02141/98 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Os actos de processamento de vencimentos não constituem uma simples operação material, mas um acto jurídico individual e concreto que se consolidam na ordem jurídica, sob a forma de caso decidido ou caso resolvido, se o seu destinatário não interpõe deles recurso gracioso ou contencioso.

II- Não constituem caso decidido os actos de processamento de vencimentos que não se demonstre que foram notificados aos interessados nos termos exigidos pelo nº 1 do art. 30º da LPTA então em vigor.

III- Do art. 11º, nº 2, do D.L. nº 323/89, de 26/9, e do nº 17 do mapa II anexo a este diploma resulta que é o Director-Geral dos Impostos que tem competência dispositiva primária para decidir de pretensão de pagamento de abono para falhas.

IV- O Ministro das Finanças não detinha o poder de substituição do referido Director-Geral na prática de actos da competência deste, sob pena de viciação dos actos assim praticados de incompetência em razão da hierarquia.

V- Não tendo o Ministro das Finanças competência dispositiva primária para decidir a pretensão do recorrente a ele dirigida, o seu silêncio não é idóneo para configurar uma situação de indeferimento tácito de tal pretensão.

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA 1ª SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO

1. Alberto ...., residente na Rua ...., no Porto, interpôs recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento tácito imputável ao Ministro das Finanças e que se teria formado sobre um requerimento dirigido a esta entidade onde solicitava que o abono para falhas a que tinha direito lhe fosse pago no montante de 10% do seu vencimento ilíquido.

Imputa a esse acto um vício de violação de lei, por infracção do art. 18º, nº 3, do D.L. nº 519-A1/79, de 29/12

Invocando a existência de delegação de poderes, respondeu o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais que considerou que o acto impugnado não enfermava do vício que lhe era imputado, pelo que devia ser negado provimento ao recurso.

Cumprido o preceituado no art. 67º, do RSTA, o recorrente apresentou alegações, onde enunciou as seguintes conclusões:

“A) o recorrente em 1/6/98 requereu que o seu abono para falhas lhe fosse calculado em termos de 10% do seu vencimento ilíquido;

B) requerimento esse que se considerou indeferido tacitatamente em 8/10/98;

C) em violação do art. 18º nº 3 do D.L. 519-A1/79, pois é abonado para falhas por 10% de uma letra, E, actualizada;

D) o que é prejudicial para o recorrente e, como se disse, em violação da lei”.

O Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais também alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:

“1ª o acto impugnado é meramente confirmativo e, como tal, insusceptível de recurso contencioso;

2ª na verdade, todos e cada um dos actos processadores de vencimento ocorridos entre 1/10/89 (data da entrada em vigor do NSR e data até à qual o ora recorrido considera que o montante de abono para falhas que lhe foi atribuído se encontra correctamente calculado) e a data em que solicitou o apuro das diferenças que entendeu em débito reportadas ao aludido suplemento são actos jurídicos individuais e concretos que definiram a situação jurídica remuneratória do recorrente e que se firmaram na ordem jurídica, com força de caso decidido ou caso resolvido, uma vez que não foram oportunamente impugnados pela forma adequada;

3ª refira-se, ainda, que tais boletins de pagamento são documentos probatórios plenos que satisfazem as exigências de comunicação para efeitos da respectiva impugnação hierárquica ou contenciosa, sendo certo que também o recorrente demonstrou perfeito conhecimento do conteúdo dos actos administrativos em causa;

4ª o regime de abono para falhas vem previsto no art. 18º do D.L. nº 519-A1/79, de 29/1, e não apenas no seu nº 3, como pretende o recorrente, não podendo esse número ser interpretado isoladamente;

5ª efectivamente, a al. a) do nº 3 do art. 18º do D.L. 519-A1/79, de 29/12, ao fixar o abono para falhas a atribuír a qualquer tesoureiro gerente em 10% do vencimento ilíquido, tem subjacente um sistema retributívo baseado em letras, que não estabelecia diferenciações dentro da mesma categoria, realidade que foi alterada com a entrada em vigor do NSR, que introduziu uma nova forma de desenvolvimento das carreiras do pessoal das TFP, permitindo a diferenciação de vencimentos na mesma categoria em função do tempo de serviço;

6ª consequentemente, o conceito de vencimento ilíquido que se refere o nº 3 do art. 18º do D.L. nº 519-A1/79, não coincide com o conceito de vencimento ilíquido a que se reportam os DLs nºs 184/89 e 353-A/89, dado que naquele vencimento foram incorporados outros abonos cuja finalidade era outra (diuturnidades, remunerações acessórias e prémio de cobrança), havendo uma acentuada diferença de vencimentos na mesma categoria em consequência do regime de transição (cfr. mapa VI anexo ao D.L. 167/91, de 9/5);

7ª para ser mantido o princípio subjacente ao cálculo do montante do abono no actual sistema retributivo _ relação de proporcionalidade entre as responsabilidades de cada cargo e o quantitativo do abono para falhas tal como a lei fixou o seu cálculo nos nºs 3 e 4 do art. 18º do D.L. 519-A1/79 _ foi necessária a publicação do D.L. nº 532/99, de 11/12;

8ª a interpretação preconizada pelo recorrente viola ainda o princípio constitucional da igualdade, uma vez que possibilita que Tesoureiros com a mesma categoria e, portanto, com idêntico nível de responsabilidades, recebam abonos para falhas diferentes, por serem diferentes os respectivos escalões de vencimentos;

9ª ora, a manutenção em vigor do art. 18º do D.L. 519-A/79 entre a data de entrada em vigor do NSR e a do DL nº 532/99, que revoga esse artigo, implica que à expressão “vencimento ilíquido” nele estabelecido se tenha de atribuír um sentido coerente com o conteúdo que tal conceito encerra e coerente com a natureza e fins do instituto do abono para falhas;

10ª resulta de uma interpretação sistemática das normas referidas na globalidade do sistema jurídico e, especialmente, do conjunto de normas que regulavam e regulam o instituto do abono para falhas, ser correcta a interpretação e a aplicação da lei adoptada pela Administração Fiscal”.

Nos termos do art. 54º, nº 1, da LPTA, o recorrente foi ouvido sobre a questão prévia suscitada pela entidade recorrida nas suas alegações, tendo-se pronunciado pela sua improcedência.

O digno Magistrado do M.P. emitiu parecer, onde se pronunciou pela improcedência da questão prévia arguida pela entidade recorrida e concluíu que o recurso merecia provimento, por o acto impugnado enfermar de vício de violação de lei por infracção dos nºs 1 e 4 do art. 18º do D.L. nº 519-A1/79.

A fls 61, foi pelo relator do processo proferido o seguinte despacho:

“Objecto do presente recurso contencioso é o acto de indeferimento tácito que se teria formado sobre o requerimento do recorrente de 1/6/98, dirigido ao Ministro das Finanças e onde solicitava que o abono para falhas lhe fosse processado no montante de 10%, com base no índice a que correspondia o seu vencimento. Parece-nos, contudo, que esse acto tácito não se formou, por o Ministro das Finanças não ter o dever legal de decidir tal requerimento. Efectivamente, conforme resulta dos arts. 11º nº 2 e nº 17 do Mapa II anexo ao D.L. nº 323/89, de 26/9, então em vigor, é o Director-Geral dos Impostos que tinha competência para decidir o aludido requerimento. Nestes termos, e porque a entidade recorrida não dispunha de competência dispositiva primária para decidir a questão, não se formou o acto tácito ora impugnado, o que implica a rejeição do recurso contencioso por ilegalidade da sua interposição (cfr. art. 57º, § 4º, do RSTA). Assim, atento ao preceituado no art. 54º, nº 2, da LPTA, ouca-se o recorrente sobre esta questão que agora se suscita e, seguidamente, abra vista ao M.P. para o mesmo fim”.

O recorrente pronunciou-se sobre a aludida questão prévia nos termos de fls. 62 a 65 dos autos, referindo que sobre a matéria em causa os actos do Director-Geral dos Impostos não seriam definitivos, só cabendo recurso contencioso dos actos do Ministro das Finanças, não estando a competência deste membro do Governo condicionada por um acto proferido ou a proferir por um seu inferior hierárquico. Concluíu pela improcedência da aludida questão prévia.

O digno Magistrado do M.P. emitiu parecer, onde exprimíu concordância com o teor do aludido despacho de fls. 61.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

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2.1. Consideramos provados os seguintes factos:

a) Em 1/6/98, o recorrente solicitou, ao Ministro das Finanças, o pagamento das verbas em dívida referentes a abono para falhas, invocando que a esse título lhe havia sido pago, desde Outubro de 1989, o montante correspondente a 10% do valor da letra por que vencia antes da entrada em vigor do NSR quando o valor do abono para falhas devia ser fixado percentualmente ao vencimento da categoria e não a uma letra;

b) Sobre o requerimento referido na alínea anterior não foi proferida decisão expressa.

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2.2.1. Nas suas alegações a entidade recorrida invocou a questão prévia da irrecorribilidade do acto impugnado, com o fundamento que este seria meramente confirmativo dos sucessivos actos de processamento do vencimento ocorridos desde 1/10/89, os quais, por falta de impugnação, se consolidaram na ordem jurídica como caso resolvido ou caso decidido.

Cremos, contudo, que essa questão não procede.

Vejamos porquê.

A jurisprudência do STA tem entendido que o processamento de cada vencimento mensal a funcionário não constitui uma simples operação material, mas um acto jurídico individual e concreto, seja ou não verticalmente definitivo consoante a entidade dotada de competência para os praticar e que se consolidam na ordem jurídica, sob a forma de caso decidido ou caso resolvido, se o seu destinatário não interpõe recurso gracioso ou contencioso (cfr., entre muitos, os Acs de 9/6/87 in BMJ 368º-382, de 3/12/91 in A.D. 376º-371, de 5/3/92 in BMJ 415º-300, de 9/6/93 in AD 390º-636, de 8/7/93 in AD 385º-1 e de 24/5/94 in AD 395º-1250).

No entanto, na vigência do art. 30º da LPTA, o acto de notificação para produzir os seus efeitos próprios tinha de conter as menções exigidas no seu nº 1 (autoria, sentido e data da decisão), pelo que a omissão da indicação do autor do acto obstava a que esse acto fosse oponível ao seu destinatário, para efeitos de impugnação hierárquica ou contenciosa (cfr. Ac. do STA de 2/12/98 - Rec. nº 41777).

Os boletins mecanográficos ou boletins de vencimento não constituem forma válida de notificação dos actos administrativos de processamento dos vencimentos a que respeitam, porquanto são completamente omissos quanto à autoria do acto, obstando esta circunstância a que, com fundamento na definição jurídica operada por tal acto, outro, posterior, venha a ser qualificado como meramente confirmativo e, consequentemente, rejeitado o recurso contencioso dele interposto (cfr. Acs. do STA de 21/1/97 - Rec. nº 38201, de 4/2/99 - Rec. nº 41.280, de 11/3/99 - Rec. nº 41278, de 13/4/99 - Rec. nº 31134 e de 26/11/97 - Rec. nº 36927, este último do Pleno).

Este entendimento é de manter após a revogação do art. 30º da LPTA operada pelo D.L. nº 229/96, de 29/11, dado que as exigências dele constantes são mantidas no art. 68º do C.P. Administrativo

No caso em apreço, não está demonstrado que os actos de processamento dos vencimentos abonados ao recorrente a partir de Outubro de 1989 lhe tenham sido notificados com as menções exigidas pelos nº 1 do art. 30º da LPTA e 68º do C.P. Administrativo.

Assim, porque os aludidos actos de processamento não formaram caso decidido ou caso resolvido, não se pode afirmar que o acto impugnado seja irrecorrível por se consubstanciar num acto meramente confirmativo daquele (cfr. art. 55º, da LPTA).

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2.2.2. Quanto à questão da carência de objecto do recurso suscitada no despacho de fls. 61, entendemos que ela procede.

Vejamos porquê.

Conforme resulta do nº1 do art. 109º do C.P. Administrativo, a faculdade de presumir indeferida uma pretensão pressupõe que esta seja dirigida ao órgão administrativo competente para a decidir, porque o dever legal de decidir não existe quando a autoridade carece de competência para o efeito.

Da conjugação do art. 11º, nº 2, do D.L. nº 323/89, de 26/9 (em vigor à data da apresentação do requerimento do recorrente), com o nº 17 do mapa II anexo resulta que compete ao Director-Geral “autorizar a atribuição de abonos e regalias a que os funcionários ou agentes tenham direito, nos termos da lei”

Assim, é o Director-Geral dos Impostos que detém a competência primária para decidir da atribuição do abono para falhas e respectivo montante

É certo que, como refere o recorrente, essa competência do Director-Geral é própria mas não exclusiva, pelo que cabe recurso hierárquico necessário para o Ministro das Finanças dos actos por aquele praticados no uso de tal competência.

Mas daí não decorre que a competência do Ministro das Finanças abrange a do Director-Geral dos Impostos, gozando, como superior hierárquico, de um poder de substituição do subalterno no exercício das suas competências.

É que _ como refere Paulo Otero (in “O Poder de Substituição em Direito Administrativo _ Enquadramento Dogmático-Constitucional”, 1995, Vol II, pags. 736 e 737) _ “em situações de atribuição específica de competência aos órgãos subalternos, sem qualquer referência a um poder dispositivo do superior sobre tais matérias, o princípio da desconcentração _ entre outros fundamentos, designadamente o princípio da imodificabilidade da competência _ impede que o silêncio da lei possa ser interpretado como atribuindo uma competência dispositiva primária ao superior hierárquico, seja permitindo-lhe o exercício de um poder de substituição dispositiva ou conferindo-lhe uma competência alternativa incondicionada em relação à competência dos subalternos. Não é válida, por conseguinte, a afirmação de que a competência dos superiores compreende sempre a competência externa dos subalternos”

Na verdade, se a lei desconcentra a competência “é porque considera preferível para o interesse público, bem como para a garantia dos interesses privados, que certas decisões sejam tomadas por determinados órgãos subalternos. Essa opção não pode ser afastada pela mera vontade do superior hierárquico: a competência é de ordem pública e não pode ser modificada por decisão dos órgãos administrativos”, gerando um vício de incompetência em razão da hierarquia a invasão, pelo superior, dos poderes do subalterno (cfr. Freitas do Amaral in “Curso de Direito Administrativo”, Vol. I, 1989, pag. 648).

Assim, porque o Ministro das Finanças não detinha o poder de substituição do Director-Geral dos Impostos na prática de actos primários da competência deste, sob pena de estes se mostrarem viciados de incompetência em razão da hierarquia, e cabendo ao referido Director-Geral a competência dispositiva primária para decidir a matéria relativa ao processamento e pagamento dos abonos para falhas, não tinha o aludido Ministro o dever legal de decidir o requerimento do recorrente de 1/6/98, pelo que não se formou o indeferimento tácito objecto do presente recurso contencioso.

Portanto, procedendo a questão da carência de objecto do recurso, deve este ser rejeitado por manifesta ilegalidade da sua interposição, nos termos do art. 57º, § 4º, do RSTA.

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3. Pelo exposto, acordam em rejeitar o recurso contencioso.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 35.000$00 e 17.500$00

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Entrelinhei: actos do

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Lisboa, 31 de Maio de 2001

as. ) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)

as. ) Carlos Manuel Maia Rodrigues

as. ) Magda Espinho Geraldes