333/1991 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N. o 333/91 [1] Processo: n.º 262/90. 2ª Secção Relator: Conselheiro Ribeiro Mendes. Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional: I 1 — Em 14 de Julho de 1986, deu entrada na Secretaria do Tribunal Judicial de Vila Verde uma acção declarativa comum com processo ordinário proposta por A. e sua mulher B. contra C. e seu marido D., todos com os sinais dos autos. Através dessa acção, os autores pretendiam exercer o direito legal de preferência previsto no artigo 138.º do Código Civil relativamente a um prédio rústico denominado «Campo das Agras de Cima», sito na freguesia de Escariz, do concelho de Vila Verde, comprado pelos réus a terceiros por escritura pública outorgada em 16 de Janeiro de 1986. Invocaram que o prédio em causa era rústico e confinando com um outro prédio rústico pertencente aos autores, tendo ambos os prédios áreas inferiores à da unidade de cultura naquele concelho, estabelecida pela Portaria n.º 202/70, de 21 de Abril, sendo certo que a circunstância de constar da escritura que o prédio adquirido pelos réus se destinava a construção urbana não podia ter relevância jurídica, visto os solos dos dois prédios confinantes serem da classe «A», sendo, por isso, neles proibida qualquer construção, por força dos artigos 1.º e 2.º do Decreto-Lei n.º 451/82, de 16 de Novembro (lei da reserva agrícola nacional). A acção foi contestada, sustentando os demandados que os demandantes haviam renunciado ao direito de preferência. Veio a ser julgada procedente por sentença de 6 de Outubro de 1988 (a fls. 113 a 115 v. dos autos). Os réus interpuseram recurso de apelação para o Tribunal da Relação do Porto, suscitando, entre outros fundamentos, a questão da inconstitucionalidade de certos preceitos do Decreto-Lei n.º 451/82, considerando que não poderiam ser equiparadas determinadas decisões administrativas previstas neste diploma a actos legislativos, nomeadamente no que toca a actos de delimitação de zonas de reserva agrícola, sem serem objecto de publicidade. Por acórdão de 15 de Junho de 1989, foi julgado o recurso improcedente e confirmada a sentença recorrida, considerando a Relação do Porto que as questões de inconstitucionalidade eram questões novas, não debatidas nos articulados, as quais não poderiam ser apreciadas pela segunda instância. Este acórdão entendeu também que não podia ser alterada a matéria de facto fixada pela 1.ª instância. Os réus interpuseram então recurso de revista, tendo invocado nas alegações que o Decreto-Lei n.º 451/82 era materialmente inconstitucional por violação dos artigos 18.º, n.º 3, 17.º, 89.º, n.º 3, 115.º, n.º 3, e 65.º, n.º 3, da Constituição. O mesmo diploma seria ainda organicamente inconstitucional, por ter sido emitido sem autorização da Assembleia da República. A Relação teria violado o artigo 664.º do Código de Processo Civil, ao omitir a pronúncia sobre as questões de direito suscitadas. 2 — O Supremo Tribunal de Justiça julgou o recurso de revista improcedente, por Acórdão de 26 de Junho de 1930, a fls. 191 a 196 v., considerando que nem a primeira instância, nem a Relação tinham aplicado a norma do artigo 3.º, n.º 2, alínea b), do Decreto-Lei n.º 451/82. Todavia, considerou-se que, tendo sido suscitada uma questão de inconstitucionalidade pelos recorrentes sobre este diploma, o artigo 664.º do Código de Processo Civil impunha o conhecimento da mesma. Pode ler-se neste acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, quanto às invocadas questões de inconstitucionalidade: 4 — a) Os recorrentes entenderam, no entanto, que o Decreto-Lei n.º 451/82 é organicamente inconstitucional uma vez que embora a matéria que dele consta não seja de exclusiva competência da Assembleia da República teria de existir prévia autorização e forma devida do mesmo órgão. À prévia autorização da Assembleia da República para que o Governo possa fazer decretos-leis se refere o artigo 201.º, n.º 1, alíneas e c), e n.º 3, da Constituição da República, mas não se vê que a instituição de uma reserva agrícola nacional esteja abrangida pelas alíneas do artigo 168.º, n.º 1, e da citada alínea do n.º 1 do artigo 201.º da mencionada Constituição. Aliás, todos os Decretos-Leis citados invocam o artigo 201.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República, com excepção do Decreto-Lei n.º 356/75, de 8 de Julho, que se baseou na Lei Constitucional então vigente, e somente em relação ao Decreto-Lei n.º 451/82, de 6 de Novembro, vem invocada a inconstitucionalidade orgânica que não existe. b) Consideram os recorrentes o Decreto-Lei n.º 451/82 inconstitucional porque permite a restrição do direito de propriedade por forma arbitrária e casuística da Administração Pública e invocam os artigos 18.º, n.º 3, (17.º) e 89.º, n.º 3, da CRP. O direito de propriedade privada vem referido no artigo 62.º, n.º 1, da C.R.P. onde se lê que «A todos é garantido o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte, nos termos da Constituição». A este respeito escreve-se no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 340/87, de 10 de Julho de 1987 — Boletim do Ministério da Justiça, n.º 369 a p. 272: «O direito de propriedade privada, assegurado no artigo 62.º da Constituição, embora seja um direito fundamental, de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, não é um direito absoluto: tem limites imanentes, entre os quais se podem alinhar os impostos pela garantia dos valores de segurança das pessoas, da moral ou da ordem pública, que constituem o alicerce de um Estado democrático». O artigo 130.º do Código Civil dispõe que «o proprietário goza de modo pleno e exclusivo do uso, fruição e disposição das coisas que lhe pertencem, dentro dos limites da lei e com observância das restrições por ela impostas». «As restrições a que se refere a parte final do artigo (1305.º do Código Civil) podem ser de direito público ou de direito privado...». «Entre aquelas sobressai a expropriação por utilidade pública (1308.º), as ditadas por motivos de estética e higiene, as resultantes da proximidade de vias de comunicação ou de correntes de água, as de defesa militar, de defesa da propriedade florestal, defesa do meio ambiente...» — Código Civil Anotado, vol. III, 2.ª ed., pp. 92 a 94 — Profs. Pires de Lima e Antunes Varela. Ora as restrições impostas pelo Decreto-Lei n.º 451/82 são à face da Constituição e do artigo 1305.º do Código Civil absolutamente admissíveis não se vendo violados os artigos referidos nem o artigo 115.º, n.º 3, da CRP. c) Sustentam os recorrentes que há ofensa do artigo 65.º, n.º 3, da C.R.P., ou seja, que o Decreto-Lei n.º 451/82 denega o direito de habitação de agricultores. «O artigo 65.º confere a todos, para si e para a sua família, o direito a uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar (n.º 1), impondo ao Estado determinadas tarefas que assegurem esse direito (n. os 2, 3 e 4)» — Acórdão do Tribunal Constitucional de 24 de Agosto de 1988, Boletim do Ministério da Justiça, n.º 376, p. 342. Como é evidente esse direito não pode ser exercido arbitrariamente mas em conformidade com as directivas que o Estado e Autarquias Locais emitem nesse sentido. O Decreto-Lei n.º 451/82, no seu artigo 3.º, n.º 2, alínea b), permite a construção de habitação para fixação de agricultores nos prédios rústicos, quando estes forem constituídos unicamente por solos de reserva agrícola, desde que daí resultem comprovados benefícios para a agricultura e estabelece outras hipóteses de construções e os requisitos que devem ser observados. Essas restrições são admissíveis já que estão em causa outros direitos que cumpre defender e que prevalecem sobre o direito à habitação previsto no artigo 65.º, n.º 3, da C.R.P. que não se mostra violado pelo mencionado Decreto-Lei.» (fls. 193 v. a 195). Todavia, após a apreciação das questões de inconstitucionalidade, o Supremo confirmou o acórdão recorrido, por considerar ter sido feita a prova dos requisitos do artigo 1380.º do Código Civil, não tendo os réus recorrentes logrado fazer prova do facto impeditivo do artigo 1381.º, n.º 1, alínea a), do mesmo diploma. 3 — Deste acórdão interpuseram os réus recurso de constitucionalidade, nos termos do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, para o Tribunal Constitucional, o qual foi admitido. 4 — Subiram os autos ao Tribunal Constitucional, tendo o relator convidado os recorrentes a completar o seu requerimento de interposição de recurso, nos termos do n.º 5 do artigo 75.º-A da Lei n.º 28/82, disposição aditada pela Lei n.º 85/89, de 7 de Setembro. Correspondendo a esse convite, vieram os recorrentes esclarecer que a norma cuja inconstitucionalidade se invocou na segunda instância e no Supremo Tribunal de Justiça «é a que resulta do conjunto de disposições — expressão prática — que se disseminam nos artigos 7.º, 8.º, 9.º, 10.º, 20.º, 21.º e 23.º [do Decreto-Lei n.º 451/82] — permite que um acto administrativo, sem virtualidade de normativo genérico e sem publicidade, opere o confisco de poderes ínsitos no direito de propriedade» (a fls. 204). No mesmo requerimento, esclarecem que essas normas, no seu conjunto, «atingem o direito de habitação, produto do direito de transformação do direito de propriedade ao serviço do cidadão» (ibidem). No que toca à inconstitucionalidade orgânica deste diploma legal, consideram ter havido violação do disposto no artigo 168.º, n.º 1, alínea b), e «até alínea l) ». Fixado prazo para alegações, vieram recorrentes e recorridos a alegar perante o Tribunal Constitucional, tendo aqueles pago multa por terem excedido o seu prazo, beneficiando da faculdade concedida pelo artigo 145.º, n. os 5 e 6, do Código de Processo Civil, na sequência de notificação feita pela Secretaria. Os recorrentes formularam nessa peça as seguintes conclusões, pedindo a revogação do acórdão recorrido: 1.º O Decreto-Lei 451/82, nos artigos 7.º, 8.º, 9.º, 10.º e 23.º permite retirar uma parte substancial do direito de propriedade, já constituído, da esfera do particular por um acto administrativo sem participação, audição ou possibilidade de recurso com ofensa dos princípios consignados na Constituição Política — artigos 18.º, n.º 3, 62.º, n.º 1, 97.º, 98.º e 99.º 2.º O Decreto-Lei no todo e em especial nas citadas disposições dá força jurídica a um acto de administração — parecer técnico-agrário equivalente à lei. Mais do que um acto normativo e sem publicidade. Ofende o artigo 122.º, n.º 2, da Constituição da República e tem como base as citadas disposições. 3.º Retirando os poderes de transformação da propriedade rústica em propriedade mista — habitação do explorador — e cultivo — atinge o direito de habitação, como direito a que se ascende, entre outros modos, pela constituição onde seja seu. Ofende o artigo 65.º, n.º 1. 4.º Enquanto retira o direito de transformar-fruir constitui violação do artigo 17.º da C.R.P., salvo se se observarem os preceitos limites. As restrições são para os particulares e para o Estado. Os limites do Estado encontram-se na Constituição Económica. Não só sob o ângulo Substancial como no orgânico — artigos 82.º, 87.º, 97.º e 99.º Ora a Constituição económica na parte referente à política agrícola, tem reserva à Assembleia da República, salvo lei de autorização — artigo 168.º, n.º 1, alíneas e (cfr. artigo 82.º). A alínea l) abrange as «bases da política agrícola e da reforma agrária» — artigos 96.º e 104.º da C.R.P. — o Decreto-Lei n.º 451/82 no seu todo ofende os artigos 82.º, 87.º, 96.º, 97.º, 99.º e 104.º da C.R.P. e a alínea b) do n.º 1 do artigo 168.º da C.R.P., usurpando poderes da A. da República (fls. 210 v. -211). Os recorridos, por seu turno, suscitaram a questão prévia da extinção do recurso, por intempestividade da apresentação das alegações, sustentando não ser aplicável nos recursos de constitucionalidade interpostos ao abrigo do artigo 70.º da Lei n.º 28/82 o disposto nos n. os 5 e 6 do artigo 145.º do Código de Processo Civil. Relativamente ao mérito do recurso, pugnaram pela sua improcedência, considerando a ausência do facto impeditivo — não provado pelos réus recorrentes — previsto na alínea a) do artigo 1381.º do mesmo Código. Entenderam, por isso, que se estaria perante um caso de manifesta falta de fundamento do recurso, suscitando nova questão prévia, nos termos do artigo 76.º, n.º 2, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (redacção da Lei n.º 85/89, de 7 de Setembro). Admitindo a hipótese de não atendimento das questões prévias deduzidas, sustentam que os recorrentes têm um «conceito absolutista, mediévio, há muito ultrapassado» do direito de propriedade, conceito não reconhecido pela Constituição, atendendo nomeadamente aos seus artigos 96.º a 101.º, afirmando que o Decreto-Lei n.º 451/82, ao criar uma reserva agrícola nacional, se insere nesses preceitos constitucionais, nomeadamente no n.º 2 do artigo 96.º e não está abrangido pelo disposto nos artigos 167.º e 168.º da Constituição. Concluem, pois, pela improcedência do recurso, não devendo ter-se o Decreto-Lei n.º 451/82 por material ou organicamente inconstitucional (a fls. 216 v. -217). 5 — Mandados ouvir os recorrentes sobre as duas questões prévias, vieram os mesmos sustentar que não mereciam atendimento (requerimento de fls. 223 a 223 v. ). 6 — Foram corridos os vistos legais. Cumpre conhecer das questões prévias suscitadas. II 7 — Sustentam os recorridos que não é aplicável à jurisdição constitucional o disposto nos n. os 5 e 6 do artigo 145.º do Código de Processo Civil. Não é, porém, aceitável tal posição. Em matéria de recursos de constitucionalidade, no plano da fiscalização concreta de constitucionalidade regulada nos artigos 280.º da Constituição e 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, o artigo 69.º desta última lei dispõe que «[à] tramitação dos recursos para o Tribunal Constitucional são subsidiariamente aplicáveis as normas do Código de Processo Civil, em especial as respeitantes ao recurso de apelação». O artigo 56.º da Lei n.º 28/82 é norma específica dos processos de fiscalização abstracta e o artigo 84.º da mesma lei — também invocada pelos recorridos — não contempla este tipo de multa, mas antes as aplicáveis em consequência de litigância de má fé. Ora, no que toca ao processo civil em geral, desde o Decreto-Lei n.º 323/70, de 11 de Julho, que é concedido às partes o benefício de prática de actos processuais (actos de parte) após o decurso do prazo legal, num prazo suplementar, desde que ocorra o pagamento imediato de uma multa, não sendo neste caso necessário invocar e provar justo impedimento justificativo da não prática do acto no prazo legal. Na alteração de 1970, concedia-se o benefício no prazo suplementar de um dia, após o termo do prazo legal peremptório, mas tal foi alargado para três dias pela nova redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 242/85, de 9 de Julho. Na redacção hoje em vigor do n.º 5 do artigo 145.º do Código de Processo Civil (introduzida pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 92/88, de 17 de Março), admite-se a prática do acto processual da parte, «independentemente de justo impedimento», «dentro dos três primeiros dias úteis subsequentes ao termo do prazo, ficando a validade dependente do pagamento imediato de uma multa de montante igual a um quarto de taxa de justiça que seria devida a final pelo processo, ou parte do processo, se o acto for praticado no primeiro dia, ou uma multa igual a metade da taxa de justiça, se acto for praticado nos dois restantes dias, não podendo, em qualquer dos casos, a multa exceder 5 UCCS» (o n.º 6 prevê que a própria secretaria do Tribunal deve notificar oficiosamente o interessado para pagar a multa de montante igual ao dobro da prevista no número anterior com um certo limite máximo, quando o acto haja sido praticado nos três dias subsequentes ao termo do prazo sem ter sido paga imediatamente a multa — situação que ocorreu no caso sub judicio). Não se vislumbram quaisquer razões para afastar a aplicação deste benefício na jurisdição constitucional, sendo certo que o mesmo é correntemente utilizado pelas partes (cfr., por exemplo, o recente Acórdão n.º 59/91, do Tribunal Constitucional, ainda inédito, relativo à utilização do mesmo benefício pelo Ministério Público). Improcede, assim, a primeira questão prévia suscitada. 8 — Consideram igualmente os recorridos que devia ter sido recusada a admissão do presente recurso, visto que, no caso dos recursos previstos nas alíneas e do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, é possível o indeferimento desses recursos «quando forem manifestamente infundados» (artigo 76.º, n.º 2, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, redacção introduzida pela Lei n.º 85/89, de 7 de Setembro). Mas também aqui carece de fundamento a questão prévia assim suscitada. No acórdão do Supremo Tribunal de Justiça em recurso é detalhadamente analisada a impugnação da constitucionalidade de várias normas do Decreto-Lei n.º 451/82 (cfr. fls. 193 v. a 195 dos autos), concluindo-se no sentido de legitimidade constitucional das mesmas. Por não se conformarem com tal entendimento, interpuseram os recorrentes recurso para este Tribunal. Falta, pois, o carácter manifestamente infundado do recurso que constitui causa liminar de não-admissão do mesmo. Como se escreveu no Acórdão n.º 103/88 deste Tribunal: Como já se disse também no citado Acórdão 206/86, dever o requerimento do recurso ser indeferido quando, no caso da alínea do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, o recurso for «manifestamente infundado» é uma fórmula de conteúdo equivalente à usada na parte final da alínea do n.º 1 do artigo 474.º do CPC: a petição inicial deve ser liminarmente indeferida quando «for evidente que a pretensão do autor não pode proceder». Ou seja (continuando a utilizar as próprias palavras desse acórdão): «a rejeição liminar da pretensão ou do recurso haverá de ter lugar quando a inviabilidade (ou falta de fundamento) deste for patente e ostensiva e se situar fora de toda a dúvida» (in Diário da República, II Série, n.º 201, de 31 de Agosto de 1988, p. 7962; vejam-se ainda os Acórdãos n. os 206/86, na mesma II Série, n.º 245, de 23 de Outubro de 1986, e 102/88, publicado no mesmo número do Jornal Oficial em que está o Acórdão n.º 103/88). Ora, não é, manifestamente, possível dizer liminarmente aqui que haja uma patente e ostensiva inviabilidade do recurso de constitucionalidade. III 9 — Apesar de não se considerarem procedentes as questões prévias suscitadas pelos recorridos, entende-se que não é possível a este Tribunal conhecer do presente recurso, embora por razões diversas das constantes dessas questões prévias. Na verdade, os recorrentes interpuseram o presente recurso ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82. Impugnaram, assim, um acórdão do Supremo Tribunal de Justiça que teria aplicado «norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo». Sucede, porém, que o Supremo Tribunal Justiça — apesar de se ter pronunciado sobre a inconstitucionalidade orgânica de todo o Decreto-Lei n.º 451/82 e sobre as questões de inconstitucionalidade de várias normas desse decreto-lei impugnadas pelos recorrentes — não aplicou, explícita ou implicitamente, na sua decisão quaisquer normas desse diploma. De facto, o Supremo Tribunal de Justiça confirmou a decisão de 2.ª instância, tendo considerado apenas que esta última se abstivera ilegalmente de conhecer das questões de inconstitucionalidade suscitadas, visto o artigo 664.º do Código de Processo Civil estatuir que o juiz não está sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito e o artigo 207.º da Constituição impor o conhecimento oficioso das questões de inconstitucionalidade. Pode ler-se no acórdão sob recurso: No acórdão recorrido, e na decisão da 1.ª instância, não se aplicou o artigo 3.º, n.º 2, da alínea b), do Decreto-Lei uma vez que o que estava e está em causa neste processo era se os A.A. ora recorridos tinham ou não o direito de preferência que invocam, e, não se eles ou os recorrentes têm direito a construir uma casa no terreno em causa que é classificado como da classe «A» e se enquadra na reserva agrícola nacional. Não havia assim obrigação de a Relação apreciar a questão neste aspecto nem este tribunal tem que a apreciar nesta altura, uma vez que está pendente a acção n.º 50/86 da 2.ª Secção, onde se pede a demolição de construção em curso naquele prédio. E o facto dessa acção estar suspensa, e de ela ofender ou não o artigo 279.º do C. P. Civil porque a vontade das partes é insuficiente para suspender a instância é questão que está fora do âmbito deste processo. Não há violação do artigo 664.º do C. P. Civil a não ser quanto à falta de apreciação da Inconstitucionalidade que já se abordou por ser de conhecimento oficioso — artigo 207.º da CRP (a fls. 195 e 195 v. dos autos; o sublinhado não consta do texto). E, na parte final do acórdão, indica-se claramente a norma aí aplicada: E tendo sido feita a prova dos requisitos previstos no artigo 1380.º do Código Civil por parte dos A. A. ora recorridos e, não tendo os recorrentes — R.R. — feito prova dos factos impeditivos previstos no artigo 1381.º, n.º 1, alínea a), do Código Civil, uma vez que, não obstante, constar de escritura que a compra se destinava à construção o certo é que se provou que os R.R. adquiriram o prédio para nele fazerem uma exploração agrícola com a construção de um prédio urbano de apoio à mesma e também de habitação, isto é não foi mudado o fim de cultura como principal (a fls. 196 v. ). Sublinhe-se que o Supremo decidiu desta forma, independentemente de o terreno adquirido pertencer eventualmente à reserva agrícola nacional, tendo sido determinante para este acórdão a matéria de facto apurada quanto ao destino do prédio. O entendimento sufragado no acórdão recorrido não pode ser aceite, quanto ao conhecimento das inconstitucionalidades suscitadas. Todos os tribunais estão obrigados a não aplicar, nos feitos submetidos a julgamento, «normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados» (artigo 207.º da Constituição). Simplesmente, o Supremo Tribunal de Justiça confirmou o ponto de vista da Relação de que não estava em causa, nestes autos, a aplicabilidade de normas do Decreto-Lei n.º 451/82, atendendo ao objecto do presente processo e à matéria de facto apurada nas instâncias. Em consonância com esse ponto de vista, não estava o Supremo Tribunal de Justiça obrigado a conhecer das alegadas inconstitucionalidades, visto que afirmava peremptoriamente que as normas aplicáveis ao lítigio não eram as impugnadas no plano da constitucionalidade pelos recorridos. Tem, assim, de entender-se que a apreciação das questões de inconstitucionalidade constitui um mero obiter dictum, uma consideração lateral, sem relevância para o conhecimento do objecto do processo. Faltando um dos pressupostos de admissibilidade do presente recurso — o de que a decisão recorrida haja aplicado normas cuja inconstitucionalidade tenha sido suscitada durante o processo — não é possível conhecer-se do objecto do mesmo recurso. IV 10 — Nestes termos e pelas razões expostas, decide-se desatender as questões prévias suscitadas pelos recorridos e não tomar conhecimento do objecto do recurso. Custas pelos recorrentes, fixando-se a taxa de justiça em 3 Ucs. Lisboa, 2 de Julho de 1991. Armindo Ribeiro Mendes Antero Alves Monteiro Diniz Vítor Nunes de Almeida Alberto Tavares da Costa António Vitorino Maria da Assunção Esteves José Manuel Cardoso da Costa. [1] Publicado no Diário da República, II Série, de 19 de Novembro de 1991.