061/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A "defesa colectiva" de interesses individuais, a que se refere o art. 4º, n.º 3 da Lei 84/99, de 19 de Março, tem que conter a possibilidade da defesa pelos sindicatos dos interesses individuais (e não apenas comuns ou colectivos) dos trabalhadores.

II- Assim, a expressão "colectiva" - que qualifica a "defesa"- não se refere aos interesses dos trabalhadores, mas sim ao facto de essa defesa ser feita por uma entidade representativa de todos os trabalhadores: isto é, qualifica a defesa e não os interesses.

III- Deste modo tem legitimidade activa para interpor recurso contencioso, o Sindicato que impugna a legalidade de um acto que aplicou a um seu associado uma pena disciplinar.

I. RELATÓRIO

O Sindicato do Enfermeiros Portugueses, melhor identificado nos autos, vem recorrer do acórdão do Tribunal Central Administrativo (TCA), de 3.7.03, que rejeitou o recurso contencioso que, em representação da sua associada enfermeira graduada ..., para ali interpôs do despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde (E.R.), de 21.02.03, que lhe aplicou a sanção disciplinar de aposentação compulsiva.

Alegando, formulou a recorrente as seguintes conclusões:

1- O Recorrente veio a juízo em representação e defesa (ou em "representação e substituição", também assim se podendo dizer) da sua associada, Enfermeira ... (e a pedido dela), exercer a tutela jurisdicional contra o acto, de 21/02/2003, do Senhor Ministro da Saúde, que lhe aplicou a pena disciplinar de aposentação compulsiva.

2- O douto acórdão recorrido rejeitou o recurso, com o fundamento de "manifesta ilegitimidade activa do Sindicato dos Enfermeiros".

3- Salvo o merecido respeito, o douto acórdão recorrido não fez boa interpretação e aplicação do direito aos factos - e, pois, não fez bom julgamento.

4- Na verdade, à face dos art.ºs 12°, n° 2, e 56°, n.º 1, da Constituição, dos art.ºs 1°, segundo segmento, 2°, c) e 3° d), da Lei n° 78/98, de 19 de Novembro, e do art.º 4°, n° 3, do Decreto-Lei n° 84/99, de 19 de Março, a legitimidade processual das associações sindicais para exercerem a tutela jurisdicional da defesa dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representam não é entendível como necessária "qualidade pessoal" - mas, outrossim, envolve a defesa da legalidade, directa ou colaborante, para reintegração da ordem jurídica violada.

5- Aliás, a associada do Recorrente poderia, se assim o tivesse querido, impugnar, ela própria, contenciosamente o acto punitivo que a afligiu (e aflige), pois que, para tanto, é titular de um interesse directo, pessoal e legítimo.

6- Mas, outra foi a sua opção - peticionou-nos que o fizéssemos.

7- Assim, o Recorrente veio a juízo com a legitimidade activa que a nossa associada tinha para, se o tivesse querido, interpor individualmente o recurso. E,

8- Estribado no que o quadro normativo já recenseado consigna a seu favor. O que,

9- Deste modo, o douto acórdão recorrido não interpretou e aplicou bem os factos - e, por isso, não fez bom julgamento (podendo dizer-se que os art.°s 46°, n° 1, do RSTA e 821°, n° 2, do Código Administrativo, na interpretação e aplicação que deles está pressuposta, são inconstitucionais, por colisão com o recenseado quadro normativo em que o Recorrente se estribou). Aliás,

10- A jurisprudência mais recente do Supremo Tribunal Administrativo respalda, autorizadamente, a tese do Recorrente. E,

11- O mesmo se pode ver no "parecer" cuja junção aos autos é requerida.

A E.R., contra-alegando, mas sem formular conclusões, sustentou a bondade do decidido.

Neste Supremo Tribunal o Exm.º Procurador-Geral Adjunto, a fls. emitiu o seguinte parecer:

“o acto contenciosamente impugnado, que aplicou à associada do recorrente a pena disciplinar de aposentação compulsiva, é um acto que apenas se limitou a definir, autoritária e unilateralmente, com efeitos lesivos, a respectiva situação jurídica, por razões que a ela exclusivamente respeitam.

A sua impugnação traduz-se, pois, inequivocamente, em defesa individual de interesses meramente individuais de uma única associada do recorrente, com o que se encontra excluída qualquer intervenção dirigida à defesa dos direitos e interesses colectivos ou à defesa colectiva dos direitos e interesses individuais dos associados do mesmo recorrente.

Falece-lhe, por isso, legitimidade processual activa, nos termos do Artº 4º, nº 3 do Decreto-Lei nº 84/99, de 19 de Março, já que é seu pressuposto a pluralidade de interesses (interesses colectivos) ou de sujeitos (defesa colectiva), conforme o entendeu o Acórdão deste STA, de 4/3/04, rec. 01945/03, na esteira de anterior entendimento jurisprudencial.

Improcederá ainda a alegada violação dos Artºs 1º, segundo segmento; 2º c) e 3º d) da Lei nº 78/98, de 19 de Novembro, porquanto a lei de autorização legislativa, não contendo qualquer imposição legislativa, "apenas não permite que se vá para além dela, mas não impede que se fique aquém", como também se decidiu naquele aresto.

Por último, no entendimento que do Artº 56º, nº 1 da CRP tem feito o Tribunal Constitucional, a competência das associações sindicais para a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores que representam abrange tão-só a defesa dos interesses colectivos desses trabalhadores e a defesa colectiva dos seus interesses individuais, não se vislumbrando qualquer razão para dele divergir, nela incluindo também a defesa individual de interesses meramente individuais dos seus associados - Cfr. Acórdãos do TC nº 75/85, de 6 de Maio; nº 118/97, de 19 de Fevereiro; nº 160/99, de 10 de Março e nº 103/01, de 14 de Março.

Improcedendo todas as conclusões das alegações do recorrente, deverá, neste entendimento, negar-se provimento ao recurso.”

Colhidos os vistos da lei, cumpre apreciar e decidir.

II. FUNDAMENTAÇÃO

O acórdão recorrido, face à questão da ilegitimidade activa do recorrente suscitada pelo Digno Magistrado do Ministério Público no TCA, no seu visto inicial (cf. fls. 12-13), e após cumprimento do artº 54º da LPTA, e considerando que, “a questão que se coloca é a de saber se o recorrente - Sindicato do Enfermeiros Portugueses – tem legitimidade para, em representação da sua associada impugnar o acto recorrido, que pune a sua associada com a pena disciplinar de aposentação compulsiva”, com invocação do disposto nos artºs 46º, nº 1 do RSTA, 55, nº 1 e 56º, nº 1 e nº 3 do artº 4º do Dec. Lei nº 84/99, de 19.03, e com apelo a jurisprudência do STA que invoca, concluiu que o recorrente carece de legitimidade para impugnar o acto recorrido, razão porque rejeitou o recurso.

É com o assim decidido que se não conforma o sindicato recorrente, o qual, e como se viu, numa situação em que vem a juízo, em representação e defesa (ou em "representação e substituição"), de uma sua associada e a seu pedido, impugnar contenciosamente um acto da ER que lhe aplicou a pena disciplinar de aposentação compulsiva, pugna pela sua legitimidade activa.

Vejamos se lhe assiste razão.

Antes do mais importa atentar no que dispõe o art. 4º da Lei 84/99, de 19 de Março, sob a epígrafe direitos fundamentais:

“1- É assegurada aos trabalhadores da Administração Pública a liberdade sindical, nos termos constitucionalmente reconhecidos.

2- São assegurados, ainda, os direitos de exercício colectivo, nos termos constitucionalmente consagrados e legalmente concretizados. 3 - É reconhecida às associações sindicais legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, beneficiando da isenção do pagamento da taxa de justiça e das custas.

4- A defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos prevista no número anterior não pode implicar limitação da autonomia individual dos trabalhadores" .

A questão de saber se a legitimidade processual dos sindicatos se estende à defesa em tribunal de um interesse meramente individual de um trabalhador por si abrangido, e a seu pedido, não é nova, tendo sido ultimamente objecto, pelo menos, de duas decisões opostas por parte deste STA, através dos acórdãos de 22/10/2003 (Rec. nº 0655/03) e de 04/03/2004 (Rec. nº 01945/03).

No entanto, o Pleno da Secção em seu recentíssimo acórdão (de 6/MA/04 – Rec. 1888/03), tirado por oposição de acórdãos, e relativamente à questão de saber se as associações sindicais têm legitimidade para interpor recursos contenciosos de anulação de actos administrativos lesivos para associados seus quando estão em causa directamente apenas os seus interesses individuais, veio emitir pronúncia no sentido de que, os sindicatos têm legitimidade para a interposição de recursos contenciosos em defesa colectiva de todos os direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, em matéria sócio-profissional, independentemente de, no caso concreto, estar ou não em causa o interesse de todos os seus associados.

Para assim concluir, partiu do entendimento que vinha sendo mantido pelo Tribunal Constitucional (no acórdão nº 118/97, de 19-2-97, publicado no Diário da República, I Série, de 24-4-97), quando no n.º 1 do art. 56.º da C.R.P., se afirma que «compete às associações sindicais defender e promover a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores que representem», o que deve entender-se que não só assegura aos trabalhadores a defesa colectiva dos respectivos interesses colectivos, através das suas associações sindicais, como Ihes garante - ao não excluí-la - a possibilidade de intervenção das mesmas associações sindicais na defesa colectiva dos seus interesses individuais. E que idêntico entendimento já havia sido manifestado pelo Tribunal Constitucional no acórdão n.º 75/85, de 6-5-85, proferido no processo n.º 8584, publicado no Diário da República, I Série, de 23-5- 85, página 1416, ao referir que «quando a Constituição, no n.º1 do seu artigo 57.º (que corresponde ao actual art. 56.º), reconhece a estas associações competência para defenderem os direitos e interesses dos trabalhadores que representem, não restringe tal competência à defesa dos interesses colectivos desses trabalhadores: antes supõe que ela se exerça igualmente para defesa dos seus interesses individuais», posição que foi reafirmada nos acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 160/99, de 10-3-1999, proferido no recurso n.º 197/98, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 485, página 74, e n.º 103/2001 , de 14 de Março, publicado no Diário da República, II Série, de 6-6-2001.

Deste modo, ainda segundo o aresto do Pleno que se vem citando, por força deste n.º 1 do art. 56.º da C.R.P., não pode deixar de se reconhecer ao Recorrente legitimidade para interpor recursos contenciosos em defesa colectiva dos interesses individuais dos trabalhadores que represente.

Invoca ainda o mesmo aresto nesse sentido, o citado acórdão do Tribunal Constitucional n.º 160/99, ao considerar inconstitucional, por violação do artigo 56,º, n.º1, da Constituição, a interpretação normativa dos artigos 77.º, n.º 2, da L.P.T.A., 46.º, n.º 1, do R.S.T.A. e 821.º, n.º 2, do Código Administrativo, segundo a qual os sindicatos carecem de legitimidade activa para fazer valer contenciosamente, independentemente de expressos poderes de representação e de prova de filiação dos trabalhadores directamente lesados, o direito à tutela jurisdicional para defesa colectiva de interesses individuais dos trabalhadores que representam É ainda convocada no aludido aresto, e naquele sentido, jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, vertida nos seguintes acórdãos:

-de 19-2-87, proferido no recurso n.º 24603-A, publicado em Apêndice ao Diário da República de 7-5-93, página 949;

-de 14-3-1989, proferido no recurso n.º 24980, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-11-94, página 2095;

-de 4-5-1995, proferido no recurso n.º 33057, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 3856;

-de 26-4-2001, proferido no recurso n.º 44655, publicado no Apêndice ao Diário da República de 8-8-2003, página 2992;

-de 28-11-2001, proferido no recurso n.º 45075, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo n.º 484, página 450, e no Apêndice ao Diário da República de 23-10-2003, página 8051; e já aludido acórdão de 22-10-2003, proferido no recurso n.º 655/03

Uma tal interpretação, segundo o aresto que se vem citando, e tendo em vista o enunciado no nº3 do artigo 9° do Código Civil, é a que decorre do texto do citado n.º 3 do art. 4.º Decreto-Lei n.º 84/99, na ausência de elementos interpretativos que imponham solução diferente.

Deste modo, termina o aresto, afirmando que em sintonia com a doutrina dimanada pela citada jurisprudência do Tribunal Constitucional, que antecedeu o Decreto-Lei n.º 84/99, o n.º 3 do art. 4.º deste diploma ao atribuir às associações sindicais legitimidade para «defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem», deve ser interpretado como permitindo aos sindicatos a defesa colectiva de todos os direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, em matéria profissional, independentemente de, no caso concreto, estar ou não em causa o interesse de todos os seus associados, o que constitui o caso do presente recurso No caso sobre que recaiu o aresto do Pleno, estavam em causa alguns associados do sindicato recorrente que reclamavam o pagamento de horas de trabalho extraordinário. em que o Sindicato Recorrente interpôs um recurso contencioso em defesa de interesses profissionais de um seu associado.

Como se viu, o citado acórdão do Pleno, sendo inequívoco quanto à conclusão pela legitimidade do recorrente na enunciada situação não se deteve especialmente na exegese da asserção - defesa colectiva dos direitos e interesses individuais – contida no aludido inciso legal daquele n.º 3 do art. 4.º do Decreto-Lei nº 84/99, o que ocupou boa parte da análise operada através dos citados acórdãos de 22/10/2003 (Rec. nº 0655/03) e de 04/03/2004 (Rec. nº 01945/03).

E, salvo melhor opinião, a tal respeito, aceita-se no essencial o entendimento vertido no citado acórdão de 22.10.03, tendo em vista a antecedente doutrina do Tribunal Constitucional.

Na verdade, e passando a citar aquele aresto,

o «Acórdão (do TC)103/2001, proferido no proc. n.º 421/00, justificou a opção do legislador pela consagração expressa da legitimidade activa na defesa de "interesses individuais dos trabalhadores", pelos termos amplos com que o art. 56º,1 da Constituição estava redigido :

"(...)

Com efeito, este preceito, ao estabelecer que "compete às associações sindicais defender e promover a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores que representam", não só assegura aos trabalhadores a defesa colectiva dos interesses colectivos, através das associações sindicais, como lhes garante - ao não excluí-la - a possibilidade de intervenção das mesmas associações sindicais na defesa colectiva dos seus interesses individuais.

Acresce que, o artigo 268º da Constituição estabelece o princípio da participação dos interessados na Administração. E, como é referido no Acórdão que acompanhamos, "este é inequivocamente um imperativo constitucional que há-de encontrar no Código de Procedimento Administrativo a sua forma de concretização por excelência e impede, portanto, qualquer interpretação restritiva como aquela a que acima se referiu".

Por outro lado, o entendimento de que às associações sindicais é vedada, em virtude do seu carácter sindical, a defesa colectiva de interesses individuais no âmbito do procedimento administrativo, afigura-se como uma restrição clara e injustificada dos direitos dos sindicatos, tendo em consideração os fins que lhes são constitucionalmente cometidos (...)"

Na verdade, "a defesa dos interesses individuais dos trabalhadores que representem é uma competência própria dos sindicatos, mal se entendendo que seja retirada no âmbito do desencadeamento e intervenção no procedimento administrativo"(...). "Quando a Constituição, no n.º1 do seu artigo 57º (actual artigo 56º) reconhece a estas associações competência para defenderem os direitos e interesses dos trabalhadores que representem, não restringe tal competência à defesa dos interesses colectivos desses trabalhadores: antes supõe que ela se exerça igualmente para defesa dos seus interesses individuais." O entendimento do Tribunal Constitucional assenta, como se viu, no facto de caber na capacidade jurídica das associações sindicais não apenas a defesa de interesses colectivos dos trabalhadores, mas também dos interesses individuais dos seus representados – art. 56º, 1 da Constituição.

Julgamos que houve efectivamente uma evolução legislativa no sentido de tornar clara a legitimidade dos sindicatos para a defesa de interesses individuais dos seus representados. Nem o Dec. Lei 215-B/75 de 30 de Abril, nem o art. 53º, 3 do Cód. Proc. Adm. conferiam legitimidade para defesa de direitos individuais. Porém, com a revisão de 1989 da Constituição o art. 56º, 1 passou a atribuir às Associações sindicais a defesa e a promoção dos "direitos e interesses dos trabalhadores que representem", sem distinguir entre interesses colectivos e individuais dos trabalhadores. Perante este quadro legal houve alguma resistência à tese da ampla legitimidade activa dos sindicatos, que veio a ser definitivamente afastada pelo Tribunal Constitucional. Na verdade e como se diz num Acórdão deste Supremo Tribunal – Ac. de 5-2-2003, rec.1785/02:

"(...) Rompendo com a jurisprudência tradicional, que apontava para uma limitação da legitimidade activa das organizações sindicais, restringindo tal legitimidade à defesa dos interesses colectivos sócio-laborais dos seus associados, e não à dos seus interesses meramente individuais, o Tribunal Constitucional veio entretanto a firmar jurisprudência no sentido de uma mais ampla legitimidade activa das associações sindicais, expressa nos Acs. nºs 75/85 de 6 de Maio, 118/97 de 19 de Fevereiro e 160/99 de 10 de Março.

(...)

O DL nº 84/99, de 19 de Março (publicado alguns dias após aquele acórdão do TC) deve pois ser interpretado no sentido de acolher no seu art. 4º uma legitimidade ampla das associações sindicais para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais dos seus associados, de molde a reconhecê-la sem necessidade de expressos poderes de representação forense, e mesmo de prova de filiação dos trabalhadores em causa (...)".

A evolução legislativa culminou com a publicação da lei 84/99, de 19/3 que, expressamente consagra a legitimidade das Associações Sindicais para a defesa de interesses individuais dos seus representados.

(...).

A ideia do legislador foi, efectivamente, a de alargar o âmbito da legitimidade, ao sentido amplo do texto Constitucional: "compete às associações sindicais defender e promover a defesa dos trabalhadores que representem" (art.56,1 da CRP). Impedir a legitimidade activa nos casos em que existe um interesse de um trabalhador representado pelo sindicato, só porque, esse interesse é apenas desse trabalhador, seria excluir do âmbito do art. 56º,1 da CRP e da lei ordinária, todos os casos das pequenas empresas com apenas um trabalhador.

É certo que a expressão "defesa colectiva" de interesses individuais deve ter sentido útil, e que um sentido meramente literal não é unívoco: defesa colectiva pode referir-se ao número de interessados defendidos -foi a tese do Acórdão recorrido - como pode referir-se a uma defesa feita por uma entidade representativa (todos por um). Parece-nos mais adequado este último sentido, uma vez que, na base da atribuição da legitimidade activa aos Sindicatos, está implícita a ideia da própria classe assumir como sua a ofensa feita ao direito de um. Por outro lado, o entendimento do Acórdão recorrido ao só considerar defesa colectiva quando a defesa englobasse um feixe de direitos individuais, está ao fim e ao cabo, a ser contraditória. É que como se disse no Acórdão deste Tribunal (no domínio de vigência da Lei 215-B/75, de 30/4) "há um interesse colectivo sempre que uma pluralidade de interessados, reunidos na mesma organização, sejam titulares de interesses idênticos". Portanto, na tese seguido pela decisão recorrida, a defesa colectiva pressupunha um interesse colectivo, o que é contraditório com o seu ponto de partida, ou seja, que o interesse a prosseguir com essa defesa colectiva era um "interesse individual". Esta contradição só deixa de exisitir se a expressão colectiva se referir não ao interesse (que é por força da lei "individual"), mas à forma da defesa.

...defesa colectiva quer dizer defesa através de um organismo colectivo.... Assim sendo, é o sindicato respectivo que tem o poder de decidir se assume, ou não, essa defesa e, aceitando-a, ela passa a ser, por via dessa aceitação, uma defesa colectiva de um interesse individual».

Por seu lado, a tese expressa no citado acórdão de 4/MAR/04 vai no sentido de que, «a matriz da legitimidade colhida no supra citado n.º 3, se contém na "defesa dos direitos e interesses colectivos" (defesa única de interesses comuns) e na "defesa colectiva dos direitos e interesses individuais" (defesa única de um conjunto de interesses individuais). Em todo o caso sempre na pluralidade, ou de interesses (interesses colectivos) ou de sujeitos (defesa colectiva)...». Para o mesmo aresto, sob pena de mera redundância relativamente ao que já se afirma no segmento imediatamente anterior, e dada a própria natureza dos sindicatos (agrupamentos de pessoas, que a todas representam e defendem, agindo na defesa do bem comum), com a aludida asserção, defesa colectiva dos direitos e interesses individuais, o que apenas se pretendeu foi expressar, foi que, defesa colectiva é simplesmente isso, defesa de um conjunto. Defesa individual é, pelo contrário, defesa de um só.

Salvo o devido respeito, o entendimento vertido no citado acórdão de 4/MAR/04 não merece a nossa adesão, basicamente porque, independentemente de deixar, prima facie, sem resposta o que deve entender-se por pluralidade (dois, três trabalhadores?), não é o que melhor se harmoniza com o vertido na CRP, e evolução legislativa verificada, e vem sendo expresso na jurisprudência do TC que se deixou registada. Por outro lado, afigura-se-nos que a consagração do reconhecimento às associações sindicais legitimidade processual para defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores, face ao culminar da aludida evolução doutrinária e legislativa que representa, não deve compadecer-se com a circunstância contingente de estar em causa a falada pluralidade.

Assim, e em resumo, como se afirma no parecer junto com as alegações do recorrente, defesa colectiva, apenas pode significar que é aquela que é levada a cabo por uma pessoa colectiva de tipo associativo, de base e fundamento constitucionais, e que nada tem a ver com o perfil concreto dessa defesa, que visa sempre os tais direitos e interesses e individuais, de um só ou de vários trabalhadores (cf. fls. 55).

III. DECISÃO:

Nos termos e com os fundamentos expostos, e em provimento do presente recurso jurisdicional, acordam os juizes deste Supremo Tribunal em:

- revogar o acórdão recorrido que rejeitou o recurso contencioso, e

- ordenar que os autos sejam remetidos ao TCA a fim de ali prosseguirem seus termos se outro motivo (que não o de rejeição do recurso contencioso pelo motivo antes analisado) a tal não obstar.

Sem custas.

Lx. aos 25 de Maio de 2004. - João Belchior (relator) – Alberto Augusto Oliveira – Políbio Henriques.