188/1992 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N. o 188/92 [1] Processo: n.º 284/90. 1ª Secção Relator: Conselheiro Ribeiro Mendes. Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional: I 1 — A., com os sinais dos autos, propôs no Tribunal do Trabalho de Lisboa, em 24 de Fevereiro de 1988, acção com processo sumário contra B., S.A., com sede na Avenida …, …, em Linda-a-Velha, pedindo a declaração de que não ocorrera a caducidade do contrato de trabalho que vinculava o autor à sociedade ré e, em consequência, a sua reintegração no posto de trabalho e o pagamento das retribui­ções entretanto vencidas. Para tanto invocou que a sociedade ré despedira o autor por carta datada de 12 de Outubro de 1987, com efeitos a partir de 3 de Agosto do mesmo ano, invocando o disposto no n.º 2 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 282/86, de 5 de Setembro, diploma sobre segurança privada. Alegou ainda que a ré exigira anteriormente do autor que este optasse entre a actividade de vigilante ao serviço daquela e uma outra actividade remunerada que exercia, baseando-se precisamente em tal disciplina legal. Na petição desta acção, o autor sustentou que a interpretação que a sociedade ré pretendera dar à invocada norma legal constituiria «uma manifesta violação do disposto na Constituição da República Portuguesa no que respeita ao Direito ao Trabalho, nomeadamente ao disposto nos seus artigos 53.º e 59.º» (a fls. 3 e v ). Igualmente, em carta enviada pelo autor à entidade patronal, antes da propositura da acção, aquele sustentara que a disposição legal invocada por esta última era inconstitucional (documento de fls. 15). A acção foi contestada e veio a realizar-se audiência de julgamento. Ficou provado, além do mais, que o autor exercia as funções de vigilante ao serviço da sociedade ré apenas aos sábados e domingos, das 8 às 16 horas, trabalhando em regime de tempo completo para outra empresa e sendo remunerado nesta última pelo trabalho prestado (e fls. 38 v e 39). Por sentença de fls. 40 a 42, foi a acção julgada improcedente. Interposto recurso pelo autor para o Tribunal da Relação de Lisboa, manteve o recorrente a posição de que a norma invocada pela entidade patronal para fundamentar a cessação do contrato por caducidade não seria aplicável à situação contratual em concreto, sob pena de retroactividade, além de que seria inconstitucional, na medida em que estabelecia limitações ao exercício de uma actividade profissional, com ofensa do princípio constitucional da liberdade de escolha de profissão e do direito ao trabalho e à segurança no emprego. Por acórdão proferido em 2 de Maio de 1990, a Relação de Lisboa confirmou a decisão recorrida, negando provimento ao recurso. Pode ler-se nessa decisão: Ora, em face dos mesmos [dos factos provados] e do preceituado no Decreto-Lei n.º 282/86, de 5 de Setembro, denominadamente, no disposto no seu artigo 10.º, n.º 2, o contrato de trabalho existente entre a Ré e o A. caducou por impossibilidade superveniente, absoluta e definitiva, de o A. prestar o seu trabalho e a Ré de o receber, como bem se refere na sentença recorrida e se sublinha no douto parecer do Ex.mo Magistrado do Ministério Público. E, contrariamente ao doutamento alegado pelo recorrente, as disposições daquele Decreto-Lei n.º 282/86, de interesse e ordem pública, são de aplicação imediata a todas as situações pendentes o que, aliás, é salvaguardado pelo preceituado no n.º 2 do artigo 12.º do Código Civil. O apelante convidado a optar entre a Ré e a outra empresa em que trabalha a tempo inteiro, não o quis fazer e antes demonstrou interesse em continuar nas duas, o que não sendo legalmente possível, deu aso ao comportamento tido pela Ré que, assim, apenas se limitou a cumprir a lei — o citado Decreto-Lei — rescindindo o contrato anteriormente celebrado pelo A. Daí que, de igual modo, faleça razão ao recorrente quando pretende que foram violados preceitos constitucionais, pois que ficou demonstrado quer a liberdade de opção de trabalho, a sua garantia e o seu direito ao mesmo trabalho. O recorrente optou em liberdade e escolheu livremente trabalhar em outra empresa que não a da Ré (a fls. 71 e v ). 2 — Inconformado com o acórdão que confirmou a decisão de 1.ª instância, interpôs o autor recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, pretendendo ver julgada inconstitucional a norma do n.º 2 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 282/86. Este recurso foi admitido por despacho de fls. 75. 3 — Subiram os autos ao Tribunal Constitucional, tendo sido proferido despacho a fixar prazo para alegações. O autor apresentou alegações, concluindo da seguinte forma: 1 — O artigo 47.º, n.º 1, da Constituição consagra o princípio da livre escolha de profissão salvas limitações de ordem legal impostas pelo interesse colectivo. 2 — O artigo 10.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 282/86 ao definir a incompatibilidade do exercício acumulado de funções no desempenho das funções de vigilante viola assim o princípio do artigo 47.º, n.º 1, da Constituição porquanto nenhumas razões de interesse colectivo impõem tal limitação. 3 — Tal norma jurídica ao definir essa incompatibilidade é por natureza aplicável aos contratos em vigor, e, como tal determina a cessação dos contratos de trabalho em vigor em flagrante violação dos princípios constitucionais da segurança no emprego e do Direito do Trabalho consignados nos artigos 53.º e 58.º (59.º na redacção actual) da Constituição. 4 — Deve por isso ser declarada inconstitucional a norma do artigo 10.º, n.º 2, da Constituição [lapso; quer referir-se ao Decreto-Lei n.º 282/86] e como tal revogadas as decisões judiciais que nos autos declaram válida a cessação do contrato de trabalho do recorrente ao abrigo de tal normativo legal (a fls. 85 e v ). A Sociedade ré formulou assim as suas conclusões, na contra-alegação por si apresentada: 1 — A actividade de segurança privada é meramente subsidiária e complementar da segurança prestada pelas entidades públicas e constitui um meio preventivo de acções ilícito-criminais. 2 — É, assim, de interesse e ordem pública a fixação dos requisitos que devem satisfazer os agentes de segurança privada. 3 — A cumulação do exercício de outras funções pelos agentes é susceptível de pôr em risco a idoneidade e competência com que a segurança privada deve ser exercida. 4 — O disposto no artigo 10.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 282/86 não viola os artigos 47.º, n.º 1, 53.º e 58.º da Constituição (a fls. 87 v e 88). 4 — Foram corridos os vistos legais. Não se detectam quaisquer razões que obstem ao conhecimento do mérito do recurso. Cumpre apreciar e decidir. II 5 — Resulta da matéria de facto provada nos autos que o ora recorrente trabalhou durante mais de seis anos como vigilante ao serviço da recorrida, aos sábados e domingos, com um horário das 9 às 16 horas, em cada um desses dias da semana. Simultaneamente, o ora recorrente trabalhava em regime de tempo completo, de segunda a sexta-feira, para uma outra empresa, de outro ramo de actividade económica. Em 5 de Setembro de 1986, foi publicado o Decreto-Lei n.º 282/86 que regulamentou a actividade de segurança privada. Este diploma legal foi publicado pelo Governo ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição. O decreto-lei em questão entrou em vigor 30 dias após a sua publicação (artigo 39.º). Além disso, o artigo 35.º desse decreto-lei estabeleceu um período de 180 dias, a contar do início de vigência do mesmo, para as empresas, singulares ou colectivas, que já exercessem quaisquer das actividades previstas no artigo 5.º (protecção de bens, móveis e imóveis, e serviços; a vigilância e controle de acesso, permanência e cir­culação de pessoas em instalações, edifícios e locais fechados ou vedados, nos termos da lei, ao público em geral; a elaboração de estudos de segurança, o fabrico e comercialização de material de segurança e respectivos equipamentos técnicos) «para se constituírem e organizarem em conformidade com o que nele se preceitua». Nos artigos 10.º a 14.º do Decreto-Lei n.º 282/86 disciplina-se a matéria respeitante ao pessoal de segurança privada. Estatui o artigo 10.º: São requisitos mínimos de admissão como pessoal de segurança privada: Maioridade; Escolaridade obrigatória; Ausência de condenações por crime doloso comprovada mediante certificado de registo criminal; Robustez física e mental, documentada por exame médico e testes adequados. 2 — O exercício de cargo ou função a qualquer título na administração central, regional ou local, bem como o desenvolvimento profissional de uma actividade remunerada sob a autoridade e direcção de outra qualquer entidade, é incompatível com a prestação de serviço como pessoal de segurança privada (itálico o n.º 2 do artigo). O n.º 2 deste artigo 10.º estabelece assim uma incompa­tibilidade do exercício da actividade do pessoal de segurança privada com o exercício de uma outra actividade remunerada por conta de outrem, em acumulação, quer se trate do exercício de cargo ou função na Administração Pública (central, regional, ou local), quer se trate de exercício de função no sector privado. 6 — Importa saber se são constitucionalmente admissíveis normas que estabeleçam tais incompatibilidades. No que toca ao regime da função pública, a própria Constituição proíbe a «acumulação de empregos ou cargos públicos, salvo nos casos expressamente admitidos por lei» (artigo 269.º, n.º 4) e estabelece que «a lei determina as incompatibilidades entre o exercício de empregos ou cargos públicos e o de outras actividades» (n.º 5 do mesmo artigo). Quando se trate de trabalhadores do sector privado, a lei fundamental não estabelece, em matéria de acumulação e de incompatibilidades, regras paralelas às previstas para a função pública, sendo compreensível a diferenciação na medida em que, constitucionalmente, os trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas «estão exclusivamente ao serviço do interesse público, tal como é definido, nos termos da lei, pelos órgãos competentes da Administração» (artigo 269.º, n.º 1). De harmonia com o artigo 47.º, n.º 1, da Constituição, «todos têm o direito de escolher livremente a profissão ou o género de trabalho, salvas as restrições legais impostas pelo interesse colectivo ou inerentes a sua própria capacidade». Trata-se, assim, de um direito fundamental que pode ser objecto de restrições por parte da lei, desde que tais restrições tenham como fundamento o interesse colectivo ou a própria capacidade do trabalhador. Comentando o n.º 1 do artigo 47.º da lei fundamental, escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira: A liberdade de escolha de profissão está sob reserva de lei restritiva (n.º 1, in fine ). É um dos casos expressamente previstos de restrições legais de «direitos, liberdades e garantias» (cfr. artigo 18.º, n.os 2 e 3) […]. Restrições claramente admissíveis são as que visam limitar o exercício simultâneo de várias profissões (se é que a liberdade de escolha abrange o direito de ter mais do que uma …). A lei pode estabelecer incompatibilidades que obstem a que uma profissão seja exercida cumulativamente com outra. O mesmo pode acontecer em relação ao pluriemprego. Estas medidas restritivas podem ser, de resto, concretizações de imposições constitucionais [ex.: execução de política de pleno emprego, nos termos do artigo 59.º, n.º 3, alínea a), ou de proibições expressamente consagradas na Constituição (ex.: proibição da acumulação de empregos ou cargos públicos, nos termos do artigo 269.º, n.º 4) (in Constituição da República Portuguesa Anotada, 1.º vol., Coimbra, 1984, p. 271]. Também Menezes Cordeiro, ao analisar a regulamentação legal do contrato de trabalho, afirma que o moderno Direito do Trabalho aceita que a celebração de um contrato desse tipo «não implica a alienação, a favor do empregador, de toda a força de trabalho do trabalhador: ele apenas se obriga na precisa medida do contrato celebrado, dentro de certos limites temporais» ( Manual de Contrato do Trabalho, Coimbra, 1991, p. 549). E, ao abordar a licitude do princípio de exercício de outras ocupações profissionais pelo trabalhador ( pluriemprego ), assume este especialista uma posição menos restritiva do que os dois comentadores acima citados: Este princípio tem, contudo, limitações. Desde logo, limitações legais: certos preceitos legislativos podem criar incompatibilidades entre o exercício de determinadas profissões, por razões deontológicas ou de simples limpidez no exercício de certas funções. Pense-se, por exemplo, no exercício simultâneo da magistratura e da advocacia. A questão põe-se em saber até que ponto podem ir tais limitações, perante a Constituição. Em abstracto, a resposta parece simples: a liberdade de trabalho só pode ser restringida para acautelar valores constitucionais em concreto mais intensos, e apenas na medida do necessário. Deveres puramente programáticos, a cargo do Estado, não podem justificar a restrição de liberdade (…): seria o caso da proibição pura e simples de ocupações laterais, como via de prosseguir o pleno emprego (…). Mas outras regras legais, com relevo para as relativas às condições de trabalho, podem impedir determinadas acumulações (…) ( ob. cit., p. 550; suprimiram-se as notas). No caso sub judicio, o legislador considerou que as actividades desenvolvidas pelas empresas privadas de segurança se revestiam de especial interesse público, actuando aquelas empresas «com carácter subsidiário» relativamente às autoridades públicas no asseguramento do exercício dos direitos e liberdades fundamentais e na garantia da segurança de pessoas e bens, podendo, desde que devidamente regulamentadas, contribuir as mesmas empresas «de modo relevante para a prevenção da criminalidade» (do preâmbulo do diploma). Daí a afirmação feita no citado preâmbulo de que não se podia «consentir por mais tempo que tais empresas actuem sem adstrição a um estatuto específico que as torne colaborantes das forças de segurança pública, em posição de subsidiariedade e agindo segundo parâmetros de legalidade e de estrita responsabilidade». 7 — Não pode, por isso, excluir-se liminarmente que o direito fundamental de escolha e de exercício de profissão não fosse susceptível de ser restringido pela lei neste caso, por motivo de interesse colectivo. Por outro lado, não restam dúvidas de que a criação desta específica incompatibilidade para aqueles que prestam serviço como pessoal de segurança privada constitui uma verdadeira restrição a um direito fundamental (cfr. Acórdão n.º 169/90 deste Tribunal, in Diário da República, II Série, n.º 210, de 11 de Setembro de 1990). Também Jorge Miranda, por exemplo, ao analisar o conteúdo da liberdade de exercício de profissão, inclui nela o «direito de não ser privado, senão nos casos e nos termos da lei e com todas as garantias, do exercício da profissão». ( Manual de Direito Constitucional, tomo IV, Direitos Fundamentais, Coimbra, 1988, p. 41). E afirma ainda o mesmo constitucionalista que «as restrições tem de ser legais, não podem ser instituídas por via regulamentária ou por acto administrativo» ( ibidem ). A proibição do exercício para o futuro de uma das actividades exercidas em acumulação excede uma ideia de concretização do direito de exercício da outra actividade ou dos limites imanentes da própria liberdade de trabalho, ultrapassa condicionamentos legais ao exercício deste direito fundamental, visto que se impõe que o trabalhador opte pelo exercício de uma das funções, sendo sempre tal exercício, no domínio da actividade de segurança privada, caracterizado por um regime legal de exclusividade. Caberia, de seguida, apurar se a restrição estabelecida na norma em apreciação seria proporcionada ou excessiva, de forma a poder aquilatar se a mesma seria constitucionalmente legítima. Antes disso, porém, importa averiguar se tal restrição poderia ser estabelecida por um decreto-lei do Governo, editado nos termos do artigo 201.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, sem ter sido precedido de uma lei de autorização legislativa, elaborada pela Assembleia da República. Com efeito, o Tribunal Constitucional pode julgar inconstitucional a norma aplicada pela decisão recorrida «com fundamento na violação de normas ou princípios constitucionais (…) diversos daqueles cuja violação foi invocada» (artigo 79.º-C da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, preceito aditado pela Lei n.º 85/89, de 7 de Setembro). 8 — O Tribunal Constitucional tem considerado de forma pacífica que cabe na reserva relativa da competência da Assembleia da República legislar de forma inovatória sobre restrições a direitos, liberdades e garantias [artigo 168.º, n.º 1, alínea b), da Constituição], podendo referir-se nesse sentido, a título exemplificativo, os Acórdãos n.os 86/84 (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 4.º Vol., pp. 81 e segs.), 423/87 (in Diário da República, I Série, n.º 273, de 26 de Novembro de 1987), 182/89 (in Diário cit., I Série, n.º 51, de 2 de Março de 1989) ou, entre os mais recentes, os n.os 372/91 e 373/91 (publicados na I Série do jornal oficial, n.os 255 e 254, de 7 e 6 de Novembro de 1991, respectivamente). Ora, constituindo tal incompatibilidade matéria de lei parlamentar ou de decreto-lei autorizado, resulta claro que o n.º 2 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 282/86, de 5 de Setembro, se acha afectado por inconstitucionalidade orgânica, por violação da alínea b) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição, na versão resultante da primeira revisão e que coincide com a vigente. 9 — Em face desta conclusão, não importa já averiguar se, por força da inclusão nele da norma questionada, este diploma constituiria legislação do trabalho, nos termos e para os efeitos da participação constitucionalmente assegurada às organizações de trabalhadores na respectiva elaboração [artigos 55.º, alínea d), e 57.º, n.º 2, alínea a), da Constituição, na versão resultante da primeira revisão constitucional, vigente na data da elaboração deste decreto-lei]. Tão-pouco se tem por necessário analisar ainda as questões respeitantes à proporcionalidade da restrição introduzida pela norma impugnada, pelas razões referidas no parágrafo anterior. III 10 — Nestes termos, pelos fundamentos expostos,decide-se julgar organicamente inconstitucional a norma do n.º 2 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 282/86, de 5 de Setembro, por violação do n.º 1, alínea b), do artigo 168.º da Lei Fundamental e, por isso, conceder provimento ao recurso, devendo consequentemente ser reformulado o acórdão recorrido, em conformidade com o decidido sobre a questão de constitucionalidade. Lisboa, 21 de Maio de 1992. Armindo Ribeiro Mendes ­Antero Alves Monteiro Diniz Maria da Assunção Esteves Vítor Nunes de Almeida (vencido, conforme declaração que junto) Alberto Tavares da Costa (vencido nos termos da declaração junta) Luís Nunes de Almeida . DECLARAÇÃO DE VOTO Não aderi à interpretação que no presente acórdão se fez do artigo 47.º da Constituição e por essa razão não acompanhei a orientação que fez vencimento. Com efeito, entendeu-se que o n.º 2 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 282/86, de 5 de Setembro, consagrava uma restrição a um direito fundamental em norma que não poderia constar de decreto-lei do Governo, a não ser que o mesmo tivesse sido emitido ao abrigo de autorização legislativa, o que não era o caso. Para chegar a tal conclusão, contudo, partiu-se de premissas que, em meu entender, não se mostram suficientemente demonstradas, a saber, que estava em causa um direito, liberdade e garantia e que esse direito era objecto de restrição por forma constitucionalmente insolvente. Quanto ao primeiro ponto, é para mim altamente duvidoso que a Constituição tutele um eventual direito ao exercício de mais do que uma profissão. Admitindo inclusivamente, e de alguma forma para além da letra do artigo 47.º, que não há que distinguir entre escolha e exercício da profissão, fica por determinar o exacto sentido do conceito de profissão, até porque, no plano constitucional, com ele não se confunde o conceito de género de trabalho. Quanto ao segundo ponto, há que perguntar se uma incompatibilidade — é essa a figura consagrada na disposição legal sindicada — tem o mesmo sentido de uma restrição. Só o poderia ter se o direito à escolha e exercício de profissão comportasse a dimensão ampla que, sem mais, lhe foi conferida neste acórdão. Mas, ainda assim, haveria que demonstrar que não se tratava, no caso, de uma limitação externa mas sim de uma restrição, que é uma limitação interna, no sentido de retirar a um direito algumas das suas potencialidades. Não fiquei convencido, portanto, de que se estava perante uma restrição no sentido próprio do termo. Não tendo ficado convencido, com a fundamentação expendida relativamente a estas duas questões, não subscrevo o acórdão. — Vítor Nunes de Almeida. DECLARAÇÃO DE VOTO Afastei-me da decisão por um conjunto de ponderações a que aludirei muito esquematicamente. A iniciativa legislativa do Governo, apoiada no artigo 201.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, decorre, por um lado, do reconhecimento da tarefa fundamental do Estado que consiste em assegurar o exercício dos direitos e liberdades fundamentais e garantir a segurança de pessoas e bens, e, por outro lado, da necessidade de enquadrar a crescente actividade da prestação de serviços pessoais de segurança e vigilância nível privado de modo a impor às empresas a elas dedicadas um estatuto que as torne colaborantes das forças de segurança pública, em posição de subsidiariedade e de legalidade de actuação e estrita responsabilidade. Esta é a razão de ser do Decreto-Lei n.º 282/86 como, de resto, flui claramente da respectiva nota preambular — o que, salvo o devido respeito, não foi devidamente valorado no acórdão. O desenvolvimento da segurança privada suscitou viva polémica nas décadas de sessenta em diante — e continua a ser preocupante — foi objecto de regulamentação em numerosos ordenamentos jurídicos nacionais e deu lugar a uma reflexão doutrinária hoje já razoavelmente sedimentada. É perante esta realidade, correlacionada directamente com a crescente complexificação das tarefas assumidas pelo Estado, não sendo a sua institucio­nalização mais do que o acolhimento por banda deste de formas de actuação destinadas a colmatar deficiências no cumprimento das suas atribuições e competências correspondentes, que, pensamos, deve ser encarado o diploma em questão e, designadamente, a norma do seu artigo 10.º, n.º 2. A esta luz e, de certo modo, para se evitar que «a máscara do Estado de Direito dissimule o direito do Estado» (N. Rouland), deve ser compreendida a incompatibilidade estabelecida naquela norma, que tem, não apenas uma vertente imposta constitucionalmente de forma inequívoca — CR, artigo 269.º, n.os 4 e 5 — mas uma outra que justifica a norma relativamente aos seus restantes destinatários e que passa pela necessidade de dignificar as tarefas constitucionalmente atribuídas à função policial — CR, n.º 1 do artigo 272.º Por isso adoptaria neste caso um tipo de argumentação semelhante ao desenvolvido no Acórdão n.º 169/90 ( Diário da República, II Série, de 11 de Setembro de 1990) para a qual remeto. A meu ver, o artigo 47.º, n.º 1, da Lei Fundamental não serve de parâmetro de aferição e o enfoque superaria outras abordagens que o acórdão se dispensou de fazer, por inúteis face à tese vencedora. — Alberto Tavares da Costa. [1] Acórdão publicado no Diário da República, II Série, n.º 191, de 20 de Agosto de 1992, pp. 7740 e segs.