093/22.0BECBR.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Tendo a Associação Autora apresentado candidatura no âmbito do Programa Operacional Inclusão Social e Emprego, tendente a promover a inclusão social e combater a pobreza e a discriminação, tendo em vista a concessão de financiamento para promover a qualificação de pessoas com deficiência e/ou incapacidade/disfuncionalidade, o que foi aprovado, veio ulteriormente a ser determinada a redução em 100% de algumas parcelas atribuídas. II - Se é verdade que as correções financeiras a uma taxa de 100% que foram aplicadas a despesas imputadas a fornecedores identificados, determinaram uma redução significativa do montante global financiado, em decorrência da circunstância de ter sido adotado o regime do ajuste direto fora dos critérios estabelecidos na lei, o que é facto é que as justificações apresentadas, atento o princípio da proporcionalidade, mostraram-se excessivas. III - É certo que as irregularidades detetadas em matéria de contratação pública ditavam a aplicação de correções financeiras, embora, proporcionais, em função da gravidade do incumprimento. IV - A Comissão Europeia adotou a Decisão C(2013) 9527, de 19 de dezembro de 2013, estabeleceu as orientações e critérios para a aplicação de correções financeiras em despesas financiadas pela União Europeia (UE) em regime de gestão partilhada (como os Fundos Estruturais e de Coesão), sempre que fossem detetados incumprimentos ou irregularidades nas regras de contratos públicos, tendente à adoção de taxas de correção de 5%, 10%, 25% ou 100%. V - As orientações da Comissão Europeia enunciam expressamente que a avaliação da gravidade das infrações cometidas e o apuramento da taxa de correção, entre 5% e 100%, devem ser efetuadas à luz dos princípios da proporcionalidade e razoabilidade. VI - Não se mostrando devidamente fundamentada a razão pela qual foi aplicada a redução a uma taxa de 100%, e não qualquer outra, tal determinou que as instâncias tenham entendido aplicar uma redução de 25%, o que se mostra adequado à gravidade das irregularidades detetadas. VII - O sancionamento a adotar, por via das correções financeiras, não constitui um procedimento automático, antes exigindo uma ponderação da factualidade presente, de modo a exercer uma decisão sancionatória proporcional, considerando, nomeadamente, o nível de concorrência e a natureza do bem ou serviço em causa. VIII - A “penalização” de 25% enquanto taxa de correção financeira, mostra-se adequada e proporcional perante o conjunto de infrações praticadas pela Associação, suscetível de constituir um suficiente meio de garantir o necessário efeito dissuasor do sancionamento.

Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO No âmbito da Ação Administrativa intentada pela APPACDM DE COIMBRA - ASSOCIAÇÃO PORTUGUESA DE PAIS E AMIGOS DO CIDADÃO DEFICIENTE MENTAL, contra o INSTITUTO DO EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, I.P. (IEFP) tendente à anulação do despacho que, no âmbito da sua candidatura ao “Programa Operacional (Temático) Inclusão Social e Emprego (POISE)” no ano de 2016, determinou a redução de apoio à operação, nos termos da al. g) do n.º 2 do art.º 23.º do DL n.º 159/2014 , de 27/10, ou, subsidiariamente, que as correções financeiras aplicadas refletisse uma taxa reduzida”, este (IEFP), inconformado com o Acórdão do TCA Norte, de 19/12/2025, que negou provimento ao recurso, confirmando a sentença de 1.ª instância que havia decidido julgar “improcedente o pedido principal” e “procedente o pedido subsidiário” , anulando-se “a decisão final de aprovação do pedido de pagamento do saldo final com redução de financiamento proferida pelo R. no âmbito da candidatura n.º POISE 03-4229-FSE-000052 apenas na parte em que aplicou uma taxa de 100% às correções financeiras que incidiram sobre as despesas com os contratos celebrados pela A. com os fornecedores identificados, devendo o ato impugnado, nessa parte, ser substituído por outro que aplique, a tais despesas, correções financeiras a uma taxa reduzida de 25%, tendo em atenção o princípio da proporcionalidade e a reduzida gravidade das omissões verificadas” , veio recorrer para este STA, concluindo: O entendimento do douto Acórdão recorrido de que “as irregularidades detetadas não impunham uma correção de 100%, podendo, antes ser ponderado outro valor e que essa concreta ponderação foi feita pelo TAF de forma assertiva” não pode, em nosso entendimento proceder, dado que a douta Sentença recorrida padece de manifesto erro de julgamento de direito ao desaplicar a taxa de correção financeira de 100%, substituindo-a por uma taxa de 25%, ignorando a gravidade extrema das infrações cometidas. II. O Princípio da Concorrência constitui a "trave-mestra" e o "princípio-tronco" da contratação pública (conforme lição dos Profs. Rodrigo Esteves de Oliveira e Rui Medeiros), pelo que a sua violação integral - através da ausência de publicidade e recurso indevido ao ajuste direto - compromete a validade de todo o procedimento. III. A inobservância do Princípio da Igualdade dita a não materialização da "Igualdade Concorrencial", o que qualifica juridicamente a irregularidade como grave e insuscetível de ser atenuada por orientações administrativas de carácter meramente diretivo. IV. A decisão do TAF ignora a jurisprudência consolidada do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), que determina que a proteção dos interesses financeiros da União não exige a prova de um dano real, mas apenas a verificação de uma irregularidade grave que impeça o acesso ao mercado. O recurso indevido ao ajuste direto simplificado, sem os pressupostos legais, configura uma "inibição total de concorrência", o que, à luz do Direito da União, impõe a aplicação da taxa máxima para garantir o efeito dissuasor da sanção. VI. Nos termos da Decisão C(2019) 3452 da Comissão Europeia (na data relevante para o acerto final), a ausência de publicitação obrigatória no portal BASE ou a preterição total de procedimento concorrencial adequado impõem a aplicação da taxa máxima de correção (100%). VII. As taxas fixas de correção previstas pela Comissão Europeia são, per se, consideradas proporcionais à gravidade das irregularidades, não cabendo ao tribunal reduzi-as automaticamente quando o bem jurídico protegido foi integralmente sacrificado. VIII. De acordo com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), a aplicação de correções financeiras visa a proteção eficaz dos interesses da União, bastando a demonstração da gravidade da infração e do prejuízo potencial para a concorrência, independentemente do impacto financeiro concreto. IX. Ao invocar o princípio da proporcionalidade para reduzir a sanção em casos de inibição total de concorrência, a decisão do TAF subverte a aplicação sistemática das diretrizes europeias e o efeito dissuasor necessário à proteção do orçamento comunitário. Deve, por isso, a decisão recorrida ser revogada, mantendo-se a validade do ato administrativo que fixou a correção financeira em 100%, em estrita observância aos princípios da legalidade e da proporcionalidade tal como interpretados pelas instâncias europeias. Termos em que, admitido nos termos do disposto no nº 6 do artº 150º do CPTA, ao recurso deve ser dado provimento, com as legais consequências, com o que V. Ex.ªs, Venerandos Conselheiros, farão a costumada JUSTIÇA! A APPACDM veio apresentar as suas Contra-alegações, referindo, no que aqui releva: “Da improcedência jurídica do recurso Argumenta o R./Recorrente, em suma, que as irregularidades detetadas são graves e, por sacrificarem o princípio da livre concorrência, devem determinar a exclusão total do financiamento. Nesta sede é de invocar, em homenagem à economia processual, o decidido pelas instâncias: acerca do enquadramento jurídico aplicável - O artigo 23º , n.ºs 1 e 2, al. g) do Decreto-lei n.º 159/2014 , de 27/10, o artigo 15º da Portaria n.º 97-A/2015 , de 30/03, e a decisão da Comissão de 19/12/2013; Acerca das circunstâncias invocadas pela A./Recorrida no que concerne aos contratos celebrados, aqui controvertidos, circunstâncias estas devidamente ponderadas nas sentenças proferidas e vertidas na factualidade dada por provada; e - acerca da parca fundamentação que o R./Recorrente mobilizou para a fundamentação das suas decisões. De toda a legislação aplicável, seja nacional ou a nível europeu, resulta que as correções financeiras não constituem uma tarefa a executar de modo automático e cego, exigindo, ao invés, uma análise circunstancial e proporcional. Não é por acaso que um dos critérios elencados para avaliação da gravidade da irregularidade detetada se prende com o “nível de concorrência”. Vale por dizer que, independentemente de quaisquer outros critérios, a própria natureza do bem ou serviço em causa terá influência na avaliação da gravidade da irregularidade detetada, uma vez que a nível de concorrência estabelecido no mercado varia grandemente em função de tal natureza. E nesta sede, salienta-se que uma parte significativa dos contratos de fornecimento em questão se reportam ao fornecimento de energia e combustíveis, setor onde a concorrência é, como se sabe, muito elevada. Reitera-se, conforme certeiramente ajuizado no Acórdão Recorrido, que “todos os contratos aos quais foram aplicadas as correções (à exceção do contrato com a A...) foram celebrados antes da aprovação da candidatura da A. ao POISE (alguns deles, aliás, titulam relações contratuais de longa data, desde 2004, 2006 ou 2008) e foram sendo sucessivamente renovados, (...) E “quanto à falta de publicitação da celebração dos contratos com os formadores AA e BB, não se trata de nenhuma irregularidade que afete a valia intrínseca dos contratos, mas que apenas se reporta a uma condição da sua eficácia, sem nenhum concreto impacto financeiro, efetivo ou potencial, não estando em causa sequer a efetiva prestação desses serviços”. Em suma, a tarefa do Direito vai muito além de uma aplicação cega da lei, exigindo uma interpretação global das normas e princípios aplicáveis, à luz da factualidade relevante. O que está em causa nos presentes autos está muito longe de representar o tipo de violação ostensiva e grave que o legislador teve em mente ao prever a possibilidade de correção total das comparticipações financeiras a atribuir às atividades e entidades apoiadas. Decidir dessa forma constitui não só uma decisão ilegal como clamorosamente injusta. Termos em que deverá ser mantida a decisão recorrida, que constitui sanção adequada e proporcional às irregularidades detetadas, perfilando-se como elemento bastante para dissuadir a nova prática dos mesmos atos. Assim decidindo, V. Exas farão a já costumada JUSTIÇA!” O Recurso foi admitido por Despacho de 8 de abril de 2026. Este STA veio a emitir Acórdão de Pronuncia Preliminar em 30 de abril de 2026, no qual se decidiu admitir a revista, aí se discorrendo, no que aqui releva: “(…) A sentença, para julgar procedente o pedido subsidiário nos termos que ficaram referidos, entendeu que, embora existissem irregularidades, por infração das regras da contratação pública, nas despesas imputadas à operação quanto a determinados fornecedores, justificadoras da redução proporcional do financiamento ao abrigo da al. g) do n.º 2 do art.º 23.º do DL n.º 159/2014 , violara-se o princípio da proporcionalidade quando se aplicara a correção financeira de 100%, dado que as concretas desconformidades verificadas, apuradas à luz da Decisão da Comissão de 19/12/2023 (Tabela COCOF 07/0037/03-PT) - que define as orientações para a determinação das correções financeiras a introduzir nas despesas financiadas pela União no âmbito da gestão partilhada em caso de incumprimento das regras em matéria de contratos públicos -, não revestiam extrema gravidade, afigurando-se, por isso, adequado aplicar uma taxa reduzida de 25%. O acórdão recorrido confirmou integralmente este entendimento, concluindo que “as irregularidades detetadas não impunham uma correção de 100%, podendo, antes ser ponderado outro valor e que essa concreta ponderação foi feita pelo TAF de forma assertiva e sem que a mesma venha especificamente questionada pelo recorrente, pois que o mesmo, como vimos, desenvolveu toda a sua linha de argumentação em torno da ideia de que as desconformidades verificadas determinavam a aplicação de uma correção de 100% ”. A entidade demandada justifica a admissão da revista com a elevada complexidade jurídica da questão da aplicação do princípio da proporcionalidade que exige a articulação do direito nacional com o direito europeu e carece de orientação do STA para garantir a segurança jurídica e a uniformidade na aplicação do direito e por a decisão impactar diretamente na gestão de dinheiros públicos e na proteção dos interesses financeiros da União Europeia, tendo potencialidade de repetição num número indeterminado de casos, bem como com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido erro de julgamento, por violação do princípio da proporcionalidade e das orientações da Comissão Europeia, em virtude de o bem jurídico protegido (a livre concorrência) ter sido integralmente sacrificado e por a ausência total de publicidade e o recurso indevido ao ajuste direto (regime simplificado) serem infrações graves às regras da contratação pública que inibem a concorrência na sua totalidade. A questão da aplicação de taxas de correção financeira por violação das regras de publicidade e da concorrência na contratação pública, em conjugação com o princípio da proporcionalidade, revela-se complexa e exige a articulação do direito nacional com o direito europeu, tem impacto direto na gestão de dinheiros públicos e na proteção dos interesses financeiros da União Europeia, assume cariz inovatório neste STA e tem relevância geral por poder transcender o interesse dos sujeitos concretamente envolvidos no processo. Assim, a relevância jurídica e social da matéria em apreciação justifica que se quebre a regra da excecionalidade da admissão das revistas.” O Ministério Público , notificado para o efeito, não veio a emitir Parecer. Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Conselheiros Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento. Cumpre apreciar e decidir. FUNDAMENTAÇÃO De facto Sobre a matéria de facto assente consta das decisões das instâncias: Através do Aviso n.º POISE-29-2016-01, de fevereiro de 2016, foi publicitada a abertura do concurso para apresentação de candidaturas no âmbito do Programa Operacional Inclusão Social e Emprego (POISE), Objetivo Temático 9 e Eixo Prioritário 3 - Promover a inclusão social e combater a pobreza e a discriminação, com o objetivo de promover ações que possibilitem a aquisição e o desenvolvimento de competências profissionais, tendo em vista potenciar a empregabilidade das pessoas com deficiência e incapacidade, orientadas para o exercício de uma atividade no mercado de trabalho, bem como dotar as pessoas com deficiência e incapacidade dos conhecimentos e competências necessárias à obtenção de uma qualificação, que lhes permita exercer uma atividade profissional no mercado de trabalho, manter o emprego e progredir profissionalmente de forma sustentada (cfr. doc. n.º 1 da petição inicial). Do referido Aviso n.º POISE-29-2016-01 consta, além do mais, o seguinte: “78. Regras de elegibilidade das despesas Independentemente da modalidade de concessão da subvenção, as despesas são consideradas elegíveis se: Obedecerem a critérios de razoabilidade financeira assentes em princípios de boa gestão financeira, tendo como base os preços de mercado e a relação custo/ benefício; Obedecerem às regras de contratação pública, nos termos Código da Contratação Pública, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 78/2008 , de 29 de janeiro e respetivas atualizações; Forem respeitados os princípios da transparência, da concorrência e da boa gestão dos dinheiros públicos, de modo a prevenir situações suscetíveis de configurar conflitos de interesses nas relações entre a entidade beneficiária e os seus fornecedores e prestadores de serviços; Forem suscetíveis de financiamento nos termos da legislação comunitária e nacional relativa ao FSE, atenta a sua natureza e limites máximos; Forem efetivamente incorridos e pagos pelos beneficiários para a execução das ações que integram a candidatura aprovada pela autoridade de gestão e para os quais haja relevância contabilística e evidência fáctica dos respetivos bens e serviços; Cumprirem os princípios da economia, eficiência e eficácia e da relação custo/benefício. (...) 23.1. Modalidade de reembolso dos custos elegíveis efetivamente incorridos e pagos (...) 0 pedido de pagamento de saldo final deve ser apresentado em formulário próprio, no Balcão 2020, no prato de 45 dias úteis, a contar da data da conclusão da candidatura, referente ao período que medeia entre o último pedido de reembolso apresentado e o pedido de pagamento de saldo. Em sede de análise dos pedidos de pagamento de reembolso e saldo é avaliada a elegibilidade, conformidade e razoabilidade das despesas apresentadas pela entidade, podendo em saldo final ser revisto o custo total aprovado em candidatura, em função do grau de execução da operação, bem como do cumprimento das metas contratualizadas” (cfr. doc. n.º 1 da petição inicial). Em 24/03/2016 a A. apresentou candidatura no âmbito do POISE, à qual foi atribuído o n.º POISE-03-4229-FSE-000052, tendo em vista a concessão de financiamento para “promover a qualificação de 344 pessoas com deficiência e/ou incapacidade/disfuncionalidade, através de ações de formação maioritariamente de dupla certificação, selecionadas conjugando o perfil dos formandos com as necessidades do tecido socioeconómico local” (cfr. doc. de fls. 7 a 11 do processo administrativo). Por decisão do Delegado Regional do Centro do IEFP de 22/07/2016, foi aprovada a candidatura da A. n.º POISE-03-4229-FSE-000052, com o montante total de financiamento de € 4.018.555,24, tendo a operação como data de início 04/01/2016 e como data de conclusão 31/12/2018 (cfr. does. de fls. 1 a 12 do processo administrativo). A estrutura de realizações e financiamento da candidatura da A., aprovada nos termos da decisão referida no ponto anterior, é a seguinte: (Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante do Acórdão Recorrido) (cfr. docs. de fls. 1 a 12 do processo administrativo). 6) Em 22/07/2016 os representantes legais da A. assinaram o ‘Termo de Aceitação” da operação, do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) 2) Declara-se que se assume o compromisso de respeitar todas as disposições legislativas e regulamentares aplicáveis à candidatura, em especial as previstas nas alíneas a) a k) do n.º 7 do artigo 24º do Decreto-Lei n.º 759/2074, de 27 de outubro, na sua atual redação, bem como as decorrentes da regulamentação especifica do domínio Inclusão Social e Emprego, publicada pela Portaria n.º 97-N2075 de 30 de março, na sua atual redação, do Aviso de Abertura de Candidatura n.º POISE-29-207 6-07, Qualificação de pessoas com deficiência e ou incapacidade, ao abrigo do qual a candidatura foi apresentada; (...) 4) Mais se declara que: (...) se tem perfeito conhecimento da obrigação de adotar comportamentos que respeitem os princípios da transparência, da concorrência e da boa gestão dos dinheiros públicos, de modo a prevenir situações suscetíveis de configurar conflito de interesses, designadamente nas relações estabelecidas com os fornecedores ou prestadores de serviços; se assegura o fornecimento dos elementos necessários às atividades de monitorização e avaliação no quadro da implementação dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (PLEI) e respetivo reporte à Comissão Europeia, obrigando-se designadamente à recolha de indicadores de realização e de resultado comuns e dos fixados nos termos da decisão de aprovação, em cumprimento da alínea]) do artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 959/2094, de 27 de outubro, sempre que solicitado e obrigatoriamente o Pedido de Pagamento de Saldo (...); (...) k) se tem perfeito conhecimento de que o desrespeito dos normativos aplicáveis, designadamente os que se referem à contratação pública, determina a aplicação do princípio da redução proporcional do financiamento, em função da gravidade do incumprimento, nos termos da alínea g) don.º2 do artigo 23º do Decreto-Lei n.º 959/2074, de 27 de outubro” (cfr. doc. de fls. 3 a 5 do processo administrativo). Por decisão de 14/07/2017, foi aprovado o pedido de alteração n.º 1 da candidatura da A. n.º POISE-03-4229-FSE-000052, com redução do montante total de financiamento para €3.985.473,04, cujo termo de aceitação foi assinado em 24/07/2017 (cfr. doc. n.º 4 da petição inicial e doc. de fls. 13 do processo administrativo). Através do ofício n.º ...17, de 12/12/2017, foi a A. notificada das “verificações de gestão - check-list de contratação pública” relativas aos fornecedores “B...” e “C..., S.A.”, das quais constam os seguintes pareceres: - quanto ao fornecedor “B...” e ao contrato de 21/11/2014: “O contrato em análise respeita à aquisição de serviços de energia à B... para o Polo de Formação de Coimbra, estando o mesmo, pela natureza, duração e valor sujeito ao cumprimento das regras de contratação pública. As peças remetidas resumem-se ao contrato celebrado e extratos de atas, designadamente: contrato estabelecido com a B..., assinado pelos intervenientes em 27 de novembro de 2074; extrato de um parágrafo da ata n.º 45 do dia 78 de novembro de 2074 onde se encontra referido que o Vogal CC infirmou que “o fornecimento de energia em Média Tensão foi alterado para a D... em baixa tensão para B... e E...” (é este documento que a entidade considera ser o documento comprovativo da decisão de adjudicação); carta (sem evidência de como a mesma foi rececionada: mail ou correio normal) de DD - gestor de energia' dirigida à APPACDM (a/ c de EE - Vogal) a referir que após consulta aos fornecedores: B..., D... e F... concluiu que a melhor solução seria contratar a B.... No âmbito da documentação remetida, não existe evidência de que tenha sido efetuada consulta ao mercado, não existem evidências documentais que comprovem o envio dos convites + caderno de encargos às referidas entidades (...); não existem evidências da apresentação de propostas pelas referidas entidades; não existe relatório preliminar; não foi efetuada audiência prévia aos interessados; relatório final; notificação de adjudicação à B...; documentos de habilitação; publicação no poda/ Gov. Em face do anteriormente exposto, conclui-se que o presente contrato enferma de deficiências ao nível da sua formalização, não permitindo a insuficiência de peças processuais preencher a generalidade dos campos da presente checklist, as quais, não sendo colmatadas em sede de audiência de interessados da presente checklist, são suscetíveis de condo ir a reduções financeiras da despesa declarada com este contrato, por aplicação da tabela COCOF - Decisão da Comissão C(2073) 9527”; - quanto à “C..., S.A.” e ao contrato de 25/03/2010: “O contrato em análise respeita à aquisição de serviços de seguros, estando o mesmo, pela natureza, duração e valor sujeito ao cumprimento das regras de contratação pública. (...) No âmbito da documentação remetida, não existe evidência de que tenha sido efetuada consulta ao mercado, não existem evidências documentais que comprovem o envio dos convites + caderno de encargos às referidas entidades; não existem evidências da apresentação de propostas pelas referidas entidades; não existe relatório preliminar; não foi efetuada audiência prévia aos interessados; relatório final; notificação de adjudicação; documentos de habilitação; publicação no portal Gov. Em face do anteriormente exposto, concluir que o presente contrato enferma de deficiências ao nível da sua formalização, não permitindo a insuficiência de peças processuais preenchera generalidade dos campos da presente checklist, as quais, não sendo colmatadas em sede de audiência de interessados da presente checklist, são suscetíveis de condo ir a reduções financeiras da despesa declarada com este contrato, por aplicação da tabela COCOF - Decisão da Comissão C(2013) 9527” (cfr. doc. n.º 5 da petição inicial). Por decisão de 20/11/2018, foi aprovado o pedido de alteração n.º 2 da candidatura da A. n.º POISE-03-4229-FSE-000052, com redução do montante total de financiamento para € 3.787.038,50, cujo termo de aceitação foi assinado em 29/11/2018 (cfr. doc. n.º 6 da petição inicial e doc. de fls. 29 do processo administrativo). Por decisão de 22/04/2019, foi aprovado o pedido de alteração n.º 3 da candidatura da A. n.º POISE-03-4229-FSE-000052, mantendo-se o montante total financiado, cujo termo de aceitação foi assinado em 30/04/2019 (cfr. doc. n.º 7 da petição inicial e doc. de fls. 59 do processo administrativo). No dia 18/07/2019 a A. submeteu o pedido de pagamento de saldo final, relativo à execução física e financeira do projeto (cfr. doc. n.º 8 da petição inicial). Através do ofício n.º ...19, de 22/10/2019, foi a A. notificada para se pronunciar, querendo, sobre o projeto de decisão da Autoridade de Gestão relativo ao pedido de pagamento de saldo final n.º 3/2018, no sentido da sua aprovação com redução do montante solicitado, com fundamento em parecer da análise técnico-financeira do qual consta a seguinte conclusão: “Da análise da amostra financeira aleatória e respetivos alargamentos, a qual incidiu nos vários aspetos assinalados junto dos documentos amostrados, foi apurado um montante global não elegível de 3.057,79 €. Assim, dado que no âmbito do apuramento dos indicadores de realização/ resultados não houve qualquer inelegibilidade de despesa, o valor não elegível apurado em sede de análise de saldo, cifra-se em 3.057,79 €. Haverá ainda lugar a reabertura de saldo (RIAG - Reembolso por Iniciativa da Autoridade de Gestão), para correção da despesa não elegível detetada em Pedido de Pagamento de Saldo, por incumprimento das regras de Contratação Pública no montante de 88.807,03 € (erro sistémico), decorrente da confirmação dos formandos da execução física i/s execução financeira no montante de 7.873,56 € (erro sistémico) e do erro relativo ao n.º de dias de abril de 2078 para efeitos de apuramento do subsídio de alimentação do formando FF no montante de 38,43 € (erro aleatório). De referir também que haverá lugar a reabertura de saldo (RIAG - Reembolso por Iniciativa da Autoridade de Gestão) para transferir para a ‘rubrica 3 - Outro pessoal afeto à operação' as despesas declaradas e imputadas na ‘rubrica 2.7.3 Formadores Externos de nível 7 a 4' referentes a GG no montante de 3.934,00 €, e transferir para a 'rubrica 2.7.7 Formadores internos de nível 1 a 4' as despesas declaradas e imputadas na 'rubrica 3 - Outro pessoal afeto à operação' com HH no montante de 7.858,57 €. (...) Face ao exposto, e considerando os dados de execução física e financeira apresentados pela entidade, conclui-se que se encontram reunidas as condições previstas na alínea c) do n.º 6 do art.º 25º do DL n.º 759/2074, de 27 de outubro, com as alterações introduzidas pelo DL n.º 275/2075, de 6 de outubro, propõe-se a aprovação do Pedido um saldo final, do qual resultou uma redução do montante total da despesa declarada, no valor de 3.057,79 €, resultante dos apuramentos das inelegibilidades supra. Assim, foi aprovado um montante total de 2.556.007,74 €, que se traduz no montante a pagar de - 78.857,72 € (- 67.028,56 € FSE e - 77.828,57 € de Contribuição nacional). Este valor poderá ser objeto de acréscimo após a reabertura do saldo, no montante de 90.659,02 (...)” (cfr. doc. de fls. 87 a 95 do processo administrativo). Através de exposição de 06/11/2019, a A. pronunciou-se sobre o projeto de decisão da Autoridade de Gestão relativo ao pedido de pagamento de saldo final n.º 3/2018, pugnando, a final, pela não redução de montantes e consequente manutenção da sua elegibilidade (cfr. doc. n.º 11 da petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido). Através da deliberação n.º ......, foi decidido aprovar o pedido de pagamento de saldo final n.º 3/2018, com redução do montante solicitado e com pagamento, com os mesmos fundamentos constantes do parecer da análise técnico-financeira que acompanhou o projeto de decisão (cfr. doc. de fls. 70 a 84 do processo administrativo). A A. foi notificada da decisão que antecede pelo ofício n.º ...21, de 24/09/2021, recebido em 28/09/2021 (cfr. docs. de fls. 69 e 85 do processo administrativo). O R. procedeu à criação do Saldo por iniciativa da Autoridade de Gestão (SIAG) n.º 4/2018, tendo em vista permitir a incorporação da informação n.º l/INF/150290/2021/C-ACOMP de 14/10/2021, com despacho do Delegado Regional do Centro do IEFP de 20/10/2021, relativa à análise da pronúncia da A. em resposta à notificação do projeto de decisão relativo ao pedido de pagamento de saldo n.º 3/2018 (cfr. doc. n.º 14 da petição inicial). Através do ofício n.º ...21, de 26/10/2021, foi a A. notificada para se pronunciar, querendo, sobre o projeto de decisão da Autoridade de Gestão relativo ao pedido de pagamento de saldo final n.º 4/2018, no sentido da sua aprovação com redução do montante solicitado e com pagamento (cfr. doc. de fls. 116 do processo administrativo). Através de exposição de 11/11/2021, a A. pronunciou-se sobre o projeto de decisão da Autoridade de Gestão relativo ao pedido de pagamento de saldo final n.º 4/2018, pedindo, a final, a alteração do sentido da decisão, com aprovação do pagamento da totalidade do montante solicitado (cfr. doc. n.º 439 a 443 do processo administrativo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido). Através da deliberação n.º ......, foi decidido aprovar o pedido de pagamento de saldo final n.º 4/2018, com redução do montante solicitado e com pagamento, com base em parecer da análise técnico-financeira do qual consta, além do mais, o seguinte: “Analisadas as alegações apresentadas, importa referir o seguinte: (...) (...) A responsabilidade pelo cumprimento dos normativos legais, em matéria de contratação pública, é sempre dos beneficiários sendo essencial para a boa gestão dos fundos, recaindo sobre a Autoridade de Gestão (AG) do POISE e sobre os Organismos Intermédios por esta designados o dever de verificar; à posteriori, os documentos que fundamentam a adjudicação e os contratos celebrados, acompanhando a legalidade e regularidade da sua execução. Saliente-se que o desrespeito pelo disposto na legislação europeia e nacional aplicável nesta matéria constitui um dos fundamentos suscetíveis de determinar a redução do apoio à operação (alínea g) do n.º 2 do artigo 23.º do Decreto-lei n.º 959/2094, de 27 de outubro); Neste enquadramento, a APPACDM DE COIMBRA - ASSOCIAÇÃO PORTUGUESA DE PAIS E AMIGOS DO CIDADÃO DEFICIENTE MENTAL, considerada entidade adjudicante ao abrigo do n.º2 do artigo 2ºdo Código dos Contratos Públicos (CCP), publicado em anexo ao Decreto-Lei n.º 78/ 2008 de 29 de janeiro, na sua atual redação, encontra-se obrigada a cumprir o estabelecido no CCP, constituindo requisito fundamental do beneficiário que pretenda aceder a fundos públicos, ter na sua posse (e disponível) a devida documentação do processo de contratação e aa justificação de todas as decisões tomadas neste âmbito, de forma a garantir a regularidade e legalidade das despesas associadas, caso venham a ser posteriormente objeto de verificação ou auditoria. Neste sentido, foram analisados todos os documentos remetidos pela APPACDM DE COIMBRA a sustentar a adjudicação e os contratos celebrados com os fornecedores objeto de verificação por parte destes serviços do Organismo Intermédio do IEFP, LP., tendo-se concluído que em relação aos fornecedores: D... Tipo de procedimento escolhido: Ajuste Direto - Regime simplificado Objeto do contrato: Fornecimento de energia elétrica Data de celebração do contrato: 21/11/2014 Valor imputado na operação: 3.845,06 € Período de despesas imputadas na operação: 1/03/2016 a 31/12/2016 A... Tipo de procedimento escolhido: Ajuste Direto - Regime simplificado Objeto do contrato: Fornecimento de energia elétrica Data de celebração do contrato: 25/01/2017 Valor imputado na operação: 13.155,96 € Período de despesas imputadas na operação: 23/02/2017 a 2&07/2018 G... Butano Tipo de procedimento escolhido: Ajuste Direto - Regime simplificado Objeto do contrato: Fornecimento de gás Data de celebração do contrato: ...14 Valor imputado na operação: 8.327,14 € Período de despesas imputadas na operação: 29/04/2016 a 17/05/2018 H..., S.A. Tipo de procedimento escolhido: Ajuste Direto - Regime simplificado Objeto do contrato: Fornecimento de comunicações móveis e eletrónicas Data de celebração do contrato inicial: 23/11/2011 Valor imputado na operação: 6.313,61 € Período de despesas imputadas na operação: 1/04/2016 a 18/12/2018 II Tipo de procedimento escolhido: Ajuste Direto - Regime simplificado Objeto do contrato: Prestação de Serviços Jurídicos Data de celebração do contrato: 15/01/2006 Valor imputado na operação: 3.975,00 € Período de despesas imputadas na operação: 12/04/2016 a 29/11/2018 I... Tipo de procedimento escolhido: Ajuste Direto - Regime simplificado Objeto do contrato: Prestação de Serviços Contabilísticos Data de adjudicação: 23/04/2012 Valor imputado na operação: 6.180,75 € Período de despesas imputadas na operação: 31/03/2016 a 31/12/2018 J... Tipo de procedimento escolhido: Ajuste Direto - Regime simplificado Objeto do contrato: Fornecimento de combustíveis Data de celebração do contrato: 2/10/2008 Valor imputado na operação: 571,96 Período de despesas imputadas na operação: 15/04/2016 a 25/05/2018 K... Tipo de procedimento escolhido: Ajuste Direto - Regime simplificado Objeto do contrato: Fornecimento de combustíveis Data de celebração do contrato: 21/04/2004 Valor imputado na operação: 1.355,55 € Período de despesas imputadas na operação: 18/04/2016 a 18/02/2019 G... Portuguesa Tipo de procedimento escolhido: Ajuste Direto - Regime simplificado Objeto do contrato: Fornecimento de combustíveis Data de celebração do contrato: 14/05/2008 Valor imputado na operação: 985,02 € Período de despesas imputadas na operação: 31/03/2016 a 31/01/2019 Não obstante os fundamentos apresentados pela APPACDM de Coimbra, para a formação de contratos adotando o Tipo de Procedimento - ajuste direto (cf n.º 1 do artigo 16º do CCP) - regime simplificado (728º a 729º do CCP), são condições obrigatórias que o contrato de aquisição ou locação de bens móveis ou aquisição de serviços cujo preço contratual não seja superiora 5.000 (s/ IVA) e o prazo de vigência não tenha duração superior a um ano a contar da decisão de adjudicação, nem seja prorrogado, o que analisando os contratos celebrados com os fornecedores supra identificados estas condições (cumulativas) não se encontram cumpridas. Ainda na sequência das alegações da entidade, de referir também que em relação a No que se reporta aos contratos atinentes a II e I..., refere-se a contratos históricos de apoio à atividade da APPACDM de Coimbra, com especificidades e conhecimento da Instituição, cujos critérios materiais são os aplicáveis para os ajustes diretos simplificados, esta matéria encontra-se regulada nos artigos 23º a 30º do CCP. A escolha do procedimento em função dos critérios materiais permite, sem prejuízo das exceções expressamente previstas, a celebração de contratos de qualquer valor. No entanto, para que seja possível utilizar este critério, o órgão competente para a decisão de contratar tem a necessidade de fundamentar de forma clara e objetiva que a situação em concreto reúne todos os pressupostos previstos em alguma das alíneas dos artigos 24º a 27º do CCP, o que não se verificou. Nestes termos, atendendo a que as alegações apresentadas pela entidade bem corno os documentos a suportar essas alegações não vêm colmatar as irregularidades detetadas, mantém-se o parecer inicial, isto é, correção financeira de 100% nas despesas submetidas a financiamento. No que se refere aos fornecedores: AA Tipo de procedimento: Ajuste Direto Regime Geral Descrição: Serviços de formação nas áreas das TIC Data do contrato: 26/09/2016 Preço contratual (s/IVA): 10.800 € Data da publicação: Sem evidências AA Tipo de procedimento: Ajuste Direto Regime Geral Descrição: Serviços de formação nas áreas das TIC Data do contrato: 01/06/2017 Preço contratual (s/IVA): 2.700 € Data da publicação: Sem evidências BB de procedimento: Ajuste Direto Regime Geral Descrição: Serviços de formação nas áreas das TIC Data do contrato: 01/03/2016 Preço contratual (s/IVA): 540 € Data da publicação: Sem evidências BB de procedimento: Ajuste Direto Regime Geral Descrição: Serviços de formação nas áreas das TIC Data do contrato: 20/09/2016 Preço contratual (s/IVA): 6.588 € Data da publicação: Sem evidências BB de procedimento: Ajuste Direto Regime Geral Descrição: Serviços de formação nas áreas das TIC Data do contrato: 04/04/2017 Preço contratual (s/IVA): 10.800 € Data da publicação: Sem evidências detetou-se que a celebração dos contratos precedidos do procedimento de ajuste direto - regime geral, não foi publicitada no portal da internet dedicado aos contratos públicos (www. base.gov.pt). Sobre esta matéria, remete-se para o definido nos n.º 7 e n.º 3 do art.º 727º do CCP, na sua atual redação, que estabelece que a celebração de quaisquer contratos na sequência de ajuste direto deve ser publicitada, pela entidade adjudicante, no portal dos contratos públicos através de uma ficha conforme modelo constante de portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e das obras públicas e que a publicitação referida é condição de eficácia do respetivo contrato, independentemente da sua redução ou não a escrito, nomeadamente para efeitos de quaisquer pagamentos. De referir que, nesta sede, não foram demonstradas evidências à publicitação no portal dos contratos públicos (www.base.gov.pt) da celebração dos contratos com os fornecedores identificados, pelo que se mantém o parecer inicial, isto é, correção financeira de 100% nas despesas submetidas a financiamento. Relativamente ao contrato celebrado com o fornecedor: B..., Unipessoal Lda. Tipo de procedimento escolhido: Ajuste Direto - Regime simplificado Objeto do contrato: Fornecimento de Energia Elétrica ao Polo de Formação de Coimbra Data de celebração do contrato: 21/01/2014 Valor imputado na operação: 9.623,79 € Período de despesas imputadas na operação: 06/04/2016 a 14/06/2017 este foi alvo de verificação em sede de candidatura, tendo-se concluído não terem sido cumpridas as regras de contratação pública exigidas por insuficiência de peças processuais, o que conduziria a reduções financeiras das despesas apresentadas no âmbito da operação. Encontra-se identificado na respetiva checkiist 'VERIFICAÇÕES DE GESTÃO - CHECK-LIST DE CONTRATAÇÃO PÚBLICA, bem como o correspondente parecer, que o procedimento escolhido pela APPACDM de Coimbra (ajuste direto - regime simplificado) não foi o correto. (...) Atendendo a que nesta sede as alegações apresentadas pela entidade bem como os documentos a suportar essas alegações não vêm colmatar as irregularidades detetadas, mantém-se o parecer inicial, isto é, a correção financeira de 100% nas despesas submetidas a financiamento. (...) Pese embora a responsabilidade pelo cumprimento dos normativos legais, em matéria de contratação pública, seja sempre das entidades beneficiárias, recai sobre a Autoridade de Gestão do Programa Operacional Inclusão Social e Emprego (POISE) e sobre Organismos Intermédios por esta designados o dever de verificar, à posteriori, os documentos que fundamentam a adjudicação e os contratos celebrados, acompanhando a legalidade e regularidade da sua execução, sendo que o 'desrespeito pelo disposto na legislação europeia e nacional aplicável e na regulamentação específica dos PO e PDR, nomeadamente em matéria de contratação pública e instrumentos financeiros, devendo, neste caso, aplicar-se uma redução proporcional à gravidade do incumprimento, sem prejuízo do disposto na legislação europeia aplicável, designadamente na tabela de correções financeiras aprovada pela Comissão Europeia' (base legal: alínea g) do n.º 2 do artigo 23º do Decreto-lei n.º 759/2074, de 27 de outubro, na sua atual redação). A tabela de correções financeiras a aplicar (denominada tabela COCOF 0(2072) 9527) foi publicada em anexo à 'Decisão da Comissão Europeia' de 19/12/2013 relativa a definição e à aprovação das orientações para a determinação das correções financeiras a introduzir nas despesas financiadas pela União no âmbito da gestão partilhada, em caso de incumprimento das regras em matéria de contratos públicos, vindo identificar quais as irregularidades que, sendo mais frequentes, detêm impacto financeiro, efetivo ou potencial, podendo existir outras, as quais, quando detetadas, devem ser tratadas em conformidade com o princípio da proporcionalidade e, sempre que possível, por analogia com os tipos de irregularidades identificados na Orientação da CE; (...) Do quanto exposto, analisadas as alegações apresentadas pela APPACDM DE COIMBRA - ASSOCIAÇÃO PORTUGUESA DE PAIS E AMIGOS DO CIDADÃO DEFICIENTE MENTAL nesta sede de audiência de interessados, considera-se que não são suficientes para reverter o teor do parecer constante da notificação do projeto de decisão relativo ao pedido de pagamento SIAG n.º 4/2018 da operação ...52, Ref. ...1/ 3.01/2021, assumindo o seguinte sentido: Aprovação com redução do montante solicitado e com pagamento, pelo que se propõe a sua manutenção. Assim, foi aprovado um montante total de 2.465.348,72 € (2.424.330,97 € de FSE + Contribuição Pública Nacional + 47.017,75 C de Receitas Próprias), que se traduz no montante a pagar de - 90.659,02 € (- 77.060,17 € FSE e -13.598,85 € de Contribuição Pública nacional)” (cfr. doc. n.º 14 da petição inicial). A A. foi notificada da decisão que antecede pelo ofício n.º ...21, de 23/11/2021, recebido em 25/11/2021 (cfr. doc. n.º 14 da petição inicial). Através de exposição de 15/12/2021, a A. apresentou reclamação da decisão final de aprovação do pedido de pagamento n.º 4/2018 que antecede (cfr. doc. n.º 16 da petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido). O R. procedeu à criação do Saldo por iniciativa da Autoridade de Gestão (SIAG) n.º 6/2018, tendo em vista permitir a incorporação da extensão do tratamento do erro considerado sistémico resultante do Relatório Final de Auditoria n.º ...13, em relação às despesas com seguros de acidentes de trabalho do fornecedor “C..., S.A.”, no montante de € 15.716,40 (cfr. doc. n.1 17 da petição inicial). Através da deliberação n.º ...22..., foi decidido aprovar o pedido de pagamento de saldo final n.º 6/2018, com redução do montante solicitado e com pagamento, com base em parecer da análise técnico-financeira do qual consta, além do mais, o seguinte: “10. Analisadas as alegações contidas na reclamação e apresentadas pela APPACDM DE COIMBRA - ASSOCIAÇÃO PORTUGUESA DE PAIS E AMIGOS DO CIDADÃO DEFICIENTE MENTAL”, considera-se não serem suficientes para reverter o teor do parecer anterior. Neste sentido, após tratamento da extensão do erro considerado sistémico em relação às despesas com 'Seguros de acidentes de trabalho' do fornecedor C..., S.A.' resultante do Relatório Final de Auditoria n.º ...13, efetuado pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P. (AD&C) à entidade APPACDM de Coimbra, sobre a operação ...06, onde resultaram correções financeiras decorrentes de irregularidades por incumprimento das regras da contratação pública, apurou-se o montante a pagar adicional de -15.716,40€ (-13.358,94€ e -2.357,46€ de Contribuição Pública nacional)” (cfr. doc. n.º 17 da petição inicial). A A. foi notificada da decisão pelo ofício n.º ...22, de 21/01/2022 (cfr. doc. n.º 17 da petição inicial). A petição inicial da presente ação deu entrada em juízo no dia 24/02/2022 (cfr. doc. de fls. 1 do suporte físico do processo). Das Condições Gerais do contrato de fornecimento de energia elétrica que a A. celebrou com a D... em 21/11/2014, consta, na cláusula 2 - Período de Vigência, que “o presente Contrato de fornecimento de energia elétrica entra em vigor na data da sua assinatura e produz efeitos, em relação a cada um dos pontos de consumo, individualmente considerados, na data efetiva de início de fornecimento”, bem como que “o contrato terá o seu termo às 24h00 (Média Tensão) / 12h00 (Baixa Tensão Especial) do dia indicado como data fim nas condições particulares, sendo automática e sucessivamente renovado por períodos de 12 meses, caso não seja denunciado, por qualquer das Partes, mediante carta registada com aviso de receção, enviada com a antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias corridos, relativamente ao termo do seu prazo inicial ou das suas renovações” (cfr. doc. junto pelo R. em 07/06/2023). Em novembro de 2016 a A. aprovou a adesão ao agrupamento de entidades adjudicantes para lançamento de concurso público para aquisição de serviços de energia elétrica, o qual não se veio a concretizar (cfr. doc. n.º 18 da petição inicial). Das Condições Gerais do contrato de fornecimento de energia elétrica que a A. celebrou, em 25/01/2017, com a A..., para quinze pontos de entrega, consta, na sua cláusula 2, que “o presente contrato terá a duração de 12 (doze) meses, sendo automática e sucessivamente renovado por iguais períodos” (cfr. doc. junto pelo R. em 07/06/2023). Em 03/01/2014 a A. celebrou com a G... Gás Portugal, S.A. um contrato de fornecimento de gás propano a granel, pelo preço de € 1.264,66/tonelada, acrescido do ISP no valor de € 7,99/tonelada e do IVA à taxa em vigor, com início na data da assinatura do contrato e pela duração de um período correspondente à aquisição de 130 toneladas de gás, sem prejuízo da sua renovação para além desse período com o consentimento expresso, por escrito, de ambas as partes (cfr. doc. junto pelo R. em 07/06/2023). Em 23/11/2011, em 12/06/2012 e em 22/10/2013, a A. celebrou com a então H..., S.A. contratos de adesão a serviços de comunicações eletrónicas (cfr. does. junto pelo R. em 07/06/2023). Na sequência da abertura de procedimento de ajuste direto para aquisição de serviços de telecomunicações móveis, a A. celebrou com a L..., S.A., em 01/08/2016, um contrato de aquisição de serviços de telecomunicações - móvel e internet, pelo prazo de um ano, obrigando-se a A. a pagar ao prestador de serviços o valor de consumo em comunicações com base no tarifário legal proposto ou inferior, designadamente, o valor máximo de € 3.672,00, acrescido do IVA à taxa em vigor (cfr. doc. junto pelo R. em 07/06/2023). Em 15/01/2006 a A. celebrou com II, advogada, um contrato de prestação de serviços, que durará enquanto não cessar por qualquer das formas previstas no contrato, mormente por revogação mediante acordo ou por denúncia, obrigando-se a A. a pagar-lhe, a título de honorários, a quantia mensal de € 300,00, atualizada, em adenda de 01/01/2009, para€ 500,00 (cfr. doc. junto pelo R. em 07/06/2023). Em 23/04/2012 a I..., Lda., emitiu declaração segundo a qual “desde há mais de 15 anos assegura e é responsável pela elaboração da contabilidade” da A. (cfr. doc. junto pelo R. em 07/06/2023). Em 02/10/2008 a A. celebrou com a J... um “contrato cartão comercial ...”, relativo a duas viaturas (cfr. doc. junto pelo R. em 07/06/2023). Em 15/06/2018 a A. celebrou com a K... & C.ª, S.A. um “protocolo de cedência e utilização de cartão AB Frota”, que possibilita à A. a aquisição de produtos combustíveis num Posto de Abastecimento que integre a Rede de Aceitação do cartão AB Frota da emitente (cfr. doc. junto pelo R. em 07/06/2023). Em 14/05/2008 o Banco 1..., S.A. prestou, a pedido e em nome da A., a favor da G... Portuguesa, S.A., uma garantia bancária no valor de €8.000, tendo em vista assegurar o pagamento de quaisquer débitos da A. perante a G... decorrentes do “Fornecimento de Produtos Petrolíferos e Produtos Derivados ou Conexos” (cfr. doc. junto pelo R. em 07/06/2023). Do Direito Vejamos: Está unicamente em causa o pedido subsidiário que foi julgado procedente pelas instâncias. Em bom rigor, e em síntese, foi anulada pelas instâncias a decisão de restituição do financiamento atribuído pelo IEFP à APPACDM na parte em que aplicou uma taxa de 100% às correções financeiras que incidiram sobre as despesas com os contratos celebrados com os fornecedores identificados, devendo tal decisão ser substituída por outra que aplique antes a tais despesas, correções financeiras a uma taxa reduzida de 25%, tendo em atenção o princípio da proporcionalidade e a reduzida gravidade das omissões verificadas. A situação controvertida tem enquadramento legal predominantemente no Decreto-Lei n.º 159/2014 , de 27/10, o qual veio estabelecer as regras gerais de aplicação dos programas operacionais (PO) e dos programas de desenvolvimento rural (PDR) financiados pelos fundos europeus estruturais e de investimento (FEEI). No que aqui releva, dispõe o seu art.º 23.º, com a epígrafe “Redução ou revogação do apoio”: “1 - Sem prejuízo do disposto na legislação europeia ou na regulamentação específica aplicáveis, o incumprimento das obrigações do beneficiário, bem como a inexistência ou a perda de qualquer dos requisitos de concessão do apoio, podem determinar a redução ou revogação do mesmo. 2 - Constituem fundamentos suscetíveis de determinar a redução do apoio à operação ou à despesa, ou, mantendo-se a situação, a sua revogação, designadamente e quando aplicável: O incumprimento, total ou parcial, das obrigações do beneficiário, incluindo os resultados contratados; A não justificação da despesa, salvo no âmbito de financiamento em regime de custos simplificados, ou a imputação de valores superiores aos legalmente permitidos e aprovados ou de valores não elegíveis; A não consideração de receitas provenientes das ações, no montante imputável a estas; O recurso a entidades formadoras não certificadas ou com as quais não tenha sido celebrado contrato escrito, bem como o recurso a formadores sem habilitação pedagógica, nos casos em que tal é exigível pela legislação aplicável, quando estejam em causa apoios financiados pelo FSE; A imputação de despesas não relacionadas com a execução da operação ou não justificadas através de faturas, ou de documentos equivalentes fiscalmente aceites, bem como de despesas não relevadas na contabilidade; O incumprimento das normas relativas a informação e publicidade, sendo a redução determinada em função da gravidade do incumprimento; O desrespeito pelo disposto na legislação europeia e nacional aplicável e na regulamentação específica dos PO e PDR, nomeadamente em matéria de contratação pública e instrumentos financeiros, devendo, neste caso, aplicar-se uma redução proporcional à gravidade do incumprimento, sem prejuízo do disposto na legislação europeia aplicável, designadamente na tabela de correções financeiras aprovada pela Comissão Europeia". Acrescenta-se no art.º 24.º, sob a epígrafe “Obrigações dos beneficiários”: “1 - Sem prejuízo de outras obrigações previstas na legislação europeia ou nacional ou na regulamentação específica aplicáveis, os beneficiários ficam obrigados, quando aplicável, a: Executar as operações nos termos e condições aprovados; Permitir o acesso aos locais de realização das operações e àqueles onde se encontrem os elementos e documentos necessários ao acompanhamento e controlo do projeto aprovado; Conservar os documentos relativos à realização da operação, sob aforma de documentos originais ou de cópias autenticadas, em suporte digital, quando legalmente admissível, ou em papel, durante o prazo de três anos, a contar da data do encerramento ou da aceitação da Comissão Europeia sobre a declaração de encerramento do PO ou do PDR, consoante a fase em que o encerramento da operação tenha sido incluído, ou pelo prazo fixado na legislação nacional aplicável ou na legislação específica em matéria de auxílios de Estado, se estas fixarem prazo superior; Proceder à publicitação dos apoios, em conformidade com o disposto na legislação europeia e nacional aplicável; Manter as condições legais necessárias ao exercício da atividade; Repor os montantes indevidamente recebidos e cumprir as sanções administrativas aplicadas; Manter a sua situação tributária e contributiva regularizada perante, respetivamente, a administração fiscal e a segurança social, a qual é aferida até ao momento de assinatura do termo de aceitação ou de outorga do contrato, bem como na altura do pagamento dos apoios, sem prejuízo de em regulamentação específica aplicável ao FEADER e ao FEAMP se definir momento distinto; Ter um sistema de contabilidade organizada ou simplificada, de acordo com o legalmente exigido; Dispor de um processo relativo à operação, preferencialmente em suporte digital, com toda a documentação relacionada com a mesma devidamente organizada, incluindo o suporte de um sistema de contabilidade para todas as transações referentes à operação; Assegurar o fornecimento de elementos necessários às atividades de monitorização e de avaliação das operações e participar em processos de inquirição relacionados com as mesmas; Adotar comportamentos que respeitem os princípios da transparência, da concorrência e da boa gestão dos dinheiros públicos, de modo a prevenir situações suscetíveis de configurar conflito de interesses, designadamente nas relações estabelecidas entre os beneficiários e os seus fornecedores ou prestadores de serviços”. Referencia-se ainda a Portaria n.º 97-A/2015 , de 30/03, na qual se integra em anexo, o Regulamento Específico do Domínio da Inclusão Social e Emprego, estabelecendo as regras aplicáveis ao cofinanciamento, pelo Fundo Social Europeu (FSE) e pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), das operações no domínio da inclusão social e emprego, no período de programação 2014-2020. Assim, dispõe o art.º 15.º da referida Portaria que “à redução e revogação dos apoios aplica-se o regime previsto no artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 159/2014 , de 27 de outubro, sem prejuízo do disposto no artigo 64.º aplicável ao investimento na infraestrutura do Serviço Público de Emprego (SPE), no artigo 252.º aplicável ao FEDER e nos números seguintes” (n.º 1), sendo que, “para efeitos do disposto no presente regulamento são objeto de decisão de redução do apoio concedido as operações em que se verifique: (...) h) o desrespeito pelo disposto na legislação nacional e europeia, bem como nas orientações emanadas pela Comissão Europeia, aplicáveis em matéria de contratação pública e instrumentos financeiros, sempre que delas não resulte a revogação do apoio concedido” (n.º 2). Ademais, “a redução do apoio é efetuada segundo critérios de conformidade e razoabilidade das despesas apresentadas, atendendo, designadamente e sempre que possível, ao grau de incumprimento verificado, aos valores não legalmente permitidos e aprovados ou aos valores considerados não elegíveis" (n.º 3) Em concreto, a APPACDM apresentou em 24/03/2016, candidatura no âmbito do Programa Operacional Inclusão Social e Emprego (POISE), Objetivo Temático 9 e Eixo Prioritário 3, tendente a promover a inclusão social e combater a pobreza e a discriminação, aberto pelo Aviso n.º POISE-29-2016-01, à qual foi atribuído o n.º POISE-03-4229-FSE-000052, tendo em vista a concessão de financiamento para “promover a qualificação de 344 pessoas com deficiência e/ou incapacidade/disfuncionalidade, através de ações de formação maioritariamente de dupla certificação, selecionadas conjugando o perfil dos formandos com as necessidades do tecido socioeconómico local" . A referida candidatura veio a ser aprovada por decisão do Delegado Regional do Centro do IEFP de 22/07/2016, com o montante total de financiamento de €4.018.555,24, tendo vindo a ser objeto de três alterações, que resultaram numa redução do montante de financiamento final para €3.787.038,50. Tendo a APPACDM submetido em 18/07/2019, o pedido de pagamento de saldo final, relativo à execução física e financeira do projeto, foi decidido aprovar o referido pedido de pagamento de saldo final, com redução do montante solicitado, por se ter entendido que: - Em relação aos fornecedores D... A..., G... Butano, H..., S.A., II, I..., J..., K... e G... Portuguesa, o R. concluiu que o procedimento adotado pela A. para a sua contratação (ajuste direto - regime simplificado) não foi o adequado, não dando cumprimento ao definido no CCP, uma vez que são condições obrigatórias para o recurso a tal procedimento que o contrato de aquisição ou locação de bens móveis ou aquisição de serviços não tenha um preço contratual superior a € 5.000,00 (s/IVA) e que o seu prazo de vigência não tenha duração superior a um ano a contar da decisão de adjudicação, nem seja prorrogado, condições cumulativas que, analisados os contratos celebrados com os fornecedores identificados, não foram observadas; em consequência, atenta a irregularidade detetada, foi decidido aplicar uma correção financeira de 100% nas despesas submetidas a financiamento e relativas a estes fornecedores, por aplicação da tabela COCOF - Decisão da Comissão C(2013) 9527; Em relação aos fornecedores AA e BB (prestação de serviços de formação nas áreas das TIC), o R. concluiu que a celebração dos respetivos contratos, que foram precedidos do procedimento de ajuste direto (regime geral), não foi publicitada no portal da internet dedicado aos contratos públicos, sendo que tal publicitação é condição de eficácia dos contratos, independentemente da sua redução ou não a escrito, nomeadamente para efeitos de quaisquer pagamentos; em consequência, atenta a irregularidade detetada, foi decidido aplicar uma correção financeira de 100% nas despesas submetidas a financiamento e relativas a estes fornecedores, por aplicação da tabela COCOF - Decisão da Comissão C(2013) 9527; Em relação aos contratos celebrados com os fornecedores “B... Clientes Portugal, Unipessoal Lda.” e “C..., S.A.”, com base no procedimento de ajuste direto (regime simplificado), os quais já haviam sido alvo de verificação em sede de candidatura, o R. também concluiu que tal procedimento não foi o correto e que não foram cumpridas as regras de contratação pública exigidas por insuficiência de peças processuais, pelo que foi aplicada, em consequência da irregularidade detetada, a correção financeira de 100% nas despesas submetidas a financiamento e relativas a estes fornecedores, por aplicação da tabela COCOF - Decisão da Comissão C(2013) 9527. A presente Ação surge, assim, por forma a impugnar a determinada correção financeira de 100%. É incontornável que sendo a APPACDM uma IPSS, dotada de personalidade jurídica, criada para satisfazer necessidades gerais e sujeita ao poder de controlo de gestão por parte do Estado (cfr. art.º 34.º do Decreto-Lei n.º 119/83 , de 25/02, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 172-A/2014 , de 14/11), é uma entidade adjudicante, nos termos e para efeitos do disposto no art.º 2.º, n.º 2, alínea a), subalínea ii) do CCP, estando, assim, abrangida pela disciplina aplicável à contratação pública. No entanto, e em qualquer caso, as correções financeiras a uma taxa de 100% que foram aplicadas às despesas imputadas aos fornecedores identificados, determinam, naturalmente, uma redução significativo do montante global financiado, em decorrência da circunstância de ter sido adotado o regime do ajuste direto fora dos critérios estabelecidos na lei, o que não pode ser ignorado. Em qualquer caso, atendendo às justificações apresentadas, e atento o princípio da proporcionalidade, não se pode excluir o entendimento adotado pelas instâncias ao considerarem serem excessivas as taxas de redução adotadas. É certo que são patentes irregularidades nas despesas imputadas à operação relativamente aos fornecedores identificados, assentes no incumprimento das regras de contratação pública, sendo que do Aviso n.º POISE-29-2016-01 (pelo qual foi publicitada a abertura do concurso para apresentação de candidaturas no âmbito do Programa Operacional Inclusão Social e Emprego) constava que, “independentemente da modalidade de concessão da subvenção, as despesas são consideradas elegíveis se: (...) obedecerem às regras de contratação pública, nos termos Código da Contratação Pública, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008 …”. Também é certo que, nos termos do art.º 23.º , n.º 2, do Decreto-Lei n.º 159/2014 , de 27/10, “constituem fundamentos suscetíveis de determinar a redução do apoio à operação ou à despesa, ou, mantendo-se a situação, a sua revogação, designadamente e quando aplicável: (...) g) o desrespeito pelo disposto na legislação europeia e nacional aplicável e na regulamentação específica dos PO e PDR, nomeadamente em matéria de contratação pública e instrumentos financeiros, devendo, neste caso, aplicar-se uma redução proporcional à gravidade do incumprimento, sem prejuízo do disposto na legislação europeia aplicável, designadamente na tabela de correções financeiras aprovada pela Comissão Europeia". A APPACDM tomou conhecimento das referidas obrigações aquando da assinatura, em 22/07/2016, do “Termo de Aceitação”, do qual constava a declaração de que “se tem perfeito conhecimento de que o desrespeito dos normativos aplicáveis, designadamente os que se referem à contratação pública, determina a aplicação do princípio da redução proporcional do financiamento, em função da gravidade do incumprimento, nos termos da alínea g) do n.º 2 do artigo 23. º do Decreto-Lei n.º 159/2014 , de 27 de outubro”. Deste modo, é incontornável que as irregularidades detetadas em matéria de contratação pública ditavam a aplicação de correções financeiras, embora, proporcionais, em função da gravidade do incumprimento. A APPACDM suscita significativamente o seguinte: - do total de despesa aprovada (€ 2.465.348,72), o montante considerado inelegível por violação das regras da contratação pública (total de € 88.807,03) representa apenas 3,60%; - em causa nos contratos com despesas consideradas não elegíveis está o fornecimento de serviços de (i) energia elétrica, (ii) telecomunicações, (iii) apoio jurídico, (iv) contabilidade, (v) combustíveis e (vi) formação; - todos os serviços em causa foram essenciais para o desenrolar da sua atividade e para a prossecução dos objetivos inerentes ao programa de financiamento: - decidiu contratar com a A... o fornecimento da energia elétrica, dado ter apresentado o preço economicamente mais vantajoso (sem período de fidelização), enquanto aguardava a conclusão do concurso público por parte do agrupamento de entidades adjudicantes, o qual não se concretizou, pelo que se viu forçada a manter a relação contratual com o fornecedor A..., dada a imprescindibilidade do serviço em questão; - no que concerne ao fornecedor G... Butano, está em causa o fornecimento de gás nas unidades funcionais de Montemor-o-Velho e de Arganil, assente em contrato celebrado em 2014, com data de término posterior ao encerramento da operação, sendo que o cancelamento do mesmo para iniciar em seguida procedimento concursal iria implicar custos financeiramente relevantes, dadas as vantagens comerciais do contrato associadas ao equipamento na posse da A.; - no que se refere ao fornecedor H..., a A. desenvolve a sua atividade em diversos locais, nomeadamente nos quatro polos onde a formação profissional coexiste com as restantes valências da instituição, o que inviabilizou um cancelamento global dos serviços; - no que concerne aos fornecedores de combustíveis (K..., J..., G... Portuguesa), os mesmos eram, na época, fornecedores de longa data da A., com condições vantajosas para a instituição, o que impediu a agilização de novas contratações cujos preços finais não fossem prejudiciais à Instituição; - no que diz respeito aos contratos de prestação de serviços jurídicos e de contabilidade (II e I...), trata-se de duas relações profissionais de longa data ao lado da A., com entidades que tinham consolidado a confiança da A. na qualidade do seu serviço, ao mesmo tempo que conheciam os meandros da Instituição; - relativamente aos contratos com os formadores BB e AA, os mesmos têm associadas as execuções físicas (horas de presença de formandos) nas ações desenvolvidas ao longo de toda a operação, cujas bolsas e demais apoios foram prestados e reportados e as despesas pagas e realizadas, pelo que a questão da ineficácia estaria arredada. A Comissão Europeia adotou a Decisão C(2013) 9527, de 19 de dezembro de 2013, que estabelece as orientações e critérios para a aplicação de correções financeiras em despesas financiadas pela União Europeia (UE) em regime de gestão partilhada (como os Fundos Estruturais e de Coesão), sempre que sejam detetados incumprimentos ou irregularidades nas regras de contratos públicos, nos seguintes termos: “As presentes orientações estabelecem uma variação das correções de 5%, 10%, 25% e 100%, a aplicar às despesas de um contrato. Têm em conta a gravidade da irregularidade e o princípio da proporcionalidade. Estas taxas de correção são aplicáveis quando não seja possível quantificar com precisão as implicações financeiras para o contrato em causa. A gravidade de uma irregularidade relativa ao incumprimento das regras relativas aos contratos públicos e o impacto financeiro resultante para o orçamento da União são avaliados tendo em conta os seguintes fatores: nível de concorrência, transparência e igualdade de tratamento. Se o incumprimento em causa tiver um efeito dissuasor para os proponentes potenciais ou se conduzir à adjudicação de um contrato a um proponente diferente daquele ao qual deveria ter sido adjudicado, trata-se de um forte indicador de que a irregularidade é grave. Se a irregularidade é apenas de natureza formal, sem qualquer impacto financeiro, efetivo ou potencial, nenhuma correção será efetuada. Caso sejam detetadas várias irregularidades no mesmo concurso, as taxas de correção não serão cumulativas, tomando-se antes a irregularidade mais grave como indicação para decidir a taxa de correção (de 5%, 10%, 25% ou 100%). Quando uma correção relativa a um certo tipo de irregularidades tenha sido aplicada e o Estado-Membro não tenha tomado medidas corretivas adequadas em relação a outros concursos afetados pelo mesmo tipo de irregularidades, as taxas de correção financeira podem ser agravadas para um nível mais elevado de correção (ou seja, 10%, 25% ou 100%). Pode ser aplicada uma correção financeira de 100% nos casos mais graves, quando a irregularidade favoreça certos proponentes/candidatos ou quando esteja associada a uma fraude, tal como estabelecido pela autoridade judicial ou administrativa competente". As orientações transcritas da Comissão Europeia enunciam expressamente que a avaliação da gravidade das infrações cometidas e o apuramento da taxa de correção (que varia entre 5% e 100%) devem ser efetuados à luz dos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, uma vez que as decretadas correções financeiras visam, predominantemente, sancionar irregularidades, decorrentes da violação de disposições relativas à contratação pública, que tenham ou possam ter por efeito lesar o orçamento geral da União Europeia ou orçamentos por esta geridos (cfr. tabela COCOF 07/0037/03-PT). Sublinha-se, tal como enunciado nas decisões das instâncias, que o IEFP não concretizou suficientemente a razão pela qual aplicou à APPACDM, uma taxa de correção financeira de 100%, e não qualquer outra potencialmente aplicada. Foi esse pressuposto que levou as instâncias a aplicarem uma taxa de correção reduzida, em homenagem ao princípio da proporcionalidade e atentos os critérios definidos pela Comissão Europeia para avaliar a gravidade da infração. Foi pois o referido que levou as instâncias a aplicar antes uma correção financeira de 25%. Referiu-se, logo em 1ª instância “(…) que as circunstâncias do caso concreto, analisadas à luz do princípio da proporcionalidade, ainda que sejam passíveis de conduzir à aplicação de uma correção financeira e à consequente redução do apoio, devido às irregularidades detetadas, determinam, no entanto, que tal correção se faça não pela taxa máxima (100%), mas antes por uma taxa inferior, afigurando-se-nos adequada e proporcional à gravidade das irregularidades uma taxa de 25%.” Em qualquer caso, argumenta o IEFP que as irregularidades detetadas são graves e, por sacrificarem o princípio da livre concorrência, devem determinar a exclusão total do financiamento. Não obstante o referido, a decisão das instâncias não buscou de forma descontextualizada aplicar meramente o princípio da proporcionalidade, antes assentou literalmente no conjunto da legislação aplicável, a saber, o artigo 23º , n.ºs 1 e 2, al. g) do Decreto-lei n.º 159/2014 , de 27/10, o artigo 15º da Portaria n.º 97-A/2015 , de 30/03, e a decisão da Comissão Europeia de 19/12/2013. - A gravidade dos procedimentos adotados pela APPACDM, não deixaram de ter sido tidos em conta e ponderados, o que determinou o sancionamento decidido. É incontornável, atento o conjunto do regime jurídico aplicável, que o sancionamento a adotar, por via das correções financeiras, não constitui um procedimento automático, antes exigindo uma ponderação da factualidade presente, de modo a exercer uma decisão sancionatória proporcional, considerando, nomeadamente, o “nível de concorrência”, considerando até, a natureza do bem ou serviço em causa. Mais se afirmou na decisão Recorrida que “quanto à falta de publicitação da celebração dos contratos com os formadores AA e BB, não se trata de nenhuma irregularidade que afete a valia intrínseca dos contratos, mas que apenas se reporta a uma condição da sua eficácia, sem nenhum concreto impacto financeiro, efetivo ou potencial, não estando em causa sequer a efetiva prestação desses serviços”. Efetivamente, o IEFP não explicitou na decisão de aplicar, a todas as despesas que aqui relevam, uma taxa de correção financeira de 100%, os fundamentos, as razões ou os motivos pelos quais entendeu que as irregularidades detetadas eram de tal modo graves que justificavam a aplicação daquela taxa máxima, já que se limitou a concluir, genérica e conclusivamente que tais irregularidades determinavam a aplicação de uma correção financeira de 100% nas despesas submetidas a financiamento. No entanto, as concretas desconformidades verificadas, atendendo aos critérios definidos pela Comissão para avaliar a gravidade da infração e passando pelo crivo do princípio da proporcionalidade, impõem efetivamente a aplicação de uma taxa reduzida. Com efeito: as despesas com os fornecedores D... A... G... Butano, J..., H..., S.A., II, I..., K... e G... Portuguesa, B... e C... inserem-se, no âmbito da estrutura de realizações e financiamento da candidatura da Associação, na rubrica dos “encargos gerais da operação”, com um valor total de € 105.740,29, pelo que, olhando ao montante total de financiamento que foi aprovado (€3.787.038,50), tais despesas representam uma parcela com reduzido significado, comparativamente com os encargos com formandos (€1.885.393,64), com formadores (€784.248,88) e com outro pessoal afeto à operação (€1.010.096,83) (cfr. pontos 5 e 9 dos factos provados); os contratos com tais entidades reportam-se ao fornecimento de bens e serviços essenciais à atividade da Associação, ou seja, energia elétrica, gás, comunicações móveis e eletrónicas e combustíveis, bem como ao fornecimento de serviços jurídicos, contabilísticos e de seguros, cada um, individualmente considerado, com um valor/preço relativamente reduzido; atento o objeto destes contratos e os fornecedores que operam no mercado, não vem evidenciado que o incumprimento em causa (adoção do procedimento de ajuste direto fora dos casos legalmente previstos) tenha tido um efeito dissuasor para os proponentes potenciais, nem que tenha conduzido à adjudicação de um contrato a um proponente diferente daquele ao qual deveria ter sido adjudicado, o que seria um indicador de que a irregularidade foi grave; não vem demonstrado que a irregularidade (adoção do procedimento de ajuste direto fora dos casos legalmente previstos) tenha favorecido certos candidatos ou tenha estado associada a uma fraude, pois que, como invoca a Associação, nunca se pôs em causa que os fornecimentos tenham sido efetuados, nem que as respetivas despesas tenham sido incorridas/suportadas; quanto à falta de publicitação da celebração dos contratos com os formadores AA e BB, não se trata de nenhuma irregularidade que afete a valia intrínseca dos contratos, mas que apenas se reporta a uma condição da sua eficácia, sem nenhum concreto impacto financeiro, efetivo ou potencial, não estando em causa sequer a efetiva prestação desses serviços. Assim, atentas as circunstâncias em que as irregularidades foram praticadas (no que respeita à adoção do procedimento de ajuste direto fora dos casos legalmente previstos) e/ou a própria natureza do incumprimento verificado (no que respeita à falta de publicitação da celebração dos contratos), não se vislumbram motivos para aplicar uma correção financeira, atento o princípio da proporcionalidade e razoabilidade, à taxa máxima de 100%, o que apenas se justificaria se a irregularidade ou o incumprimento revestisse extrema gravidade, ou tivesse subjacente uma fraude, o que não foi o caso. Acresce que a mesma taxa de 100% foi aplicada a realidades muito distintas, desde contratos de longa duração celebrados anos antes da candidatura, passando por contratos relativos a fornecimentos correntes de energia ou combustíveis, até situações de falta de publicitação de contratos celebrados com formadores, o que, desde logo e só por si, denota uma significativa heterogeneidade das situações abrangidas pela correção financeira, demonstrativa da ausência de uma efetiva ponderação casuística. Aqui chegados, e atento tudo quanto se expendeu supra, entende-se que a “penalização” de 25% enquanto taxa de correção financeira, se mostra adequada e proporcional ao conjunto de infrações praticadas pela APPACDM, só por si, suscetível de constituir um suficiente meio de garantir o necessário efeito dissuasor do sancionamento. Sublinha-se, finalmente, que a intervenção jurisdicional na quantificação a taxa de redução a aplicar, não se traduz numa substituição da Administração na definição da correção financeira aplicável, mas antes um controlo da conformidade da opção administrativa com os parâmetros legais e europeus da proporcionalidade, adequação e fundamentação. Assim, confirmar-se-á o sentido da decisão Recorrida, por constituir uma sanção adequada e proporcional às irregularidades detetadas, constituindo elemento bastante para dissuadir a prática dos mesmos atos ilícitos e irregulares. DECISÃO Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Conselheiros da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao Recurso, confirmando-se o Acórdão Recorrido. Custas pela Recorrente Lisboa, 23 de setembro de 2026. - Frederico Macedo Branco (relator) - Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela - Helena Maria Mesquita Ribeiro.