48/84 - Tribunal Constitucional

Plenário. Relator: Conselheiro Nunes de Almeida. Acordam, em conferência, no Tribunal Constitucional: I 1 — Em 15 de Maio de 1984, o Presidente da República recebeu, para promulgação como decreto-lei, o decreto registado na Presidência do Con­selho de Ministros sob o n.º 256/84, que visa introduzir alterações no Código do Imposto Complementar e actualizar algumas das suas disposi­ções. Em 21 de Maio, e nos termos do disposto no n.ºs 1 e 3 do artigo 278.º da Constituição e nos artigos 51.º e seguintes da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, o Presidente da República requereu a este, Tribunal Constitucional a apreciação preventiva da constitucionali­dade do artigo 1.º do mencionado diploma, na parte em que dá nova redacção à alínea b) do n.º 1 do artigo 11.º, ao n.º 2 da alínea a) do artigo 29.º e às tabelas I e II do artigo 33.º do referido Código do Imposto Complementar. 2 — Sustenta o Presidente da República que as referidas normas são organicamente inconstitucionais, por violação da alínea i) do n.º 1 do artigo 168.º da Lei Fundamental que estabelece ser da exclusiva compe­tência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legis­lar sobre «criação de impostos e sistema fiscal». Tal inconstitucionalidade resultaria do facto de o Governo não se encontrar autorizado a legislar sobre a matéria, da forma como o fez. Efectivamente, de acordo com o disposto no n.º 1 da alínea b) do n.º 1 do artigo 15.º da Lei n.º 42/83, de 31 de Dezembro, que apro­vou o Orçamento do Estado para 1984, teria ficado o Governo autori­zado a alterar o artigo 29.º do citado Código do Imposto Complemen­tar, no sentido de elevar para 180 000$ o valor indicado no n.º 2 da alínea a) daquele artigo (dedução ao rendimento global líquido, para efei­tos de determinação do rendimento colectável, aplicável aos contribuin­tes casados e não separados judicialmente de pessoas e bens). Ora, o diploma em apreço não teria acatado, nessa parte, o determi­nado na Lei n.º 42/83, na medida em que eleva para 240 000$ quer o quantitativo do citado n.º 2 da alínea a) do artigo 29.º do Código do Imposto Complementar, quer ainda o referido na alínea b) do n.º 1 do artigo 11.º do mesmo Código. Da mesma forma, também o decreto em análise não haveria respei­tado o comando da alínea f) do n.º 1 do artigo 15.º da Lei n.º 42/83, que autorizara o Governo a substituir as tabelas I e II de taxas do imposto complementar, secção A, insertas no artigo 33.º do respectivo Código. Na verdade, dessa alínea f) do n.º 1 do artigo 15.º da Lei n.º 42/83 constavam expressamente as novas tabelas que o Governo ficava autori­zado a aprovar. Ora, as tabelas constantes das alterações introduzidas pelo decreto em apreciação não correspondem às da Lei n.º 42/83, tendo o Governo modificado, relativamente a estas, os escalões a partir de 1300 contos (tabela I) e de 1080 contos (tabela II) e respectivas taxas de imposto, do que resultaria para os titulares de rendimentos abrangidos por esses escalões, uma tributação inferior àquela que fora fixada pela Assembleia da República. Daqui conclui o Presidente da República que o artigo 1.º do decreto registado na Presidência do Conselho de Ministros sob o n.º 256/84, na parte em que dá nova redacção à alínea b) do n.º 1 do artigo 11.º, ao n.º 2 da alínea a) do artigo 29.º e às tabelas I e II do artigo 33.º do Código do Imposto Complementar: a) É organicamente inconstitucional, violando a alínea i) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição, «por ter sido aprovado pelo Governo sem que para tanto estivesse constitucionalmente auto­rizado a legislar em tal matéria»; b) Viola ainda o n.º 2 do artigo 168.º da Constituição, uma vez que não foi respeitado o objecto, sentido e extensão da autori­zação legislativa; c) Contraria, também, o princípio programático, estabelecido no artigo 107.º, n.º 1, da Constituição, pois que, tendo em conta as tabelas ou escalões dos rendimentos colectáveis em vigor, o alargamento dos escalões mais elevados não contribui para a «diminuição das desigualdades». E, acrescenta o Presidente da República, «contra tal entendimento não poderá, parece, argumentar-se com o disposto no n.º 7 do artigo 16.º da Lei n.º 42/83», na medida, em que «a autorização legislativa aí con­ferida em termos genéricos» para o Governo proceder durante o ano de 1984 a uma revisão do Código do Imposto Complementar «não visa ou não poderá vigorar para o presente ano orçamental». Fundamentando esta afirmação, alega o Presidente da República, desig­nadamente, o seguinte: a) A expressão «durante o ano de 1984», usada nesse n.º 7 do artigo 16.º da Lei n.º 42/83, permite concluir que esses pode­res de revisão do Código, mesmo que se admita que tais pode­res incluam o da sua aprovação legal, não poderão ter eficácia no corrente ano, na medida em que essas eventuais alterações contrariem os escalões e as tabelas que a própria Assembleia da República teve o cuidado de fixar; b) A não se perfilhar este entendimento, ficariam sem sentido útil as determinações e tabelas que a Lei n.º 42/83 estabeleceu para o corrente ano, relativamente à incidência e à taxa do imposto complementar; c) E, como resulta do artigo 9.º do decreto em apreço, as altera­ções ao Código do Imposto Complementar nele consignadas «são aplicáveis ao imposto complementar respeitante aos anos de 1983 e seguintes», vigência e eficácia que, na parte em ques­tão, não são compatíveis com o objecto e extensão daquela lei de autorização legislativa». Nas conclusões do seu requerimento, reafirma o Presidente da Repú­blica que o disposto no artigo 1.º do decreto registado na Presidência do Conselho de Ministros sob o n.º 256/84, na parte em que dá nova redacção à alínea do n.º 1 do artigo 11.º, ao n.º 2 da alínea a) do artigo 29.º, e às tabelas I e II do artigo 33.º do Código do Imposto Complementar é inconstitucional porque: a) Contraria o objecto e a extensão da Lei n.º 42/83, de 31 de Dezembro, fixados no n.º 1 da alínea b) e na alínea f) do n.º 1 do seu artigo 15.º, e não pode socorrer-se dos poderes conferi­dos pelo n.º 7 do seu artigo 16.º; b) Deste modo, e nessa parte, o Governo não tem poderes para legislar nos termos em que o fez, mas somente a Assembleia da República [artigo 168.º, n.º 1, alínea i), da Constituição]; c) Infringe assim o princípio da legalidade tributária previsto no artigo 106.º da Constituição e, de algum modo, também o princípio (correcção das desigualdades) consagrado no artigo 107.º, n.º 1 da Constituição; d) Em suma, viola os artigos 168.º, n.º 1, alínea i), e n.º 2, 106.º e 107.º, n.º 1, da Constituição. 3 — Notificado o Governo, na pessoa do Primeiro-Ministro, para se pronunciar, querendo, sobre o pedido, nos termos do preceituado no artigo 54.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, veio o Vice-Primeiro-Ministro a oferecer aos autos um documento elaborado na Secretaria de Estado do Orçamento. Na resposta do Governo sustenta-se a constitucionalidade das normas impugnadas, invocando-se duas ordens de razões para o efeito. Em primeiro lugar, entende o Governo que todas as alterações em causa «cabem, sem grande esforço interpretativo, no poder-dever contido no n.º 7 do artigo 16.º da Lei do Orçamento», na medida em que ao aumentar os escalões de rendimento e ao autorizar as deduções para apu­ramento do rendimento tributável no imposto complementar, «o Governo reconheceu a sua crescente desactualização operada pelo efeito-inflacção, que tem funcionado como um imposto disfarçado, agravando o peso das suas taxas marginais e assim punindo, em certa medida, o trabalho». Em segundo lugar, alega o Governo que, traduzindo o princípio da legalidade tributária a preocupação de garantir a segurança individual dos cidadãos e a protecção patrimonial dos contribuintes pela consagração da regra da auto-tributação, não deverá a rigidez do princípio no taxation without representation funcionar nos casos em que o Governo «invada» a esfera de competência das assembleias parlamentares para beneficiar os contribuintes. E termina, portanto, o Governo, concluindo que: a) As alterações, relativamente à Lei do Orçamento, introduzidas no decreto em apreço, não são inconstitucionais, por se enqua­drarem nos termos genéricos da autorização legislativa contida no n.º 7 do artigo 16.º da mencionada lei; b)A não entender-se assim, não poderá ainda validamente arguir-se a inconstitucionalidade de tais alterações, por violação do princípio da legalidade tributária, pois que todas elas condu­zem a um benefício patrimonial dos contribuintes. 4 — Usando da faculdade que lhe é conferida pelo n.º 4 do artigo 278.º da Constituição, e invocando a urgência da matéria, o Presi­dente da República fixou em dez dias o prazo para este Tribunal Consti­tucional se pronunciar sobre o pedido. Sendo já de difícil execução o prazo normal estabelecido na Consti­tuição para a apreciação preventiva da constitucionalidade, essa dificul­dade potencia-se quando, como no caso vertente, o referido prazo é redu­zido a metade. Acresce ainda que, no caso dos autos, tendo havido mudança de rela­tor, o projecto de acórdão final teve de ser elaborado em pouco mais de 24 horas, pelo que a análise das questões suscitadas não pode ter o desen­volvimento que estas efectivamente mereceriam. II 5 — Antes de nos debruçarmos sobre o fundo do problema, impõe-se a apreciação prévia da tempestividade do pedido do Presidente da República. De acordo com o disposto no n.º 3 do artigo 278.º da Constituição «a apreciação preventiva da constitucionalidade deve ser requerida no prazo de cinco dias, a contar da data da recepção do diploma». Ora o decreto do Governo foi recebido para promulgação na Presidência da República em 15 de Maio e o Presidente da República só veio a requerer a fiscaliza­ção da constitucionalidade seis dias depois, a 21 do mesmo mês. Poderia, assim, à primeira vista, julgar-se que a apresentação do pedido fora intempestiva. Sucede, porém, que o prazo de cinco dias fixado na Constituição ter­minou no dia 20 de Maio, que foi domingo. E ainda para quem entenda que aos prazos constitucionais do artigo 278.º não é aplicável o disposto no n.º 1 do artigo 56.º da Lei n.º 28/82, que manda aplicar aos prazos da fiscalização abstracta o disposto no artigo 144.º do Código de Processo Civil (suspensão dos prazos em férias, domingos, sábados e dias feriados), se há-de considerar tempestivamente apresentado o pedido. Na verdade, já no Acórdão n.º 26/84 deste Tribunal, onde tal tese foi perfilhada, se afirmou também peremptoriamente: E também não se diga — ainda contra o resultado a que se chegou — que a não aplicação ao prazo em apreço do regime do artigo 144.º, n.º 3, do Código de Processo Civil implicará a con­sequência de não poder transferir-se o dies ad quem desse prazo para o primeiro dia útil, quando tal dia caia a um sábado, domingo ou feriado. Seria esta, de facto, uma consequência inaceitável, e mesmo absurda: só que ela é logo afastada por aplicação dum prin­cípio geral de direito em matéria de prazos — o do artigo 279.º, alínea e), primeira parte, do Código Civil — e, portanto, sem que haja necessidade de recorrer àquele preceito do ordenamento pro­cessual. Parece, pois, que o n.º 3 do artigo 278.º da Constituição há-de ser interpretado de forma a entender-se que a contagem do prazo nele pre­visto se há-de fazer com recurso às regras constantes do artigo 279.º do Código Civil, e designadamente da sua alínea e). Nestes termos, se entende ter sido o pedido tempestivamente apre­sentado. III 6 — Dispõe a alínea d) do n.º 1 do artigo 11.º do Código do Imposto Complementar, na sua actual redacção, que os titulares de rendimentos sujeitos àquele imposto devem apresentar, nos meses de Junho e Julho, ou, no caso de auferirem rendimentos da indústria agrícola ou da activi­dade comercial ou industrial, até 15 de Outubro, a declaração modelo n.º 1, quando os rendimentos do ano anterior não isentos de imposto complementar, apurados de harmonia com o disposto no Código, exce­dam no total o quantitativo de 150 000$, sendo casados e não separados judicialmente de pessoas e bens. Por sua vez, nos termos do preceituado no n.º 2 da alínea d) do artigo 29.º do mesmo Código, na sua actual redacção, para efeitos de determinação do rendimento colectável, deduzir-se-á ao rendimento glo­bal líquido a importância de 150 000$, por ambos os contribuintes, casa­dos e não separados judicialmente de pessoas e bens. Finalmente, de acordo com o disposto no artigo 33.º, ainda do Código do Imposto Complementar, na sua actual redacção, as taxas do imposto, secção A, são as constantes da tabela seguinte: Rendimento colectável (Em contos) Taxas (Percentagens) Casados e não separados judicialmente de pessoas e bens Não casados e casados separados judicialmente de pessoas e bens Normal (A) Média (B) Normal (A) Média (B) Até 180 4 4 4,8 4,8 De mais de 180 até 360 6 5 7,2 6 De mais de 360 até 600 8 6,2 9,6 7,44 De mais de 600 até 840 12 7,857 14,4 9,428 De mais de 840 até 1080 18 10,111 21,6 12,133 De mais de 1080 até 1320 26 13 31,2 15,6 De mais de 1320 até 1560 34 16,231 40,8 19,477 De mais de 1560 até 1800 42 19,667 50,4 23,6 De mais de 1800 até 2040 50 23,235 60 27,882 De mais de 2040 até 2280 60 27,105 72 32,526 Superior a 2280 70 - 80 - 7 — Na Lei n.º 42/83, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orça­mento do Estado para 1984, foram concedidas ao Governo numerosas auto­rizações para alterar a legislação tributária em vigor. Relativamente ao imposto complementar, tais autorizações distribuem-se pelos diversos números e alíneas dos artigos 15.º e 16.º da referida Lei. Todavia, são especialmente pertinentes para a discussão da matéria a que se refere o requerimento do Presidente da República as alíneas b), n.º 1, e f) do n.º 1 do citado artigo 15.º e o n.º 7 do artigo 16.º De acordo com a referida alínea b), n.º 1, do n.º 1 do artigo 15.º ficou o Governo autorizado a alterar o artigo 29.º do Código do Imposto Complementar no sentido de elevar para 180 000$ o valor indicado no n.º 2 da alínea a) do mesmo artigo (dedução a efectuar ao rendimento global líquido, para efeitos de determinação do rendimento colectável, por ambos os contribuintes, casados e não separados judicialmente de pes­soas e bens). Nos termos da alínea f) do n.º 1 do artigo 15.º da citada Lei n.º 42/83, ficou o Governo autorizado a substituir a tabela de taxas do imposto complementar, secção A, do artigo 33.º do respectivo Código pelas seguintes: TABELA I Casados e não separados judicialmente de pessoas e bens Rendimento colectável (Em contos) Taxas (Percentagens) Normal (A) Média (B) Até 220 4 4 De mais de 220 até 440 6 5 De mais de 440 até 720 8 6,167 De mais de 720 até 1080 12 8,111 De mais de 1080 até 1300 18 9,785 De mais de 1300 até 1580 26 12,658 De mais de 1580 até 1880 34 16,063 De mais de 1880 até 2160 42 19,426 De mais de 2160 até 2450 50 23,045 De mais de 2450 até 2740 60 26,956 Superior a 2740 70 - TABELA II Não casados e casados separados judicialmente de pessoas e bens Rendimento colectável (Em contos) Taxas (Percentagens) Normal (A) Média (B) Até 180 4,8 4,8 De mais de 180 até 360 7,2 6 De mais de 360 até 600 9,6 7,44 De mais de 600 até 840 14,4 9,428 De mais de 840 até 1080 21,6 12,133 De mais de 1080 até 1320 31,2 15,6 De mais de 1320 até 1560 40,8 19,477 De mais de 1560 até 1800 50,4 23,6 De mais de 1800 até 2040 60 27,882 De mais de 2040 até 2280 72 32,526 Superior a 2280 80 - Finalmente, o n.º 7 do artigo 16.º da mesma Lei n.º 42/83 veio esta­belecer expressamente que «deverá o Governo proceder durante o ano de 1984 a uma revisão do Código do Imposto Complementar, no sentido de reduzir o nível da fiscalidade, aproximando-o dos padrões europeus, visando eliminar os desincentivos ao trabalho, atenuar a carga fiscal da unidade familiar, combater a evasão e fraude fiscais e corrigir as distor­ções provocadas pela desvalorização da moeda». 8 — Invocando as autorizações legislativas conferidas pelos artigos 15.º e 16.º da Lei n.º 42/83, aprovou o Governo o decreto donde constam as normas ora impugnadas, decreto esse que remeteu ao Presidente da República para que este o promulgasse como decreto-lei. O artigo 1.º do diploma dá nova redacção a várias disposições do Código do Imposto Complementar, designadamente, aos seus artigos 11.º, 29.º e 33.º Relativamente à questão que ora nos ocupa, o artigo 11.º é alterado de forma a só sujeitar à obrigação do apresentação da declaração modelo n.º 1 os titulares de rendimentos não isentos de imposto complementar, quando estes excedam o quantitativo de 240 000$, sendo casados e não separados judicialmente de pessoas e bens. Paralelamente, e quanto à matéria abrangida pelo pedido do Presi­dente da República, o artigo 29.º é modificado de forma a permitir a dedução de 240 0000$ ao rendimento global líquido, por ambos os con­tribuintes, casados e não separados judicialmente de pessoas e bens, para efeitos de determinação do rendimento colectável. O artigo 33.º é também alterado, passando as taxas do imposto com­plementar, secção A, a ser as constantes das tabelas I e II seguintes: TABELA I Casados e não separados judicialmente de pessoas e bens Rendimento colectável (Em contos) Taxas (Percentagens) Normal (A) Média (B) Até 220 4 4 De mais de 220 até 440 6 5 De mais de 440 até 720 8 6,167 De mais de 720 até 1080 12 8,111 De mais de 1080 até 1300 18 9,785 De mais de 1300 até 1900 26 14,905 De mais de 1900 até 2500 34 19,488 De mais de 2500 até 3100 42 23,845 De mais de 3100 até 3700 50 28,086 De mais de 3700 até 4300 60 32,54 Superior a 4300 70 - TABELA II Não casados e casados separados judicialmente de pessoas e bens Rendimento colectável (Em contos) Taxas (Percentagens) Normal (A) Média (B) Até 180 4,8 4,8 De mais de 180 até 360 7,2 6 De mais de 360 até 600 9,6 7,44 De mais de 600 até 840 14,4 9,428 De mais de 840 até 1080 21,6 12,133 De mais de 1080 até 1580 31,2 18,167 De mais de 1580 até 2080 40,8 23,608 De mais de 2080 até 2580 50,4 28,8 De mais de 2580 até 3080 60 33,865 De mais de 3080 até 3580 72 39,191 Superior a 3580 80 - Finalmente, cabe ainda referir, de acordo com a norma de direito tran­sitório constante do artigo 9° do decreto em análise, as referidas altera­ções «são aplicáveis ao imposto complementar respeitante aos anos de 1983 e seguintes». IV 9 — Segundo a alínea i) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre «criação de impostos e sistema fiscal». O âmbito das matérias abrangidas por esta reserva de competência legislativa da Assembleia da República é, por sua vez, explicitado nos n.ºs 1 e 2 do artigo 106.º da Constituição, segundo os quais «o sistema fiscal será estruturado por lei, com vista à repartição igualitária da riqueza e dos rendimentos e à satisfação das necessidades financeiras do Estado» e «os impostos são criados por lei, que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes.» Relativamente às autorizações legislativas, dispõe o n.º 2 do artigo 168.º da Constituição que «as leis de autorização legislativa devem definir o objecto, o sentido, a extensão e a duração da autorização, a qual pode ser prorrogada» e o n.º 2 do artigo 115.º da mesma Lei Fundamental que «as leis e os decretos-leis têm igual valor, sem prejuízo da subordina­ção às correspondentes leis dos decretos-leis publicados no uso de autori­zação legislativa». 10 — É face ao enquadramento constitucional acabado de referir que se suscita o problema da eventual inconstitucionalidade orgânica das nor­mas impugnadas. Efectivamente, as referidas alterações aos artigos 29.º e 33.º do Código do Imposto Complementar modificam, respectivamente, a base de inci­dência e as taxas do referido imposto, pelo que se integram no âmbito da reserva de competência da Assembleia da República, definida na alí­nea i) do n.º 1 do artigo 168.º, com referência ao n.º 2 do artigo 106.º da Constituição. Por outro lado, as mencionadas alterações efectuadas pelo decreto em apreço não coincidem com o sentido expresso nas correspondentes autori­zações legislativas constantes do artigo 15.º da Lei n.º 42/83. Assim, enquanto esta lei, no referido artigo 15.º, autorizava o Governo a elevar para 180 000$ a dedução a efectuar ao rendimento global líquido, por ambos os contribuintes, casados e não separados judicialmente de pes­soas e bens, para efeitos de determinação do rendimento colectável, verifica-se que o Governo, no diploma em análise, veio a elevar tal dedu­ção para 240 000$. E, de igual modo, também o Governo, no mesmo diploma, veio a alterar os escalões e as taxas do imposto, atenuando a carga fiscal dos con­tribuintes com rendimentos colectáveis superiores a 1300 contos (na tabela I) e 1080 contos (na tabela II) de forma mais acentuada que a que lhe fora permitida pelo citado artigo 15.º da Lei n.º 42/83, como se veri­fica pelo seguinte mapa comparativo: TABELA I Casados e não separados judicialmente de pessoas e bens Rendimento colectável Taxas Na Lei n.º 42/83 No Decreto Na Lei n.º 42/83 No Decreto Normal Média Normal Média 1300-1580 1300-1900 26 12,658 26 14,905 1580-1880 1900-2500 34 16,063 34 19,488 1880-2160 2500-3100 42 19,426 42 23,845 2160-2450 3100-3700 50 23,045 50 28,086 2450-2740 3700-4300 60 26,956 60 32,54 Superior a 2740 Superior a 4300 70 - 70 - TABELA II Não casados e casados separados judicialmente de pessoas e bens Rendimento colectável Taxas Na Lei n.º 42/83 No Decreto Na Lei n.º 42/83 No Decreto Normal Média Normal Média 1080-1320 1080-1580 31,2 15,6 31,2 18,167 1320-1560 1580-2080 40,8 19,477 40,8 23,608 1560-1800 2080-2580 50,4 23,6 50,4 28,8 1800-2040 2580-3080 60 27,882 60 33,865 2040-2280 3080-3580 72 32,526 72 39,191 Superior a 2280 Superior a 3580 80 - 80 - Eis o cerne da questão, tal como se encontra, aliás formulada, em pri­meira linha, no requerimento do Presidente da República: a) As normas impugnadas enquadram-se, por um lado, no âmbito das matérias da reserva relativa de competência da Assembleia da República; b) As referidas normas não encontram, por outro lado, credencial nas autorizações legislativas conferidas pelo artigo 15.º da Lei n.º 42/83, que aprovou o Orçamento do Estado para 1984. V 11— Alega o Governo, na sua resposta, como se recordará, que a rigidez do princípio no taxation without representation não deverá fun­cionar nos casos em que o Governo «invada» a esfera de competência das assembleias parlamentares para beneficiar os contribuintes. E, em apoio desta tese, aduz o argumento de sempre o princípio da legalidade se haver configurado com o sentido de «protecção» patrimo­nial dos contribuintes. E isto seria assim «desde a Magna Carta à Decla­ração dos Direitos de 1789, passando pelo Bill of Rights, desde as Cortes Portuguesas de 1261 à Constituição de 1933, passando pelas Constitui­ções de 1822, 1838 e 1911». Na tese do Governo o princípio da legalidade assentaria, antes de mais, na segurança jurídica individual, e consagraria a regra da auto-tributação dos cidadãos, justificada tão só pelo facto de os impostos representarem uma restrição do direito de propriedade e pela necessidade de se evita­rem abusos e prepotências do fisco. Ora, a aceitar-se tal tese, bem se compreenderia que a reserva da com­petência da Assembleia da República, em matéria fiscal, não pudesse ser invocada para inconstitucionalizar medidas legislativas adoptadas pelo Exe­cutivo em benefício dos contribuintes. Acontece, porém, que esta doutrina nem é a melhor nem encontra base de sustentação no nosso texto constitucional, como veremos. 12— A propósito desta questão, e ainda no domínio da Constitui­ção de 1933, escreveu o Dr. Cardoso da Costa: (1) Esta justificação não diverge radicalmente do fundamento clás­sico do princípio da auto-tributação (supra, p. 163). No entanto, em lugar de uma pura ideia de defesa dos contribuintes (de salvaguarda do seu direito de propriedade face às investidas do fisco), quisemos nela pôr em evidência, preferentemente, a garantia de que os cidadãos serão chamados, através dos seus representantes, a deliberar sobre os impostos (para usar uma palavra agora em moda, a garantia da sua «participação» nestas deliberações), com a reserva para os mesmos do poder último de decisão nesta zona dos negócios públicos: tal é, seguramente, a perspectiva adequada ao facto de os impostos, tendo há muito deixado de constituir um ónus excepcional dos cidadãos, que sempre mais ou menos a cons­ciência colectiva representava como que maculado por um certo pecado original, não serem hoje senão o meio normal de distri­buir entre os membros da comunidade o custo dos encargos comuns (cf., de resto, artigo 28.º da Constituição), e, a par disso, um rele­vante mecanismo da política económica — tudo que deles faz, numa palavra, e por excelência, um instrumento da realização da solidariedade social. Significa, em resumo, o que vem dizer-se, que, num modelo intervencionista do Estado, promotor da justiça e do progresso sócio-cultural e económico, como é o Estado «social» dos nossos dias, há que procurar o fundamento da exclusiva compe­tência parlamentar para a criação dos impostos mais na ideia demo­crática que este princípio encerra, de que naquilo que ela possa ter de liberal. Mas se a questão já deveria ser colocada nestes termos no domínio da Constituição de 1933, muito mais se justifica que o seja agora, no domínio da Constituição de 1976, Constituição que logo no seu artigo 2.º consagra o «Estado de direito democrático, baseado na soberania popu­lar» e que no seu artigo 106.º atribui como finalidade ao sistema fiscal «a repartição igualitária da riqueza e dos rendimentos». Não pode por isso interpretar-se restritivamente a alínea i) do n.º 1 do artigo 168.º da Lei Fundamental, de forma a não considerar por ela abrangidas as alterações ao sistema fiscal que beneficiem os contribuintes. VI 13 — Até ao momento ainda não foi chamado à colação o n.º 7 do artigo 16.º da Lei n.º 42/83, disposição que o Governo invoca na sua resposta como constituindo credencial bastante para a emissão das nor­mas impugnadas. É chegado o momento, porém, de passarmos a analisar aquele dispo­sitivo, segundo o qual, recorde-se, «deverá o Governo proceder durante o ano de 1984 a uma revisão do Código do Imposto Complementar, no sentido de reduzir o nível de fiscalidade, aproximando-o dos padrões euro­peus, visando eliminar os desincentivos ao trabalho, atenuar a carga fis­cal da unidade familiar, combater a evasão e fraude fiscais e corrigir as distorções provocadas pela desvalorização da moeda». Cumpre, pois, verificar se este comando se pode configurar como uma verdadeira e própria autorização legislativa e, em caso afirmativo, se res­peita os limites fixados no artigo 168.º, n.º 2, da Constituição. Se estas questões vierem a merecer uma resposta positiva, necessário se tornará, então, averiguar da conformidade substancial das normas impugnadas com o preceituado no citado n.º 7 do artigo 16.º da Lei n.º 42/83 e da forma de compatibilização deste com as autorizações legislativas constantes do artigo 15.º da mesma lei. 14 — A primeira dúvida que se poderia suscitar em torno do n.º 7 do mencionado artigo 16.º da Lei n.º 42/83 resulta da sua própria for­mulação. Efectivamente, ao contrário do que acontece com a generalidade das autorizações legislativas constantes da Lei do Orçamento, não se refere aqui que «fica o Governo autorizado» a aprovar determinadas medidas legisla­tivas, antes se estabelece que «deverá o Governo» proceder a uma revisão do Código do Imposto Complementar. Terá esta formulação qualquer relevância do ponto de vista estritamente jurídico? Pensamos que não. O facto de o preceito se encontrar redigido de forma injuntiva para o Governo não altera a sua natureza. Ele valerá como uma injunção no plano político, mas tal não obsta a que, no plano jurídico, possa valer como uma autorização legislativa que o Governo poderá ou não utilizar, conforme melhor entender. E, para além do mais, afigurar-se-ia absurdo que, com fundamento numa formulação demasiado vinculativa para o Governo, se viesse sus­tentar que a disposição nem como autorização legislativa poderia valer. A diversidade de redacção entre o n.º 7 do artigo 16.º e as restantes disposições da Lei n.º 42/83 que concedem autorizações legislativas ao Governo, justifica-se, aliás, pela circunstância de aquele dispositivo ter sido introduzido na referida lei não por iniciativa do Governo, mas na sequên­cia de uma proposta subscrita por vários Deputados: (2) 15 — Uma outra questão que se poderia levantar a propósito deste n.º 7 do artigo 16.0 da Lei n.º 42/83 seria exactamente a da legitimi­dade de uma autorização legislativa concedida pelo Parlamento e não soli­citada pelo Governo. Esta problemática foi, aliás, embora incidentalmente, e a propósito do artigo 15.º, suscitada na própria discussão da Lei do Orçamento pelo Ministro de Estado e dos Assuntos Parlamentares que afirmou, então: (3) É que para além de todos os problemas que foram colocados, há um outro que gostaria de sujeitar à reflexão da Câmara, que é o da figura da autorização legislativa não solicitada. Embora não sendo o momento de o discutirmos, parece-me que a referida figura é uma aberração no campo do próprio conceito de autorização legis­lativa. Não parece, porém, que no plano dos princípios se deva considerar necessariamente aberrante a concessão de uma autorização legislativa não solicitada. Efectivamente, tal figura justifica-se, designadamente, quando, como no caso presente, não se encontrando a Assembleia em condições de legislar ela própria sobre determinada matéria, opta por conceder uma autoriza­ção legislativa ao Governo, responsabilizando-o politicamente pela emis­são das medidas legislativas adequadas, de acordo com certos princípios constantes da própria autorização. É óbvio que, em tais casos, não fica o Governo juridicamente obri­gado a aprovar a legislação em causa. Mas tal constitui mais um argumento no sentido de se não ver motivo para considerar constitucional­mente ilegítimas as autorizações legislativas não solicitadas. Acresce ainda que, no caso vertente, haveria que ter em conta a espe­cial natureza das automações constantes da Lei do Orçamento. A este propósito, o Prof. Jorge Miranda que entende, em geral, que «a autorização há-de ser naturalmente dada sob proposta do Governo», não se furta a acrescentar: (4) Só curamos aqui das autorizações verdadeiras e próprias ou auto­rizações autónomas — previstas no artigo 168.º da Constituição e cujo processo é regulado pelo Regimento da Assembleia (artigo 180.º). Mas parece serem de admitir autorizações não autónomas, incluídas na lei de aprovação do orçamento (portanto, sobre maté­rias financeiras) e, eventualmente, dotadas de regime especial. Não se invoque, pois, em sentido contrário, o artigo 180.º do Regi­mento da Assembleia da República que estabelece que nas autorizações legislativas «a iniciativa originária é da exclusiva competência do Governo». Em primeiro lugar, pelas razões constantes do texto do Prof. Jorge Miranda, acima citado. Em segundo lugar, porque não sendo claras nem inequívocas as con­sequências jurídicas de uma eventual violação do Regimento da Assem­bleia da República, parece, todavia, seguro que num caso como o que se nos apresenta nunca tal consequência poderia consistir na inconstitu­cionalidade da autorização legislativa (5). Finalmente, porque no caso vertente é mais que duvidoso que tenha havido, sequer, qualquer desvio à regra do artigo 180.º do Regimento da Assembleia da República. Na verdade, tendo o Governo solicitado uma autorização legislativa, já de si vasta, para proceder a alterações no Código do Imposto Complementar, parece que a Assembleia, ao aprovar o n.º 7 do artigo 16.º, se limitou a largar a extensão dessa autorização legisla­tiva originariamente solicitada pelo Governo. 16 — Assente que ficou que o n.º 7 do artigo 16.º da Lei n.º 42/83 se configura como uma autorização legislativa idêntica às restantes auto­rizações legislativas da Lei do Orçamento, caberia agora perguntar se, enquanto tal, ela respeita as exigências impostas pelo n.º 2 do artigo 168.º da Constituição, o qual determina que «as leis de autorização legislativa devem definir o objecto, o sentido, a extensão e a duração da autorização». Ora, quanto a este ponto, parece não haver qualquer objecção a uma resposta claramente afirmativa. Na verdade, quer o objecto (criação de impostos e sistema fiscal), quer a extensão (revisão do Código do Imposto Complementar, na sua globa­lidade), quer o sentido (redução do nível da fiscalidade, aproximando-o dos padrões europeus, visando eliminar os desincentivos ao trabalho; ate­nuar a carga fiscal da unidade familiar; combater a evasão e fraude fis­cais; corrigir as distorções provocadas pela desvalorização da moeda), quer igualmente a duração (o ano de 1984) da autorização legislativa se encon­tram perfeitamente definidos no n.º 7 do artigo 16.º Dir-se-á que a generalidade das autorizações em matéria fiscal cons­tantes da Lei do Orçamento são bastante mais precisas e até quantifica­das, não dando ao Governo a margem de liberdade que a autorização em causa lhe confere. Mas a isto se poderá responder que a uma tal prática, porventura salu­tar do ponto de vista político, não corresponde qualquer exigência cons­titucional (6). 17 — Vejamos agora em que medida se pode considerar que as nor­mas impugnadas respeitam o sentido da autorização legislativa conferida ao Governo pelo n.º 7 do artigo 16.º da Lei n.º 42/83. Quanto à nova redacção dada ao n.º 2 da alínea a) do artigo 29.º do Código (7), que visou elevar para 240 000$ a dedução a efectuar no rendimento global líquido, por ambos os contribuintes, casados e não sepa­rados judicialmente de pessoas e bens, ou seja fixar essa dedução no dobro da aplicável aos contribuintes não casados ou separados judicialmente de pessoas e bens, parece que nenhuma dúvida se pode legitimamente sus­citar quanto à sua integral conformidade com um dos objectivos visados na autorização legislativa: o de atenuar a carga fiscal da unidade familiar. A medida legislativa em questão veio, aliás, obviar a um dos aspectos mais atacados do actual sistema do imposto complementar e que fora objecto de duras críticas por parte dos diversos partidos da oposição par­lamentar, durante o debate da Lei do Orçamento, exactamente com o fundamento de que penalizava tributariamente as unidades familiares. Mais controversa poderá afigurar-se a conformidade das alterações intro­duzidas nas tabelas constantes do artigo 33.º do Código com o sentido fixado na autorização legislativa. Não parece, porém, que se possa concluir pela inexistência dessa con­formidade. É bem verdade que a correcção das distorções provocadas pela desva­lorização da moeda não pode chegar para credenciar as alterações intro­duzidas, que beneficiam de forma mais acentuada os escalões de rendi­mentos mais elevados. E também a atenuação da carga fiscal da unidade familiar, se é suficiente para justificar o tratamento mais favorável conce­dido aos contribuintes casados, já se mostra inadequada para fundamen­tar a referida desagravação privilegiada dos contribuintes de rendimentos mais elevados. De igual modo, tal desagravação não pode sustentar-se tão só no objectivo de combater a evasão e fraude fiscais, muito embora se saiba que uma excessiva carga fiscal propicia essa evasão e fraude e que, geralmente, são os contribuintes de maiores rendimentos que mais facili­dade têm em evadir-se ao fisco; todavia, é mais que duvidoso que a mera desagravação dos grandes contribuintes constitua forma eficaz de combate à evasão e fraude fiscais. Acontece, no entanto, que o n.º 7 do artigo 16.º da Lei n.º 42/83 se refere ao objectivo de «reduzir o nível de fiscalidade, aproximando-o dos padrões europeus, visando eliminar os desincentivos ao trabalho». Ora, se da referência aos «padrões europeus» pouco se poderá retirar, pelo seu carácter demasiado genérico e ambíguo, já o mesmo se não poderá dizer da referência à eliminação dos «desincentivos ao trabalho». Na verdade, a carga fiscal só funciona como desincentivo ao trabalho para os contribuintes acima de um determinado nível de rendimentos, relativamente aos quais os ganhos marginais, quando ultrapassado certo montante, se reduzem substancialmente porque consumidos em elevada percentagem pelo imposto. Isto é, só funciona quando, por via da pro­gressividade, se atingem as taxas mais elevadas do imposto. Não parece, portanto, que a desagravação efectuada em relação a esses contribuintes não encontre fundamento expresso na autorização legislativa. Dir-se-á que, embora também o sejam em grande medida, não são só os rendimentos provenientes do trabalho que são desagravados e que a medida se afigura, de certo modo, injusta, ou politicamente inadequada. Não compete, porém, a este Tribunal Constitucional formular um juízo de conveniência ou de oportunidade sobre as normas sujeitas à sua apre­ciação para efeitos de fiscalização da constitucionalidade. E se não são só os rendimentos do trabalho que são desagravados, a verdade é que não se pode negar que as alterações introduzidas, embora possam não ser as mais adequadas, não deixam de contribuir para o objec­tivo fixado: «eliminar os desincentivos ao trabalho». E tanto basta para que este Tribunal não possa considerar que elas se encontram em des­conformidade com o sentido fixado na autorização legislativa. VI 18 — Procurámos demonstrar que o n.º 7 do artigo 16.º da Lei n.º 42/83 se configurava como uma autorização legislativa que respeitava os requisitos estabelecidos na Constituição e que as normas impugnadas se conformavam com o sentido nela fixado. Todavia, não se esgotam aqui os problemas que se podem suscitar. É que, como vimos, e sobre a mesma matéria — revisão do Código do Imposto Complementar — foram concedidas outras autorizações legis­lativas ao Governo na mesma Lei n.º 42/83, e designadamente as cons­tantes do já referido artigo 15.º Resta, pois, averiguar como compatibilizar essas várias autorizações legislativas e saber se a constante do n.º 7 do artigo 16.º não se achava limitada pelas autorizações mais precisas e quantificadas a que se refere o artigo 15.º, caso em que, eventualmente, não poderia servir de cre­dencial para a emissão das normas impugnadas. É o que passaremos a fazer. 19 — Uma primeira forma de tentar obter a compatibilização entre as autorizações legislativas do artigo 15.º e do n.º 7 do artigo 16.º con­sistiria em considerar esta última uma autorização geral para revisão do Código do Imposto Complementar, necessariamente limitada pelas pri­meiras, que seriam autorizações especiais para alterar certos pontos con­cretos daquele Código. O Governo teria ficado, assim, credenciado por via do n.º 7 do artigo 16.º para rever a totalidade do Código do Imposto Complementar, com uma amplíssima margem de liberdade. Todavia, naqueles aspectos con­cretos que são objecto de tratamento autónomo pelas autorizações cons­tantes do artigo 15.º, não poderia o Governo legislar sobre eles de forma diferente da que se encontrava expressamente prevista em tais autorizações. Não parece, porém, que um esforço de compatibilização nesta linha de raciocínio deva merecer acolhimento. É que se a autorização legislativa conferida pelo n.º 7 do artigo 16.º devesse necessariamente ser utilizada dentro dos parâmetros precisos e quantificados que se encontram estabelecidos nas autorizações do ar­tigo 15.º (8), então ela tornar-se-ia praticamente inútil e a grande maioria dos seus objectivos seriam inexequíveis. Senão, vejamos. Como poderia a autorização do n.º 7 do artigo 16.º ser utilizada pelo Governo para «corrigir as distorções provocadas pela desvalorização da moeda», se as tabelas de taxas e escalões se encontram expressamente quan­tificadas no artigo 15.º? Como poderia a autorização do n.º 7 do artigo 16.º ser utilizada pelo Governo para «atenuar a carga fiscal da unidade familiar», se no artigo 15.º se fixam não só as tabelas aplicáveis a contribuintes casados e não casados mas também as deduções a efectuar por uns e outros daqueles contribuintes, incluindo as referentes aos filhos? A inexistência de respostas minimamente concludentes a estas perguntas demonstra que a compatibilização entre o artigo 15.º e o n.º 7do artigo 16.º não pode ser efectuada pela forma atrás apontada. 20 — Há, pois, que encontrar outro processo de harmonização das cita­das autorizações. E, neste sentido, cabe recordar que elas corresponderam, na sua génese, a preocupações e objectivos políticos porventura diversos, na medida em que umas — as do artigo 15.º— decorrem da proposta de Lei do Governo (9), e outra — a do n.º 7 do artigo 16.0— resultou da inicia­tiva dos Deputados. Efectivamente, do debate parlamentar em torno do Orçamento para 1984 transparece uma certa insatisfação dos Deputados relativamente à timidez das propostas do Governo em matéria de alteração do sistema fiscal, no sentido da redução dos níveis de fiscalidade. E, tradução dessa insatisfação, teria sido o aditamento do referido n.º 7 ao artigo 16.º, assim justificado pelo Deputado António Rebelo de Sousa: (10) Finalmente, foi apresentado um aditamento que é o n.º 7 em que se aponta para a necessidade de no decorrer do ano de 1984 o Governo proceder a uma revisão do Código do Imposto Com­plementar, tendo em vista reduzir o nível de fiscalidade, aproximando-o dos padrões europeus. Visará ainda com esta revi­são eliminar os desincentivos ao trabalho, atenuar a evasão e fraude fiscais e corrigir as distorções provocadas pela desvalorização da moeda. A preocupação que está aqui presente, em nosso entender, é a de alguma forma se tentar a partir de 1984 atenuar os sacrifícios que estão sendo pedidos aos contribuintes pelo Governo e que resultam de opções feitas, que têm que ver, como já foi várias vezes enunciado neste Parlamento, com uma política de austeridade e de rigor. Poder-se-á, assim, entender que, não inviabilizando as autorizações legislativas solicitadas pelo Governo no artigo 15.º, a Assembleia da Repú­blica terá querido, através do n.º 7 do artigo 16.º, levar o Governo a proceder a uma revisão mais profunda do Código do Imposto Comple­mentar do que aquela que ele próprio originariamente pretendera. Isto é, a Assembleia terá autorizado o Governo a alterar o Código nos termos por ele solicitados e que constam do artigo 15.º, sem prejuízo de o autorizar — mais, de o responsabilizar politicamente — a proceder a uma revisão mais profunda do mesmo Código, logo que tal se tornasse possível, e quanto mais cedo melhor, mas nunca depois do fim do ano de 1984. A execução das autorizações constantes do artigo 15.º terá constituído um compromisso político (11) mínimo assumido pelo Governo perante a Assembleia. A autorização constante do n.º 7 do artigo 16.º terá consu­mido, para além disso, uma injunção política da Assembleia ao Governo, para que este a cumprisse logo que pudesse. Não seria, assim, passível de um juízo de censura, em sede de fiscali­zação da constitucionalidade, a utilização da autorização legislativa con­ferida pelo n.º 7 do artigo 16.º, fora dos parâmetros fixados no ar­tigo 15.º, uma vez que tal terá correspondido à vontade expressa pela Assembleia da República, ao aditar o citado n.º 7 do artigo 16.º 21 — Mas, ainda que se entendesse não ser legítimo recorrer a este processo de compatibilização das autorizações legislativas constantes do artigo 15.º e do n.º 7 do artigo 16.º da Lei n.º 42/83, por dele poder resultar, na prática, a inutilização das primeiras (12), não decorreria daí a inconstitucionalidade orgânica das normas impugnadas. Na realidade, só restaria então proceder a uma compatibilização ratione tempore das referidas autorizações. Teria, nesta perspectiva, a Assembleia pretendido conceder ao Governo, através do artigo 15.º, autorização para introduzir no Código do Imposto Complementar as alterações nele expressamente referidas, que poderiam ser aplicáveis logo em 1984, relativamente aos rendimentos auferidos em 1983. E, simultaneamente, autorizara-o, por via do n.º 7 do artigo 16.º, a rever globalmente o Código do Imposto Complementar durante o ano de 1984, mas uma tal revisão só poderia produzir os seus efeitos relativamente a liquidações a efectuar em anos orçamentais subsequentes. No entanto, e assim sendo, a eventual inconstitucionalidade não resi­diria nas normas impugnadas pelo Presidente da República, mas na norma constante do artigo 9° do decreto, que manda aplicar as alterações por ele introduzidas no Código do Imposto Complementar ao imposto res­peitante ao ano de 1983. Só que a apreciação preventiva da constitucionalidade de tal norma não foi peticionada e não cabe a este Tribunal julgar ultra petitum. (13) E não parece que pudesse considerar-se curial ir julgar parcialmente inconstitucionais as normas que definem um determinado regime mate­rial, enquanto aplicáveis durante certo período de tempo, quando essa aplicabilidade resulta expressamente de uma norma de direito transitório. Aliás, a adoptar-se como boa a interpretação segundo a qual a com­patibilização do artigo 15.º e do n.º 7 do artigo 16.º da Lei n.º 42/83 se haveria de fazer ratione tempore, parece que a referida norma de direito transitório assumiria carácter decisivo. Na verdade, sendo flutuante a doutrina sobre o regime transitório apli­cável, no silêncio da lei, quando ocorram alterações fiscais favoráveis aos contribuintes, então uma interpretação conforme à Constituição conduziria, no caso concreto, a considerar que as alterações introduzidas pelas normas impugnadas só seriam aplicáveis ao imposto respeitante aos anos de 1984 e seguintes. E nem se diga que as normas impugnadas se aplicariam de per si aos rendimentos de 1983 por força do disposto no artigo 9.º da Lei n.º 42/83: o que este, com efeito, contém é uma mera autorização de cobrança de receitas, e não a imposição de as cobrar nos termos definidos, designada­mente, no artigo 15.º da mesma lei. Nem se diga, sequer, que a inconstitucionalidade das normas impug­nadas radica no facto de só ser legítima a sua emissão depois de executa­das, para o ano orçamental em curso, as autorizações legislativas constan­tes do artigo 15.º É que, se o Governo, por um lado, se não encontra juridicamente vinculado a dar execução a autorizações legislativas, e, por outro lado, as pode executar parceladamente, não se vê como seja possível condicio­nar a utilização de uma dada autorização à prévia utilização de uma outra, salvo quando tal resulte expressamente do seu próprio texto. VII 22 — Refere ainda o Presidente da República, no seu requerimento, que o artigo 1.º do decreto em apreço, na parte em que altera as tabelas constantes do artigo 33.º do Código do Imposto Complementar, «con­traria o princípio programático, estabelecido no artigo 107.º, n.º 1, da Constituição, pois que, tendo em conta as tabelas ou escalões mais eleva­dos não contribui para a diminuição das desigualdades». Efectivamente, a referida alteração, conforme já se assinalou devida­mente em momento oportuno, vem beneficiar de forma mais acentuada — especialmente no que respeita a contribuintes não casados — os titu­lares de rendimentos mais elevados e conduz a uma desaceleração da pro­gressividade do imposto complementar. Poderia, pois, questionar-se a sua eventual conformidade com o citado n.º 1 do artigo 107.º da Lei Fundamental, o qual dispõe que «o imposto sobre o rendimento pessoal visará a diminuição das desigualdades e será único e progressivo, tendo em conta as necessidades e os rendimentos do agregado familiar». Não parece, porém, que se possa considerar demonstrada a violação do mencionado preceito constitucional. 23 — Em primeiro lugar, poder-se-ia argumentar que a regra consti­tucional do n.º 1 do artigo 107.º se dirige a um imposto único sobre o rendimento pessoal, hoje ainda não existente no nosso sistema fiscal. A isto, e conforme se refere no Acórdão n.º 11/83 deste Tribu­nal (14), é possível «ripostar que, até à sua implementação, aqueles prin­cípios hão-de ser necessariamente respeitados pelos impostos parcelares que incidem sobre os rendimentos pessoais e que, de alguma maneira, repre­sentam na sua actualidade a essência daquele imposto único». Mas, mesmo que assim seja, o que parece todavia fora de dúvida é que, entretanto, o respeito pelo princípio da progressividade e pelo objec­tivo da diminuição das desigualdades há-de ser aferido face ao sistema constituído por aqueles impostos, na sua globalidade, e não face a cada um deles, particularmente considerado. Dir-se-á que, a esta luz, o relevo actualmente assumido pelo imposto complementar não permitiria, quanto a ele, que aqueles princípios vies­sem a ser afectados. Não se contesta tal afirmação. Todavia, tal não significa que toda e qualquer alteração ao regime do imposto complementar tenha necessariamente de ser efectuada no sen­tido de aumentar a sua progressividade e de contribuir para a diminui­ção das desigualdades, ficando concomitantemente proibido qualquer retro­cesso futuro. O que estará constitucionalmente vedado, à mesma luz, serão as alte­rações que atinjam no seu cerne os princípios reguladores da tributação do rendimento pessoal estabelecidos no n.º 1 do artigo 107.º Ora, no caso vertente, a progressividade resulta indiscutivelmente dimi­nuída com as alterações introduzidas no Código do Imposto Complementar pelo decreto aprovado pelo Governo. VIII Nestes termos, o Tribunal Constitucional não se pronuncia pela incons­titucionalidade das normas constantes do artigo 1.º do decreto registado na Presidência do Conselho de Ministros sob o n.º 256/84, na parte em que dá nova redacção à alínea do n.º 1 do artigo 11.º, ao n.º 2 da alínea a) do artigo 29.º e às tabelas I e II do artigo 33.º do Código do Imposto Complementar. Lisboa, 31 de Maio de 1984. — Luís Nunes de Almeida — Messias Bento — José Martins da Fonseca — José Magalhães Godinho — Joaquim Costa Aroso — Jorge Campinos — José Manuel Cardoso da Costa — Mário Afonso (vencido, como relator, de acordo com a declaração de voto que junto) — Raul Mateus (vencido nos termos da declaração de voto junta) — Mário de Brito (vencido em parte, nos termos da declaração de voto junta) — Antero Monteiro Diniz (vencido, nos termos da declara­ção de voto que agora junto) — Vital Moreira (vencido, conforme decla­ração de voto junta) — Armando Manuel Marques Guedes. DECLARAÇÃO DE VOTO 1 — Entendo que o artigo 1.º do referido Decreto-Lei n.º 256/84, ao dar nova redacção à alínea do n.º 1 do artigo 11.º, do n.º 2, alí­nea a), do artigo 29.º, e às tabelas I e II do artigo 33.º do Código do Imposto Complementar, na medida em que, quanto à liquidação do imposto complementar relativamente ao ano de 1983, não se ateve aos limites da autorização legislativa concedida pelo artigo 15.º, n.º 1, alí­neas b), n.º 1, e f), da Lei n.º 42/83, de 31 de Dezembro, é parcial­mente inconstitucional. 2 — Fundamentalmente a minha discordância com, o aliás douto, Acór­dão reside, além da conclusão, como é óbvio, unicamente nos seguintes pontos: a) Quanto à possibilidade de harmonização entre o artigo 15.º da Lei n.º 42/83 e o seu artigo 16.º, n.º 7, explicitado no n.º 20 do Acórdão; b) Quanto a fazer residir no artigo 9.º do mencionado Decreto-Lei a «eventual inconstitucionalidade» das normas impugnadas pelo Presidente da República. 2.1 — Quanto ao primeiro ponto. Sustenta-se no n.º 20 do acórdão que: A Assembleia terá autorizado o Governo a alterar o Código nos termos por ele solicitado e que constam do artigo 15.º, sem pre­juízo de o autorizar — mais, de o responsabilizar politicamente — a proceder a uma revisão mais profunda do mesmo Código, logo que tal se tornasse possível, e quanto mais cedo melhor, mas nunca depois do fim do ano de 1984. E continua o douto acórdão: A execução das autorizações constantes do artigo 15.º terá cons­tituído um compromisso político mínimo assumido pelo Governo perante a Assembleia. A autorização constante do n.º 7 do artigo 16.º terá constituído, para além disso, uma injunção polí­tica da Assembleia ao Governo, para que este a cumprisse logo que pudesse. E conclui: Não seria, assim, passível de um juízo de censura, em sede de fiscalização de constitucionalidade, a utilização da autorização legis­lativa conferida pelo n.º 7 do artigo 16.º, fora dos parâmetros fixa­dos no artigo 15.º, uma vez que tal terá correspondido à vontade expressa pela Assembleia da República, ao editar o citado n.º 7 ao artigo 16. ° Salvo o devido respeito por opiniões contrárias, não me parece curial a interpretação feita no mui douto acórdão. É certo que, face ao citado n.º 7, nada obsta a que o Governo intro­duzisse no Código do Imposto Complementar as alterações em causa, a aplicar para futuro. A tal não obstaria o carácter genérico da referida auto­rização, até porque a Assembleia da República teria sempre oportunidade de apreciar a justeza das mesmas alterações, pelo menos, logo na votação da Lei do Orçamento para 1985, em que certamente se debruçaria sobre o problema, como o fez agora. Porém, utilizando na hermenêutica do preceito, os elementos literal, sistemático, racional e histórico, concluo pela ininvocabilidade, quanto às alterações em apreço e relativamente à liquidação do imposto complemen­tar referente ao ano de 1983, da autorização constante do n.º 7 do men­cionado artigo 16. ° Vejamos: 1.º A letra deste n.º 7 vinca a ideia de que a revisão do Código do Imposto Complementar a que o Governo deveria proceder apenas se apli­caria para futuro. Na verdade, diz tal normativo: «Deverá o governo proceder durante o ano de 1984 a uma revisão do Código do Imposto Complementar, no sentido de …». Parece-me evidente que o conteúdo da norma de modo algum inculca a ideia da sua aplicação retroactiva, a menos que se entendesse, de acordo com certa doutrina (cf. Curso de Direito Fiscal, p. 131, de Pessoa Jorge), que uma lei a estabelecer tributação mais favorável é de aplicação imediata, doutrina esta que, sem melhor reflexão, considero, para já, de acei­tação bastante discutível. 2.º Sob o ângulo sistemático, direi que o facto de, no artigo 9.º da Lei n.º 42/83, se haver autorizado o Governo, durante o ano de 1984, «a cobrar as contribuições e impostos constantes dos Códigos e demais legislação tributária, com as subsequentes alterações e diplomas comple­mentares em vigor e com alterações introduzidas em artigos seguintes»; de, no artigo 15.º, se haverem precisado as alterações autorizadas ao Código do Imposto Complementar com tal minúcia e especificação que mal se compreende a necessidade da autorização legislativa; e de, tais alte­rações serem exaradas e autorizadas na Lei do Orçamento para 1984, de modo algum favorece a ideia de a Assembleia, logo a seguir, formular a autorização legislativa genérica constante do n.º 7 do artigo 16.º da mesma lei, aplicável à liquidação do imposto complementar relativo a 1983. Tal solução parece-me manifestamente incongruente, sobretudo tendo em conta a específica natureza das autorizações legislativas da carácter tri­butário. O significado destas é mais profundo do que o das restantes auto­rizações se considerarmos que os dispositivos constitucionais atinentes a esta matéria e os princípios da legalidade e de reserva relativa de lei parla­mentar — artigos 106.º, n.º 2, 168.º, n.º 1, alíneas f) e p) e 108.º, n.º 3, da Constituição da República —. Tais dispositivos da Lei Funda­mental, bem como da Lei n.º 64/77, de 20 de Agosto (Lei de Enqua­dramento do Orçamento), actualmente, Lei n.º 40/83, de 13 de Dezem­bro, apontam no sentido de se «conferir à Assembleia da República uma ampla liberdade decisória na altura do debate da Lei do Orçamento, com­pensada por estrita vinculação a essa lei, uma vez aprovada» — Cardoso da Costa, in Sobre as Alterações legislativas da Lei do Orçamento, pp. 14 e 15. Como muito bem salienta, ainda, o mesmo autor, ib, pp. 18 e 19, «A Lei do Orçamento não assume carácter de mera 'lei de autorização', 'de aprovação' ou de 'conteúdo', mas incorpora ou traduz-se numa decisão político-normativa verdadeiramente substancial: ao aprová-la, a Assembleia da República não se limita a permitir que o Governo elabore o documento orçamental, mas comparticipa na definição e, em último termo, fixa ela própria as linhas fundamentais da política que através da aplicação e execução desse documento vai ser prosseguida. (...) É a definição (parlamentar) dum quadro global, e que se pre­tende coerente, da política financeira, e mesmo económico-financeira, a adoptar-se em determinado ano». 3.º Se atentarmos na razão última de ser do preceito, que é a altera­ção de legislação tributária a integrar uma Lei do Orçamento, lei esta cujo escopo é a garantia do contribuinte contra a arbitrariedade do fisco, não poderá aceitar-se que a mesma Lei editasse uma norma a autorizar o Governo a emanar legislação de carácter tributário, acentue-se, a alterar quanto ao ano de 1983, os parâmetros estabelecidos, aliás com tanto rigor, no antecedente artigo 15.º Desse modo, a Assembleia da República, ao conferir uma autorização com tal virtualidade, aplicável â liquidação do imposto complementar relativa ao ano de 1983, ter-se-ia inexplicavelmente demitido da sua referida função garantística e do seu dever de supervisão e superorientação do quadro cconómico-financeiro — artigos 106.º, 107.º e 108.º da Constituição da República — que, por certo, teve em mente ao autorizar as alterações cuidadosamente alinhadas no citado artigo 15.º 4.º A génese do n.º 7 do mencionado artigo 16.º, parece-me desva­necer dúvidas que, porventura, se suscitassem. Vejamos: A proposta de lei n.º 47/III — Diário da Assembleia da República, 2.ª série, n.º 48, de 9 de Novembro de 1983 —, na justificação da política fiscal para 1984, firmara, além de outros, os seguintes objectivos quanto ao imposto complementar, baseando-se, como expressamente refere, em «considerações de justiça social»: Alteração dos escalões de rendimentos colectáveis dos casados, com vista ao desagravamento da tributação da unidade familiar; Estatuição de «um novo dispositivo de fiscalização, baseado na existência de desproporção notória no padrão de vida dos contri­buintes e o rendimento declarado». Tais objectivos foram concretizados nas autorizações legislativas solici­tadas pelo Governo nos artigos 15.º e 16.º, n.ºs 1, 2, 3 e 4, da referida proposta, subordinando este artigo à epígrafe «utilização de sinais exte­riores de riqueza». No debate na especialidade, a mencionada proposta de lei foi objecto de várias críticas por parte do CDS e do PCP, como se vê dos Diários da Assembleia da República, 1.ª série, n.ºs 56 e 57. Surgiram, entretanto, propostas de alteração dos criticados artigos 15.º e 16.º da proposta de lei do Governo. Designadamente, o CDS propôs nova redacção para a alínea b), n.º 1, nestes termos: Alterar o artigo 29.º do citado Código no sentido de elevar: «Para 120 000$, 250 000$ e 80 000$ os valores indicados, respec­tivamente, com os n.ºs 1 e 2 das alíneas d) e b)» — Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 56, de 14 de Dezembro de 1983. Submetida à votação, esta proposta do CDS foi rejeitada — Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 56. Na mesma sessão foi aprovada a proposta de lei n.º 47/III, feita pelo Governo relativa ao artigo 15.º, nomeadamente quanto à substituição da tabela de taxas constantes do artigo 33.º do Código do Imposto Comple­mentar pelas tabelas I e II exaradas naquela proposta. Ora, não se compreende que sendo a Assembleia da República cha­mada a pronunciar-se sobre uma proposta de modificação para se elevar para 25 000$ a dedução ao rendimento global líquido em favor dos con­tribuintes casados e não separados judicialmente de pessoas e bens, cons­tante do n.º 2 da alínea a) do artigo 29.º do Código do Imposto Com­plementar, e havendo rejeitado essa proposta, se deva aceitar que a mesma Assembleia, ao editar o n.º 7 do artigo 16.º, tivesse em mente autorizar o Governo a emitir legislação que viesse estabelecer, quanto à liquidação referente ao ano de 1983, uma dedução de valor sensivelmente igual à que expressamente rejeitara. O argumento é, quanto a mim, igualmente viável no que respeita à alteração das taxas em desconformidade com as tabelas I e II referidas na Lei n.º 42/83. Em 14 de Dezembro, foi apresentado por deputados do PSD e do PS uma proposta de alteração do artigo 16.º e de aditamento do n.º 7 ao mesmo artigo — Diário da Assembleia da República, 2.ª série, n.º 66. No debate desta proposta, efectuado no dia seguinte — Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 57 —, o Deputado António Rebelo de Sousa disse que, no referido aditamento «se aponta para a neces­sidade de no decorrer do ano de 1984 o Governo proceder a uma revisão do imposto complementar, tendo em vista reduzir o nível de fiscalidade, aproximando-o dos padrões europeus. Visará ainda com essa revisão eli­minar os desincentivos ao trabalho, atenuar a carga fiscal da unidade fami­liar, combater a evasão e fraude fiscais e corrigir as distorções provocadas pela desvalorização da moeda». E acrescentou que se tenta, a partir de 1984, atenuar os sacrifícios pedi­dos aos contribuintes. Tudo isto significa que, na votação da proposta de lei n.º 47/111, rela­tivamente ao imposto complementar, importa considerar dois aspectos: As autorizações para alteração dos artigos 29.º e 33.º do Código do Imposto Complementar, respeitante ao imposto relativo ao ano de 1983; Autorização para o Governo, durante o ano de 1984, proceder à revisão do Código do Imposto Complementar, com os objecti­vos exarados no dito n.º 7. Consequentemente, tudo aponta para a conclusão de que através do n.º 7, a Assembleia da República não pretendeu autorizar o Governo a proceder a revisões do Código do Imposto Complementar que, com refe­rência a 1983, alterasse o teor da autorização conferida pelo citado art. 15.º 2.2 — Quanto ao segundo ponto da minha discordância com o douto acórdão, direi não ser aceitável transferir a eventual inconstitucionalidade para o artigo 9° do decreto-lei em apreço. Com efeito, o artigo 9.º da Lei n.º 42/83 diz: Durante o ano de 1984 o Governo é autorizado a cobrar as contribuições e impostos constantes dos Códigos e demais legisla­ção tributária, com as subsequentes alterações e diplomas comple­mentares em vigor e com as alterações introduzidas nos seguintes artigos. Ora, tendo o Governo alterado o Código do Imposto Complementar nos termos referidos na petição e no acórdão, na cobrança do respectivo imposto, qual a legislação imediatamente aplicável em face do mencio­nado artigo 9° da Lei n.º 42/83, para a liquidação complementar refe­rente a 1983? Necessariamente, quanto a mim, e independentemente de existir o artigo 9.º do decreto-lei, ora abstractamente fiscalizado, que o fisco terá de lançar mão das disposições do Código do Imposto Complementar vigente, com as alterações introduzidas pelo mesmo Decreto-Lei, mercê da respectiva autorização legislativa. Ora, havendo desacordo, nos termos assinalados, entre as alterações feitas pelo artigo 1.º do citado decreto-lei aos artigos 29.º, n.ºs 1 e 2 das alíneas a) e b) e as tabelas I e II do artigo 33.º do Código do Imposto Complementar, e as autorizadas no artigo 15.º, n.º 1, alínea b), n.º 1, e alínea f), parece-me não poder deixar de se concluir pela inconstitucio­nalidade daquele diploma na parte em divergência, quanto à liquidação do imposto complementar relativamente ao ano de 1983. 3 — Relativamente à alteração do artigo 11.º do citado Código. É certo que tal norma se reveste, na sua essência, de natureza meramente adjec­tiva — definição de tempo e modo de apresentação da declaração dos con­tribuintes para determinação da matéria colectável para liquidação do imposto complementar. Todavia, o seu n.º 1 assume carácter substantivo, ao definir os limites mínimos dos rendimentos dos contribuintes obriga­dos à declaração estabelecendo, assim, ainda que por via indirecta, quem se encontra sujeito a esse imposto. Por isso, considerando os princípios da legalidade e da reserva relativa da lei parlamentar, carecia o Governo da autorização da Assembleia da República. Esta não lhe foi concedida, relativamente à liquidação do imposto complementar referente a 1983, pois, como acima acentuamos, o n.º 7 do artigo 16.º da Lei n.º 42/83, apenas confere autorização para alterações respeitantes às liquidações do imposto complementar dos anos seguintes. Assim, como tal alteração, quanto a 1983, não se encontra coberta por qualquer autorização legislativa, deve reputar-se inconstitucional. 4 — Em tudo o mais, concordo com o douto acórdão, e para ele me remeto. 5 — Por tudo quanto explicitado fica, entendo que o Tribunal Cons­titucional se deveria pronunciar pela inconstitucionalidade parcial, «ratione tempore», ou seja limitada à liquidação do imposto complementar refe­rente ao ano de 1983, da nova redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 256/84 aos seguintes artigos do Código do Imposto Complementar: 11.º, n.º 1, alínea b), ao elevar para 240 000$ os rendimen­tos mínimos dos contribuintes casados e não separados judicial­mente de pessoas e bens sujeitos a declaração para liquidação de imposto complementar; 29.º, alínea a), n.º 2, ao elevar para 240 000$ a dedução do rendimento global líquido em favor de tais contribuintes; 33.º, ao alterar as respectivas tabelas I e II, conforme se assi­nalou no mui douto acórdão. Mário Afonso. DECLARAÇÃO DE VOTO 1 — O Presidente da República pediu ao Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 278.º, n.os 1 e 3, da Constituição e 51.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, a apreciação preventiva da constitu­cionalidade do artigo 1.º do Decreto-Lei registado na Presidência do Con­selho de Ministros sob o n.º 256/84, na parte cm que dl nova redacção à alínea b) do n.º 1 do artigo 11.º, ao n.º 2 da alínea a) do artigo 29.º, e na parte ainda em que substitui a tabela do artigo 33.º do Código do Imposto Complementar por duas novas tabelas. Sobre este pedido, votei que o Tribunal Constitucional se pronunciasse pela inconstitucionalidade de parte do segmento normativo identificado pelo Presidente da República. Especificando: a) Quanto à nova redacção da alínea b) do n.º 1 do artigo 11.º do Código do Imposto Complementar — votei que fosse con­siderada inconstitucional na medida em que estabelece tenden­cialmente, pelo menos, um limite de isenção na base superior a 180 000$, e mesmo assim só pelo que se refere à sua aplica­ção aos rendimentos de 1983; b) Quanto à nova redacção do n.º 2 da alínea a) do artigo 29.º do mesmo Código — votei que fosse considerada inconstitucio­nal na medida em que, para determinação do rendimento colec­tável, define um quantum deduzível, no rendimento global líquido, superior a 180 000$, e mesmo assim só pelo que se refere à sua aplicação aos rendimentos de 1983; c) Quanto à substituição da tabela do artigo 33.º desse mesmo Código por duas novas tabelas — votei que fosse considerada inconstitucional no que se refere aos últimos seis termos de cada tabela, e mesmo assim só pelo que se refere à sua aplicação aos rendimentos de 1983. 2 — De seguida, se explicitam as razões do voto. Primeiramente, salienta-se que se está de acordo com o passo do acór­dão em que, numa perspectiva de compatibilização ratione tempore entre as autorizações, em boa medida sobrepostas, constantes do artigo 15.º e do artigo 16.º, n.º 7, da Lei n.º 42/83, de 31 de Dezembro, se acen­tua que a Assembleia da República terá «pretendido conceder ao Governo através do artigo 15.º, autorização para introduzir no Código do Imposto Complementar as alterações nele expressamente referidas, que poderiam ser aplicáveis logo em 1984, relativamente aos rendimentos auferidos em 1983 e simultaneamente o terá autorizado, por via do n.º 7 do ar­tigo 16.º, a rever globalmente o Código do Imposto Complementar durante o ano de 1984, mas uma tal revisão só poderia produzir os seus efeitos relativamente a liquidações efectuadas em anos orçamentais subsequentes». Estas duas autorizações legislativas tendentes à alteração, por via mediata, do Código do Imposto Complementar não se diferenciam ape­nas pela dominante temporal que anima cada uma, mas ainda por um diverso alcance material: enquanto o artigo 15.º permite que o Governo introduza naquele Código certas modificações que especificamente con­cretiza, já o artigo 16.º, n.º 7, lhe consente a introdução de modifica­ções muito vastas, só genericamente individualizadas. Partindo da dupla dimensão que caracteriza, ora a autorização do artigo 15.º, ora a autorização do artigo 16.º, n.º 7, impõe-se afirmai: a') Que excedem os limites da autorização legislativa contida no artigo 15.º, alíneas b) e f), da Lei n.º 42/83 (considerando a situação numa óptica material), e são, por isso, inconstitucio­nais por violação do artigo 115.º, n.º 2, da Constituição: A nova redacção da alínea b) do n.º 1 do artigo 11.º do Código do Imposto Complementar na medida em que estabelece tendencialmente, pelo menos, um limite de isenção na base superior a 180 000$; A nova redacção do n.º 2 da alínea a) do artigo 29.º do mesmo Código na medida em que, para determinação do rendimento colectável, define um quantum deduzível, no rendimento global líquido, superior a 180 000$; E a substituição da tabela do artigo 33.º desse mesmo Código por duas novas tabelas, e no que se refere aos últimos seis termos de cada tabela; b') Que excedem os limites da autorização legislativa vasada no artigo 16.º, n.º 7, da Lei n.º 42/83 (considerando a situa­ção numa óptica temporal), e são, por isso, inconstitucio­nais por violação do artigo 115.º, n.º 2, da Consumição, as alterações da alínea b) do n.º 1 do artigo 11.º, do n.º 2 da alínea a) do artigo 29.º, e da tabela do artigo 33.º do Código do Imposto Complementar na medida em que se apliquem aos rendimentos de 1983. Enlaçando ambas as autorizações legislativas, verifica-se, todavia, uma diminuição do grau de inconstitucionalidade postulado por cada uma para os preceitos em análise. Nas alíneas a') e b') exprimiram-se duas vertentes da inconstitucio­nalidade dos normativos em questão: no primeiro caso, reportando-se a situação à autorização do artigo 15.º, alíneas b) e f), no segundo caso, referindo-se a situação à autorização do artigo 16.º, n.º 7, da Lei n.º 42/83. A inconstitucionalidade ínsita nas alterações em exame do Código do Imposto Complementar, e expressa por razões de método nessa dupla dimensão, tem necessariamente de ser sintetizada, o que exige o cruza­mento das duas autorizações legislativas. Nesse enlace, cada autorização como que reduz o grau de inconstitu­cionalidade resultante da simples consideração da outra. Assim: A inconstitucionalidade medida nos quadros da autorização legis­lativa do artigo 15.º, alíneas b) e f), da Lei n.º 42/83 é redu­zida por injunção da autorização do artigo 16.º, n.º 7, da mesma lei: os sectores normativos referidos como contrários à Constituição [anterior alíneas')], já só o serão quando refe­rentes aos rendimentos de 1983; A inconstitucionalidade aferida em função da autorização legisla­tiva do artigo 16.º, n.º 7, da Lei n.º 42/83, é limitada por interferência da autorização do artigo 15.º, alíneas b) e f), da mesma lei: as alterações feitas à alínea b) do n.º 1 do artigo 11.º, ao n.º 2 da alínea a) do artigo 29.º e à tabela do artigo 33.º do Código do Imposto Complementar, e conside­radas em bloco como inconstitucionais quando aplicadas aos rendimentos de 1983 [anterior alínea b'), já apenas o serão, para esse ano, nos sectores individualizados na alínea a'). De um modo ou de outro, atinge-se uma síntese, um juízo de incons­titucionalidade coincidente com o teor do voto que logo de início se expli­citou. 3 — Não seria, porém, de considerar, como se faz no acórdão, que a inconstitucionalidade reside afinal no artigo 9.º do Decreto-Lei em for­mação, que dispõe sobre a aplicabilidade aos rendimentos de 1983 das alterações por ele introduzidas no Código do Imposto Complementar? A resposta tem de ser negativa. De imediato se dirá porquê. As normas jurídicas, em regra, não surgem isoladas; antes se integram em grupos mais ou menos vastos do ordenamento jurídico. Nesse caso, uma de duas: ou a norma, como elemento do grupo normativo, é por ele influenciada, ou permanece refractária a qualquer interacção dentro do grupo. Na primeira alternativa, é incorrecto considerar a norma isoladamente, investigá-la fora do grupo em que se situa. É que por essa via vem a retirar-se à norma algo que faz parte da sua própria significação. As alterações da alínea b) do n.º 1 do artigo 11.º, do n.º 2 da alí­nea d) do artigo 29.º e da tabela do artigo 33.º do Código do Imposto Complementar são parte de um quadro normativo global, definidor da política financeira do Estado durante o ano de 1984. É peça fundamen­tal desse quadro, a Lei n.º 42/83, cujo artigo 9.º dispõe que «durante o ano de 1984 o Governo é autorizado a cobrar as contribuições e impos­tos constantes dos códigos e demais legislação tributária, com as subse­quentes alterações e diplomas complementares em vigor e com as altera­ções introduzidas nos artigos seguintes» entre os quais se contam, designadamente, os artigos 15.º e 16.º Avaliadas no seu particular posicionamento, aquelas alterações, por força da sua articulação com o artigo 9.º da Lei n.º 42/83 — independentemente até do que dispõe o artigo 9.º do Decreto-Lei, cujo iter legislativo está inconcluso e registado na Presidência do Conselho de Ministros sob o n.º 256/84 — têm em si mesmas uma particular conota­ção temporal: apontam para a sua aplicabilidade aos rendimentos de 1983. Tal leitura, em perspectiva de grupo normativo, não pode ser ladeada. Foi, pois, com esta inafastável significação temporal que se analisa­ram as alterações legislativas e se concluiu pela sua inconstitucionalidade nos termos inicialmente expostos. — Raul Mateus. DECLARAÇÃO DE VOTO 1 — Como se sustenta no acórdão, também entendo que a tempesti­vidade do pedido não oferece dúvida. Mas, porque nele se invoca o acórdão deste Tribunal n.º 26, de 20 de Março último, proferido no Processo n.º 40/84, em que fiz uma decla­ração de voto, não posso deixar de ressalvar o que aí escrevi. 2 — A Constituição estabelece no n.º 1 do artigo 106.º que o sistema fiscal tem em vista, além do mais, a «repartição igualitária da riqueza e dos rendimentos» e no n.º 1 do artigo 107.º que «o imposto sobre o rendimento pessoal visará a diminuição das desigualdades e será único e progressivo, tendo em conta as necessidades e os rendimentos do agre­gado familiar». Como diz o Prof. Doutor A. L. de Sousa Franco, «A Revisão da Cons­tituição Económica» (na Revista da Ordem dos Advogados, ano 42, p. 601), n.º 4, d), III, as directrizes constitucionais relativas ao imposto único sobre o rendimento pessoal, que continua a não existir, devem aplicar-se de imediato, quanto possível, aos impostos parcelares que o substituem, por um princípio da máxima aplicação útil dos preceitos consti­tucionais. A progressividade deve, pois, ser característica de todos os impostos e de cada imposto. E essa mesma característica deverá, em meu entender, acompanhar todas as alterações que o regime dos impostos — de cada imposto — venha a sofrer. Ora, como se reconhece no acórdão, a alteração às taxas do imposto complementar constantes das tabelas I e II que fazem parte do artigo 33.º do respectivo Código, na redacção dada a este artigo pelo diploma em apreciação, «vem beneficiar de forma mais acentuada — especialmente no que respeita a contribuintes não casados — os titulares de rendimentos mais elevados e conduz a uma desaceleração da progressividade do imposto complementar». Tal alteração é, assim, inconstitucional, por violação dos preceitos citados. Nesta medida votei vencido. — Mário de Brito. DECLARAÇÃO DE VOTO 1 — Como se alcança do confronto entre a Proposta de Lei n.º 47/III, Orçamento do Estado para 1984 (Diário da Assembleia da República, 2.ª série, n.º 48, de 9 de Novembro de 1983) e a Lei n.º 42/83, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 1984, em matéria de imposto complementar, às autorizações legislativas pedidas pelo Governo e constantes da sua proposta de lei, foi acrescentada pela Assem­bleia da República, uma outra, integrativa do n.º 7 do artigo 16.º, com o teor seguinte: Deverá o Governo proceder durante o ano de 1984 a uma revi­são do Código do Imposto Complementar, no sentido de reduzir o nível de fiscalidade, aproximando-o dos padrões europeus, visando eliminar os desincentivos ao trabalho, atenuar a carga fis­cal da unidade familiar, combater a evasão e fraude fiscais e corri­gir as distorções provocadas pela desvalorização da moeda. Resultou este aditamento, como se extrai do Diário da Assembleia da República, 2.ª série, n.º 66, de 14 de Dezembro de 1983, de uma pro­posta, apresentada em conjunto pelo PS e pelo PSD. Enquanto as autorizações legislativa solicitadas pelo Governo se cir­cunscreviam aos artigos 28.º, 29.º, 30.º e 33.º do Código do Imposto Complementar (incidência, rendimento colectável, deduções e tabela de taxas) e à correcção da respectiva matéria colectável, a autorização acres­centada pela Assembleia da República vem contemplar uma revisão glo­bal do Código do Imposto Complementar atida aos diversos índices ou critérios orientadores enunciados no n.º 7 do artigo 16.º já citado. Desde logo se poderia questionar a justeza da concessão de uma auto­rização legislativa não peticionada pelo Governo (cf. a este propósito a intervenção, no debate da proposta de lei n.º 47/III, do Senhor Ministro de Estado e dos Assuntos Parlamentares, Diário da Assembleia da Repú­blica, 1.ª série, n.º 56, de 14 de Dezembro de 1983, p. 2493). Todavia, para além das considerações a este respeito produzidas no Acórdão que por inteiro se aceitam, sempre se poderá dizer que, em última análise, o que verdadeiramente importa não é a concessão mas sim a utilização da credencial atribuída pelo Parlamento e, neste domínio, prevalece o critério de oportunidade e conveniência definido pelo pró­prio Governo. Crê-se que isto assim é, não só no domínio das autoriza­ções legislativas autónomas como também no que toca às autorizações não autónomas incluídas em quaisquer outras leis nomeadamente em leis finan­ceiras, muito embora se reconheça que neste último caso se podem con­figurar questões de índole muito especial com consequências altamente complexas. Como quer que seja e pese embora a consideração produzida sobre o n.º 7 do artigo 16.º no debate parlamentar (cf. a declaração de voto do Senhor Deputado Lobo Xavier, Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 57, de 15 de Dezembro de 1983, p. 2521, na qual se refe­riu que aquela norma, «nem sequer é uma autorização legislativa; é uma norma vaga, programática, sem quaisquer critérios seguros para indiciar a futura actividade do Governo») aceita-se que aquele preceito, por forma relativamente imprecisa embora, define, o objecto, o sentido e a exten­são da autorização que nele se contém. Com efeito, é possível atingir atra­vés dos princípios e critérios directivos constantes do n.º 7 do artigo 16.º, apesar da indefinição e vacuidade de alguns desses indicadores, uma linha de orientação mínima a seguir pelo Governo na revisão do Código do Imposto Complementar. A questão está em saber, aqui reside o seu «punctun saliens», se esta autorização legislativa, concedida, formada e definida nos termos que se deixam expostos, se harmoniza e compatibiliza com aquelas que o Governo peticionou e também alcançou. 2 — Por força do artigo 9.º da Lei n.º 42/83, o Governo foi autori­zado durante o ano de 1984, «a cobrar as contribuições e impostos cons­tantes dos códigos e demais legislação tributária, com as subsequentes alte­rações e diplomas complementares em vigor e com as alterações introduzidas nos artigos seguintes». Tendo em vista a regra do equilíbrio formal estabelecida no n.º 6 do artigo 106.º da Constituição, o Governo recebeu uma autorização de cobrança e simultaneamente as bases instrumentais (definidas na legisla­ção tributária com as alterações consentidas na lei do orçamento) necessá­rias à sua efectivação. Em matéria de imposto complementar e referentemente ao Orçamento do Estado para 1984, a autorização legislativa concedida ao Governo na sequência da sua proposta (para facilidade de exposição passará a ser iden­tificada por primeira autorização) foi definida pela Assembleia da Repú­blica tão exaustiva e completamente que, mais do que o seu objecto, sen­tido e extensão, se fixaram os termos finais das próprias normas de execução. Na verdade, as diversas alíneas do artigo 15.º, bem como os primei­ros seis números do artigo 16.º, ambos da Lei n.º 42/83, comportam, no domínio das diversas matérias a que respeitam, uma qualificação e uma quantificação tão definitivas que não existe qualquer margem de inte­gração ou desenvolvimento possível, no plano da sua execução, por parte do Governo. Ao contrário, a autorização legislativa constante do n.º 7 do artigo 16.º (doravante apelidada de segunda autorização) está vasada em ter­mos muito vagos e imprecisos, para além do cumprimento genérico a que faz apelo. Por outro lado, a primeira autorização legislativa, além do mais pelas circunstâncias da sua génese, manifestamente que visa um quadro tem­poral inscrito no Orçamento do Estado para 1984, ao contrário da segunda autorização, a qual, utilizando a terminologia da resposta do Governo, consagra um «poder-dever» a exercitar durante o ano de 1984, mas não já no quadro orçamental desse ano económico. De tudo isto decorre que a credencial concedida ao Governo pela pri­meira autorização lhe impunha um acatamento integral das dimensões qualitativas e quantitativas definidas no artigo 15.º e nos primeiros seis números do artigo 16.º da Lei n.º 42/83. Ora, como se evidencia no requerimento do Presidente da República, o decreto posto em crise não respeitou diversas determinações contidas naquela lei parlamentar, nomeadamente no quantitativo das isenções e no domínio dos escalões e taxas de imposto (tabelas I e II anexas ao artigo 33.º do Código do Imposto Complementar). Poderia o Governo não ter utilizado a autorização legislativa em causa, mas a fazê-lo, sob pena de inconstitucionalidade orgânica, teria de se manter nos precisos limites materiais ali definidos. Não pode invocar-se a segunda autorização, como defesa, perante o não acatamento da primeira. Com efeito, para o orçamento de 1984 as alterações a introduzir no Código do Imposto Complementar teriam sempre de obedecer às regras definidas na primeira autorização por ser evidente e manifesto que a segunda autorização visou cobrir uma realidade material posterior, isto é, para além do orçamento de 1984. Poderá argumentar-se, em sentido contrário, com o artigo 9.º da Lei n.º 42/83, mas terá de dar-se relevância ao sentido último do preceito constante do n.º 7 do artigo 16.º, à sua génese e enquadramento e aos fins genéricos que através dele se intentou alcançar (fins não circunscritos a um certo quadro orçamental mas mais amplos, procurando uma reforma legislativa global do Código do Imposto Complementar). Do exposto, decorre, que as normas referidas na petição são organica­mente inconstitucionais pois que, através delas, o Governo invadiu a reserva legislativa da Assembleia da República, não acatando os limites que por esta lhe foram fixados na respectiva autorização. 3 — Formal e directamente não se afrontou no pedido do Presidente da República a inconstitucionalidade do artigo 9.º do diploma contro­vertido. Todavia tem-se essa questão por lateral pois que, antes da fixação dos efeitos das alterações introduzidas nos diversos artigos do Código do Imposto Complementar, têm de se considerar as alterações em si mesmas e essas, por si só, no quadro orçamental em que se inscrevem são já vio­ladoras do texto constitucional. Quando não acata os limites materiais defi­nidos pela Assembleia da República para o orçamento de 1984, desde logo, viola a primeira autorização, não importando saber se a segunda autorização consentia que tais limites fossem definidos de forma diversa para o futuro. A violação neste plano — orçamento de 1984 — advém da circunstân­cia das duas autorizações não serem passíveis de compatibilização ou har­monização. A primeira exclue a segunda e manifestamente que aquela, contendo regras específicas e perfeitamente delimitadas, se sobrepõe a esta, simples regra de orientação genérica sem um quadro orçamental subja­cente, pese embora o argumento de ordem meramente formal que se pode extrair do artigo 9.º da Lei n.º 42/83. É que a autorização genérica de cobrança contida neste preceito não pode colidir com o conteúdo especí­fico do n.º 7 do artigo 16.º que manifestamente se dirige a um quadro não inscrito no orçamento de 1984, isto é, os efeitos produzidos pela sua eventual execução só valerão para os orçamentos dos próximos anos eco­nómicos. A esta óptica, tem-se por inverificada a construção empreendida no Acórdão, através da qual a Assembleia da República teria concedido a primeira autorização para o Governo introduzir no Código do Imposto Complementar as alterações nela expressamente referidas, que poderiam ser aplicáveis logo em 1984, relativamente aos rendimentos auferidos em 1983; e, de outro lado, por via da segunda autorização, consentida a revi­são global do mesmo Código, apenas porém com efeitos transferidos para anos futuros. É que o Governo, acabou por aplicar no quadro do Orçamento de 1984 regras não constantes da primeira autorização, invadindo assim o domínio desta e desrespeitando os limites materiais que no plano da base de incidência e das taxas do imposto complementar lhe haviam tido impos­tos para aquele orçamento pelo artigo 15.º da Lei n.º 42/83. E não se diga que a eventual inconstitucionalidade não residiria nas normas impugnadas pelo Presidente da República, mas na norma cons­tante do artigo 9.º do decreto, que manda aplicar as alterações por ele introduzidas no Código do Imposto Complementar ao imposto respeitante ao ano de 1983. As normas impugnadas são, desde logo, organicamente inconstitucio­nais porque, sem necessidade de apelo ao citado artigo 9.º, afrontam os limites materiais definidos da primeira autorização, a única susceptível de ser aplicada ao Orçamento de 1984. 4 — Na sequência da conclusão antecedente, tem-se por despiciendo versar outras questões, nomeadamente, averiguar se os limites materiais fixados para a segunda autorização consentiriam alterações introduzidas nos quadros e escalões estabelecidos pela primeira e ainda indagar da pos­sível existência de uma inconstitucionalidade material por violação do n.º 1 do artigo 107.º da Consumição. Com efeito, a primeira conclusão al­cançada desde logo conduziria a um juízo de inconstitucionalidade. — Antero Alves Monteiro Diniz. DECLARAÇÃO DE VOTO 1 — Não acompanho a posição que fez vencimento, por entender que existem motivos mais do que suficientes para dar razão à alegação de inconstitucionalidade apresentada ao Tribunal e por me não parecerem de modo nenhum convincentes os argumentos esforçadamente (mas também inconcludentemente) agenciados na fundamentação do Acórdão. A meu ver, o diploma governamental ofende a Constituição a dois títulos: a) Quando ultrapassa e desrespeita os limites da autorização legislativa que invoca; b) Quando estabelece um regime de desagravamento fiscal dos altos rendimentos que afronta o objectivo constitucional do sistema fiscal que visa a diminuição das desigualdades. 2 — Afigura-se-me de todo em todo claudicante a tentativa laboriosamente desenvolvida no acórdão para tentar afastar a acusação inconstitucionalidade orgânica, por carência de competência do Governo para legislar como se propõe legislar. O proposto decreto-lei, nos aspectos submetidos à consideração do Tribunal, faz fundamentalmente duas coisas: a) Aumenta a dedução para os contribuintes casados; b) Desagrava a carga fiscal sobre os titulares de altos rendimentos. Ambos os aspectos caem indubitavelmente sob a alçada dos artigos 106.º e 168.º, n.º 1, alínea i), da Constituição, segundo os quais pertence à lei (lei da Assembleia da República ou decreto-lei devidamente autorizado) regular matérias daquela natureza. Tratando-se de um decreto-lei do Governo, carecia ele da competente autorização da Assembleia da República. Invoca-a nos artigos 15.º e 16.º da Lei n.º 42/83, que aprovou o orçamento para 1984. Deixando aqui de lado a questão de saber se a lei que aprova o orçamento, estando como está sujeita a um regime constitucional especial (artigo 108.º), pode englobar outras matérias além do próprio orçamento, e omitindo também o problema de saber se tais autorizações são constitucionalmente lícitas (sobretudo à face do artigo 168.º, n.ºs 2 e 3, que parece exigir uma lei própria para as autorizações legislativas), afigura-se evidente que tais autorizações não dão cobertura ao regime agora proposto neste decreto-lei, o qual as infringe por vários modos. É indesmentível que o regime proposto, quer em matéria de dedução para encargos familiares, quer em matéria de escalões e taxas do imposto, afasta-se e excede em muito o permitido pela expressa e precípua autori­zação legislativa constante do artigo 15.º da Lei n.º 42/83. Onde essa autorização eleva a dedução até 180 contos, este diploma propõe-se elevá-la para 240 contos; onde aquela lei fixa minuciosa e integralmente as tabe­las de escalões e taxas que o Governo poderia adoptar, este diploma gover­namental só em pane as perfilha, introduzindo-lhe uma distorção deci­siva, ao diminuir significativamente a carga fiscal sobre os mais altos rendimentos. Os limites expressos, específicos e inequívocos, constantes do artigo 15.º da Lei n.º 42/83, não podem dar-se por inexistentes ou dispiciendos com base numa norma de âmbito bastante mais genérico como é a do artigo 17.º, n.º 6, dessa mesma lei, quanto mais não fosse porque uma norma geral não pode prejudicar uma norma especial, sendo esta um limite daquela. A solução engendrada pelo acórdão redunda num puro e simples ani­quilamento dos limites da autorização legislativa do artigo 15.º, como se eles não existissem. Ora, nenhuma hermenêutica constitucional apoia uma solução que resolva o conflito entre uma norma geral e uma norma espe­cial, sacrificando esta em favor da ilimitada eficácia daquela. Quando se está perante dois preceitos total ou parcialmente confli­tuantes, não se tem de sacrificar totalmente nenhum deles: torna-se ape­nas necessário, numa tarefa de concordância prática (que faz parte das regras elementares de hermenêutica constitucional), conjugá-los de modo a dar a cada um uma função normativa útil. Afirma-se na fundamentação do acórdão que, se a imposição do artigo 16.º, n.º 7, da Lei n.º 42/83 houvesse de entender-se condicio­nada pelos limites do artigo 15.º, então aquela seria em boa medida inu­tilizada. Não tem, todavia, razão tal argumento: primeiro, porque os limi­tes decorrentes do artigo 15.º (a fixação da dedução e as tabelas do imposto) não afectam todos os objectivos do artigo 16.º, n.º 7; depois e sobretudo, porque o alcance de uma e outra norma são qualitativamente distintos: o artigo 15.º limita-se a autorizar o Governo a aumentar a dedu­ção e a alargar os escalões do imposto, não o obrigando, contudo, a concretizá-lo; ao invés, o artigo 16.º, n.º 7, obriga o Governo, entre outras coisas, a dar execução às autorizações legislativas anteriores. O Governo apresentou-se na Assembleia da República a pedir autorização para poder alterar cm certo sentido e até determinados limites o Código do Imposto Complementar; obtida essa autorização, nada o obrigava, jurídico-constitucionalmente, a utilizá-la. Mas, de acordo com o artigo 16.º, n.º 7, o Governo recebeu «ordem» da Assembleia da República para rever o Código do Imposto Complementar, devendo, entre outras coisas, dar exe­cução às autorizações constitucionais pedidas, as quais já comportavam alte­rações que satisfaziam aqueles objectivos. Como se vê, apresenta-se facilmente harmonizável o sentido dos dois preceitos, tendo em conta a sua estrutura normativa específica e obede­cendo a uma ideia simples de que todo e qualquer preceito, salvo irremissível dificuldade, há-de ter um sentido razoável e lógico. E pressu­pondo sobretudo que a Assembleia da República não se ia dar ao trabalho absurdo de fixar minuciosamente os limites em que autorizava o Governo a legislar em matéria reservada (inclusive fixando numericamente tabelas integrais), para depois, de uma simples penada retirar a esses limites todo e qualquer sentido. Comprazendo-se o acórdão em investigar a história parlamentar da ela­boração da lei do orçamento, importa sublinhar um pormenor (que aliás, curiosamente, não é mencionado no texto do acórdão): é que uma das alterações agora propostas neste decreto-lei (a de elevar o valor da dedu­ção para 240 contos) foi proposta, e expressamente rejeitada, na Assem­bleia da República, tendo-se o Governo oposto a ela. (Ver Diário da Assembleia da República, 2 série, n.º 65, de 13 de Dezembro de 1984, pp. 1741 e 1744, em que se dá conta da rejeição das propostas do PCP e do CDS para elevar a dedução para 248 000$ e 250 000$, respectiva­mente). Ora, é esse mesmo Governo que agora vem por via deste decreto-lei tentar ultrapassar o limite da autorização legislativa que por inicia­tiva dele a Assembleia da República aprovou, substituindo-o por outro que a instâncias suas a Assembleia da República rejeitou… A tentativa de articulação entre o artigo 15.º e o artigo 16.º, n.º 7, da Lei n.º 42/83, insinuada na argumentação do acórdão, supõe uma lei­tura puramente conjectural (ou redondamente putativa) da vontade da Assembleia da República. Tudo se passaria como se, depois de no artigo 15.º a maioria parlamentar governamental ter rejeitado as propos­tas da oposição, fazendo aprovar a proposta do Governo, viesse depois tentar, com outra mão, dar ao Governo um instrumento capaz de levar a cabo aquilo que as propostas da oposição para o artigo 15.º debalde haviam tentado. A interpretação, por sobre supor uma leitura perversa da formação da vontade parlamentar, é sobretudo irrelevante sob o ponto de vista constitucional. A verdade é que, quando foi aprovado o artigo 15.º com os limites pro­postos pelo Governo, aquele deixou de ser uma proposta do Governo, aprovada pela maioria parlamentar, para passar a ser vontade da Assem­bleia da República como tal, de que a maioria governamental já não podia dispor. O subsequente artigo 16.º, mesmo que houvesse de ser interpre­tado como uma tentativa de emenda de mão da maioria governamental, já não podia eliminar o anteriormente feito, tendo de ser entendido sem prejuízo dos limites anteriormente fixados. A única via (para além naturalmente de prévia alteração da lei do orça­mento) de que o diploma agora em questão dispunha para evitar o con­flito com os limites expressos da autorização legislativa do artigo 15.º da Lei n.º 42/83 seria, porventura, ressalvar a aplicação dos seus preceitos inovatórios em relação ao ano corrente, respeitando aqueles limites em relação a 1984. Haveria assim uma compatibilização ratione temporis, aplicando-se os limites do artigo 15.º ao presente ano e valendo o novo regime para além dele. Diga-se de passagem que não seriam necessários, portanto, dois diplomas: bastaria que este diploma respeitasse, como devia, o artigo 15.º, estabelecendo o respectivo regime dentro dos limites auto­rizados pela Assembleia da República e, depois, acrescentasse o regime agora proposto, para vigorar ulteriormente. Não tem razão o argumento utilizado na fundamentação do acórdão segundo o qual, a haver inconstitucionalidade no diploma, ela estaria em este se fazer aplicar já ao presente ano fiscal, e que tal retroactividade só decorre do seu artigo 9.º, o qual não foi questionado pelo Presidente da República, não podendo pois ser declarado inconstitucional. Não é assim: a aplicação imediata do novo regime decorre directamente da pró­pria Lei n.º 42/83 (também no seu artigo 9.º), pois aí se determina que a autorização de cobrança e de receitas para este ano é feita com as alte­rações que venham a ser decretadas ao abrigo das autorizações legislativas constantes da mesma lei do orçamento. Em todo o caso, a verdade é que, com ou sem artigo 9.º, o novo regime proposto substitui-se directamente ao actualmente em vigor (que é o que decorre do Decreto-Lei n.º 119-J/83), passando por cima do permitido pela Lei n.º 42/83, que haveria de vigorar em 1984. 3 — Mas, ainda que se supusesse não existirem os limites decorrentes do artigo 15.º, mesmo assim o artigo 16.º, n.º 7, não poderia dar cober­tura senão a uma das medidas ora propostas — a saber, o aumento da dedução para os contribuintes casados —, não podendo, porém, cobrir a outra, ou seja, a alteração das tabelas do imposto de modo a beneficiar os titulares de altos rendimentos. São quatro os objectivos da revisão do Código do Imposto Comple­mentar que o artigo 17.º, n.º 6, da Lei n.º 42/83 impõe ao Governo: a) Reduzir o nível de fiscalidade, aproximando-o de padrões euro­peus, visando eliminar os desincentivos ao trabalho; b) Atenuar a carga fiscal da unidade familiar; c) Combater a evasão e a fraude fiscais; d) Corrigir as distorções provocadas pela desvalorização da moeda. Ora, nenhum desses objectivos justifica cabalmente os benefícios fis­cais agora atribuídos aos titulares de altos rendimentos. Não os explica o último objectivo, pois a inflação sobrecarrega tanto (ou mais!) os esca­lões dos titulares de baixos rendimentos como os de altos rendimentos, não se compreendendo que em relação à tabela aprovada pela Assembleia da República só sejam mexidos os escalões de rendimento colectável acima de 1080 e de 1300 contos (conforme se trate de contribuintes casa­dos ou de solteiros, separados e divorciados). Também é evidente que nada tem a ver com tal medida o 2.º e o 3.º dos objectivos indicados. Finalmente, apesar das aparências, também não é relevante o objectivo mencionado em primeiro lugar, ou seja, o de diminuir o nível de fiscali­dade, visando eliminar os desincentivos ao trabalho. A verdade é que no diploma em apreciação o nível de fiscalidade só é diminuído para alguns, ou seja, para a pequena minoria que é titular de altíssimos rendimentos; depois, o critério da discriminação não é o da natureza dos rendimentos (designadamente: rendimentos do trabalho), mas sim o seu montante, não se percebendo que relação é que há entre diminuir o imposto com­plementar para os rendimentos provenientes de rendas ou de lucros de pessoas ociosas e a necessidade de eliminar desincentivos ao trabalho. Significativo é o facto de não se ter tocado sequer na dedução espe­cial actualmente prevista no Código do Imposto Complementar para os rendimentos do trabalho, que seria normal elevar se se pretendesse favo­recer fiscalmente tais rendimentos. É certo que, ao aliviar o peso fiscal sobre os altos rendimentos, beneficiam-se também os titulares de altos rendimentos do trabalho. Mas não basta que a medida também atinja esse alvo: é necessário que ela não seja inadequada e excessiva. Ora ela é-o: para demolir uma casa não é boa solução destruir todo o bairro em que ela se integra… 4 — Não são mais convincentes os argumentos produzidos contra a inconstitucionalidade material do diploma, na parte em que altera os esca­lões e as taxas correspondentes aos mais altos rendimentos. Com efeito, tudo confirma a impressão imediata de que beneficiar fiscalmente de forma tão significativa só quem mais ganha não se compagina com os princí­pios fundamentais da «constituição fiscal», e designadamente com o prin­cípio de que a tributação do rendimento pessoal deve contribuir para a diminuição das desigualdades (artigo 107.º, n.º 1), o que não é mais do que uma expressão particular do princípio geral, válido para todo o sistema fiscal, de que ele deve visar a «repartição igualitária da riqueza e dos rendimentos» (artigo 106.º, n.º 1). Por minha parte, não vislumbro como é que pode sustentar-se que tais princípios não valem directamente para o imposto complementar, e que aquele princípio do artigo 107.º só valerá para o futuro imposto único sobre o rendimento. A este propósito, um conhecido autor escreveu, cer­teiramente: As directrizes constitucionais relativas ao imposto sobre o ren­dimento pessoal (...) devem aplicar-se de imediato, quanto pos­sível, aos impostos parcelares sobre o rendimento pessoal que o substituem, por um princípio de máxima aplicação útil dos pre­ceitos constitucionais (...). A. L. de Sousa Franco, «A revisão da constituição económica», Revista da Ordem dos Advogados, 42.º (Set.-Dez. 1982), p. 631. Seria desnecessário invocar apoio para tal tese, tão apodíctica ela se apresenta e tão naturalmente ela decorre, para qualquer leitura transpa­rente do texto constitucional. Aliás, se existe um imposto a que por todas as razões se há-de aplicar directamente tal princípio, há-de ser o imposto complementar, dado o seu carácter tendencialmente compreensivo do con­junto dos rendimentos pessoais. O domínio fiscal não é um terreno livre da Constituição, onde o legislador se possa mover livremente e sem limites nem peias. É, ao invés, um espaço constitucionalmente sinalizado de forma intensa, com alguns sentidos proibidos e não menos vias obrigatórias. O legislador não pode comportar-se como se esses sinais não existissem. Ao desagravar o imposto complementar dos titulares de mais altos rendimentos — e apenas deles —, o decreto-lei proposto diminui sensivelmente a taxa de progressividade do imposto, e desse modo, agrava relativamente o peso fiscal impendente sobre os restantes escalões e, em vez de contribuir para a realização do objectivo constitucional da diminuição das desigualdades, provoca o seu aumento. A tabela de escalões e taxas do imposto forma um sistema, em que todos os seus elementos são interdependentes; a mexida em um deles repercute-se, de um ou outro modo, em todos os restantes. Tal como o odre da fábula não pode esticar aqui sem encurtar acolá, também no imposto complementar não se pode diminuir absolutamente num escalão sem aumentar relativamente noutro (mesmo que ele nominal seja tocado). Se alguém, que pagava uma taxa que era dupla da que eu pago, passa a pagar tanto como eu, então não foi apenas ele que foi relativamente aliviado, sou eu também que passo a pagar relativamente mais... De resto, faz parte da sabedoria popular que em matéria de impostos, o que deixa de pesar num lado a algum outro há-de ir carregar. E se os ricos passam a pagar menos, são os pobres que hão-de vir a pagar mais... (A este propósito é curioso verificar que o preâmbulo do diploma não se dá ao trabalho de quantificar a redução de receitas do imposto que estas novas alterações provocam, nem sobre a repercussão daquela redução sobre a receita dele prevista no orçamento, que naturalmente foi estimada tendo em conta os limites aí definidos, que este diploma agora ignora totalmente.) O acórdão refere que as novas tabelas propostas no diploma em análise conduzem a uma «desaceleração da progressividade do imposto complementar» (§ 22). Este modo de dizer é uma forma benévola e pudica (senão eufemística) de evitar chamar as coisas pelo seu nome. Do que se trata é, chãmente, de reduzir significativamente a taxa de progressividade do imposto. A verdade é que «a progressividade resulta indiscutivelmente dimi­nuída com as alterações introduzidas no Código do Imposto Complementar pelo decreto aprovado pelo Governo», como se reconhece explicitamente no acórdão (§ 23). Basta fazer algumas contas para verificar isso. O qua­dro seguinte procura mostrá-lo tomando por base os escalões agora pro­postos e comparando as taxas propostas com as que decorreriam da Lei n.º 42/83, que o Governo deveria respeitar. Tabela do imposto (solteiros e separados ou divorciados) Escalão (Decreto-lei proposto) Taxa Média Diferenças OGE (Lei n.º 42/83) (Decreto-lei proposto) Absoluta Relativa Até 180 4,8 4,8 0 0 180-360 6 6 0 0 360-600 7,44 7,44 0 0 600-840 9,428 9,428 0 0 840-1080 12,133 12,133 0 0 1080-1580 19,868 18,167 - 1,701 - 8,56 1580-2080 28,730 23,608 - 5,122 - 17,83 2080-2580 38,046 28,8 - 9,246 - 24,30 2580-3080 44,857 33,865 - 10,992 - 24,50 3080-3580 49,765 39,191 - 10,574 - 21,25 Os resultados são evidentes: a progressividade do imposto baixa subs­tancialmente, diminuindo de 10,3 (49,765 %: 4,8%) para 8,1 (39,181 %: 4,8%), ou seja, reduzindo-se de 21,25%; a nova tabela, quando com­parada com a autorizada pela Lei n.º 42/83, apenas beneficia os escalões de rendimentos acima de 1080 contos (e, mais exactamente, os rendimen­tos colectáveis superiores a 1320 contos, tendo em conta a dedução-base), o que, na hipótese de rendimentos provenientes de trabalho por conta de outrem, apenas beneficiará os rendimentos brutos mensais superiores a 150 contos! Idênticas conclusões se poderiam tirar da nova tabela proposta para os contribuintes casados (não entrando em linha de conta com os efeitos do aumento da dedução-base), sendo aí a redução da taxa de progressivi­dade ainda maior (redução de cerca de 23 % entre os dois escalões extre­mos), beneficiando apenas, no caso de rendimentos por conta de outrem, os superiores a 200 contos mensais. Em qualquer caso, seguramente, uma escassa minoria privilegiada. O benefício aos titulares de altos rendimentos pode ainda evidenciar-se de outro modo, verificando o alargamento proposto para os limites de cada escalão. É o que mostra o quadro seguinte. Taxas e escalões — Solteiros (e equiparados) Taxas normais Limite dos escalões (Lei n.º 42/83) Decreto-Lei proposto/diferença 4,8 180 180 (0%) 7,2 360 360 (0%) 9,6 600 600 (0%) 14,4 840 840 (0%) 21,6 1080 1080 (0%) 31,2 1320 1580 (19,7%) 40,8 1560 2080 (33,3%) 50,4 1800 2580 (43,3%) 60 2040 3080 (51 %) 72 2280 3580 (57%) As diferenças são ainda mais acentuadas na tabela dos contribuintes casados. Bastava referir que o limite do escalão correspondente à taxa de 60%, que, segundo a Lei n.º 42/83, poderia ser elevado até 2740 con­tos, é agora atirado para 4300 contos, ou seja, elevado de 88,6% ! Ora essa diminuição da progressividade (que está longe de ser despi­cienda), para além de não estar credenciada na lei da Assembleia da Repú­blica, não se mostra de modo algum justificada em termos de explicar a compressão do princípio constitucional de diminuição das desigualda­des que vincula as leis fiscais. O privilégio agora conferido aos titulares de altos rendimentos é tanto mais significativo e arbitrário, quanto é certo que são eles que também são titulares de mais rendimentos de capital, sendo que uma importante categoria destes estão isentos de imposto complementar — é o caso dos juros de depósitos. Assim, enquanto o titular de rendimentos exclusivos do trabalho de níveis pequeno e médio, e que pagam imposto sobre quase todo o seu rendimento, não vêem aliviada a sua carga fiscal, os titulares de muito altos rendimentos — que, ao invés, possuem também muitos rendimentos isentos — vêem-se desagravados significativamente do imposto. Não consigo ver como é que isto é consonante com os princí­pios da Constituição em matéria fiscal. — Vital Moreira. (1) Curso de Direito Fiscal, 2.ª ed. actualizada, Coimbra, 1972, nota 1, pp. 166 e 167. (2) Ver proposta de substituição do artigo 16.º, pelos deputados Mário Adegas, António Rebelo de Sousa e outros do PS e do PSD, in Diário da República, 2.ª série, n.º 66, de 14 de Dezembro de 1983, pp. 1759 e 1760. (3) Ver Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 56, de 14 de Dezembro de 1983, p. 2493 (4) Funções, Órgãos e Actos do Estado, polic, Lisboa, 1984, pp. 128 e 129. (5) Na impossibilidade, por insuficiência de tempo, de desenvolver aqui a questão, remete-se para a seguinte bibliografia: J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 3.ª ed., Almedina, Coimbra, p. 680; Herbert Haller, Die Priifung von Gesetzen, p. 144, que refere a sentença n.º 6725/1972 do Tribunal Constitucional austríaco; Costantino Mortati, Istituzioni di Diritto Publico, tomo ii, 9.ª ed., 1976, pp. 1049 e segs.; Gustavo Zagrebelsky, ha Giustizia Costituzionale, pp. 36 e segs., referindo designadamente a sentença n.º 9, de 1959, do Tribunal Constitucional italiano. (6) Sobre a questão, muito embora abordando problemática relativamente diversa, por­que anterior à revisão constitucional, J. M. Cardoso da Costa, Sobre as Autorizações Legislativas da Lei do Orçamento, Coimbra, 1982, p. 24. (7) E o mesmo se diga, por identidade de razão, relativamente à alínea b) do n.º 1 do artigo 11.º, que, como norma instrumental, reguladora de um processo burocrático, é mais que duvidoso que possa considerar-se abrangida pela reserva de competência da Assem­bleia da República. (8) Autorizações que abrangem, aliás, muitos outros aspectos da regulamentação do imposto complementar, para além dos referidos neste acórdão. E a estas autorizações haveria, ainda, que acrescentar as constantes dos seis primeiros números do próprio artigo 16.º (9) Ver Diário da Assembleia da República, 2.ª série, n.º 48, de 9 de Novembro de 1983. (10) Ver Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 57, de 15 de Dezembro de 1983, p. 2511. (11) Embora não um dever jurídico. 12) Note-se que uma tal inutilização não resultava necessariamente deste processo de compatibilização, na medida em que ela só existiria no caso de o Governo dar execução com suficiente celeridade à autorização constante do n.º 7 do artigo 16.º (13) Ver, sobre a matéria Parecer n.º 10/82, da Comissão Constitucional, ainda inédito, mas citado no Acórdão n.º 25/83, deste Tribunal, in Diário da República, 2.ª série, n.º 93, de 19 de Abril de 1984. (14) Publicado no Diário da República, 1.ª série, n.º 242, de 20 de Outubro de 1983. Mas tal não implica que o princípio da progressividade não continue a ser respeitado e a atenuação agora verificada, embora real, não alcança dimensão suficiente para que se possa considerar atingido o conteúdo essencial do preceito constitucional constante do n.º 1 do artigo 107.º