01491/23.7BELRA - Supremo Tribunal Administrativo

I- A ação de reconhecimento de direitos apenas é admissível quando a posição jurídica invocada se encontre plenamente constituída na esfera do interessado por efeito direto da lei; sempre que a produção dos efeitos jurídicos pretendidos dependa da emissão de ato administrativo individual de aplicação, o meio processual adequado é a ação de condenação à prática de ato devido.

II- Não basta, para efeito de admissibilidade da ação de reconhecimento de direitos, que a Administração atue no exercício de poderes vinculados; é ainda necessário que a produção dos efeitos jurídicos pretendidos não dependa legalmente de uma intervenção administrativa destinada à aplicação da norma ao caso concreto.

III- O artigo 31.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 296/2009, ao prever que os militares em situação de inversão remuneratória “transitam” para a mesma posição remuneratória “por despacho do respetivo Chefe de Estado-Maior”, pressupõe a emissão de um ato administrativo individual de aplicação, ainda que de conteúdo vinculado.

IV- A invocação de factos supervenientes relativos ao ulterior reposicionamento remuneratório de militares de menor antiguidade pode assumir relevância substantiva autónoma relativamente a anterior ato administrativo já impugnado contenciosamente; todavia, a eventual correção da situação remuneratória do interessado continua dependente da emissão de nova pronúncia administrativa.

V- Tendo o interessado apresentado requerimento à Administração visando o reposicionamento remuneratório e não tendo sido proferida decisão expressa, a reação contenciosa adequada à omissão desse dever de pronúncia é a ação de condenação à prática de ato devido, e não a ação de reconhecimento de direitos.

(sumário elaborado pela relatora- art.663.º, n.º7 do CPC).

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

I- RELATÓRIO

1.1. AA intentou, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, contra o Exército Português, a presente ação administrativa, peticionando a condenação da entidade demandada a reconhecer o seu direito ao reposicionamento remuneratório na 2.ª posição remuneratória, nível 37, do posto de Major, com efeitos a 1 de janeiro de 2012, bem como a proceder à reconstituição das correspondentes progressões remuneratórias e ao pagamento das diferenças vencidas, acrescidas de juros, e demais consequências legais, incluindo a eventual comunicação à Caixa Geral de Aposentações para efeitos de recálculo da pensão.

Para fundamentar a sua pretensão, o Autor alega, em síntese, que tendo sido promovido ao posto de Major em 31/12/2005, completou, em 31/12/2009, o tempo de serviço legalmente exigido para progressão ao 2.º escalão da anterior estrutura remuneratória (Decreto-Lei n.º 328/99), não obstante o período de suspensão da contagem de tempo de serviço, pelo que, à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 296/2009 (01/01/2010), já se encontravam preenchidos os respetivos pressupostos legais de progressão.

Nesse contexto, sustenta que a transição para o novo regime remuneratório deveria ter atendido a essa situação jurídica consolidada, tanto mais que o artigo 31.º do referido diploma impõe a consideração do tempo de serviço já detido. Não obstante, foi inicialmente reposicionado numa posição remuneratória automaticamente criada (PRAC), correspondente ao anterior índice 365, vindo, em momento ulterior, a ser colocado na 2.ª posição remuneratória (nível 37), com efeitos reportados a janeiro de 2010.

Todavia, na sequência de auditoria da Inspeção-Geral de Finanças e de subsequentes orientações governamentais, concretizadas, no plano da execução administrativa, pelo Despacho n.º ...12, foi determinado o seu reposicionamento na 1.ª posição remuneratória (nível 35), com efeitos a janeiro de 2012, o que implicou uma diminuição do respetivo vencimento. Esse despacho foi por si impugnado contenciosamente, tendo a ação sido julgada improcedente, mantendo-se, assim, a situação jurídica resultante daquela regressão.

Não obstante esse antecedente, o Autor sustenta, na presente ação, a ilegalidade do referido reposicionamento regressivo, por entender que o mesmo violou o disposto no artigo 31.º do Decreto-Lei n.º 296/2009, designadamente o seu n.º 4, na medida em que desconsiderou o tempo de serviço anteriormente adquirido e os direitos dele emergentes, conduzindo, na prática, a um indevido diferimento da progressão a que já teria direito.

Acrescenta que essa solução administrativa gera situações de desigualdade materialmente injustificadas, uma vez que militares com menor antiguidade se encontram posicionados em níveis remuneratórios superiores, designadamente em resultado de decisões judiciais que julgaram ilegais regressões idênticas. Nessa medida, invoca a violação dos princípios constitucionais da igualdade, da progressão na função pública e da justa retribuição (artigos 13.º, 47.º, n.º 2, e 59.º da CRP).

Por outro lado, alega que a atuação administrativa consubstancia uma anulação de ato constitutivo de direitos para além do prazo legalmente admissível, encontrando-se verificada a caducidade do poder de anulação, nos termos do artigo 168.º do CPA.

Em consequência, conclui pelo reconhecimento do direito ao seu reposicionamento na 2.ª posição remuneratória (nível 37), com efeitos a 01/01/2012, bem como pela reconstituição da respetiva carreira remuneratória e pagamento das diferenças salariais devidas, acrescidas de juros.

1.2. Citada, a Entidade Demandada apresentou contestação, defendendo-se por exceção e por impugnação.

Em sede de defesa por exceção, invocou o caso julgado e a impropriedade do meio processual.

Quanto à exceção de caso julgado, sustenta que o Autor já tinha impugnado o Despacho n.º ...12 no âmbito do processo n.º 1141/12.7BELRA, no qual formulou pretensões substancialmente idênticas às ora deduzidas, designadamente o reconhecimento do direito ao reposicionamento remuneratório e o pagamento das correspondentes diferenças. Essa ação foi julgada totalmente improcedente por sentença transitada em julgado, verificando-se, no seu entender, a tríplice identidade de sujeitos, pedido e causa de pedir, nos termos do artigo 581.º do Código de Processo Civil, o que obsta à reapreciação da questão.

No que respeita à impropriedade do meio processual, alega que a situação jurídica do Autor foi definitivamente definida pelo sobredito Despacho n.º ...12, o qual integrou o elenco de atos administrativos objeto de impugnação contenciosa anteriormente deduzida pelo próprio Autor. Acrescenta que, em 28 de setembro de 2021, o Autor dirigiu requerimento ao Chefe do Estado-Maior do Exército a solicitar a revisão da sua posição remuneratória, pretensão que coincide, no essencial, com a deduzida na presente ação.

Sustenta, todavia, que, perante a ausência de decisão expressa sobre esse requerimento, o Autor dispunha do prazo de um ano, previsto no artigo 69.º, n.º 1, do CPTA, para intentar a competente ação de condenação à prática de ato devido, prazo esse que se encontrava já ultrapassado à data da propositura da presente ação.

Conclui, assim, pela verificação de erro na forma de processo, porquanto o Autor recorreu a um meio processual inadequado para alcançar o efeito jurídico pretendido, sendo certo que esse efeito corresponderia, em substância, ao que resultaria da anulação do ato administrativo já consolidado na ordem jurídica.

Defendeu-se ainda por impugnação, pugnando pela total improcedência da ação.

1.3. O Autor, notificado da contestação e da junção do processo administrativo, apresentou réplica, na qual pugnou pela improcedência das exceções invocadas e requereu a junção de documentos.

1.4. Por saneador-sentença de 11 de julho de 2024, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria julgou procedente a exceção inominada de impropriedade do meio processual, considerando-a insuscetível de sanação tendo em conta o decurso do prazo para a ação de condenação à prática de ato devido (a intempestividade do meio próprio), e, em consequência, absolveu a Entidade Demandada da instância.

1.5. Inconformado, o Autor interpôs recurso de apelação para o Tribunal Central Administrativo Sul, que, por acórdão de 9 de janeiro de 2025, negou provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.

1.6. É deste acórdão que o Autor, mantendo a sua discordância, interpõe recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do disposto no artigo 150.º do CPTA, apresentando alegações que conclui nos termos seguintes:

«1. O RECORRENTE VEM INTERPOR RECURSO DE REVISTA EXCECIONAL RELATIVAMENTE AO ACORDÃO DO TCA SUL QUE OLVIDA POR COMPLETO O N.º 3 DO ARTIGO 31.º DO DL N.º 296/09, DE 14 DE OUTUBRO, FAZENDO ERRADA INTERPRETAÇÃO DA LEI E DO DIREITO.

2. A DECISÃO RECORRIDA PARECE PRETENDER FINTAR O N.º3 DO ARTIGO 31.º DO DL N.º 296/09, DE 14 DE OUTUBRO AO DECIDIR PELA IMPROPRIEDADE DO MEIO PROCESSUAL.

3. OS MAJORES QUE FORAM AUTORES NO PROCESSO N.º 559/12.0BELRA DO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO E FISCAL DE LEIRIA, OS QUAIS TINHAM MENOR ANTIGUIDADE NO POSTO DE MAJOR EM RELAÇÃO AO AQUI RECORRENTE FORAM REPOSICIONADOS PELO RECORRIDO EM POSIÇÃO REMUNERATÓRIA SUPERIOR AO RECORRENTE O QUE É VEDADO PELO N.º3 DO ARTIGO 31.º DO DL N.º 296/09, DE 14 DE OUTUBRO.

4. FACE À ATUAÇÃO DO RECORRIDO, O MEIO PRÓPRIO PARA OBTER A TUTELA DOS DIREITOS DO RECORRENTE É EFETIVAMENTE A AÇÃO ADMINISTRATIVA DE RECONHECIMENTO DE DIREITOS.

5. É INDIFERENTE QUE O RECORRENTE TENHA INTENTADO AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO REFERENTE AO DESPACHO N.º ...2 PORQUANTO, A PRESENTE AÇÃO ASSENTA EM FACTOS NOVOS NÃO TRATADOS NAQUELE OUTRO PROCESSO PORQUE AINDA NÃO TINHAM OCORRIDO, ISTO É, O CONCRETO ACONTECIMENTO PROIBIDO PELO N.º 3 DO CITADO ARTIGO 31.º.

6. POR OUTRO LADO, A PRESENTE SINDICÂNCIA EM NADA PODERÁ SER LIMITADA COM O FACTO DO AQUI RECORRENTE TER APRESENTADO UM REQUERIMENTO O QUAL É INDIFERENTE PORQUANTO NÃO ESTAMOS EM ÁREA ONDE A ADMINISTRAÇÃO/RECORRIDO POSSA DEFINIR AUTORITARIAMENTE O POSICIONAMENTO REMUNERATÓRIO DO RECORRENTE.

7. DESSES MESMOS DOCUMENTOS EMERGE DE RESTO QUE O QUE O RECORRENTE PRETENDE É O RECONHECIMENTO DOS SEUS DIREITOS REMUNERATÓRIOS.

8. O DIREITO DO RECORRENTE DECORRE DIRETA E IMEDIATAMENTE DA LEI, EM ESPECIAL DO DL N.º296/09, DE 14 DE OUTUBRO E DO ARTIGO 59.º DA CRP, SENDO A MESMA DE CARÁCTER VINCULATIVO PARA O RECORRIDO.

9. A PRESENTE REVISTA É NECESSÁRIA EM NOME DA PREMENTE NECESSIDADE DE MELHOR APLICAÇÃO DO DIREITO NOS TERMOS DO ARTIGO 150.º DO CPTA.

10. REVESTE IGUALMENTE NATUREZA SOCIAL DADAS AS DEZENAS DE PROCESSOS QUE SE ENCONTRAM A CORRER NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS COM CONTORNOS SEMELHANTES, DESIGNADAMENTE, OS PROCESSOS N.º 3364/23.4BELSB; 921/23.2BEALM, 2182/24.7BELSB, 355/24.1BELSB, 371/23.0BECTB.

11. ADMITIDO O PRESENTE RECURSO NOS TERMOS DO ARTIGO 150.º DO CPTA, HAVERÁ QUE RECONHECER QUE O ACÓRDÃO RECORRIDO AO DECIDIR COMO DECIDIU VIOLA MANIFESTAMENTE O N.º3 DO ARTIGO 31 DO DL N.º 296/09, DE 14 DE OUTUBRO E DO ARTIGO 59.º DA CRP, BEM COMO, AS ALÍNEAS F) E G) DO Nº 1 DO ARTº 37º DO CPTA:

Face ao exposto, deve ser recebido e dado provimento ao presente recurso devendo, por consequência, ser revogada a decisão recorrida assim se fazendo JUSTIÇA!»

1.7. O recorrido contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:

«1.ª A questão de direito com que o Recorrente pretende motivar a revista não se reveste de relevância jurídica fundamental nem se mostra necessária para melhor aplicação do direito, tendo já sido decidida de modo pacífico e uniforme pelos nossos Tribunais, pelo que a revista não deve ser admitida, por não se verificarem os requisitos previstos no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA.

2.ª Não deixará de se dizer, mesmo assim, que o douto Acórdão recorrido fez uma correta interpretação e aplicação do Direito, pelo que não padece de qualquer vício, designadamente do erro de julgamento que o Recorrente lhe atribui.

3.ª Como foi considerado provado nessa decisão, e ao contrário do que o Recorrente pretende, a situação jurídica deste, no que concerne ao seu posicionamento remuneratório - na 1.ª posição remuneratória, nível 35, do posto de major, desde 1 de Fevereiro de 2012 -, foi definida pelo despacho n.º ...12, de 18 de Janeiro, do Chefe do Estado-Maior do Exército, que aprovou as listas nominativas de posicionamento remuneratório dos militares do Exército, decorrentes da transição para a nova tabela remuneratória, no âmbito do novo regime remuneratório aplicável aos militares das Forças Armadas, constante do Decreto-Lei n.º 296/2009, de 14 de Outubro.

4.ª Acresce que, como também foi considerado provado, em requerimento apresentado em 28 de setembro de 2021, que dirigiu ao Chefe do Estado-Maior do Exército, o Recorrente formulou pretensão idêntica à que deduziu nos presentes autos.

5.ª Como se julgou na mesma decisão, resultando provado no processo a apresentação de um requerimento tendente à revisão da regressão da 2.ª posição remuneratória para a 1.ª posição remuneratória do posto de major, que visava a prolação de uma decisão de sentido contrário à do despacho n.º ...12, sobre o qual não recaiu decisão expressa, o único meio processual admissível seria a ação de condenação à prática de ato administrativo devido, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 67.º do CPTA.

6.ª E, independentemente da consolidação dos efeitos do despacho n.º ...12, resulta da própria alegação do Recorrente que a sua situação jurídica foi conformada pelo referido ato administrativo, pelo que não poderia a sua pretensão ser tutelada através de uma simples ação de reconhecimento de direito ao abrigo da alínea f) do n.º 1 do artigo 37.º do CPTA, antes carecendo de uma pronúncia anulatória/condenatória.

7.ª Na verdade, é manifestamente improcedente o argumento utilizado pelo Recorrente de que o seu direito resulta "diretamente" da lei, pois implicaria uma pronúncia da Administração através de ato administrativo, e, como tal, a pretensão formulada não tem conteúdo meramente declarativo ou de simples apreciação, antes envolveria a condenação da Entidade Recorrida à emissão de um ato administrativo que alterasse a situação jurídica do Recorrente definida no despacho n.º ...12, quando o mesmo foi posicionado na 1.ª posição remuneratória do posto de major.

8.ª Assim, tendo o douto Acórdão recorrido julgado não se verificar qualquer erro de julgamento e confirmado a decisão da 1.ª instância que julgou procedente a exceção dilatória da impropriedade do meio processual, o mesmo efetuou a correta e criteriosa interpretação dos factos e aplicou aos mesmos as pertinentes disposições legais.

9.ª Deverão, pois, improceder, na sua totalidade, as conclusões da alegação do Recorrente, e, por não ter sido violada qualquer norma jurídica nem merecer qualquer censura o douto Acórdão recorrido, deverá o mesmo manter-se integralmente.»

1.8. O Ministério Público junto do TCA Sul, invocando o artigo 144.º, n.º3 do CPTA, apresentou contra-alegações, tendo concluído nos seguintes termos:

«IV. Conclusões

1) O presente recurso de Revista não deverá ser admitido, por não se encontrarem preenchidos, no caso, os pressupostos legalmente estabelecidos para o efeito no art. 150º, do CPTA;

2) Tendo julgado procedente a exceção dilatória da impropriedade do meio processual, que é insuscetível de sanação por força da intempestividade da prática do ato processual (caducidade do direito de ação) relativamente ao meio processual próprio a decisão sob recurso efetuou a correta e criteriosa interpretação dos factos e aplicou aos mesmos as pertinentes disposições legais, pelo que deverá a mesma ser mantida;

3) Não merecendo, pois, e salvo melhor opinião desse Colendo Tribunal, qualquer censura, devendo manter-se.»

1.9. A revista foi admitida por Acórdão da Formação Preliminar deste Supremo Tribunal, de 29/05/2025, transcrevendo-se o que mais releva para o objeto do presente recurso:

«(…)

O A. justifica a admissão da revista com a relevância jurídica e social da questão a apreciar, face à sua complexidade, ao facto de assumir cariz inovatório no STA e de existirem dezenas de processos com contornos semelhantes pendentes na jurisdição administrativa, bem como com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido erro de julgamento, por violação dos art.ºs. 31.º, n.º 3, do DL n.º 296/2009, de 14/10, 37.º, n.º 1, als. f) e g), do CPTA e 59.º, da CRP, dado que o que se pretendia com a ação era o reconhecimento de uma situação que decorria, direta e imperativamente, daqueles art.ºs. 31.º, n.º 3 e 59.º, em virtude de, em 2021, terem sido reposicionados na 2.ª posição remuneratória militares menos antigos que ele, sendo, por isso, indiferente a improcedência da anterior ação anulatória que intentou e o requerimento que apresentou em 28/9/2021.

A decisão que foi adotada pelas instâncias suscita legítimas dúvidas sobre o seu acerto, considerando os termos em que a ação foi intentada pelo A.

Acresce que o conhecimento da exceção em causa reveste alguma complexidade e que se está perante questão suscetível de repetição num número indeterminado de situações futuras e sobre a qual não existe ainda uma jurisprudência deste Supremo suficientemente sedimentada.»

1.10. Com prévia dispensa de vistos, mas com envio do projeto de acórdão aos Senhores Conselheiros Adjuntos submete-se os presentes autos à conferência para julgamento.

II- QUESTÕES A DECIDIR

2. Atento o objeto definido pelo Acórdão da Formação Preliminar deste Supremo Tribunal Administrativo, que admitiu a presente revista excecional, e considerando que compete a essa formação delimitar os poderes cognitivos do coletivo de julgamento quanto ao mérito, cumpre apreciar se o acórdão recorrido enferma de erro de julgamento ao concluir pela verificação da exceção de impropriedade do meio processual, por entender que a pretensão do Autor deveria ter sido deduzida mediante ação de condenação à prática de ato devido e não através de ação administrativa de reconhecimento de direitos.

Para o efeito, importa, antes de mais, determinar se a situação jurídica invocada pelo Autor consubstancia um direito diretamente decorrente da lei, suscetível de tutela autónoma pela via da ação de reconhecimento de direitos, ao abrigo do artigo 37.º, n.º 1, alíneas f) e g), do CPTA, ou se, pelo contrário, a pretensão deduzida pressupõe a modificação de uma situação jurídica previamente definida por ato administrativo - em particular, pelo Despacho n.º ...12 -, o que imporia o recurso à ação de condenação à prática de ato devido.

Importa, ainda, apreciar a relevância, para esse efeito, quer da apresentação do requerimento dirigido pelo Autor à Administração em 2021, quer da alegação de factos supervenientes, designadamente o reposicionamento remuneratório de militares com menor antiguidade, enquanto possíveis fundamentos de uma pretensão juridicamente autónoma. Essa apreciação deverá ser efetuada à luz do disposto no artigo 31.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 296/2009, enquanto eventual fonte direta do direito invocado, bem como dos princípios constitucionais convocados, em particular o consagrado no artigo 59.º da Constituição.

III. FUNDAMENTAÇÃO

A. DE FACTO

3. Com relevância para a decisão a proferir, as instâncias deram como provada a seguinte matéria de facto:

«A. O Autor foi incorporado na carreira militar em 05/09/1987, sendo que, em 01/10/1993 ingressou no posto de Alferes, cfr. documento n.º 1 junto com a petição inicial.

B. Em 01/10/1994 foi promovido ao posto de Tenente cfr. documento n.º 1 junto com a petição inicial.

C. No dia 01/10/1998 foi promovido ao posto de Capitão, cfr. documento n.º 1 junto com a petição inicial.

D. Em 31/12/2005 foi promovido ao posto de Major, sendo que, em 01/01/2014 passou a tenente-coronel e em 16/02/2022 a coronel, cfr. documento n.º 1 junto com a petição inicial e acordo.

E. Em consequência de ter sido promovido ao posto de Major, foi integrado no 1.º escalão, índice 365, da escala indiciária anexa ao Decreto-Lei n.º 328/99, de 18 de agosto, com o vencimento base de €2.223,32 (dois mil duzentos e vinte e três euros e trinta e dois cêntimos), cfr. documento n.º 1 junto com a petição inicial e acordo.

F. Em 01/01/2010, com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 296/2009, de 14 de outubro, os militares, em que se incluía o Autor foram posicionados numa Posição Remuneratória Automaticamente Criada (PRAC), correspondente ao anterior índice 365, com o vencimento base de €2.223,32 (dois mil duzentos e vinte e três euros e trinta e dois cêntimos), cfr. facto não impugnado.

G. Em março de 2010, o Autor foi posicionado na 2.ª posição remuneratória, índice 37, com o vencimento base de €2.334,30 (dois mil trezentos e trinta e quatro euros e trinta cêntimos), com efeitos a janeiro de 2010, cfr. documento n.º 3 junto com a petição inicial.

H. Por Despacho conjunto dos Ministros de Estado e das Finanças e da Defesa Nacional datado de 10.02.2011 foi requerida uma auditoria financeira de controlo e avaliação da gestão de recursos humanos e da realização da despesa, incidindo a mesma sobre as remunerações dos militares dos três ramos das Forças Armadas, à Inspeção-Geral de Finanças, cfr. facto não impugnado.

I. Na sequência da supra referida auditoria foi proferido Despacho conjunto dos Ministros de Estado e das Finanças e da Defesa Nacional, ..., de 9 de setembro, no qual se pode ler o seguinte:

“(…) Os três ramos das Forças Armadas conformem as atuais situações jurídicas dos militares das Forças Armadas às existentes em 31 de dezembro de 2010, de forma a efetivar o cumprimento do disposto no n.º 16 do artigo 24.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, impedindo a realização de quaisquer valorizações remuneratórias que não caibam no âmbito das exceções consagradas no referido normativo. (…).”.

J. Em 22/02/2012 foi publicado em Diário da República, 2.ª Série, o Despacho conjunto dos Ministro de Estado e das Finanças e do Ministro da Defesa Nacional n.º ...12, de 30/12/2011, no qual se pode ler que:

“1. Cada um dos ramos da Forças Armadas elabore uma lista com a identificação individualizada dos militares que se encontram na situação de inversão remuneratória relativamente aos quais é consolidado o posicionamento remuneratório atual, por forma a salvaguardar o princípio da antiguidade no posto. 2. Seja concluído o processo de reconstituição e sequente processamento remuneratório nos termos propostos no presente Memorando, para os restantes militares que, nos termos do ponto 1 do despacho n.º ...11, deverão ser objeto de reposicionamento remuneratório. (…).”

K. Em janeiro de 2012, o Autor era abonado no posto e categoria de Major, no nível 37, 2.ª posição remuneratória, auferindo a remuneração base de €2.334,30, cfr. documento n.º 3 junto com a petição inicial.

L. Por Despacho n.º ...2, de 18 de janeiro de 2012, o Chefe do Estado-Maior do Exército, comunicou que:

“(…) Assim, determino o seguinte:

1. São aprovadas as listas nominativas de posicionamento remuneratório dos militares do Exército, anexas ao presente despacho e que dele fazem parte.

2. O Comando de Pessoal, através da Direção de Serviços de Pessoal, deve proceder ao processamento das remunerações dos militares abrangidos pelos n.ºs 1 e 2 do Despacho Conjunto n.º ...11, de 9 de setembro, e pelo n.º 2 do Despacho conjunto n.º ...12, de 30 de dezembro, ambos de Suas Exas. os Ministros de Estado e das Finanças e da Defesa Nacional, refletindo os seus efeitos a partir de fevereiro de 2012, inclusive.”, cfr. fls. 3 e seguintes do processo administrativo.

M. O Autor consta do anexo F do despacho n.º ...10 relativo à lista nominal, referida a 01/01/2012, dos militares que regridem, cfr. fls. 5 e 1449 do processo administrativo.

N. Em fevereiro de 2012, o Autor era abonado no posto e categoria de Major, no nível 35, 1.ª posição remuneratória, passando a auferindo a remuneração base de €2.231,32, cfr. documento n.º 4 junto com a petição inicial.

O. Em 20/09/2012 o Autor e outros instauraram ação, neste Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, contra o Ministério da Defesa Nacional, o Chefe do Estado Maior do Exército e o Estado Português, a que coube o n.º 1141/12.7BELRA, peticionando o seguinte:

“(…) deve a presente ação ser julgada procedente por provada e, em consequência:

a) Ser reconhecido o direito dos AA., a auferir a remuneração pela 2.ª Posição Remuneratória - Nível 37 da Tabela Remuneratória aprovada pelo Decreto - Lei n.º 296/2009, de 14 de outubro nos termos e para os efeitos da alínea a) do n.º 2 do Art. 37.º CPTA;

b) Ser declarado nulo o despacho n.º ...2, de 18 de janeiro, que determinou as regressões remuneratórias dos AA., para a 1.ª Posição Remuneratória - Nível 35 da Tabela Remuneratória aprovada pelo Decreto - Lei n.º 296/2009, de 14 de outubro, e os processamentos dos vencimentos dos AA., respeitantes ao mês de fevereiro de 2012, nos termos e para os efeitos do n.º 2 do Art. 134.º do CPA e nos termos da alínea a) do n.º 2 do Art. 46.º CPTA in fine;

c) Ser o 1.º e 2.º R. condenado a restituir os montantes respeitantes à diferença remuneratória entre a remuneração efetivamente paga e a remuneração a que os AA., tinham direito nos meses de janeiro, fevereiro, março, abril, maio, junho, julho e agosto de 2012 e todas as diferenças remuneratórias cujo não pagamento venha a ocorrer no decurso da presente ação;

d) Ser o 1.º e o 2.º R. condenado a pagar juros moratórios à taxa legal incidentes sobre as diferenças remuneratórias supra referidas não pagas, vencidas e vincendas até efetivo e integral pagamento.

e) Ser o 3.ª R. condenado a ressarcir os AA. a título de danos não patrimoniais numa quantia nunca inferior a €10.000,00, pelos transtornos causados na gestão da sua economia doméstica e familiar nos termos da alínea f) do n.º 2 do Art. 37.º CPTA.”, cfr. consulta Sitaf.

P. Em 29/08/2018 foi proferida sentença no âmbito do processo a que alude a alínea precedente, que julgou a ação improcedente, cfr. consulta Sitaf.

Q. Em 28/09/2021 o Autor dirigiu requerimento, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, ao Chefe do Estado Maior do Exército, tendo peticionando o seguinte:

“(…) que seja autorizado o pagamento do diferencial entre o índice 37/2PR com o VB 2334,30 e o respetivo SCM e o índice 35/1.ª PR do posto de Major com VB 2.231,32€ e respetivo Suplemento de Condição Militar da Tabela Remuneratória anexa ao Decreto-Lei n.º 296/2009 de 14OUT, desde 01jan2012 até à data de promoção ao atual posto, TCor, tendo sido promovido em 10DEC2014, acrescido dos respetivos juros de mora vencidos e que se vencerem até ao efetivo pagamento, à semelhança do que foi decidido para os militares evocados neste requerimento e na mesma situação de facto conforme sentença (TRIBUNAL ADMINSITRATIVO E FISCAL DE LEIRIA - Processo n.º 559/12.0BELRA-A), o que faz nos termos do Art.º 12 (Princípio da Universalidade) e Art.º 13 (Princípio da Igualdade) ambos da Constituição da República Portuguesa, bem como nos termos do n.º 3 do Art.º 31 e do Art.º 33 do Decreto-Lei n.º 296/2009 de 14 OUT, sendo os militares referidos mais modernos que o requerente, e que por ordem do TRIBUNAL ADMINSITRATIVO E FISCAL DE LEIRIA ficaram a auferir mais que o requerente desde 01JAN12 até à data da sua promoção ao posto de TCor. (…)”, cfr. fls. 1524 e seguintes do processo administrativo.

R. Não foi proferida decisão expressa sobre a pretensão a que se refere a alínea precedente, cfr. acordo.

S. A petição da presente ação foi remetida a juízo, via Sitaf, no dia 28.12.2023, tendo o Autor formulado o seguinte pedido:

“(…) “Termos em que, deverá ser julgada totalmente procedente, por provada, a presente ação e, por consequência, o Réu condenado a:

a) Reconhecer o direito do Autor ao reposicionamento remuneratório, para a 2.ª posição remuneratória, nível 37, do posto de Major, com efeitos a 01/01/2012;

b) Atender a todas as legais consequências, nomeadamente à subsequente reconstituição das progressões remuneratórias a partir daí operadas, se necessário for com a respetiva comunicação à CGA para efeitos de recalculo para efeitos de reforma.

c) Proceder à liquidação e pagamento, em prazo não superior a 60 dias, dos valores devidos ao Autor, pagando-lhe os retroativos a que este tem direito contabilizados desde 01/01/2012 se necessário for através de liquidação da sentença.

d) A pagar juros vencidos e vincendos até efetivo e integral pagamento. e) Proceder aos respetivos descontos legais; (…)”, cfr. fls. 1 (paginação eletrónica).».

III. B. DE DIREITO

4. Com a instauração da presente ação, o Autor pretende o reconhecimento do direito de que se arroga titular ao reposicionamento remuneratório na 2.ª posição, nível 37, do posto de Major, com efeitos a 1 de janeiro de 2012, bem como o pagamento das correspondentes diferenças remuneratórias, acrescidas das demais consequências legais.

5. A 1.ª instância entendeu que a situação jurídica do Autor tinha sido definitivamente fixada pelo Despacho n.º ...12, que determinou a sua regressão remuneratória, sublinhando que esse ato foi oportunamente impugnado pelo Recorrente, tendo a respetiva ação sido julgada improcedente, com trânsito em julgado da decisão proferida, o que determinou a respetiva consolidação na ordem jurídica. Mais considerou que a ação intentada - de reconhecimento de direitos - visava, em substância, obter o efeito útil que resultaria da anulação daquele ato, o que se encontra vedado pelo artigo 38.º, n.º 2, do CPTA, concluindo, pela verificação da exceção de impropriedade do meio processual. Acrescentou, ainda, que, tendo o Autor apresentado requerimento à Administração em 2021, incumbia-lhe, perante a ausência de decisão expressa, intentar ação de condenação à prática de ato devido, nos termos do artigo 67.º do CPTA, dentro do prazo previsto no artigo 69.º do mesmo diploma, o que não sucedeu, sendo a referida impropriedade do meio processual insuscetível de sanação.

6. O Tribunal a quo confirmou este entendimento, sublinhando que a pretensão do Recorrente implicava a modificação de uma situação jurídica previamente definida por ato administrativo consolidado, afastando, nessa medida, o âmbito da ação de reconhecimento prevista no artigo 37.º, n.º 1, alíneas f) e g), do CPTA. Entendeu, ainda, que o requerimento apresentado em 2021 desencadeou um procedimento administrativo cuja omissão de decisão poderia ter sido sindicada através de uma ação de condenação à prática de ato devido, a qual não foi tempestivamente intentada. Concluiu, assim, pela verificação da exceção dilatória de impropriedade do meio processual, de natureza insanável, mantendo a absolvição da instância.

7. O presente recurso de revista vem interposto pelo Autor deste acórdão do TCA Sul, de 9 de janeiro de 2025, que confirmou o saneador sentença proferido em 11 de julho de 2024, pelo TAF de Leiria, o qual, como resulta do que antecede, julgou procedente a exceção dilatória inominada de impropriedade do meio processual, absolvendo, em consequência, a Entidade Demandada da instância.

8. O Recorrente discorda deste entendimento, imputando ao acórdão recorrido erro de julgamento. Para o efeito, sustenta, em síntese, que a presente ação não visa a reapreciação da legalidade do Despacho n.º ...12, mas antes o reconhecimento de um direito que reputa emergente diretamente da lei, fundado em circunstâncias supervenientes àquele ato.

Segundo a sua perspetiva, essas circunstâncias prendem-se com a alegada verificação, em momento posterior, de situações de desigualdade material decorrentes da atuação administrativa, consubstanciadas no reposicionamento de militares de menor antiguidade em posição remuneratória superior, designadamente na sequência de decisões judiciais. Daí conclui que se está perante uma situação nova, não abrangida pelo caso anteriormente julgado, e que o direito invocado resulta diretamente do artigo 31.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 296/2009, bem como dos princípios constitucionais da igualdade e da justa retribuição, não dependendo da prática de qualquer ato administrativo constitutivo.

9. Nessa medida, sustenta que não é exigível a prévia emissão de um ato administrativo, nem a utilização da ação de condenação à prática de ato devido, sendo antes adequada a ação de reconhecimento de direitos prevista no artigo 37.º do CPTA.

10. Acrescenta que a apresentação de requerimento à Administração em 2021 não é suscetível de alterar esta conclusão, porquanto, no seu entendimento, não se está perante um domínio em que a Administração disponha de poderes constitutivos ou discricionários, mas antes num domínio de atuação vinculada decorrente diretamente da lei.

11. Por seu turno, o Recorrido sustenta que a pretensão formulada pressupõe necessariamente a modificação de uma situação jurídica previamente definida por ato administrativo eficaz - o Despacho n.º ...12 -, o qual foi objeto de impugnação contenciosa e se encontra definitivamente consolidado na ordem jurídica. Entende, por isso, que a satisfação da pretensão do Autor depende da emissão de novo ato administrativo, sendo o meio processual próprio a ação de condenação à prática de ato devido, cujo prazo de exercício se encontra há muito ultrapassado. Acrescenta que o próprio Recorrente, ao apresentar requerimento em 2021, reconheceu a necessidade de uma intervenção administrativa, infirmando a tese de que o direito invocado seria diretamente exequível.

12. Delimitadas as posições das partes e o objeto do litígio, a questão central a decidir consiste em determinar se a situação jurídica invocada pelo Recorrente consubstancia um direito diretamente decorrente da lei, suscetível de tutela autónoma mediante uma ação de reconhecimento de direitos, ou se, ao invés, pressupõe a modificação de uma situação jurídica previamente definida por ato administrativo, impondo o recurso à ação de condenação à prática de ato devido.

13. Para o efeito, importa, em particular, aferir se os factos supervenientes invocados - designadamente o alegado reposicionamento de militares de menor antiguidade em posição remuneratória superior - são aptos a autonomizar a pretensão do Autor relativamente ao Despacho n.º ...12, ou se permanecem ainda na sua esfera de incidência, de tal modo que qualquer alteração da situação jurídica dependa necessariamente de uma nova intervenção administrativa.

14. A pretensão do Recorrente fundamenta-se, designadamente, no disposto no artigo 31.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 296/2009, que consagra, em termos gerais, que, no âmbito do reposicionamento remuneratório, não pode resultar que militares com menor antiguidade fiquem posicionados em nível remuneratório superior ao de militares mais antigos, impondo, quando tal ocorra, a correção da posição destes últimos em conformidade.

15. Importa, por conseguinte, aferir se o regime assim consagrado projeta diretamente na esfera jurídica do interessado o direito que este invoca - como é a tese do Recorrente -, ou se, pelo contrário, a sua concretização depende de uma atividade administrativa de verificação e aplicação individual da norma, designadamente quanto à comparação das situações relevantes e ao apuramento dos pressupostos da sua incidência.

16. A resolução da questão enunciada convoca a explicitação do critério jurídico que permite distinguir entre as situações suscetíveis de tutela através do recurso a uma ação de reconhecimento de direitos e aquelas que exigem o recurso à ação de condenação à prática de ato devido, de modo a aferir do meio processual adequado.

17. Essa distinção passa, em termos essenciais, por saber se a satisfação da pretensão do interessado reclama - ou não - uma intervenção da Administração destinada à verificação e aplicação individual da norma à sua situação concreta.

18. Com efeito, sempre que a aplicação da norma invocada pelo interessado como fundamento da sua pretensão, dependa de uma atividade administrativa dessa natureza, ainda que juridicamente vinculada quanto ao resultado, estará em causa uma atuação materialmente reconduzível à prática de um ato administrativo.

19. Diversamente, apenas quando a lei defina, de forma completa, imediata e autoexecutiva, a posição jurídica do interessado, fazendo ingressar diretamente na sua esfera jurídica os efeitos pretendidos, sem necessidade de qualquer ato administrativo individual de aplicação, se poderá considerar que existe um direito plenamente constituído e diretamente emergente da lei, suscetível de reconhecimento ao abrigo do disposto no artigo 37.º, n.º 1, alíneas f) e g), do CPTA.

20. Deste modo, é seguro concluir que o critério distintivo não reside na natureza “vinculada ou discricionária dos poderes administrativos, mas antes na necessidade - ou não - de uma intervenção administrativa conformadora da situação jurídica individual. Neste sentido, a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem afirmado, de forma constante, que o reconhecimento judicial de um direito pressupõe a existência de uma norma jurídica que, verificados determinados pressupostos, projete diretamente esse direito na esfera jurídica do interessado - cfr. Acórdão de 31/05/2005 (Proc. n.º 78/04). No mesmo sentido, afirmou-se no Acórdão do Pleno da 1.ª Secção, de 25/11/2021 (Proc. n.º 1147/16.7BEBRG), que «a ação para reconhecimento de direitos não é utilizável em casos que demandem necessariamente um requerimento e uma (eventual) decisão da Administração», acrescentando-se que «mesmo em situações de poderes vinculados, não está dispensado o requerimento e a pronúncia administrativa».

21. Também a doutrina converge neste entendimento, sublinhando que a ação de reconhecimento de direitos apenas é admissível quando o direito invocado se encontre já plenamente subjetivado na esfera jurídica do interessado, não sendo adequada quando o respetivo conteúdo careça ainda de densificação através de uma atividade valorativa própria da Administração ou dependa da prévia dedução de um pedido dirigido a esta. Como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha - in Comentário ao CPTA, 5.ª edição, pp. 269-270-, não é suscetível de reconhecimento, por esta via, um direito «cujo conteúdo […] careça ainda da formulação de um juízo valorativo próprio do exercício da função administrativa ou apenas possa ser efetivado através de um pedido do interessado dirigido à Administração», hipóteses em que o meio processual adequado será, consoante os casos, a ação de impugnação ou a ação de condenação à prática de ato devido.

22. Este entendimento foi ulteriormente densificado pelo Supremo Tribunal Administrativo no Acórdão de Uniformização de Jurisprudência n.º 8/2023, de 16 de novembro, publicado no Diário da República, 1.ª série, n.º 222/2023, no qual se afirma que o critério distintivo entre a ação de reconhecimento de direitos e a ação de condenação à prática de ato devido assenta, precisamente, na necessidade de uma intervenção administrativa conformadora da situação jurídica. Nesse aresto, foi uniformizada jurisprudência no sentido de que, sempre que a satisfação da pretensão deduzida dependa de uma atuação da Administração - ainda que no exercício de poderes vinculados -, o meio processual adequado é a ação de condenação à prática de ato devido, e não a ação de reconhecimento de direitos.

Esclarece-se, igualmente, que o reconhecimento judicial pressupõe um direito diretamente emergente da lei e já plenamente constituído na esfera jurídica do interessado, não sendo admissível quando o respetivo conteúdo dependa ainda da prática de um ato administrativo, da formulação de um juízo valorativo ou da concretização de pressupostos cuja verificação exija a intervenção da Administração.

O que releva, para este efeito, não é a natureza vinculada ou discricionária da atuação administrativa, mas a circunstância de a produção dos efeitos jurídicos pretendidos depender ainda da emissão de um ato administrativo de aplicação à situação concreta do interessado.

23. Daí decorre que não é admissível o recurso à ação de reconhecimento quando a pretensão implique a verificação de pressupostos fácticos, a comparação entre situações jurídicas funcionais ou a prática de operações de reposicionamento cuja efetivação dependa, nos termos da lei, de ato administrativo individual de aplicação.

24. Importa, porém, notar que o próprio artigo 31.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 296/2009 não configura uma transição remuneratória automática e imediatamente operativa por mero efeito direto da lei. Com efeito, a norma determina que os militares em situação de inversão remuneratória “transitam”, mas “por despacho do respetivo Chefe de Estado-Maior”, evidenciando, assim, que a produção dos respetivos efeitos jurídicos depende da prática de um ato administrativo individual de aplicação.

25. Daqui decorre que, ainda que a atuação administrativa em causa assuma natureza estritamente vinculada quanto ao respetivo resultado, a concretização jurídica da situação remuneratória do interessado continua dependente da emissão de uma pronúncia administrativa destinada à verificação dos respetivos pressupostos e à consequente aplicação da norma à situação individual do militar em causa.

26. No caso vertente, acresce que a situação remuneratória do Recorrente já tinha sido definida pelo Despacho n.º ...12 - que determinou o seu reposicionamento remuneratório na 1.ª posição -, ato administrativo dotado de eficácia externa, cuja validade foi previamente apreciada em ação impugnatória que foi julgada improcedente por decisão transitada em julgado.

27. É certo que o Recorrente invoca circunstâncias supervenientes relativamente ao anteriormente decidido, designadamente o ulterior reposicionamento remuneratório de militares de menor antiguidade em posição superior à sua, circunstancialismo esse que não se confunde integralmente com a situação apreciada no anterior processo contencioso.

28. Todavia, ainda que tais factos possam assumir relevância substantiva à luz do disposto no artigo 31.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 296/2009 e do princípio da igualdade, a operatividade jurídica dessa norma não se produz automática e diretamente na esfera do interessado, antes dependendo da prática de um ato administrativo que proceda à aplicação daquele regime à sua concreta situação funcional e remuneratória.

29. A apresentação, pelo Recorrente, do requerimento de 28 de setembro de 2021 dirigido ao Chefe do Estado-Maior do Exército evidencia, aliás, que a satisfação da pretensão deduzida pressupunha a emissão de nova pronúncia administrativa sobre o seu posicionamento remuneratório, sendo que a falta dessa decisão apenas poderia ser sindicada mediante ação de condenação à prática de ato devido.

30. E não obsta a esta conclusão a circunstância de a pretensão se fundar em norma de conteúdo vinculado, porquanto a existência de poderes vinculados não elimina, só por si, a necessidade legal de um ato administrativo individual de aplicação, tanto mais quando o próprio regime legal prevê expressamente a emissão de despacho do respetivo Chefe de Estado-Maior.

31. Nessa medida, perante a ausência de decisão expressa sobre o requerimento apresentado pelo Recorrente, o meio processual adequado consistiria na ação de condenação à prática de ato devido, prevista nos artigos 67.º e seguintes do CPTA.

32. Não estando, assim, em causa um direito cuja produção de efeitos opere automática e diretamente na esfera jurídica do interessado, sem necessidade de intervenção administrativa individual de aplicação, revela-se inadequado o recurso à ação de reconhecimento de direitos, verificando-se a exceção dilatória de impropriedade do meio processual, por ser a ação de condenação à prática de ato devido o meio processual legalmente destinado às situações em que a efetivação do direito invocado depende ainda de ato administrativo individual de aplicação.

Improcede, assim, a presente revista.

IV. DECISÃO

Pelo exposto, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso de revista, confirmar o acórdão recorrido e consequentemente, manter a decisão de absolvição da instância com fundamento na verificação da exceção dilatória de impropriedade do meio processual.

Custas pelo Recorrente.

Notifique.

Lisboa, 11 de junho de 2026. - Helena Maria Mesquita Ribeiro (relatora) - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva.