Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
I. RELATÓRIO
1. AA e BB, por si, e em representação de sua filha menor CC, todos residentes na Rua ..., ..., ..., intentaram a presente ação administrativa de condenação à prática de ato devido contra o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, IP- CENTRO DISTRITAL DO PORTO DA SEGURANÇA SOCIAL, tendo formulado o seguinte pedido:
“Nestes termos e nos demais de Direito que V. Exa. doutamente suprirá deve a presente ação ser julgada procedente, por provada e legalmente fundada, e, em consequência, a) ser o Réu condenado à pratica do ato administrativo omitido que, por verificação de todos os pressupostos de facto, direito e procedimentais, defira o requerimento formulado pela Autora e decida conceder o subsídio de educação especial por frequência de estabelecimento de educação especial, para vigorar para o ano letivo de 2021/2022,nos termos requeridos, mais condenando o Réu ao pagamento de juros moratórios por incumprimento do prazo legal de decisão previsto no artigo 128º do CPA.”.
Para tanto, alegaram, em síntese, que em 28/09/2021, a Autora, encarregada de educação da menor, apresentou junto dos serviços da Entidade Demandada, requerimento a solicitar a atribuição de subsídio por frequência de estabelecimento de educação especial, para vigorar durante o ano letivo de 2021/2022.
Referem que tal pedido ainda não foi objeto de decisão, em violação do dever de decisão que impende sobre a Administração Pública, sustentando, ademais, estarem reunidas as condições para o deferimento do requerimento formulado de concessão do subsídio de educação especial para o ano letivo de 2021/2022.
Concluem, peticionando a condenação da Entidade Demandada a praticar o ato devido, de concessão do subsídio de educação especial para o ano letivo de 2021/2022, acrescido do pagamento de juros moratórios.
2. Citada, a Entidade Demandada apresentou contestação, na qual se defendeu por exceção e por impugnação.
Arguiu a exceção dilatória de intempestividade da presente ação, alegando, em síntese, que a Autora foi notificada em sede de audiência prévia da intenção de indeferimento do pedido de subsídio em 21/03/2022, com a cominação expressa de que o silêncio implicaria o indeferimento automático da pretensão. Assim, e verificada a inércia da requerente, o ato tornou-se perfeito e eficaz, nos termos do art. 149.º do CPA, pelo que, considerando que a ação foi intentada apenas em 14/10/2022, muito para além do prazo de três meses previsto no art. 58.º, n.º 1, al. b), do CPTA, impõe-se a absolvição da Entidade Demandada da instância por força da invocada exceção dilatória.
Na defesa por impugnação, a Entidade Demandada sustentou que a questão central que se coloca reside na (in)existência de fundamento legal e clínico para a intervenção da Equipa Multidisciplinar de Avaliação Médico-Pedagógica (EMAMP), a qual foi, a seu ver, legitimamente acionada nos termos do artigo 4.º, n.º 3, do Decreto Regulamentar n.º 3/2016, em virtude da insuficiência da declaração médica apresentada.
Afirma que a referida equipa, composta por profissionais das áreas médica, psicológica e educativa, concluiu pela inexistência de deficiência permanente da menor, condição essencial para a atribuição do subsídio por frequência de estabelecimento de educação especial. A declaração médica limitava-se a enunciar a patologia e a necessidade de apoio, sem apresentar fundamentação clínica adequada ou inequívoca.
Observa que nos termos legais, a atribuição do subsídio exige a apresentação de uma declaração médica fundamentada que comprove a existência de deficiência permanente e a necessidade de apoio especializado e de uma declaração do estabelecimento de ensino que ateste a impossibilidade de prestar esse apoio.
Refere que a atuação da EMAMP, regulada pelo Despacho n.º 11498/2016, se insere no âmbito da discricionariedade técnica da Administração, conforme reconhecido pela jurisprudência, nomeadamente pelo Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 23.05.2019 (proc. n.º 00271/18.6BEBRG).
Afirma que ainda que se reconheça que a sintomatologia apresentada possa justificar apoio terapêutico, tal não basta para configurar uma deficiência permanente nos termos legais. No caso, a patologia em causa é de natureza transitória e não se reconduz ao conceito de deficiência previsto no artigo 2.º do Decreto Regulamentar n.º 14/81.
Sublinha que o legislador distinguiu claramente entre deficiências permanentes e perturbações comportamentais ou de linguagem passageiras, sendo estas últimas, embora merecedoras de acompanhamento, insuficientes para justificar a atribuição do subsídio.
A mera existência de dificuldades de aprendizagem ou aproveitamento escolar deficitário não configura, por si só, uma situação de deficiência nos termos legais. O Estado, vinculado ao princípio da prossecução do interesse público e à gestão criteriosa dos recursos públicos, deve assegurar que os apoios sociais sejam atribuídos apenas a quem deles carece efetivamente.
Conclui, assim, que a decisão de indeferimento do pedido de subsídio se mostra conforme à lei, e que é válida e eficaz, não padecendo de qualquer vício que justifique a sua anulação.
3. Por despacho-saneador sentença, proferido em 18 de dezembro de 2023, o Tribunal de 1.ª Instância julgou a presente ação totalmente procedente e, em consequência, condenou a entidade demandada a atribuir o subsídio por frequência de estabelecimento de educação especial, para apoio individual por técnico especializado, à menor CC, para o ano letivo de 2021/2022, com efeitos retroativos à data da apresentação do requerimento, acrescido de juros de mora desde a citação até efetivo e integral pagamento.
4. A Entidade Demandada apelou da decisão assim proferida para o Tribunal Central Administrativo do Norte (TCA Norte), que por acórdão datado de 03 de maio de 2024, revogou a decisão recorrida, e julgou a ação improcedente.
5. Inconformada, a Autora interpôs recurso de revista do referido acórdão, apresentando alegações que culminaram nas seguintes conclusões:
«1ª Vem o presente recurso interposto do, aliás, douto acórdão de fls..., datado de 3 de maio de 2024, que concedeu provimento ao recurso interposto pelo Recorrente, revogando a decisão recorrida e julgando improcedente a ação instaurada pelos Recorrentes.
2ª No caso em apreço, em que se pretende circunscrever a medida da tutela legal e jurisdicional das avaliações clínicas realizadas no âmbito dos procedimentos de atribuição do subsídio por frequência de estabelecimento de educação especial, para apoio individual por técnico especializado a crianças e jovens portadores de comprovada redução das capacidades, o thema decidendum assume a relevância jurídica necessária para uma melhor aplicação do direito, tratando-se de questão de difícil resolução, cuja subsunção jurídica impõe um importante, cuidado e hodierno exercício interpretativo e um detalhado debate com o objetivo de se obter um consenso que melhor sirva o Direito e a Lei Fundamental.
3ª A questão a apreciar oferece complexidade jurídica superior ao comum, por força do tratamento da matéria ter suscitado dúvidas sérias quer ao nível da jurisprudência, quer ao nível da doutrina, sendo já profusas as divergências doutrinais e jurisprudenciais ao nível das instâncias, quer quanto à integração de um determinado ato administrativo no âmbito da discricionariedade técnica e, por conseguinte, da amplitude da sindicância judicial dos Tribunais e, por outro lado, acerca dos meios de prova admissíveis, concretamente, prova pericial para integração de conceitos médicos, face às avaliações das chamadas equipas multidisciplinares de avaliação médico pedagógicas que funcionam junto do Instituto da Segurança Social, criadas no âmbito do SEE por força da entrada em vigor do Decreto Regulamentar 3/2006, de 23 de Agosto e cuja regulamentação a que se refere o nº 3 do art. 4º daquele Decreto Regulamentar vem prevista no Despacho nº 11498/2016, de 27 de Setembro.
4ª O tema da proteção de crianças e jovem no domínio da deficiência assume naturalmente relevância social, considerando que a solução a alcançar pode constituir uma orientação para a apreciação de centenas de outros casos semelhantes, sendo que mais de uma centena encontram-se já pendentes nos Tribunais Administrativos e Fiscais e outros tantos serão instaurados relativamente ao ano letivo findo.
5º A necessidade da admissão da revista contribui, ainda, para uma melhor aplicação do direito, com potencialidade de repetição num número indeterminado de casos futuros e consequente necessidade de garantir a uniformização do direito em matéria tão importante como a presente, que contende com vários direitos fundamentais, que vem sendo tratada pelas instâncias de forma pouco consistente e mesmo contraditória, sendo já possível verificar a divisão de correntes jurisprudenciais, gerando incerteza e instabilidade e, na ótica dos Recorrentes, de forma atentatória a direitos fundamentais plasmados na nossa Constituição da República Portuguesa.
6ª O acórdão recorrido invocou em amparo da sua decisão que o princípio da separação de poderes impede o poder judicial de sindicar o que respeita à «conveniência ou oportunidade» da decisão administrativa».
7ª Divergindo da tese da pretensa discricionariedade técnica dos pareceres das equipas multidisciplinares como forma de arredar as suas deliberações e pareceres da sindicância dos Tribunais, impõe-se salientar que o Decreto Regulamentar 3/2016 não atribuiu à administração a certificação da deficiência para efeitos de atribuição do subsídio de educação especial, cabendo essa competência, em primeira linha, a médico especialista, conforme o n.º 1 do artigo 4º do citado diploma, sendo a intervenção da Administração subsidiária, fundamentada e vinculada.
8ª Assim decidiu já, em matéria semelhante, o recente Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido em 29/10/2020, no âmbito do Proc. n.º 035/12.0BECBR, relatado pela Excelentíssima Juiz Conselheira Maria Benedita Urbano, publicado in www.dgsi.pt, que pugnou que para alcançar a verdade dos factos os tribunais não devem aderir acriticamente à versão da realidade dos factos de uma ou de outra das partes, ainda que uma delas seja a Administração, porque tal equivale a deixar os particulares nas mãos da Administração, assim se esvaziando ou mesmo privando de sentido o direito de acesso à justiça e aos tribunais, constitucionalmente consagrado no artigo 20.º da CRP, não devendo os tribunais autolimitar-se ao ponto de só intervirem no julgamento de facto realizado pela Administração quando estejam perante erros manifestos ou grosseiros.
9ª Concretamente, no que concerne aos juízos técnicos médicos dos atos administrativos, veja-se o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido em 06/06/2019, no âmbito do processo n.º 2788/17.0BELSB, relatado pelo Exmo. Senhor Juiz Desembargador Paulo Pereira Gouveia, publicado in www.dgsi.pt, que advoga que “Especialmente à luz da Constituição de 1976, não tem sentido o antigo argumento da suposta insindicabilidade da suposta discricionariedade administrativa técnica, como se, de entre os tribunais, apenas os tribunais administrativos estivessem impedidos de recorrer a prova pericial quanto a factos controvertidos ou conclusões controvertidas de natureza técnica extrajurídica”.
10ª Como se constata dos factos carreados para o probatório é manifesto que a fundamentação técnico-médica do parecer da EMAMP é por demais insuficiente, sendo, em bom rigor, um conjunto de conclusões genéricas e abstratas, sem o mínimo de explanação da base técnico-médica de tais conclusões.
11ª Conforme se escreveu no acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 13.01.2017, processo 131/15.2 AVR, citado pelo acórdão do mesmo Tribunal de 26/01/2018, tirado no processo 00227/15.0BEAVR “... não deixa de ser extraordinário que a Segurança Social, afirmando expressamente não pôr em causa o diagnóstico efetuado pelo Especialista que observou o menor, tenha afirmado conclusivamente, sem qualquer fundamentação acrescida ou tecnicamente assente em parecer clinico, não se mostrar comprovada a invocada redução permanente de capacidade do mesmo, o que parece ter resultado de pressupostos meramente economicistas. Estamos, pois, manifestamente perante um de vício de erro nos pressupostos de facto e de violação de lei (disponíveis in www.dgsi.pt).
12ª Ainda no tocante a pareceres médicos da lavra da Administração, veja-se o Acórdão proferido pelo TCA Sul, prolatado no proc. n.º 11018/01, datado de 07-03 2002 e relatado pelo Exmo. Senhor Juiz Desembargador António de Almeida Coelho da Cunha, publicado in www.dgsi.pt, que conclui que se tais pareceres se revelarem manifestamente obscuros ou contraditórios, nomeadamente no tocante à determinação da génese de uma doença, o tribunal pode sindicar a fundamentação respetiva (artº 268º nº 4 da C.R.P.; 124º e 125º do C.P.A.).
13ª Por último e noutro registo, não ignorando a regra geral ínsita no artº 342º do Código Civil, no tocante à repartição do ónus da prova, tal norma não pode ser interpretada sem consideração dos princípios da colaboração com os particulares e do inquisitório, consagrados nos arts. 11.º e 58.º do Código de Procedimento Administrativo, que determina que, considerando-se insuficiente a declaração médica apresentada nos termos legais, solicitasse os elementos clínicos considerados em falta, o que não sucedeu.
14ª Ao assim decidir incorreu o acórdão recorrido em erro de julgamento e na aplicação do Direito, afrontando a disciplina contida no Decreto-Lei n.º 133-B/97, de 30 de Maio, que ressalva expressamente no n.º 2 do referido art.º 75º a vigência do Decreto Regulamentar n.º 3/2016, de 23 de Agosto, mais concretamente, afrontando as disposições contidas nos artigos 2º, 3º, 4º, 12º e 13º do Decreto Regulamentar, e, bem assim, as normas contidas no Despacho nº 11498/2016, de 27 de Setembro, concretamente no artigo 1º, pelo que não pode manter-se.
15ª O Acórdão Recorrido, ao interpretar que os pareceres das equipas multidisciplinares de avaliação médico pedagógicas da Segurança Social, que se podem bastar por uma mera análise documental, sem avaliação clínica das crianças e jovens portadoras de deficiência, integram matéria de discricionariedade técnica e, por conseguinte, estar vedado aos Tribunais a reapreciação do julgamento de facto realizado pela Administração em toda a sua extensão, ou seja, reapreciando todos os elementos de prova que foram produzidos ou requeridos nos autos, designadamente, a prova pericial, o que equivale a deixar os particulares nas mãos da Administração, esvaziando ou mesmo privando de sentido o direito de acesso à justiça e aos tribunais, violou tal princípio constitucionalmente consagrado no artigo 20.º da CRP, pelo que também por esta ordem de razão não pode manter-se. Termos em que deve a presente revista ser admitida e provida, por legalmente fundada, revogando-se o acórdão recorrido e substituindo-o por outro que julgue a ação procedente ou, sem prescindir, que ordene a baixa dos autos para instrução para efeitos de reapreciação da prova produzida nos autos para que, em nome da descoberta da verdade, se possa concluir com a certeza possível se a criança possuiu ou não redução permanente das suas capacidades e carece dos apoios prescritos, a bem da JUSTIÇA!».
6. A Entidade Demandada contra-alegou, apresentado as seguintes conclusões:
«1. Vem o presente recurso interposto do douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, proferido em 3 de maio de 2024, que revogou a decisão recorrida e julgou improcedente a ação.
2. Não nos parece que a presente situação implique a apreciação de uma questão de relevância jurídica ou social, de especial complexidade, ou fundamental ou que esteja em causa uma dúvida jurisprudencial necessária de colmatar para uma melhor aplicação do direito.
3. Os Recorrentes alegam que “no caso em apreço, em que se pretende circunscrever a medida da tutela legal e jurisdicional das avaliações clínicas realizadas no âmbito dos procedimentos de atribuição do subsídio por frequência de estabelecimento de educação especial, para apoio individual por técnico especializado a crianças e jovens portadores de comprovada redução das capacidades, o thema decidendum assume a relevância jurídica necessária para uma melhor aplicação do Direito, tratando-se de questão que não sendo por si complexa, afigura-se de difícil resolução, cuja subsunção jurídica impõe um importante, cuidado e hodierno exercício interpretativo e um detalhado debate com o objetivo de se obter um consenso que melhor sirva o Direito e a Lei Fundamental.”
4. Quanto a isto, importa desde já assinalar que os Recorrentes estão equivocados quando sustentam que esta argumentação demonstra a relevância jurídica fundamental da questão a apreciar em sede de revista, pois resulta perfeitamente evidente da legislação a solução para o que chama de “thema decidendum”.
5. Por outro lado, a questão suscitada, de saber em que condições pode a Administração convocar a equipa multidisciplinar, trata-se de um puro ato discricionário, sem limites de vinculação, e portanto nessa medida insindicável pelo tribunal a não ser em casos de erro grave, flagrante e ostensivo, o que não se aplica necessariamente ao ato da convocação.
6. Resulta da lei que o poder de convocar ou não a equipa é um poder discricionário da administração, e insindicável.
7. Aliás, a questão da discricionariedade técnica é amplamente consensual quer ao nível da jurisprudência quer da doutrina.
8. Os Recorrentes sustentam ainda a admissibilidade do presente recurso de revista na "necessidade de melhor aplicação de direito", e “que esta matéria, tratada no acórdão recorrido, de forma ostensivamente errada ou juridicamente insustentável que ofende o Direito, merece uma solução materialmente justa e legalmente conforme.”
8. Acontece que, ao contrário do que os Recorrentes se limitam a afirmar, in casu não é possível concluir, face à matéria que considerou provada e de harmonia com a interpretação jurídica que explanou no douto acórdão, que a instância superior tratou a matéria de forma ostensivamente errada ou juridicamente insustentável, pelo que não se pode qualificar como indispensável a intervenção desse Venerando Tribunal enquanto órgão regulador do sistema.
9. Aliás, sabendo-se que a revista prevista no art. 150.º do CPTA não corresponde à introdução generalizada de uma nova instância de recurso, o que é claro é que in casu não se justifica a intervenção desse Venerando Tribunal "como uma válvula de segurança do sistema".
10. Os Recorrentes limitam-se a manifestar as razões da sua insurgência quanto à subsunção jurídica dos factos provados ao direito aplicável que foi feita pelo Tribunal Central Administrativo, como se isso bastasse para ver substituído o enquadramento jurídico expresso no acórdão recorrido por aquele que entende ser o mais adequado.
11. Não se mostrando preenchidos os respetivos pressupostos legais, o recurso interposto não deverá ser admitido.
SEM PRESCINDIR,
12. Pretendem os Recorrentes, nas suas alegações de revista, alterar a decisão do Tribunal Central Administrativo do Norte, atacando, nomeadamente, a oportunidade e a legalidade da intervenção da equipa multidisciplinar.
13. Como decorre do disposto no art. 4.º, n.ºs 1 e 2 do Decreto Regulamentar n.º 3/2016, de 23/08, a redução de capacidade física, motora, orgânica, sensorial ou intelectual da criança/jovem é determinada por declaração de médico especialista, devidamente fundamentada, da qual conste a deficiência de que o menor padece e o apoio necessário.
14. Contudo, preceitua o artigo 4.º, n.º 3, do Decreto-Regulamentar n.º 3/2016, de 23/08: “Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, os serviços de segurança social podem submeter os processos e ou as crianças e jovens com deficiência a equipas multidisciplinares de avaliação médico pedagógica, constituídas nos termos a definir em regulamentação própria.”
15. Do preceito regulamentar acabado de transcrever decorre inequivocamente que a submissão do correspondente processo administrativo à equipa multidisciplinar de avaliação médico pedagógica é uma faculdade que assiste aos serviços da Entidade Demandada. Isto significa que é tão-só o juízo discricionário ou a discricionariedade técnica da Administração, a partir de uma valoração própria da função administrativa, que dita a submissão do processo administrativo à referida equipa multidisciplinar.
16. Por outro lado, a expressão literal inicial da norma regulamentar ora em análise, ao dizer que é “Sem prejuízo do disposto nos números anteriores…”, quer dizer que, mesmo com a eventual presença da declaração médica comprovativa do estado de redução permanente da capacidade intelectual do menor e mesmo que essa declaração fundamente de forma conveniente e inequívoca a natureza da deficiência e o apoio necessário à criança ou jovem, ainda assim, os serviços da Entidade Demandada, se assim o entenderem, gozam da faculdade decisória de, ao abrigo da sua discricionariedade técnica, submeterem o processo administrativo à aludida equipa multidisciplinar.
17. Como se trata do exercício de um poder discricionário, a sindicância jurisdicional sobre o exercício desse poder está limitada aos casos de erro ostensivo, grosseiro ou manifesto, o que não se evidencia no caso vertente.
18. Contudo, sempre se dirá que, no caso em apreço, foi a deficiente fundamentação da natureza da deficiência e dos seus efeitos, ou necessidade e/ou adequação do apoio individualizado prescrito na declaração médica apresentada que suscitou a necessidade de intervenção da Equipa Multidisciplinar de Avaliação Médico-Pedagógica, encontrando-se esta intervenção totalmente justificada, conforme parecer do Assessor Técnico de Coordenação Médica.
19. Pelo exposto, a análise por equipa multidisciplinar tem como objetivo garantir o maior rigor possível na atribuição dos subsídios, assegurando que a análise e a avaliação do eventual beneficiário estão corretamente efetuadas, de forma a garantir a atribuição deste subsídio a quem dele efetivamente necessita.
20. O que o legislador fez foi estabelecer uma ordenação sequencial de certificação de deficiência, tendo em conta as várias entidades envolvidas, assim, não obstante a declaração médica emitida por médico especialista concluir pela deficiência, no final, as crianças e jovens poderão ser sempre submetidas a equipas multidisciplinares de avaliação médico-pedagógica, o que se compreende, já que a avaliação feita no âmbito de um maior número de valências, que é o que acontece nas referidas equipas multidisciplinares, permite uma clarificação, uniformidade e rigor no cumprimento dos critérios de apreciação dos processos.
21. Relativamente à avaliação efetuada pela equipa multidisciplinar referem os Recorrentes que “não podemos aceitar que tal “parecer” baseado em simples avaliação documental se sobreponha à avaliação presencial da menor realizada por médico especialista (pediatra) atestando a incapacidade da mesma, padecendo o acto em apreço de vício de lei por erro nos pressupostos de facto.”
22. Ora, preceitua o art. 4.º, n.º 3, do Decreto-Regulamentar n.º 3/2016, de 23 de agosto, que “Sem prejuízo do disposto nos n.ºs anteriores, os serviços da segurança social podem submeter os processos e ou as crianças e jovens com deficiência a equipas multidisciplinares de avaliação médico-pedagógica, constituídas nos termos a definir em regulamentação própria.” (sublinhado nosso).
23. Da interpretação da letra da lei do preceito regulamentar e da sua correspondência verbal, seguindo aqui o prescrito no art. 9.º, n.º 2, do Código Civil, resulta que os serviços da segurança social tanto podem submeter à análise da equipa multidisciplinar o processo administrativo e a criança/jovem (cumulativamente), ou tão-só o processo administrativo ou apenas a criança/jovem (disjuntivamente).
24. Portanto, se os serviços da segurança social decidirem submeter somente o processo administrativo à sindicância da equipa multidisciplinar, atuam de acordo com uma das possibilidades concedidas pela respetiva norma regulamentar, sendo que se não submeterem presencialmente o menor à avaliação da referida equipa não omitem qualquer diligência que se encontre legalmente prescrita de modo impositivo.
25. Para efeitos de atribuição de tal subsídio, a deficiência – entendida como redução permanente de capacidade física, motora, orgânica, sensorial ou intelectual – é determinada por declaração de médico especialista comprovativa desse estado, declaração essa que deve indicar, com a conveniente fundamentação, o atendimento necessário ao deficiente. – artigo 4.º, n.ºs 1 e 2 do Decreto Regulamentar nº 3/2016.
26. Logo no início da expressão literal da norma regulamentar acabada de citar destaca-se um requisito sem a presença do qual a pretensão material dos Autores está votada ao insucesso: é o da redução permanente da capacidade física, motora, orgânica, sensorial ou intelectual da criança/jovem, cuja determinação deve ser assumida e constar expressamente da declaração médica apresentada, com a conveniente e inequívoca fundamentação, que comprove esse estado.
27. O que se constata da declaração médica apresentada é que a menor tem algumas dificuldades ao nível da linguagem e da fala, mas não se descortina qualquer fundamentação clínica do caráter permanente da redução de alguma capacidade.
28. Apesar dos citados deficits nada na declaração médica aponta inequivocamente para o facto de a menor apresentar uma redução permanente da capacidade sensorial, vendo-se, com efeito, que a problemática da menor é temporária e suscetível de melhoria.
29. Faltando tal requisito essencial ao nível da comprovação clínica em sede da declaração médica prescrita procedimentalmente, que não foi demonstrada pelos A. na instrução do procedimento administrativo, e não tendo a equipa multidisciplinar, a posteriori, descortinado nos elementos documentais disponíveis qualquer sério indicio de redução permanente da capacidade sensorial o entendimento adotado pela equipa multidisciplinar situa-se manifestamente no domínio da “discricionariedade técnica”.
31. Pelo que, atuando o Recorrido no âmbito da sua discricionariedade técnica, a sindicância jurisdicional sobre o exercício desse poder está limitada aos casos de erro ostensivo, grosseiro ou manifesto.
32. O controlo jurisdicional do juízo técnico formulado pela equipa multidisciplinar apenas pode ocorrer caso divise no mesmo um erro grosseiro ou a adoção de um critério manifestamente desadequado (que, em termos dogmáticos, mais não é do que a violação do princípio da proporcionalidade na sua vertente de adequação).
33. Assim sendo, conforme se disse no Acórdão do TCA do Norte, de 19/05/2023, processo n.º 02279/22.8BEPRT, “não faz sentido; neste campo, fazer apelo à prova pericial”, pois que “O erro palmar ou evidente é aquele que se pode captar pelo simples senso comum, como evidência” e se é “preciso perícia técnica para se concluir pelo erro”, é porque “este já não é evidente, grosseiro”.
34. Face a tudo quanto vem exposto, o douto acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo do Norte deve ser mantido.
Nestes termos, bem andou o Tribunal Central Administrativo do Norte, e não admitindo o presente recurso, por se julgar não estarem preenchidos os pressupostos da revista excecional previstos nos n.ºs 1 e 2, do art. 150.º do CPTA, ou, se assim não for entendido, negando-lhe provimento e confirmando na integra o acórdão recorrido, far-se-á, como sempre, inteira JUSTIÇA!».
7. A formação preliminar do Supremo Tribunal Administrativo proferiu acórdão de admissão do presente recurso de revista, com base na seguinte fundamentação:
«A sentença, para julgar a ação procedente, considerou que “na declaração médica apresentada pelos autores o médico especialista em Pedopsiquiatria caracterizou de forma suficiente, conveniente e inequívoca, a deficiência da menor “, não existindo, por isso, a insuficiência de fundamentação que, nos termos do ponto 1 do Despacho n.° 11495/2016 (publicado no DR, II Série, de 27/9/2016), legitimava a intervenção da equipa multidisciplinar de avaliação médico-pedagógica, a qual, sem sequer ter avaliado a menor presencialmente e, através de um “mero juízo, abstrato, conclusivo e genérico “, veio a concluir que não existia uma deficiência intelectual permanente. Assim, porque a aludida declaração não se podia considerar infirmada pela avaliação da equipa multidisciplinar, e encontrando-se preenchidos os pressupostos de que dependia a concessão do subsídio, teria o requerimento dos AA. de ser deferido.
Já o acórdão recorrido, considerando justificada a intervenção da equipa multidisciplinar, entendeu que a decisão desta de não considerar demonstrada a deficiência permanente da menor, fora proferida no âmbito da discricionariedade técnica que só em casos extremos, como o da existência de erro manifesto de apreciação, era sindicável pelos tribunais.
Os AA. justificam a admissão da revista com a complexidade jurídica superior ao comum, que tem suscitado dúvidas sérias na doutrina e na jurisprudência, da questão da sindicância dos atos praticados no âmbito da discricionariedade técnica e com a especial capacidade de repercussão social e potencialidade de repetição num número indeterminado de casos futuros, considerando que a subvenção em causa abrange milhares de famílias bastante fragilizadas, bem como com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, por não se justificar a intervenção da equipa multidisciplinar e não ser aceitável que o parecer desta, desprovido de fundamentação e baseado em simples avaliação documental, se sobreponha à avaliação da menor realizada por médico especialista.
Esta formação, no Ac. de 12/9/2024 - Proc. n.° 85/22.9BEPRT, já decidiu questão em tudo idêntica à que aqui está em causa, referindo, para o efeito, o seguinte: “Para além das decisões divergentes das instâncias indiciarem só por si que se está perante questão dotada de alguma complexidade, o acórdão recorrido adotou uma posição que suscita sérios dúvidas e que, aparentemente, pressupôs que foi praticado um ato administrativo de indeferimento da concessão do subsídio em causa cuja existência não resulta da matéria de facto provada.
Assim, e porque o acórdão não beneficia de uma fundamentação sólida e consistente que justifique a solução a que chegou, convém que o Supremo reanalise o caso para uma melhor indagação e, eventualmente, uma melhor decisão numa matéria que, suscitando interrogações jurídicas, reclama uma clarificação de diretrizes.
Portanto, por identidade de razões, justifica-se que também no presente caso se quebre a regra da excecionalidade da admissão das revistas.
4. Pelo exposto, acordam em admitir a revista.»
8. Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no n. º1 do artigo 146.º do CPTA, o Ministério Público emitiu parecer, pugnando pela baixa dos autos ao TCAN, nos termos que resultam da seguinte fundamentação:
«[…]
O TCA Norte considerou não poder manter-se a decisão de primeira instância uma vez que, em síntese, “Até prova em contrário, a análise multidisciplinar constitui uma decisão proferida no âmbito da discricionariedade técnica de quem coletivamente analisa e decide as situações que lhe são submetidas, o que desde logo, em regra e em princípio, foge à sindicância jurisdicional dos Tribunais, salvo em situações de erro manifesto ou grosseiro. Como se sumariou no acórdão deste TCAN nº 2320/10.7BEPRT, de 11.09.2015 “(...) só em casos extremos é que o tribunal poderá imiscuir-se no exercício da discricionariedade técnica da Administração, anulando os correspondentes atos administrativos com fundamento em "erro manifesto de apreciação. Para que ocorra um erro manifesto, é indispensável que o ato administrativo assente num juízo de técnica não jurídica tão grosseiramente erróneo que isso se torne evidente para qualquer leigo.”» (Ac. deste TCAN, de 23-05-2019, proc. n.º 271/18.6BEBRG)”.
Ora, tal como se menciona no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo que, em formação preliminar, admitiu o recurso de revista, “o acórdão recorrido (…) aparentemente, pressupôs que foi praticado um ato administrativo de indeferimento da concessão do subsídio em causa cuja existência não resulta da matéria de facto provada”.
Na realidade, se no Requerimento Inicial os Autores alegam (artigo 21º) “até à presente data não foi ainda a Autora notificada de qualquer decisão por parte da Administração que conheça do requerimento por si formulado e que constitui o documento nº 1 junto a final, apesar de há muito ter o período letivo a que respeita terminado e estar um novo a decorrer.”
Na Contestação o Réu defende a existência de ato administrativo de indeferimento, alegando, no artigo 13º, “O ato |de indeferimento da concessão do subsídio em causa | praticado em 21/03/2022, findo o prazo de 10 dias úteis sem resposta da A., ficou perfeito na ordem jurídica e produziu os seus efeitos sem necessidade da prática de qualquer outro ato”.
Acrescenta ainda no artigo 68º: “Pelo que a decisão não podia deixar de ser a que foi, sob pena de ilegalidade: o INDEFERIMENTO do pedido de subsídio por frequência de estabelecimento de educação especial.”
E, diz no artigo 69º: “Face a todo o exposto, conclui-se que o acto de indeferimento não enferma de qualquer vício, é válido e eficaz e, por isso, deve ser mantido.”
Todavia, o ato administrativo de indeferimento da concessão do subsídio de educação especial por frequência de estabelecimento de educação especial para vigorar para o ano letivo de 2021/2022 não foi dado como provado ou não provado pela primeira instância, sendo certo que a decisão proferida pelo tribunal a quo teve por base “os factos provados” fixados pelo TAF do Porto (acima transcritos).
A prova de tal acontecimento – o ato de indeferimento do subsídio em causa - mostra-se, salvo melhor opinião, essencial, uma vez que consubstancia o objeto da própria ação.
Embora nenhuma das partes tenha invocado erro de julgamento da matéria de facto, por tal factualidade não ter sido considerada provada, tal não obsta a que o Supremo Tribunal Administrativo determine a ampliação da matéria de facto, conforme possibilita o art. 682º nº3 do CPC, aplicável ex vi do nº 3 do art. 140º do CPTA.
É que, existindo deficit instrutório que impossibilite o conhecimento do objeto do recurso, nada impede a que a apontada insuficiência seja colmatada; antes pelo contrário, impõem-no o princípio da tutela jurisdicional efetiva e o direito constitucional a um processo equitativo (art. 20º nº 4 da CRP).
Nesta conformidade, porque o Supremo Tribunal Administrativo só conhece de questões de direito (artigo 12º nº 4 do ETAF), impõe-se a ampliação da matéria de facto pelo tribunal a quo, em ordem a permitir uma decisão de mérito sobre a procedência ou improcedência dos erros de julgamento que vêm alegados no requerimento de interposição do recurso de revista.
Termos em que se emite pronúncia no sentido de ser concedido provimento ao recurso, anulando-se o acórdão recorrido e ordenando-se a baixa dos autos ao Tribunal Central Administrativo Norte para ampliação da matéria de facto em ordem a constituir base suficiente para a decisão de mérito.»
9. Com prévia dispensa de vistos, vão os presentes autos à Conferência para julgamento.
II- QUESTÕES A DECIDIR
10. Tendo em conta as conclusões das alegações apresentadas pelos Recorrentes - as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 635.º, nº 4 e 639.º, n.º 1 do CPC, ex vi, artigos 1.º e 140.º n.º 3 do CPTA (sem prejuízo de eventual matéria de conhecimento oficioso) – coloca-se a questão principal de saber se acórdão recorrido incorreu – ou não - em erro de julgamento ao considerar que no caso concreto a atuação da Equipa Multidisciplinar de Avaliação Médico-Pedagógica (EMAMP) não enfermava de erro grosseiro que permitisse ao Tribunal a sua sindicabilidade. A resposta a esta questão coloca as subquestões de saber se os pareceres emitidos pelas Equipas Multidisciplinares de Avaliação Médico-Pedagógica (EMAMP), no âmbito dos procedimentos de atribuição do subsídio por frequência de estabelecimento de educação especial, consubstanciam manifestações de discricionariedade técnica e se estão sujeitos a controlo jurisdicional, nomeadamente quanto à suficiência da fundamentação clínica e à admissibilidade de prova pericial para aferição da existência de deficiência permanente.
III. FUNDAMENTAÇÃO
A. DE FACTO
11. Com relevância para a decisão a proferir, as instâncias deram como provada a seguinte matéria de facto:
«1. Em 28/07/2021, a autora requereu no Serviço Local de ... do Centro Distrital do Porto do ISS, IP a concessão do subsídio de educação especial na modalidade de apoio individual por técnico especializado para CC, nascida em ../../2015 (cfr. fls. 1-16 do processo administrativo incorporado a fls. 83-104, doravante PA);
2. O requerimento referido no ponto antecedente foi instruído, entre o mais, com “Declaração médica” preenchida por médica especialista em Pedopsiquiatria- Psiquiatria da Infância e da Adolescência, a atestar que a menor é portadora de deficiência motivada por redução permanente da sua capacidade sensorial, que caracterizada seguinte forma:
“(…) Perturbação da Linguagem. Perturbação dos sons da Fala. (…) Frequenta o Jardim de Infância deste os 3 anos e vai iniciar o 1º Ciclo no próximo ano letivo. A CC apresenta dificuldades ao nível, da linguagem e da fala. Apresenta dificuldades ao nível da articulação de alguns fonemas e faz também algumas substituições de fonemas. Consegue manter um diálogo e responde às questões que lhe são colocadas. Consegue cumprir pequenos recados sem dificuldade.”, necessitando de “Apoio bissemanal na valência de Terapia da Fala.” (cfr. fls. 6 7 do PA);
3. A menor referida no ponto 1 encontrou-se matriculada no Centro Terapêutico e Psicopedagógico A..., Lda, no ano letivo de 2021/2022, para apoio individual e por técnico especializado na área de terapia da fala (cfr. fls. 10 do PA);
4. Por ofício datado de 12/10/2021 foi comunicada à autora a alteração aos modelos de formulário no âmbito do Subsídio de Educação Especial para o ano letivo 2021/2022, bem como, a necessidade de substituição do requerimento apresentado pela versão atualizada– Mod. RP 5020/2021 – DGSS (cfr. fls. 17 do PA);
5. Em 26/10/2021 a autora entregou nos serviços da entidade demandada requerimento do Modelo RP 5020/2021, devidamente preenchido (cfr. fls. 18-22 do PA);
6. Em 30/11/2021 foi emitido “Parecer ATCM” pelos serviços da entidade demandada do seguinte teor: (cfr. fls. 23 do PA):
“Analisada a informação constante na Declaração Médica (Modelo GF61/62-DGSS) considera-se necessária a submissão do pedido à apreciação da Equipa Multidisciplinar de Avaliação Médico Pedagógica atendendo à insuficiência da fundamentação clínica que justifique a atribuição da prestação em apreço, nomeadamente: No Mod.GF61/62, não se encontra caracterizada a situação individual da criança/jovem em causa, nem a sua evolução clínica pormenorizada, nada se sabendo dos efeitos consequentes e concretos da alegada deficiência sobre o seu estádio de desenvolvimento ou ainda da adequação do apoio individualizado prescrito.”;
7. Em 15/12/2021 foi emitido parecer técnico pela equipa multidisciplinar de avaliação médico pedagógica, do qual consta, entre o mais, o seguinte (cfr. fls. 24-26 do PA):
“(…) 3. AVALIAÇÃO / MEIOS AUXILIARES Verificou-se a avaliação presencial da criança/jovem identificado no quadro 2? ( ) Sim (•) Não
4. CARACTERIZAÇÃO DA DEFICIÊNCIA A criança/jovem possui comprovada redução de capacidade? ( ) Sim (•) Não (…)
5 NATUREZA DA DEFICIÊNCIA (Fundamentação do médico da equipa quando se verifique que a caracterização da deficiência realizada no quadro 4 difere da realizada pelo médico subscritor) No exame processual, não foi devidamente comprovada a existência de redução permanente das capacidades motora, orgânica, sensorial ou intelectual da criança que configure deficiência permanente, para enquadramento em SEE.
POR EXIGUIDADE DO ESPAÇO DO QUADRO 7 REGISTAM-SE neste quadro as OBSERVAÇÕES:
O pedido de SEE foi feito através de declaração médica em Mod. GF61-DGSS, por Pedopsiquiatria, datado de 19/07/2021, no qual (ver declaração) se solicita apoio individual por técnico especializado de Terapia da Fala. Da análise da informação processual, não se encontra fundamentado e, por isso não se comprova, a existência de quadro clínico que se possa entender como deficiência permanente para enquadramento em SEE. As eventuais dificuldades com reflexo no processo de aprendizagem poderão encontrar resposta na implementação de medidas de suporte à aprendizagem e à inclusão, previstas na legislação em vigor. (…)
7 CONCLUSÃO E OBSERVAÇÕES
Após avaliação clinico-pedagógica documental por EMAMP, não resulta comprovada redução permanente das capacidades motora, orgânica, sensorial ou intelectual da criança, que configure deficiência permanente, para enquadramento em SEE.”;
8. Em 26/01/2022 a autora requereu aos serviços da entidade demandada o “Deferimento Tácito do pedido de subsídio de Educação Especial 2021/2022” (cfr. fls. 29-30 do PA);
9. Em14/03/2022 os serviços da entidade demandada elaboraram uma informação relativa ao requerimento indicado no ponto 1, da qual consta, o seguinte (cfr. fls. 33 do PA):
“(…)
Propõe-se o indeferimento do requerimento, com base no(s) seguinte(s) fundamento(s): A redução permanente da capacidade física, motora, orgânica, sensorial ou intelectual da criança/jovem não foi comprovada, após avaliação processual da Equipa Multidisciplinar de Avaliação Médico Pedagógica”
10. Em 16/03/2022, sobre a informação referida no ponto antecedente recaiu despacho de concordância do Diretor do Núcleo de Prestações Familiares da entidade demandada (cfr. fls. 33 do PA);
11. Por ofício datado de 21/03/2021 foi comunicada à autora a intenção de indeferimento (cfr. fls. 34 do PA);
12. Em 12/04/2022 a autora entregou nos serviços da entidade demandada requerimento onde exerceu o seu direito de audição prévia (cfr. documento nº 5 junto com a petição inicial)
13. Até à data de entrada de petição inicial o requerimento indicado no ponto 1 não foi objeto de decisão expressa (facto não controvertido).
Inexistem factos que cumpra julgar não provados com interesse para a decisão da causa.»
b. Enquadramento geral
12. O presente recurso de revista vem interposto do acórdão proferido pelo TCA Norte, que revogou a decisão proferida pela 1.ª Instância. Esta última, com base na factualidade considerada provada e nos termos da subsunção jurídica que efetuou, reconheceu que estavam reunidos os pressupostos legais para a concessão do subsídio por frequência de estabelecimento de educação especial, com apoio individualizado, à menor CC, no ano letivo de 2021/2022. Em sentido inverso, o TCA Norte julgou improcedente a pretensão dos ora Recorrentes, por entender não se encontrar demonstrada a existência de deficiência permanente nos termos legalmente exigidos, de acordo com o parecer que foi emitido pela Equipa Multidisciplinar de Avaliação Médico-Pedagógica (EMAMP).
13. Os Recorrentes sustentam que o acórdão recorrido enferma de erro de julgamento, ao sufragar a tese segundo a qual os pareceres emitidos pelas EMAMP, no âmbito dos procedimentos de atribuição do referido subsídio, consubstanciam matéria de discricionariedade técnica insindicável pelo poder jurisdicional, mesmo quando fundados exclusivamente em análise documental, sem qualquer avaliação clínica direta da criança ou jovem em causa.
14. Alegam, ainda, que o entendimento perfilhado pelo TCA Norte, ao obstar à sindicância judicial da matéria de facto subjacente à decisão administrativa- nomeadamente quanto à reapreciação dos meios de prova constantes dos autos, incluindo a prova pericial requerida -, equivale, na prática, a conferir à Administração um poder absoluto de definição da realidade factual, esvaziando de conteúdo o direito fundamental de acesso à justiça e aos tribunais, consagrado no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa.
15. Os Recorrentes concluem que o acórdão recorrido viola normas e princípios constitucionais e legais, designadamente, o princípio da tutela jurisdicional efetiva, o princípio da legalidade administrativa, o dever de fundamentação dos atos administrativos, bem como os princípios da colaboração e do inquisitório, consagrados no Código do Procedimento Administrativo. Por conseguinte, pugnam pela revogação do acórdão recorrido e pela sua substituição por decisão que julgue procedente a ação, reconhecendo o direito da menor à prestação requerida.
16. Subsidiariamente, para o caso de assim não se entender, requerem a baixa dos autos à 1.ª Instância, com vista à ampliação da instrução, nomeadamente mediante a realização de prova pericial e demais diligências que se revelem necessárias à completa averiguação da existência de deficiência permanente e da necessidade dos apoios especializados prescritos, tudo em nome da descoberta da verdade material e da realização da Justiça.
17. Por seu turno, o Recorrido sustenta a legalidade da decisão proferida pelo TCA Norte, defendendo que a intervenção da EMAMP se encontra plenamente justificada e conforme ao quadro normativo aplicável. Invoca, para o efeito, o disposto no artigo 4.º do Decreto Regulamentar n.º 3/2016, o qual, embora atribua ao médico especialista a competência para declarar a existência de deficiência, permite aos serviços da Segurança Social submeter os processos à apreciação da EMAMP, mesmo na presença de declaração médica.
18. Alega que a atuação da EMAMP se insere no exercício legítimo da discricionariedade técnica da Administração, cuja sindicância jurisdicional apenas é admissível em casos de erro manifesto ou grosseiro, o que, no seu entender, não se verifica no caso sub judice. Acrescenta que a análise documental realizada pela EMAMP é legalmente admissível, não sendo exigível a avaliação presencial da criança, conforme resulta da interpretação literal e sistemática do n.º 3 do artigo 4.º do diploma supramencionado.
19. Sustenta, ainda, que a declaração médica apresentada pelos Recorrentes não comprova, de forma clara e fundamentada, a existência de uma redução permanente da capacidade sensorial da menor, limitando-se a descrever dificuldades de linguagem e fala, sem caracterização clínica do seu caráter permanente. Assim, a intervenção da EMAMP visou colmatar essa insuficiência, assegurando maior rigor e uniformidade na apreciação dos pedidos de subsídio.
20. Conclui, por fim, que não se encontrando demonstrado o requisito essencial da deficiência permanente, e tendo a EMAMP atuado dentro dos limites da sua competência técnica, inexiste qualquer vício que justifique a censura jurisdicional da decisão administrativa.
Cumpre, pois, aferir se assiste razão aos Recorrentes.
21. No acórdão da formação preliminar que admitiu o presente recurso de revista, foi salientada a aparente existência, no acórdão recorrido, de um pressuposto implícito quanto à prática de um ato administrativo de indeferimento, cuja ocorrência não resulta da matéria de facto dada como provada. Tal circunstância, aliada à ausência de fundamentação jurídica suficientemente densa, justificou a admissão do recurso, com vista à necessária clarificação jurisprudencial por parte deste Supremo Tribunal.
22. O Ministério Público, perfilhando essa leitura, sustentou no parecer que se encontra junto aos autos que a existência - ou inexistência - de um ato administrativo de indeferimento não foi objeto de prova nos autos, sendo essa omissão particularmente relevante, por incidir sobre o próprio objeto da ação. Invocou, por conseguinte, a possibilidade de ampliação da matéria de facto ao abrigo do disposto no artigo 682.º, n.º 3, do Código de Processo Civil ex vi artigo 140.º, n.º 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, em nome da efetividade da tutela jurisdicional e do direito a um processo equitativo, consagrado no artigo 20.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa. Para tal efeito, propôs a remessa dos autos ao Tribunal Central Administrativo Norte.
O que dizer?
23. Cumpre, desde logo, sublinhar que a presente ação foi intentada sob a forma de ação de condenação à prática de ato administrativo legalmente devido, nos termos do artigo 66.º do CPTA, e não como impugnação de ato administrativo. Esta qualificação foi expressamente reconhecida pela 1.ª Instância e reiterada pelo TCA Norte.
24. Acresce que resulta da matéria de facto dada como provada que, até à data da propositura da presente ação, não tinha sido proferida qualquer decisão expressa sobre o requerimento apresentado pela Autora e esse facto não foi objeto de impugnação nem de controvérsia entre as partes.
25. Coligido o acórdão recorrido, salvo melhor entendimento, o mesmo não parte da premissa da existência de um ato de indeferimento. Pelo contrário, reconhece a existência de uma omissão administrativa e conclui, com base na avaliação técnica da EMAMP, que não se justifica a condenação da Administração à prática do ato requerido.
26. Assim, a alegação do Réu quanto à existência de um indeferimento carece de suporte na matéria de facto fixada, não tendo sido acolhida pelo Tribunal a quo. Ademais, a eventual existência de tal ato não constitui o objeto da presente ação, nem fundamenta a decisão recorrida.
27. Tal não significa, todavia, que a matéria de facto se encontre suficientemente estabilizada e que não se justifique, no caso, a eventual remessa dos autos à 1.ª instância para ampliação da base instrutória, como melhor cuidaremos de apreciar seguidamente.
Prosseguindo.
b. 1. Da alegada insindicabilidade da atuação da Equipa Multidisciplinar de Avaliação Médico-Pedagógica (EMAMP)
28. A questão fulcral a dirimir no presente recurso de revista consiste em determinar se os pareceres emitidos pelas Equipas Multidisciplinares de Avaliação Médico-Pedagógica (EMAMP), no âmbito dos procedimentos administrativos de atribuição do subsídio por frequência de estabelecimento de educação especial, constituem manifestações de discricionariedade técnica e, sendo assim, se os mesmos são suscetíveis de controlo jurisdicional, designadamente quanto à suficiência da fundamentação clínica subjacente e se, a verificar-se uma insuficiência da fundamentação clinica do parecer da EMAMP, é admissível a produção de prova pericial destinada à verificação da (in)existência de uma redução permanente da capacidade sensorial da menor.
29. O Tribunal de 1.ª Instância entendeu que, no caso sub judice, se impunha a condenação da Administração à prática do ato administrativo legalmente devido, consubstanciado na atribuição do subsídio por frequência de estabelecimento de educação especial, com apoio individualizado por técnico especializado, à menor CC, relativamente ao ano letivo de 2021/2022, com efeitos retroativos à data do requerimento e acrescido de juros de mora, contados desde a citação até integral pagamento.
30. Essa decisão assentou, em síntese, na declaração médica subscrita por especialista em pedopsiquiatria, junta com o requerimento inicial, a qual, no entender do tribunal de 1.ª Instância, atestava de forma clara, inequívoca e suficientemente fundamentada a existência de deficiência permanente- cfr. ponto 2 do elenco dos factos assentes. Ademais, o TAF considerou que a intervenção da EMAMP teria natureza meramente subsidiária, não podendo prevalecer sobre a avaliação clínica especializada, conforme diz resultar do disposto no artigo 4.º, n.º 3, do Decreto Regulamentar n.º 3/2016, de 23 de agosto.
31. Essa decisão não foi acolhida pelo TCA Norte, que divergiu da leitura efetuada pela 1.ª Instância. Com utilidade para o objeto do presente recurso, no acórdão recorrido, consignou-se, entre o mais, que:
“Com o requerimento de concessão do subsídio de educação especial, a Autora juntou declaração médica subscrita por especialista em Pedopsiquiatria, na qual se atesta que a menor CC apresenta perturbações da linguagem e dos sons da fala, com dificuldades na articulação e substituição de fonemas, embora mantendo capacidade de diálogo e compreensão de instruções simples. A médica prescreveu apoio bissemanal em Terapia da Fala.
A EMAMP, com base em avaliação clínico-pedagógica documental, concluiu que não se encontra comprovada qualquer redução permanente das capacidades motoras, orgânicas, sensoriais ou intelectuais da criança que permita o seu enquadramento no regime de educação especial.
Até prova em contrário, a análise multidisciplinar configura um juízo técnico coletivo, inserido no âmbito da discricionariedade técnica da Administração, cuja sindicância jurisdicional se encontra, em regra, vedada, salvo em situações de erro manifesto ou grosseiro. Como sumariado no Acórdão deste TCAN n.º 2320/10.7BEPRT, de 11.09.2015, e reiterado no Acórdão de 23.05.2019 (Proc. n.º 271/18.6BEBRG), apenas em casos extremos poderá o tribunal imiscuir-se no exercício dessa discricionariedade, nomeadamente quando o juízo técnico se revele tão grosseiramente erróneo que a sua desconformidade se torne evidente para qualquer leigo.”
32. O Tribunal recorrido considerou, por conseguinte, que a atuação da EMAMP, ainda que baseada exclusivamente numa análise documental, não enferma de qualquer vício de forma ou de conteúdo, nem se revela arbitrária. A referida equipa limitou-se a concluir, de forma genérica, que não foram apresentados elementos bastantes para comprovar a existência de deficiência permanente e a necessidade do apoio especializado requerido. E, embora tal juízo não tenha resultado de avaliação presencial, entendeu-se que a sua validade não se encontra comprometida, desde que inserido no âmbito da instrução do procedimento administrativo, nos termos dos artigos 58.º e 115.º do Código do Procedimento Administrativo.
33. Sublinhou-se, ainda, que a separação de poderes impede o poder judicial de sindicar juízos de conveniência ou oportunidade da Administração, sendo a atuação da EMAMP enquadrável no exercício da discricionariedade técnica, cuja sindicância jurisdicional apenas é admissível em casos de erro manifesto ou grosseiro. No caso concreto, entendeu-se que a declaração médica apresentada não caracterizava de forma suficientemente detalhada a situação clínica da menor, a sua evolução, os efeitos concretos da alegada deficiência, nem a adequação do apoio prescrito. Por conseguinte, considerou-se justificada a intervenção da EMAMP, não se verificando qualquer vício que impusesse a condenação da Administração à prática do ato requerido.
34. Concluiu, assim, o Tribunal a quo que não se mostrando preenchidos os pressupostos legais para a atribuição do subsídio requerido, e não se verificando erro manifesto na atuação da EMAMP, não se justificava a condenação da Administração à prática do ato pretendido, razão pela qual revogou a sentença de primeira instância e julgou improcedente a ação.
Cumpre, pois, apreciar se tal entendimento merece confirmação.
35. O Decreto Regulamentar n.º 3/2016, de 23 de agosto, que estabelece o regime jurídico aplicável à atribuição do subsídio por frequência de estabelecimentos de educação especial, revogou o quadro normativo anterior, que foi considerado desajustado face à evolução legislativa e pedagógica. Um dos objetivos centrais deste novo regime traduziu-se na consagração de critérios mais exigentes e uniformes para a certificação da deficiência, condição essencial para a concessão da referida prestação social.
36. Nos termos do artigo 2.º do referido diploma, têm direito ao subsídio de educação especial as crianças e jovens com idade não superior a 24 anos que apresentem comprovada redução permanente da capacidade física, motora, orgânica, sensorial ou intelectual, desde que, em virtude dessa deficiência, se encontrem em determinadas situações tipificadas nas várias alíneas do n.º 1, designadamente: frequência de estabelecimentos de educação especial com mensalidade; necessidade de apoio individualizado em ensino regular; ou frequência de creche ou jardim-de-infância regular como meio específico de integração social.
37. O n.º 2 do referido art.º 2.º estabelece que, nos casos em que o apoio individualizado é requerido em contexto de ensino regular, o reconhecimento do direito à prestação depende da confirmação, por parte das entidades competentes - nomeadamente o SNIPI e os estabelecimentos de ensino frequentados -, de que tal apoio não é assegurado por esses mesmos organismos. Esta exigência visa garantir a subsidiariedade da prestação pública.
38. O artigo 4.º do mesmo Decreto Regulamentar, sob a epígrafe “Determinação da natureza e efeitos da deficiência”, determina que a certificação da deficiência é, em primeira linha, da competência de médico especialista, mediante declaração clínica devidamente fundamentada quanto à natureza da deficiência e ao apoio necessário. Esta exigência visa assegurar que o reconhecimento da deficiência assenta em critérios objetivos, verificáveis e sustentados em juízo clínico qualificado.
39. O n.º 3 do mesmo preceito – art.º 4.º do referido DR - consagra, todavia, uma cláusula de salvaguarda, conferindo aos serviços da Segurança Social a faculdade de submeter os processos à apreciação de Equipas Multidisciplinares de Avaliação Médico-Pedagógica (EMAMP), sempre que se verifique a ausência ou insuficiência de fundamentação clínica adequada. Esta previsão normativa visa reforçar a qualidade e a uniformidade da decisão administrativa, sem desvirtuar a primazia da avaliação médica especializada.
40. A intervenção da EMAMP encontra-se densificada no Despacho n.º 11498/2016, de 27 de setembro, que estabelece que tal intervenção ocorre sempre que solicitada pelos serviços da Segurança Social, nomeadamente quando se detete ausência ou deficiência na fundamentação da natureza da deficiência, dos seus efeitos ou da adequação do apoio prescrito. Compete às EMAMP, entre outras funções:
a) Avaliar a existência de deficiência e os seus efeitos, de acordo com as competências técnicas dos seus membros;
b) Avaliar a adequação do apoio prescrito;
c) Elaborar relatório conclusivo, em modelo próprio, no prazo máximo de cinco dias úteis, com fundamentação clara e inequívoca.
41. Resulta, pois, do quadro normativo aplicável que a intervenção da EMAMP reveste natureza subsidiária e supletiva, funcionando como um mecanismo de controlo técnico-administrativo e de validação complementar da decisão, sem substituir a certificação médica inicial. Esta atuação visa assegurar a legalidade, a imparcialidade e a justiça material na atribuição de prestações sociais, em conformidade com os princípios da legalidade administrativa, da tutela da confiança, do contraditório e da imparcialidade procedimental.
42. A atuação da EMAMP inscreve-se no domínio da denominada discricionariedade técnica da Administração, consubstanciando-se em decisões que exigem juízos fundados em conhecimentos especializados na área da medicina. A discricionariedade técnica é a liberdade que a Administração Pública tem para tomar decisões com base em conhecimentos especializados, como os da medicina, engenharia ou outras áreas científicas. No caso das juntas médicas, os pareceres que estas emitem resultam de avaliações técnicas próprias da medicina. Neste contexto, a análise multidisciplinar levada a cabo por órgãos colegiais integrados por peritos de distintas áreas do saber configura uma expressão paradigmática dessa margem de apreciação técnica. Os pareceres técnicos, enquanto instrumentos de apoio à decisão administrativa, traduzem precisamente essa valoração especializada, sendo emitidos com base em critérios científicos ou técnicos que extravasam o domínio jurídico.
42.1. Contudo, importa reconhecer que a noção de “deficiência permanente”, enquanto critério legal para a atribuição de prestações sociais, constitui um conceito jurídico indeterminado, cujo preenchimento envolve, necessariamente, uma valoração técnica, mas também uma qualificação jurídica. Assim, embora os pareceres médicos integrem o processo de decisão, o juízo final sobre a verificação do conceito legal de deficiência permanente é um ato jurídico-administrativo, sujeito a controlo jurisdicional mais amplo do que aquele reservado à mera discricionariedade técnica.
42.2. A jurisprudência tem reconhecido que, no exercício da discricionariedade técnica, a Administração dispõe de uma margem de livre apreciação, especialmente quando atua com base em pareceres técnicos não vinculativos. Como se afirma no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 06 de janeiro de 2004 (Proc. 0228/04), “quando a Administração atua no âmbito da chamada discricionariedade técnica, em que goza de uma certa margem de livre apreciação, não está dispensada de fundamentar os atos, impondo, pelo contrário, [...] maior rigor nessa fundamentação, precisamente para permitir aferir, em face dessa liberdade, da legalidade do ato sob o ponto de vista substantivo”.
43. Essa margem técnica de apreciação não é, por conseguinte, ilimitada. A jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Administrativo tem reiteradamente afirmado que a discricionariedade técnica não configura um espaço de insindicabilidade absoluta. O controlo jurisdicional é admissível sempre que se verifiquem situações que comprometam a legalidade da decisão administrativa, designadamente: – a existência de erro manifesto ou grosseiro na apreciação técnica; – a insuficiência ou ausência de fundamentação; – ou a violação de princípios jurídicos estruturantes, como o da tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa.
Este entendimento é reiterado, entre outros, no Acórdão do STA de 5 de novembro de 1998 (Proc. 0468/71), onde se afirma que “os atos praticados pela Administração no uso da chamada discricionariedade técnica são insindicáveis pelo Tribunal, salvo nos casos de erro manifesto”.
43.1. Acresce que, tratando-se do preenchimento de um conceito jurídico indeterminado, como é o caso da “deficiência permanente”, o controlo jurisdicional pode incidir não apenas sobre a existência de erro técnico, mas também sobre a adequação da qualificação jurídica feita pela Administração, à luz dos critérios normativos aplicáveis. A atuação administrativa, embora sustentada em pareceres técnicos, deve ser juridicamente fundamentada e coerente com o regime legal aplicável às prestações sociais.
44. No caso concreto, resulta da matéria de facto assente que a menor CC foi diagnosticada com perturbações da linguagem e dos sons da fala, tendo-lhe sido prescrito apoio bissemanal em terapia da fala. O requerimento de atribuição do subsídio foi instruído com declaração médica subscrita por especialista em pedopsiquiatria, bem como comprovativo da frequência de um centro terapêutico especializado. Não obstante, a EMAMP, após análise documental, concluiu pela inexistência de deficiência permanente, considerando que as dificuldades da menor se enquadram nas medidas de suporte à aprendizagem e à inclusão previstas na legislação geral da educação.
45. A EMAMP fundamentou a sua posição no entendimento de que a declaração médica apresentada não evidenciava, de forma clara e tecnicamente fundamentada, a existência de uma redução permanente da capacidade sensorial da menor, limitando-se a descrever dificuldades de linguagem e fala, sem caracterização clínica do seu caráter permanente. Esta fundamentação, embora técnica, deve ser apreciada à luz do conceito jurídico de deficiência permanente, cuja verificação exige uma articulação entre o juízo técnico e a qualificação jurídica, sob pena de se comprometer a legalidade da decisão administrativa.
46. Ora, nos termos do artigo 2.º do Decreto Regulamentar n.º 3/2016, o direito ao subsídio de educação especial depende da verificação de uma redução permanente da capacidade física, motora, orgânica, sensorial ou intelectual, desde que tal deficiência determine a necessidade de apoio individualizado específico. A comprovação dessa deficiência deve constar de declaração médica emitida por profissional competente, com identificação clara da natureza da deficiência, dos seus efeitos e da adequação do apoio prescrito.
47. A declaração médica deve apresentar uma fundamentação clínica suficiente, sendo legítima a intervenção da EMAMP sempre que se verifique ausência ou insuficiência dessa fundamentação, ou subsistam dúvidas quanto à natureza da deficiência ou à adequação do apoio proposto.
48. No caso em apreço, a declaração médica transcrita no ponto 2 dos factos assentes refere que a menor apresenta “perturbação da linguagem” e “perturbação dos sons da fala”, com dificuldades na articulação e substituição de fonemas, sendo-lhe prescrito apoio em terapia da fala. E lê-se nessa declaração que a menor é portadora de uma redução permanente da capacidade sensorial, que determina o referido quadro clínico.
49. No caso sub judice, a 1.ª instância julgou provada a existência de deficiência permanente com base na declaração médica junta aos autos. Todavia, uma análise rigorosa do conteúdo dessa declaração, à luz dos critérios normativos aplicáveis e da experiência comum, revela que a mesma não contém os elementos técnico-científicos necessários para, com segurança jurídica, se afirmar a existência de uma redução permanente da capacidade sensorial da menor.
50. Por outro lado, a atuação da Equipa Multidisciplinar de Avaliação Médico-Pedagógica (EMAMP), ao concluir pela insuficiência da declaração médica apresentada, também se mostra deficiente. O parecer emitido assenta numa apreciação meramente documental, desprovida de exame clínico direto, e expressa-se em termos vagos e conclusivos, sem explicitação dos fundamentos técnicos que sustentam a sua posição. Ainda que se reconheça que a declaração médica não permite, por si só, afirmar a existência de deficiência permanente, também não se extrai dela, com igual segurança, a conclusão inversa.
51. Nos termos do artigo 4.º, n.º 3, do Decreto Regulamentar n.º 3/2016, a atribuição do subsídio de educação especial depende da apresentação de uma declaração médica que ateste, de forma clara, fundamentada e inequívoca, a existência de uma incapacidade permanente. Esta exigência visa assegurar que o apoio social se destina a situações duradouras e não transitórias, justificando, assim, a sua natureza continuada e diferenciada.
52. No caso concreto, embora a declaração médica apresentada possa indiciar a existência de uma perturbação funcional relevante, a mesma não contém, com o grau de precisão técnica exigível, os elementos clínicos indispensáveis à demonstração da permanência da deficiência. Declarações genéricas ou meramente conclusivas, ainda que subscritas por especialistas, carecem de valor probatório bastante se não forem acompanhadas de fundamentação técnico-científica clara, concreta e contextualizada. A simples menção a uma “redução permanente da capacidade sensorial” e a “perturbações da linguagem” não permite aferir, com o rigor necessário, o grau de incapacidade, a sua etiologia ou a sua repercussão funcional.
53. Prima facie, importa sublinhar que a intervenção da EMAMP foi, em abstrato, legalmente admissível, uma vez que a prova médica apresentada não reunia os requisitos mínimos de fundamentação exigidos para, por si só, comprovar a existência de deficiência permanente. Com efeito, o artigo 4.º, n.º 1 do Decreto Regulamentar n.º 3/2016 e o Despacho n.º 11495/2016 preveem a atuação da EMAMP sempre que a prova médica seja insuficiente ou inconclusiva.
54. Todavia, a admissibilidade formal da intervenção da EMAMP não exime esta entidade do cumprimento dos deveres de fundamentação e de rigor técnico na emissão do parecer. E pese embora a sua atuação, enquanto órgão técnico multidisciplinar, se insira no domínio da denominada discricionariedade técnica, tal não significa que a mesma se encontre imune ao controlo jurisdicional.
55. Com efeito, o artigo 268.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa consagra o direito à tutela jurisdicional efetiva, permitindo aos particulares impugnar judicialmente atos administrativos que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
56. E o artigo 3.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) reforça este princípio, ao atribuir aos tribunais competência para apreciar a legalidade dos atos administrativos, incluindo os que envolvam juízos técnicos.
57. Aliás, a jurisprudência tem vindo a consolidar o entendimento de que não existe uma insindicabilidade absoluta dos atos administrativos baseados em pareceres técnicos, sobretudo quando: (i) se verifica ausência de fundamentação técnico-científica concreta; (ii) a decisão assenta em juízos genéricos ou abstratos; ou (iii) está em causa a proteção de direitos fundamentais, como o direito à educação e à proteção social.
58. Neste sentido, o Supremo Tribunal Administrativo, no Acórdão de 29/10/2020 (Proc. n.º 035/12.0BECBR), advertiu que os tribunais não devem aderir acriticamente à versão da Administração, sob pena de esvaziamento do direito de acesso à justiça. Escreveu-se nesse aresto que: “Tanto a 1.ª instância, como o acórdão recorrido partem da ideia, errada, de que a Administração possui uma prerrogativa de apreciação da prova produzida em procedimento administrativo que consideram ser praticamente exclusiva e absoluta, apenas restando aos tribunais um papel residual e secundário para os casos extremos de erros grosseiros. Mas não é manifestamente assim. Um dos fundamentos de uma decisão justa é ela assentar, na medida do possível, nos factos tal como eles ocorreram na realidade. Ora, para alcançar essa verdade dos factos, os tribunais têm de dedicar tempo e cuidado à reconstituição dos factos objecto do processo, não devendo aderir acriticamente à versão da realidade dos factos de uma ou de outra das partes, ainda que uma delas seja a Administração. (…) “Em suma, os tribunais, excepcionados os casos em que estão legalmente impedidos de o fazer, não só podem, como devem reapreciar o julgamento de facto realizado pela Administração em toda a sua extensão, ou seja, devem reapreciar todos os elementos de prova que foram produzidos nos autos. “Não aceitar isto equivale a deixar os particulares nas mãos da Administração, assim se esvaziando ou mesmo privando de sentido o direito de acesso à justiça e aos tribunais, constitucionalmente consagrado no artigo 20.º da CRP.”. E sumariou-se a seguinte jurisprudência: “I-Os tribunais, excepcionados os casos em que estão legalmente impedidos de o fazer, não só podem, como devem reapreciar o julgamento de facto realizado pela Administração em toda a sua extensão, ou seja, devem reapreciar todos os elementos de prova que foram produzidos nos autos. II – Nesta sua tarefa, os tribunais não devem autolimitar-se ao ponto de só intervirem no julgamento de facto realizado pela Administração quando estejam perante erros manifestos ou grosseiros.”
Também o Tribunal Central Administrativo Sul, no Acórdão de 06/06/2019 (Proc. n.º 2788/17.0BELSB), rejeitou a tese da insindicabilidade da discricionariedade técnica, defendendo que os tribunais podem recorrer a prova pericial para reapreciar juízos técnicos.
59. A jurisprudência dos tribunais superiores tem, assim, afirmado que os pareceres técnicos da Administração são sindicáveis, sobretudo quando se revelem manifestamente insuficientes, obscuros ou contraditórios — como sucede no caso dos autos.
60. No presente caso, o parecer da EMAMP não resultou de uma avaliação clínica direta da menor, tendo-se limitado a uma apreciação documental, com conclusões genéricas e desprovidas de fundamentação técnico-médica adequada. Uma tal atuação compromete a validade e a força probatória do parecer, configurando um exercício ilegítimo de discricionariedade técnica, sujeito aos princípios da legalidade, da fundamentação (arts. 124.º e 125.º do CPA) e da colaboração com os particulares (arts. 11.º e 58.º do CPA).
61. A ausência de exame clínico direto e a falta de fundamentação técnico-científica concreta tornam o parecer da EMAMP juridicamente sindicável, devendo ser reapreciado judicialmente, tanto mais que está em causa a concessão de um direito social fundamental. O parecer, embora formalmente admissível, não é válido nem suficiente para sustentar o indeferimento do subsídio.
62. A decisão da EMAMP configura, pois, um erro técnico relevante, na medida em que a conclusão de que não existia deficiência motivada por uma redução permanente da capacidade sensorial da menor não foi sustentada por uma avaliação clínica direta nem por elementos técnico-científicos concretos. Essa deficiência instrutória compromete a validade do parecer e justifica a sua reapreciação judicial, nos termos do artigo 268.º, n.º 4 da Constituição.
63. Acresce que a Administração não cumpriu integralmente os deveres de colaboração e de instrução que sobre ela impendem, nos termos dos artigos 11.º e 58.º do CPA. É que, perante uma declaração médica insuficiente, incumbia-lhe diligenciar pela obtenção de esclarecimentos adicionais junto do médico emitente ou promover uma avaliação clínica presencial da menor, em vez de se limitar a uma análise documental genérica e conclusiva.
64. O princípio do inquisitório e o dever de instrução impõem ao tribunal a realização de diligências instrutórias sempre que existam indícios que as justifiquem, mesmo em sede de apreciação de juízos técnicos. A justiça material exige que o processo seja um instrumento de descoberta da verdade e não um ritual formal de validação de pareceres administrativos. A valorização acrítica do parecer da EMAMP representaria, no caso, a sua absolutização, o que se revela inadmissível quando existam elementos que justifiquem a sua desconsideração ou substituição por perícia judicial.
65. A possibilidade de se condenar a EMAMP a suprir as deficiências do procedimento, designadamente mediante a realização de avaliação clínica direta da menor e emissão de novo parecer fundamentado, embora admissível em abstrato, não assegura com a mesma eficácia a imparcialidade, o contraditório e a celeridade processual que se impõem na tutela de direitos sociais fundamentais, como o que está em causa nos presentes autos.
66. Com efeito, a remessa do processo à Administração comporta o risco de nova atuação deficiente ou enviesada, prolongando o litígio e comprometendo a segurança jurídica dos interessados - no caso, o direito ao apoio peticionado pelos Recorrentes para a menor, em virtude da alegada deficiência que importa apurar se é provocada por redução permanente da sua capacidade sensorial, que lhe vem a causar um quadro clínico de perturbação da linguagem e dos sons da fala. Por outro lado, a realização de prova pericial em sede jurisdicional permite ao tribunal controlar diretamente a qualidade da prova, assegurar a imparcialidade da avaliação e decidir com base em elementos objetivos e tecnicamente sustentados.
67. Nestes termos, e não se mostrando o processo suficientemente instruído para permitir uma decisão segura quanto à verificação dos pressupostos legais para a concessão do subsídio, impõe-se a baixa dos autos à 1.ª instância, para renovação da instrução, com vista à realização de prova pericial destinada á avaliação clínica da menor, seguindo-se os seus ulteriores termos.
IV- DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em julgar o presente recurso procedente e, em consequência:
1. Revogar o acórdão recorrido;
2. Determinar a baixa dos autos ao tribunal de 1.ª instância, para que seja renovada a instrução do processo, com realização de prova pericial destinada à avaliação clínica da menor, seguindo-se os ulteriores termos do processo.
Custas pelo Recorrido.
Notifique.
Lisboa, 10 de julho de 2025. - Helena Maria Mesquita Ribeiro (relatora) - Pedro José Marchão Marques - José Francisco Fonseca da Paz.
