o regime específico/especial previsto para os atos administrativos de atribuição de direitos ou de reconhecimento de situações jurídicas no quadro da proteção concedida no âmbito do subsistema de solidariedade social decorrente do citado art. 78.º da Lei n.º 04/07, na certeza de que se mostra consensual, incluindo nos autos, o entendimento de que não é admissível a acumulação de pensões (mormente, de aposentação) com subsídio de desemprego [cfr., para além do disposto nos normativos referidos supra neste ponto 3.2.3) § II), ainda, entre outros, os Acs. STA de 13.02.2001 - Proc. n.º 46769, de 19.02.2002 - Proc. n.º 048399, de 11.05.2004 - Proc. n.º 01533/03, de 29.05.2008 - Proc. n.º 0779/07, de 28.10.2009 - Proc. n.º 0535/09 in: «www.dgsi.pt/jsta»] .

XX. E aferindo tal regime temos que no mesmo se consagra como sanção para além da eventual responsabilidade penal o desvalor da nulidade para os atos administrativos que, havendo atribuído ou reconhecido tais direitos/situações, se hajam, todavia, baseado em informações falsas prestadas pelos beneficiários dolosamente ou com má fé.

XXI. Trata-se, pois, de regime específico e que, no nosso entendimento, não se basta com a mera omissão ou a mera inação do beneficiário em questão no preenchimento de documento/impresso antes exigindo deste, tal como deriva do próprio tipo penal inserto no art. 256.º do C. Penal por contraposição com o tipo penal relativo ao crime de falsificação praticado por funcionário [este passível de ser preenchido também por omissão], a demonstração ou apuramento no procedimento duma atuação dolosa ou de má fé consubstanciada numa falsificação material do documento/impresso em questão.

XXII. É que, desde logo, temos que do normativo em questão não deriva, nem é do mesmo possível extrair, uma qualquer presunção de atuação/omissão dolosa ou de má fé por parte dos beneficiários, mormente, em situações de pura e simples omissão de preenchimento de campos dum determinado impresso, termos em que se impõe à Administração a recolha de elementos e o apuramento de factos que corporizem ou preencham a previsão do preceito de molde a legítima e legalmente emitir ato com tal conteúdo declaratório da nulidade com extração das respetivas consequências.

XXIII. Na verdade, não se descortina como do simples não preenchimento de campo de determinado impresso por parte dum requerente e que deu entrada do mesmo requerimento no serviço competente sem que este, através dos seus funcionários ou agentes, o confira devidamente alertando e/ou advertindo para o suprimento de tal omissão se possa, sem mais, concluir no caso pela atuação dolosa ou de má fé por parte daquele requerente.

XXIV. Tal concreta omissão de preenchimento poderá ser gerada ou causada por intenção dolosa e deliberada mas também poderá derivar de conduta meramente negligente (seja ela consciente ou inconsciente), pelo que, sem apuramento e prova do quadro circunstancial, não poderá o R. avançar para a emissão de ato como o aqui impugnado por não dotado do suficiente lastro factual e jurídico.

XXV. Não se nos afigura aceitável que tendo a Administração omitido também seus deveres de controlo (prévios e/ou “a posteriori”) e de análise quanto à pretensão que lhe foi dirigida, dispondo a mesma, aliás, de meios de cruzamento de informação e de dados que lhe permitiam e permitem detetar erros (voluntários ou involuntários dos interessados requerentes) e, assim, desatender pretensões ilegais, se possa escudar numa “falha” do administrado, imputá-la e qualificá-la sem mais como dolosa ou de má fé, para daí se prevalecer do regime inserto no art. 78.º da Lei n.º 04/07. A Administração não poderá descurar seus deveres instrutórios e de pronúncia, nem alijar suas responsabilidades, presumindo atuações ou condutas dolosas e de má fé por parte dos administrados prevalecendo-se de meros erros ou lapsos negligentes destes.

XXVI. Tal preceito exige para o operar do desvalor da nulidade, enquanto regime especial introduzido em matéria de invalidade daquele ato administrativo, que o requerente/beneficiário haja atuado com conhecimento e vontade de prestar falsas informações aos serviços da Segurança Social.

XXVII. Dessa forma temos que sem que se mostre apurado tal quadro circunstancial e motivacional não resulta preenchida a previsão do preceito em referência pelo que falhando a mesma o desvalor que no caso derivaria da ilegalidade será o da mera anulabilidade (art. 135.º do CPA) e como tal sujeita aos pressupostos e prazos de revogação decorrentes dos arts. 141.º a 147.º do CPA.

XXVIII. Não se vislumbra, assim, que ocorram fundamentos válidos na argumentação do R., aqui ora recorrente, não procedendo a crítica que se mostra dirigida à decisão judicial recorrida, mormente quando nela se afirmou e concluiu, com pleno acerto no nosso juízo, que “… dúvidas não restam que o ato de concessão ao A. do subsídio de desemprego foi ilegal, por contrariar o disposto no art. 47.º do DL n.º 119/99 … que proíbe a acumulação com a pensão de aposentação recebida pelo A. …” e que “… na fundamentação do ato impugnado … não são vertidos factos que permitam ter o A. prestado falsas informações com dolo ou má-fé, pelo que tendo o ato revogado por força do ato ora posto em crise sido praticado em 1 de julho de 2003, tendo o ato impugnado sido praticado em 10 de abril de 2007, nesta data já se encontrava esgotado o prazo para a revogação dos atos administrativos inválidos, a que se refere o art. 141.º, pelo que o ato é inválido, sendo assim anulável, dado ser a esta forma de invalidade que corresponde o vício de violação de lei …”, argumentando para tal com o que havia sido decidido em caso similar noutra ação daquele TAF e donde extraiu a seguinte linha discursiva “… Questão similar à presente foi já apreciada nos autos de ação administrativa especial n.º 2807/08, do qual, data venia, transcrevemos o seguinte trecho: «(…) Pretende o A. que o ato de atribuição de subsídio de desemprego não enferma de vício de nulidade (porque as informações omitidas não o foram dolosamente nem com má fá) mas de mera anulabilidade, pelo que, só podia ter sido revogado dentro do prazo de um ano que, na data em que foi proferido, já há muito havia decorrido. (…) Ao invés, a Entidade Demandada defende que … o A. requereu a concessão do subsídio de desemprego, deveria ter declarado a sua qualidade de aposentado pela CGA, bem como o valor da pensão auferida, nos campos do requerimento destinados para esse efeito e que ao não o fazer emitiu, por omissão, uma falsa declaração que foi prestada dolosamente ou com má fé, na medida em que não se vê como pode o A., no uso das suas faculdades mentais e com os conhecimentos que detinha (e detém), ignorar os pedidos de informações constantes do formulário que preencheu e assinou, levando com a sua conduta a que fosse praticado um ato ilegal. (…) Ora, sendo esta a fundamentação para atribuição ao ato da invalidade mais gravosa - a nulidade -, não cremos que tenha a Entidade Demandada preenchido todos os requisitos para considerar, como considerou, o ato de atribuição do subsídio, como um ato nulo. (…) Se fosse aceite que era bastante constatar a falsidade das declarações, então, qualquer situação de prestação de informações falsas (ou omissões) haveria sempre de ser considerada como acarretando a nulidade, sendo indiferente se, no caso concreto, essa falsidade/omissão tinha ou não sido fundada numa atuação dolosa ou com má fé, interpretação que não se mostra consentânea com a norma aplicável - o art. 78.º da Lei n.º 4/07 - porquanto, tudo aponta para que as falsidades atribuídas às informações (no caso, à sua falta), só assumam o relevo bastante para se incluírem na previsão desse normativo se tiverem sido dolosas, não podendo aceitar-se que, apesar do legislador referir expressamente que serão nulos os atos de atribuição de direitos, se baseados na prestação de falsas informações com dolo ou má fé, quisesse atribuir esse mesmo efeito quando a atribuição desses mesmos direitos fosse baseada em informações falsas. (…) Donde se segue que, a nulidade desse ato depende de nele se atribuir ao seu destinatário o conhecimento e a vontade de prestar as falsas informações aos serviços da segurança social. (…) No caso em apreço, o ato de revogação apenas se limita a concluir quanto às intenções do ora A., nada sendo referido no ato quanto a factos que apontem para uma conduta dolosa do A., pelo que, não podia concluir singelamente pela sua nulidade. (…) Perante esta conclusão, temos para nós, que o ato de atribuição do subsídio de desemprego padece de mera anulabilidade e, portanto, por força do estatuído no art. 141.º, só podia ser revogado com fundamento na sua invalidade (leia-se, anulabilidade) dentro do prazo de um ano, prazo mais longo da ação impugnatória [cfr. art. 58.º, n.º 2 al. c) do CPTA] - v. art. 141.º do CPA (…). (…) A regra que se extrai destas disposições é a de que os atos administrativos anuláveis podem ser revogados com fundamento em invalidade enquanto podem ser impugnados ou, se a impugnação for efetuada, até à resposta da entidade recorrida. (…) Tendo presente o que se deixou enunciado e ainda que o ato impugnado que revogou o ato de atribuição do subsídio e ordenou a reposição de verbas atribuídas a esse título, foi praticado em 4/9/2008 (referente a ato de concessão de subsídio proferido em 1/4/2004 …), impõe-se concluir que o mesmo foi emitido após ter decorrido o prazo para a revogação dos atos administrativos inválidos, a que se refere o art. 141.º e, assim, é anulável, por padecer de vício de violação de lei. (…) Em consequência, tal como sustenta o Autor, ultrapassado que estava o referido prazo legal, tal circunstância determina a inexigibilidade da restituição das prestações vencidas e pagas, permitindo apenas o não pagamento das prestações vincendas …» …”.

XXIX. Importa, por conseguinte, na total improcedência da argumentação expendida pelo R. no recurso jurisdicional que se nos mostra dirigido confirmar o julgado sob impugnação.

4. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar total provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo R. e, em consequência, pelos fundamentos antecedentes manter a decisão judicial recorrida.

Custas nesta instância a cargo do R./recorrente, sendo que, não revelando os autos especial complexidade, na fixação da taxa de justiça se atenderá ao valor resultante da secção B) da tabela I anexa ao Regulamento Custas Processuais (doravante RCP) [cfr. arts. 446.º, 447.º, 447.º-A, 447.º-D, do CPC, 04.º “a contrario”, 06.º, 12.º, n.º 2, 25.º e 26.º todos do RCP - tendo em consideração o disposto no art. 08.º da Lei n.º 07/12 e alterações introduzidas ao referido RCP -, 189.º do CPTA].

Valor para efeitos tributários: 38.418,00 € [cfr. arts. 11.º e 12.º, n.º 2 do RCP].

Notifique-se. D.N

Restituam-se, oportunamente, os suportes informáticos que hajam sido gentilmente disponibilizados.

Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA).

Porto, 12 de outubro de 2012

Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho

Ass. José Augusto Araújo Veloso

Ass. Fernanda Brandão (vencida)

DECLARAÇÃO DE VOTO

Concederia provimento ao recurso porquanto nos revemos nas conclusões da alegação.

Salvo melhor entendimento, para efeitos do artº 78.º da actual Lei de Bases da Segurança Social, o conceito de informações falsas prestadas dolosamente não abrange só uma atitude positiva do interessado, mas antes inclui também uma omissão no preenchimento do requerimento quando o beneficiário tem conhecimento directo dos factos e opta por não os revelar, nomeadamente deixando em branco o seu preenchimento. Na verdade, tratando-se de factos pessoais que o mesmo devesse conhecer, (e neste caso não há dúvidas que ele bem sabia que estava a receber a dita pensão da Caixa Geral de Aposentações) a prestação de falsas informações será sempre com dolo, pelo menos, eventual.

Isto porque o conceito de informação falsa prestada dolosamente não implica necessariamente dolo específico em burlar a Segurança Social (não estamos aqui no domínio do Direito Penal) mas apenas que o beneficiário saiba que a informação é falsa e queira prestar efectivamente essa informação falsa ou pelo menos se conforme com esse resultado, não sendo necessário que saiba as consequências que a prestação dessa informação possa ter na atribuição ou não do subsídio de desemprego nem sendo necessário o conhecimento dos benefícios que essa falsa informação possa trazer. Este tipo de postura (expediente/manobra) do Autor/Recorrido denota, no mínimo, má fé, sendo que as relações entre a Administração e os cidadãos se devem pautar por um clima de boa fé recíproca