0208/10 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A ratificação-sanação do acto contenciosamente impugnado pode ter lugar na pendência do processo até à contestação da entidade demandada.

II- O art. 64º CPTA não revogou o art. 141º/1 (parte final) do CPA.

1. RELATÓRIO

A…, devidamente identificado nos autos, intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, acção administrativa especial de impugnação, contra o Município do Porto, pedindo a declaração de invalidade do acto administrativo que lhe aplicou a pena disciplinar de inactividade pelo período de quinze meses, substituída pela perda do direito à pensão de aposentação por igual período de tempo.

A acção administrativa especial foi julgada procedente, anulando-se o acto administrativo punitivo contenciosamente impugnado.

Ambas as partes recorreram de tal decisão para o TCA Norte.

Por acórdão de 5 de Novembro de 2009, o TCA Norte negou provimento ao recurso interposto pelo autor A….

Inconformado, o autor, recorre para este Supremo Tribunal, ao abrigo do disposto no art. 150º CPTA.

1.1. Apresenta alegação com as seguintes conclusões:

1. O presente recurso de revista justifica-se, a título excepcional, nos termos do artigo 150º, nº 1 do CPTA., dada a divergência doutrinal e jurisprudencial que se verifica na questão jurídica decidida pelo Acórdão recorrido e que consiste em saber se o artigo 141º, nº 1, parte final do CPA deve ou não considerar-se revogado tacitamente pelo disposto no artigo 64º do CPTA (cfr. Ac. TCAN de 23/07/2009, P. 450/06.9BEPRT; Ac. do TCAS de 31/01/2008, P. 03008/07; Ac. TCAS de 26/06/2009, P. 02648/08, in www.dgsi.pt; e Ac. do Pleno STA nº 4/2009, de 5/06/2008, DR, nº 199, I Série, de 14/10/2009).

2. O presente recurso justifica-se ainda socialmente dada a natureza sancionatória do processo, com graves implicações para o Recorrente, e atento o número de processos pendentes nos Tribunais Administrativos e Fiscais, com graves implicações para o Recorrente, e atento o número de processos pendentes nos Tribunais Administrativos e Fiscais em que a mesma questão jurídica se coloca, sendo necessário para uma melhor aplicação do direito e das normas em causa – artigos 64º do CPTA e 141º, nº 1, parte final do CPA (vd., entre outros constantes da deliberação de ratificação, proc. nº 1552/05.4BEPRT, 1569/05.9BEPRT e 2769/06.0BEPRT instaurados contra o Município do Porto).

3. Contrariamente ao decidido, não se verifica no caso inutilidade superveniente da lide, porquanto o artigo 141º, nº 1 do CPTA não terá sido revogado e foi requerida a fls… a ampliação do objecto da impugnação contra o acto de ratificação ao abrigo do art. 64º, nº 2 e 3 do CPTA.

4. Não existe uma verdadeira incompatibilidade entre as duas normas, pois o processo considera-se pendente no período que medeia entre a entrega da petição em juízo e a apresentação da contestação, pelo que não se verifica o pressuposto legal da revogação tácita previsto no nº 2 do art. 7º do Código Civil, havendo apenas que interpretar e aplicar as duas normas conjugadamente.

5. A revogação tácita defendida pela corrente doutrinal a que aderiu o Acórdão recorrido, para além de violar o disposto no artigo 7º, nº 2 do Código Civil, não atentou no princípio geral de direito que refere que, em regra, lei processual não revoga lei substantiva.

6. O Acórdão recorrido não teve ainda em conta a unidade do sistema jurídico, designadamente, o disposto noutras disposições legais, vigorando no domínio da revogação tácita, o princípio da prevalência da vontade mais recente do legislador.

7. O art. 77º da Lei nº 55-B/2004, de 30 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado de 2005, e que entrou em vigor a 1 de Janeiro de 2005 (após o artigo 64º do CPTA), veio dar nova redacção ao artigo 40º do DL 155/92, introduzindo um nº 3 de «natureza interpretativa» que alude ao estatuído no 141º do CPA (cfr. Acórdão do Pleno do STA nº 4/2009, de 5/06/2008, Proc. 1212/06, publicado no Diário da República, nº 199, I Série, de 14 de Outubro).

8. Tendo assim o legislador manifestado em lei posterior, expressamente, a sua vontade em manter o regime substantivo da revogação dos actos administrativos consagrado no artigo 141º, nº 1, parte final do CPA., com excepção no que respeita ao regime da administração financeira do Estado, errou o Acórdão recorrido na determinação da norma aplicável ao caso dos autos.

9. O prazo para a revogação/ratificação de actos administrativos consagrado no art. 141º, nº 1, parte final do CPA, justifica-se atento os princípios da certeza e da segurança jurídica que fundamentam o caso julgado administrativo.

10. Finalmente, o acto de ratificação, para além de ser manifestamente intempestivo e ilegal, por violação do artigo 141º, nº 1 e 137º, nº 2 do CPA, viola ainda o artigo 63º do novo Estatuto Disciplinar, aplicável ao caso dos autos por força do artigo 7º da Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro, desde 1 de Janeiro de 2009.

Termos em que, salvo o devido respeito, deve ser revogado o Acórdão recorrido com fundamento na utilidade do conhecimento do recurso interposto pelo Município do Porto, substituindo-se, em consequência, o mesmo por Douto Acórdão desse Tribunal superior que, reiterando a jurisprudência dominante do STA e TCA, mantenha a anulação do acto por vício de forma consistente na falta de competência do seu autor, como é de inteira e merecida JUSTIÇA!

1.2. O Município do Porto contra-alegou, concluindo:

A. O presente recurso intentado ao abrigo do artigo 150º do CPTA, é-o como recurso excepcional de revista (como é vulgarmente chamado) para o Supremo Tribunal Administrativo, pelo que não se trata de um recurso-regra, como tal, aplicável à generalidade das situações, mas apenas e só aqueles casos em que se enquadrem os concretos pressupostos de que a lei faz depender a sua admissão (cfr. artigo 150º, nº 1 a 4 do CPTA).

B. No caso em apreço, o Recorrente sustenta a relevância jurídica da questão na pretensa divergência doutrinal e jurisprudência controversa do TCA Norte, TCA Sul e Supremo Tribunal Administrativo, e faz assentar a relevância social no facto de estar “em causa nos presentes autos a validade de um acto sancionatório com gravíssimas implicações para o recorrente […]”, referindo ainda, en passant, que “existem vários outros processos judiciais pendentes em curso instaurados contra o Município do Porto, em que a questão jurídica a decidir é a mesma, pelo que o presente recurso justifica-se também para uma melhor aplicação da norma em causa […]”.

C. Não obstante o esforço argumentativo do Recorrente, não procede – de todo – não procede – o argumentário vertido nas alegações.

D. No que concerne à pretensa divergência doutrinal, importará notar que não corresponde inteiramente à verdade a afirmação do Recorrente na pág. 2 das suas alegações, já que, como se viu, o Prof. Doutor Mário Aroso de Almeida também entende que a Administração deve poder “actuar sobre os seus actos durante todo o tempo em que o processo impugnatório se encontre pendente”.

E. Já no que se reporta à alegada divergência jurisprudencial, bastará atentar no teor dos acórdãos referenciados pelo Recorrente para rapidamente concluir que tal divergência não existe, já que nos acórdãos citados o TCA Sul e o Supremo não se pronunciaram verdadeiramente sobre a questão sub judice nos presentes autos, inexistindo por isso, uma verdadeira “oposição” ou corrente jurisprudencial contraditória.

F. Para aferir da admissibilidade da revista, em nada releva o facto, alegado pelo Recorrente, de estar em causa “a validade de um acto sancionatório com gravíssimas implicações para o recorrente”, já que essa admissibilidade supõe que tais implicações extravasam os limites do caso concreto, o que manifestamente não sucede no caso em apreço.

G. E nem se diga – como refere o Recorrente - que a admissibilidade da revista se justifica pela existência de “vários outros processos judiciais pendentes em curso instaurados contra o Município do Porto, em que a questão jurídica a decidir é a mesma […]” pois que o acto em causa nos presentes autos – e bem assim o acto de ratificação – contém destinatários perfeitamente identificáveis e identificados, pelo que os eventuais efeitos do recurso só aproveitariam a um grupo muitíssimo restrito de destinatários, circunstância que, como está bom de ver, não é idóneo a consubstanciar-se num interesse de natureza comunitária.

H. Por outro lado, não pode dizer-se que a solução jurídica adoptada na decisão recorrida esteja fora do espectro de soluções possíveis e plausíveis para o presente caso, não se manifestando, por isso, qualquer necessidade da revista para cumprimento dos propósitos de melhor aplicação do direito.

I. O Supremo Tribunal Administrativo já se pronunciou sobre a questão decidenda nos presentes autos no recente acórdão de 14.01.2010, proferido no âmbito do processo de revista nº 1256/09, onde negando a revista, afirmou peremptoriamente que, “[sem prejuízo da possibilidade de entendimento/s diferente/s (como, aliás, é normal em direito), certo é que o acórdão recorrido não evidencia a existência de um erro manifesto ou grosseiro, tendo designadamente, em conta o preceituado no art. 64º do CPTA e o entendimento da doutrina maioritária sobre a derrogação do art. 141º do CPA pelo aludido preceito do CPTA […]”

J. Sem prejuízo do entendimento que o Município do Porto sempre perfilhou sobre esta matéria, por razões de justiça material, todas as penas disciplinares, à excepção da repreensão, são hoje aplicadas pela Câmara Municipal do Porto porquanto a aplicação de uma sanção disciplinar tem como pressuposto a violação, por parte do funcionário, dos deveres que lhe são impostos pela Lei, enquanto funcionários públicos e, na perspectiva de não permitir que tais violações ficassem impunes por força de uma mera contingência formal, a Câmara Municipal do Porto decidiu chamar a si a deliberação da aplicação destas mesmas sanções. É este o contexto em que deve ser entendida a deliberação de ratificação em causa no presente recurso.

K. Ao contrário do que o Recorrente alega, é inquestionável a tempestividade da ratificação em causa, porquanto esta cumpre integralmente os requisitos legais aplicáveis.

L. Defende o Recorrente que nos termos do nº 1 do artigo 141º do CPA o acto de ratificação em causa é intempestivo porque praticado depois da contestação da entidade recorrida.

M. Sucede que, como bem se refere na decisão recorrida, e bem assim os Professores VIEIRA DE ANDRADE e JOSÉ ROBIN DE ANDRADE, o artigo 64º do CPTA revogou o referido artigo 141º, nº 1, parte final, do CPA, assim possibilitando a revogação ou ratificação de actos após o prazo de resposta da entidade demandada, durante toda a pendência do processo.

N. Ainda que assim não se entendesse – o que não se concebe e apenas se alega por dever de patrocínio – sempre se dirá, na esteira da doutrina do acórdão do TCA Norte de 23.07.2009 (Proc. nº 450/06.9BEPRT), que “a ratificação baseada na ilegalidade pode ocorrer a todo o tempo”.

O. Importa ainda clarificar que não cola nem medra o argumento aduzido pelo Recorrente à luz do qual “não existe uma verdadeira incompatibilidade entre as duas normas – artigo 64º do CPTA e artigo 141º, nº 1, parte final do CPA - , pois o processo considera-se pendente entre a entrega da petição em juízo e a apresentação da contestação”, pois que a manutenção da parte final do artigo 141º, nº 1 do CPA, implica a perda de utilidade de uma boa parte da norma ínsita no artigo 64º do CPTA, circunstância que não corresponde certamente à vontade do legislador.

P. Por outro lado, não é possível lançar mão, sem mais, da regra à luz da qual “lei processual não revoga lei substantiva”, uma vez que, como é sabido, o CPTA procedeu a uma reforma profunda das normas de processo administrativo constantes da LPTA, de tal forma que entrou em matérias de natureza substantiva e procedeu à revogação – ainda que tácita – de várias disposições.

Q. Basta pensar, por exemplo, na revogação do artigo 164º do CPA por força da entrada em vigor do artigo 59º, nº 4 do CPTA.

R. Com a nova redacção que a Lei nº 55-B/2005, de 30 de Dezembro (que aprovou Orçamento de Estado para 2005) conferiu ao artigo 40º do DL 115/92, de 28 de Julho, que estabelece o regime financeiro dos serviços e organismos da administração pública, o legislador pretendeu apenas fazer prevalecer a possibilidade de a administração ordenar a reposição de quantias nos cofres do Estado dentro do prazo de 5 anos posteriores ao seu recebimento, referido no nº 1 do mesmo artigo. Assim, ao aludir ao artigo 141º do CPA – determinando a sua inaplicabilidade – o legislador referiu-se claramente à primeira parte, e não já à parte final referente à “resposta da entidade recorrida”. Ora, uma vez que o artigo 64º do CPTA revogou justamente a parte final do artigo 141º do CPA, nenhuma incongruência existe na determinação do legislador.

S. Para mais, a norma do artigo 40º do DL 155/92, de 28 de Julho, não pressupõe, em nenhum momento, a existência de uma acção judicial em curso, pelo que o legislador nunca poderia estar a remeter para a parte final do artigo 141º do CPA.

T. Da análise conjugada das normas dos artigos 141, nº 1, do CPA e 64º do CPTA, facilmente se conclui que esta última não põe em causa a certeza e a segurança jurídica, nem tampouco o caso julgado administrativo pois que, se assim fosse, ter-se-ia de salvaguardar todas as situações de revogação, substituição e alteração de acto administrativo, cristalizando-o para sempre no tempo.

U. Carece em absoluto de sentido a invocação do artigo 63º do Novo Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Pública porque a renovação da instauração do procedimento disciplinar reporta-se à possibilidade de proceder a uma nova instauração do procedimento (Nas palavras de PAULO VEIGA E MOURA, à renovação da “decisão de instaurar processo disciplinar”) em ordem a suprir alguma invalidade ocorrida no decurso desse mesmo procedimento, o que nada tem a ver com a ratificação em causa nos presentes autos.

V. Com efeito, com o acto de ratificação não se instaurou novamente o procedimento disciplinar, mas apenas se sanou uma invalidade do próprio acto (e não do procedimento) de aplicação de pena disciplinar ao aqui Recorrente.

Termos em que,

A presente revista não deverá ser admitida ou, assim não se entendendo, deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente.

1. 3 A formação prevista no art. 150º/5 CPTA, admitiu a revista, pelo acórdão de fls. 545/551, em cujo discurso justificativo se lê, além do mais, que:

“(…) A questão suscitada carece de ser esclarecida pela intervenção do órgão de cúpula do sistema, seja qual for o sentido da sua pronúncia, para maior segurança das relações jurídicas administrativas e para o melhor e mais eficaz funcionamento da justiça administrativa uma vez que é de prever que surja repetidamente em litígios pendentes ou futuros. Em favor de qualquer das teses em discussão nestes autos podem apresentar-se argumentos cuja valia o STA pode sopesar no recurso de revista.

A matéria dos prazos para a prática de actos de revogação por parte da Administração e conexões que apresenta com a tutela da posição jurídico-subjectiva dos cidadãos envolvidos ou afectados por essa sua actuação é de grande relevância e manifesta utilidade.

Podemos por isso concluir que estamos perante matéria complexa e que assume relevância expansiva ou mais geral que permite qualificá-la como questão fundamental.”

Cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1 OS FACTOS

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

1. O autor é funcionário do quadro da entidade demandada, exercendo funções no âmbito da fiscalização de obras particulares, estando integrado na carreira de Técnico Profissional de Construção Civil do grupo técnico profissional.

2. À data dos factos em apreço nos presentes autos, exercia funções na Divisão de Fiscalização da Direcção Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística.

3. O ora autor desligou-se do serviço activo em 01/03/2003, para efeitos de aposentação, efectivada em 01/06/2003.

4. Por despacho do Presidente da Câmara Municipal do Porto, de 02/10/2002, ratificado por deliberação de 22/10/2002 da Câmara Municipal do Porto, foi instaurada sindicância à Divisão de Fiscalização da Direcção Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística.

5. Por deliberação da Câmara Municipal do Porto, em 03/12/2002, foi nomeado sindicante o Dr. B….

6. O procedimento foi registado e autuado em 09/12/2002, passando a correr termos no Processo de Sindicância nº 19310/DMA/SSFALCMP02.

7. Em 16/06/2004, foi elaborado relatório final no âmbito da sindicância.

8. Em 30/07/2004, o Presidente da Câmara Municipal teve conhecimento do teor do relatório elaborado no processo de sindicância, mandando elaborar proposta a submeter a reunião do executivo.

9. Em 07/09/2004, foi elaborada proposta a submeter a deliberação da Câmara Municipal, cujo teor consta de fls. 549 e 550 do processo administrativo apenso ao processo nº 1983/05.0BEPRT, que aqui se tem por reproduzido.

10. Em 21/09/2004, a Câmara Municipal do Porto deliberou aprovar o teor do relatório final, incluindo a instrução, mediante conversão da sindicância na respectiva fase instrutória, de processos disciplinares contra C…, D… e A….

11. Por deliberação da Câmara Municipal do Porto, de 12/10/2004, foi nomeado instrutor dos procedimentos disciplinares o Dr. B….

12. Em 15/11/2004, procedeu-se ao registo e autuação dos procedimentos disciplinares referidos.

13. Em 12/08/2005, foi elaborado relatório final no âmbito dos procedimentos disciplinares instaurados, inclusive o relativo ao ora autor.

14. Em 09/09/2005, o Vereador dos Recursos Humanos, no uso de competência delegada, nos termos do capítulo II da Ordem de Serviço nº 22/2002, de 16 de Janeiro de 2002, proferiu decisão disciplinar relativa ao ora autor, aceitando o conteúdo do relatório final do processo disciplinar e aplicando-lhe a sanção disciplinar de inactividade pelo período de quinze meses, substituída pela perda do direito à pensão de aposentação por igual período de tempo.

15. Em 14/09/2005, o aqui autor foi notificado desta decisão proferida em 09/09/2005.

16. Dá-se aqui por reproduzido o teor do documento junto aos autos em 28/06/2007.

17. Por deliberação da Câmara Municipal do Porto, de 18 de Novembro de 2008, “ … foi aprovada:

1. A ratificação da pena disciplinar de inactividade pelo período de 15 meses, substituída pela perda do direito à pensão de aposentação por igual período de tempo ao recorrente A…;

2. O aproveitamento, sem excepção, de todos os actos instrutórios produzidos no processo disciplinar que culminou na aplicação ao Autor da pena disciplinar mencionada.”

2.2. O DIREITO

A presente acção administrativa especial foi intentada para impugnação do acto administrativo de 2005.09.09, da autoria do Vereador dos Recursos Humanos da Câmara Municipal do Porto, que aplicou ao autor a pena disciplinar de inactividade pelo período de quinze meses, substituída pela perda do direito à pensão de aposentação por igual período de tempo, alegando o autor que o acto padecia dos vícios de: (i) violação de lei, por inexistência de infracção disciplinar; (ii) incompetência do autor do acto.

Por acórdão de 2007.11.05, o TAF do Porto decidiu que não se verificava o vício de violação de lei, mas, apesar disso, julgou a acção procedente e anulou o acto contenciosamente impugnado por considerar que este enfermava do invocado vício de incompetência, em razão da autoria.

O Município do Porto recorreu para o TCA Norte, na parte que lhe foi desfavorável, isto é, em relação à decisão de procedência do vício de incompetência. O autor, por sua vez, recorreu para o mesmo Tribunal insurgindo-se contra a decisão de improcedência do vício de violação de lei.

Porém, na pendência da acção, já na fase do recurso jurisdicional, a Câmara Municipal do Porto deliberou, em 2008.11.18, ratificar o acto impugnado, anteriormente praticado pelo Vereador dos Recursos Humanos (vide ponto 17. do probatório).

O acórdão em revista, relevou a “ratificação da pena disciplinar pela CM do Porto” emitindo, a respeito, de modo sucinto, as seguintes pronúncias:

a) a ratificação é possível nos termos do art. 64º do CPTA, que, implicitamente revogou o art. 141º, nº 1, parte final, do CPTA;

b) a Câmara Municipal do Porto é o órgão competente para aplicar penas disciplinares, como a dos autos;

c) por causa da sua deliberação, “ficou prejudicado o conhecimento do recurso interposto pelo município do Porto, pelo que, nesta parte, se terá de entender que a ratificação operada, além de válida, tem repercussões na sorte do recurso jurisdicional, interposto pelo Município do Porto, que se terá de julgar extinto, por inutilidade superveniente da lide, da responsabilidade do Município do Porto” (sic).

Temos, assim, que o tribunal a quo apreciou a legalidade da deliberação da Câmara Municipal do Porto de 2008.11.18, proferida na pendência do processo, considerando que este novo acto é válido e consubstancia uma ratificação-sanação que eliminou o vício de incompetência que afectava o primeiro acto punitivo.

É contra esta pronúncia que o autor se insurge na presente revista, tendo-a por errada, por duas ordens de razões: (i) o acto de ratificação viola o disposto no art. 141º/1 do CPTA e (ii) desrespeita o disposto no art. artigo 63º do novo Estatuto Disciplinar, aplicável ao caso dos autos por força do artigo 7º da Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro, desde 1 de Janeiro de 2009.

2.2.1. Da violação do prazo previsto no art. 141º/1 do CPA

De acordo com o previsto no art. 141º/1 do CPA “os actos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida.”

O acórdão recorrido entendeu que o disposto no art. 141º/1 do CPA (parte final) foi implicitamente revogado pelo art. 64º do CPTA e que, por consequência, o acto de ratificação-sanação praticado na pendência do processo, já depois de proferida sentença anulatória em 1ª instância, mas antes do respectivo trânsito em julgado, foi tempestivamente praticado.

Ao contrário, o autor considera que a norma do art. 141º/1 do CPA não foi revogada pelo art. 64º CPTA e que, por causa disso, a deliberação de 2008.11.18 desrespeitou o prazo legal de revogação/ratificação dos actos administrativos inválidos.

Em defesa da sua tese apresenta os seguintes argumentos:

- Em primeiro lugar, não existe uma verdadeira incompatibilidade entre as duas normas – artigo 64º do CPTA e artigo 141º, nº 1, parte final do CPA – pois o processo considera-se pendente no período que medeia entre a entrega da petição em juízo e a presentação da contestação. Como tal, não se verifica o pressuposto legal da revogação tácita previsto no nº 2 do art. 7º do Código Civil, havendo apenas que interpretar e aplicar as duas normas conjugadamente;

- Em segundo lugar, é aceite o princípio geral de direito que estabelece que, em regra, especialmente no âmbito da revogação tácita, lei processual não revoga lei substantiva:

- Em terceiro lugar é necessário ter em conta a unidade do sistema jurídico, designadamente o disposto noutras disposições legais, vigorando no domínio da revogação tácita o princípio da prevalência da vontade mais recente do legislador.

Ora, o legislador, já no domínio da vigência do CPTA, manifestou, em lei posterior (com a nova redacção do art. 40º do DL nº 155/92, de 28 de Julho, introduzida pelo artigo 77º da Lei nº 55-B/2005, de 30 de Dezembro) a sua vontade em manter em vigor o regime substantivo da revogação dos actos administrativos consagrado no art. 141º, nº 1, parte final do CPA;

- Em quarto lugar, o prazo para a revogação/ratificação de actos administrativos consagrado no aludido artigo 141º, nº 1, parte final do CPA justifica-se atentos os princípios da certeza e segurança jurídica que fundamentam o caso julgado administrativo, não só para protecção de terceiros como do próprio lesado com o acto, evitando a indefinição da situação jurídica e o protelar dos procedimentos administrativos, como sucedeu in casu.

A entidade demandada, ora recorrida, responde a esta argumentação dizendo, no essencial, que:

- O artigo 64º do CPTA revogou o artigo 141º, nº 1, parte final do CPA, possibilitando a revogação ou ratificação de actos após o prazo de resposta da entidade demandada, durante toda a pendência do processo.

Esta solução decorre expressa e directamente da previsão do artigo 64º do CPTA que permite alargar a impugnação àqueles actos que forem praticados na pendência do processo.

Em abono da sua leitura invoca, no mesmo sentido, as posições de VIEIRA DE ANDRADE In “Justiça Administrativa”, 8ª ed., Almedina, 2006, pág. 846, PAULO OTERO In CJA nº 28, “Impugnações Administrativas”, pág. 53, nota 6 e JOSÉ ROBIN DE ANDRADE In CJA nº 28, “Impugnações Administrativas”, pág. 48;

- No presente caso não é possível lançar mão, sem mais, da regra à luz da qual “lei processual não revoga lei substantiva”. É que o CPTA procedeu a uma reforma profunda das normas de processo administrativo constantes da LPTA, de tal forma que entrou em matérias de natureza substantiva e procedeu à revogação – ainda que tácita – de várias disposições.

Basta pensar, por exemplo, na revogação do artigo 164º do CPA por força da entrada em vigor do artigo 59º, nº 4 do CPTA;

- Acresce que é errónea a afirmação de que o legislador, na Lei nº 55-B/2005, de 30 de Dezembro, manifestou expressamente a sua vontade de manter o regime substantivo da revogação dos actos administrativos consagrado no art. 141º, nº 1, parte final do CPA.

Com a nova redacção introduzida no art. 40º do DL nº 155/92, de 28 de Julho – aditando um nº 3 – o legislador pretendeu apenas fazer prevalecer a possibilidade de a administração ordenar a reposição de quantias nos cofres do Estado dentro do prazo de 5 anos posteriores ao seu recebimento, referido no nº 1 do mesmo artigo, pelo que ao aludir ao art. 141º do CPA não teve em mente a existência de um processo judicial em curso, sendo que a norma em causa não está pensada para o contexto de um processo judicial em curso;

- Por ouro lado, da análise conjugada das normas dos artigos 141, nº 1, do CPA e 64º do CPA, facilmente se conclui que esta última não põe em causa a certeza e a segurança jurídica, nem tampouco o caso julgado administrativo.

Se assim fosse, ter-se-ia de salvaguardar todas as situações de revogação, substituição e alteração de acto administrativo, cristalizando-o para sempre no tempo.

Ora, foi precisamente isso que o legislador veio modificar com o CPTA, designadamente no artigo 64º em causa nos presentes autos, ao assumir de forma expressa e inequívoca que o acto impugnado pode ser revogado, alterado ou substituído na pendência do processo.

Identificado o dissídio e enunciados os argumentos de cada uma das teses em confronto, é chegado o tempo de o tribunal decidir.

Vejamos, pois.

Em matéria de cessação da vigência da lei, a norma – chave do nosso ordenamento jurídico é o artigo 7º do Código Civil cujo texto é o seguinte:

1. Quando não se destine a ter vigência temporária, a lei só deixa de vigorar se for revogada por outra lei.

2. A revogação pode resultar de declaração expressa, da incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes ou da circunstância de a nova lei regular toda a matéria da lei anterior.

3. A lei geral não revoga a lei especial, excepto se outra for a intenção inequívoca do legislador.

4. A revogação da lei revogatória não importa o renascimento da lei que esta revogara.

Temos, assim, que a revogação pressupõe a entrada em vigor de uma nova lei (nº 1, in fine) e que pode ser expressa ou tácita (nº 2). “É expressa quando consta de declaração feita na lei posterior (fica revogado…). J. Baptista Machado, “Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador”, p. 165 É tácita quando resulta da incompatibilidade entre as disposições novas e as antigas ou quando a nova lei regula toda a matéria da lei anterior, substituindo-a globalmente.

Dito isto, a primeira nota relevante para a decisão a proferir no caso em apreço é que a lei antiga em causa (art. 141º/1 CPA) não está incluída no elenco das normas expressamente revogadas pela lei nova (art. 6º da Lei nº 15/2002, de 22 de Fevereiro, que aprovou o CPTA).

E, se escapou à revogação expressa por parte da lei nova, então, a lei velha só pode ter deixado de vigorar se, porventura, tiver sido tacitamente revogada, por uma das duas formas supra mencionadas.

Ora, por um lado, não há entre as disposições novas e as disposições antigas uma relação de recíproca repugnância que as torne inconciliáveis. É logicamente viável a vigência simultânea e a aplicação conjunta e articulada de ambas, lendo-as com o sentido de que o acto revogatório do acto impugnado pode ser praticado na pendência do processo (art. 64º CPTA) até à contestação da entidade demandada (art. 141º/1 CPA).

Por outro lado, se é certo que o CPTA (lei nova) regulou ex novo, (arts. 63º a 65º) o regime processual da modificação objectiva da instância no âmbito da acção administrativa especial para impugnação de actos administrativos, já não há subsídio interpretativo que suporte a ideia de que o legislador da lei processual nova tenha querido, igualmente, regular todo o regime substantivo de revogação/convalidação dos actos administrativos inválidos, suprimindo, inclusive o limite temporal imposto na parte final do art. 141º/1 do CPA.

A expressão “quando, na pendência do processo, seja proferido acto revogatório…”, não é arrimo bastante para a ideia de substituição global do regime substantivo anterior por uma nova disciplina jurídica, que passa a permitir quer a revogação, quer a convalidação dos actos impugnados, em qualquer momento da pendência do processo, inclusive na fase de recurso judicial, tanto mais quanto se sabe que, por exemplo, a revogação anulatória que dá satisfação extraprocessual à pretensão do impugnante, por um lado, e a ratificação-sanação retroactiva (art. 137º/4 CPA) como forma de evitar uma decisão judicial anulatória e validar os efeitos já produzidos pelo acto inválido impugnado, por outro lado, têm consequências muito diversas para a posição do autor e suscitam problemas jurídicos distintos que reclamam soluções diferenciadas. Vide, quanto a esta problemática, Mário Aroso de Almeida, “Anulação de Actos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes”, p. 265 e segs

Donde que, na nossa leitura, o art. 64º do CPTA não operou a revogação do art. 141º/1 do CPA Vide, neste sentido Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 10ª ed., p. e, por via disso, de iure condito, a ratificação-sanação do acto inválido contenciosamente impugnado só é admitida até à contestação da entidade demandada (art. 137º/2 CPA).

Dito isto, é inválida, por intempestiva, a ratificação-sanação contida na deliberação de 2008.11.18 da Câmara Municipal do Porto.

Procede, pois, nesta parte, a alegação do autor.

2.2.2. Da violação do art. 63º do Estatuto Disciplinar aprovado pela Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro.

Para o autor, a deliberação de 2008.11.18 da Câmara Municipal do Porto é ainda ilegal por desrespeitar o disposto no art. 63º/1 do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores Que Exercem Funções Públicas.

Todavia, esta é uma questão nova sobre a qual o tribunal a quo não emitiu qualquer pronúncia e que não é de conhecimento oficioso. Por via disso, está excluída do âmbito do presente recurso de revista (cfr. arts. 676º/1, 660º/2, 713º/2 e 726º do C.P.Civil).

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso e em anular o acto que aplicou ao autor a pena disciplinar de inactividade pelo período de quinze meses, substituída pela perda do direito à pensão de aposentação por igual período de tempo.

Custas pelo réu.

Lisboa, 21 Junho de 2011. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Américo Joaquim Pires Esteves – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.