018487 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O desvio de poder é o vício do acto atinente ao elemento fim que, se verifica, quando nos actos de matriz discricionária o motivo principalmente determinante da respectiva prática não condiz com o fim que a lei previu ao conceder tal discricionariedade.

II- As medidas previstas nos artigos 20 e 24 do DL 422/76 de 29 de Maio foram estabelecidas na lei com a finalidade de se obter o saneamento económico financeiro da empresa.

III- A adopção de qualquer daquelas medidas tendo em vista a prossecução daquele fim pelo acto impugnado não constitui desvio de poder, mesmo que delas tenha resultado também a retirada do controle da empresa aos respectivos accionistas anteriores.

ACORDAM NO PLENO DA 1ª SECÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

B. .. interpôs neste Supremo Tribunal Administrativo, recurso contencioso de anulação da Resolução do Conselho de Ministros nº 309/79, de 12.10, constante do DR, I Série, de 26.10.79, pela qual se autorizou o aumento de capital social da C..., se aprovaram as alterações aos seus estatutos e se determinou a cessação da intervenção do Estado na empresa na data da realização da Assembleia Geral extraordinária a efectivar a celebração do contrato de viabilidade.

Após várias e naturalmente morosas vicissitudes processuais, por acórdão da Secção do STA de fls. 514 e segs., proferido em cumprimento e na sequência do determinado no acordão do Tribunal Constitucional que julgou não ser inconstitucional, no segmento objecto de recusa de aplicação pelo tribunal recorrido, a norma do artº 20º, nº 1 do DL nº 422/76, de 29.05, na redacção do DL 543/76, de 10.07 (fls. 389 e 458), foi negado provimento ao recurso por não se verificarem os alegados vícios de violação de lei que haviam sido imputados ao acto recorrido, tendo sido ainda julgado improcedente o vício de desvio de poder subsidiariamente invocado.

Não se conformando com o assim decidido, relativamente ao vício de desvio de poder, vem agora interposto pela recorrente contenciosa o presente recurso jurisdicional a pedir a revogação do acórdão recorrido e a anulação do acto impugnado, com base nas razões aduzidas em suas alegações adrede apresentadas que culminam com as seguintes conclusões:

A- Através do acto recorrido - a Resolução nº 309/79 – o Conselho de Ministros fez depender a cessação da intervenção do Estado na SVB de um aumento de capital, que autorizou, o qual deveria ser maioritária e obrigatoriamente subscrito e realizado por uma empresa pública, o D.... donde decorria que a Recorrente e os outros accionistas privados deixavam de poder manter o controlo da gestão da empresa.

B- Como se diz no acórdão recorrido, "o desvio de poder é o vício do acto atinente ao seu elemento fim, e que se verifica quando, nos actos de matriz discricionária, o motivo principalmente determinante da respectiva prática não condiz com o fim com que a lei entregou ao órgão administrativo essa discricionariedade".

C- O que estes autos de recurso revelam à sociedade é que existe manifesta discrepância entre o fim legal que deve presidir à operação de desintervenção, designadamente aos seus artigos 20º e 24º do D.L. nº 422/76. e aquilo que – de forma primacial e determinante – motivou o acto recorrido.

D- Ao contrário do que decidiu o acórdão recorrido, o saneamento económico-financeiro das empresas intervencionadas consideradas viáveis não preenche de forma exclusiva o fim legal em apreço.

E- Não é susceptível de discussão que tal fim de saneamento económico-financeiro deve igualmente – e de forma igualmente primacial – assegurar a manutenção do estatuto privado da empresa, com a manutenção das garantias dos respectivos titulares, maxime a de poderem continuar a manter o seu controlo, na medida em que isso seja possível, isto é, quando isso não seja impeditivo daquele almejado saneamento económico-financeiro.

F- Que aquilo que acima se diz na alínea E) se inscreve – de forma primacial – no fim legal das operações de intervenção e desintervenção decorre da sua própria natureza, como tal devidamente expresso no preâmbulo do D.L. nº 422/76: A intervenção do Estado em empresas privadas (..) não pode transformar-se, na prática, num processo indirecto de nacionalizações. (..) Nomeadamente, importa notar que essa intervenção do Estado em empresas privadas tem cada vez mais de ser encarada como um procedimento excepcional, apenas utilizável depois de esgotadas todas as possibilidades de saneamento económico-financeiro.

G- A utilização dos vários meios ou instrumentos previstos nos arts. 20º e 24º do D.L. nº 422/76 tem de ser feita em função de tal fim legal, não sendo por isso lícito, à luz de tal fim legal, a transformação da empresa numa sociedade de capitais públicos ou numa empresa de economia mista de capitais maioritariamente públicos por razões que não sejam ditadas por uma justificação técnica, económica ou financeira, designadamente a incapacidade dos accionistas privados assegurarem a gestão da empresa ou o aumento de capital necessário para a viabilizar.

H- Ora, no caso dos autos, a matéria fáctica assente, devidamente sumariada no nº 3 das alegações, em conformidade com o que consta do acórdão referido, evidencia – de uma forma gritante – que o fim legal acima enunciado na alínea E) foi intoleravelmente subvertido pelo acto recorrido.

I- Não que não se tenha visado o saneamento económico-financeiro da SVB – obviamente que não é isso que está em causa -, mas sim porque se pretendeu fazê-lo de maneira a assegurar – de forma primacial e determinante – a apropriação para o sector público do controlo da SVB, sem que existisse justificação técnica, económica ou financeira, antes apenas – qua tale – uma motivação ilícita de por essa via assegurar tal controlo da SVB por uma empresa pública.

J- É isso que decorre designadamente das seguintes proposições que se retiram da matéria de facto assente:

a) Que não foi apurada qualquer razão técnica impeditiva de que a SVB pudesse ser reestruturada no quadro de uma maioria de capital na titularidade dos seus accionistas, privados, como claramente resulta das conclusões da Comissão Interministerial, da Resolução nº 51/79 e do acordo celebrado a 23/07/79 entre os representantes dos accionistas e do D...:

b) Que era condição da viabilidade do controlo referido na alínea precedente a realização de um aumento de capital social adequado ao contrato de viabilização previsto para a SVB, que os accionistas privados sempre estiveram disponíveis para subscrever e realizar, como resulta da acta da Assembleia Geral Extraordinária de 20/06/79, da Resolução nº 185/79 e do acordo celebrado a 23/07/79;

c) Que não existe outra razão válida e plausível para ter sido vedada aos accionistas privados a possibilidade de subscrever a maioria de tal aumento de capital que não seja a vontade do Conselho de Ministros - consubstanciada no acto recorrido - de fazer transitar a SVB para o sector público, como decorre da economia do acto recorrido e está reconhecido na nota da Secretaria de Estado da Presidência do Conselho de Ministros de 28/01/80 e no despacho do Ministro do Comércio e Turismo de 16/07/81.

L- Ressalvado o devido respeito pela opinião contrária, negar tal evidência é pior cegueira do que a do cego que se recusa a ver

M- Daí o inequívoco vício de desvio de poder.

N- Por cautela, ainda se dirá que o entendimento do acórdão recorrido quanto ao fim legal que preside às operações de intervenção e desintervenção do Estado na gestão de empresas privadas, designadamente os arts. 20º e 24º do D.L nº 422/76 – no sentido de que é apenas o saneamento económico-financeiro das empresas que está em causa- é inconstitucional por violação dos princípios constitucionais da livre iniciativa económica e do direito de propriedade privada, consagrados nos arts. 61º e 62º da CRP, ofendendo igualmente o principio de que ninguém pode ser privado da sua propriedade a não ser por utilidade pública e nas condições previstas na lei e pelos princípios gerais do direito internacional, consagrado no art. 1º do Protocolo nº 1 adicional à Convenção Europeia dos Direitos do Homem.

O- O acto recorrido - ao subverter o fim do instituto em pauta - viola as garantias mínimas da protecção da propriedade privada, como tal consagradas na CRP e na Convenção Europeia dos Direitos do Homem.

A Autoridade recorrida (Conselho de Ministros) contra-alegou oportunamente a defender que deve ser negado provimento ao recurso por não se verificar o alegado vício de desvio de poder, tendo formulado, nesse sentido, as seguintes conclusões da sua contra-alegação:

1ª As medidas tomadas pela Resolução de Conselho de Ministros nº 309/79, de 12 de Outubro, estavam todas previstas na lei (cf. artºs 20º, nº 1 e 24º do Decreto-Lei nº 422/76, de 29 de Maio e alíneas b), c) e f) do nº 3 do artº 8º do Decreto-Lei nº 907/76, de 31 de Dezembro);

2ª Tais medidas são idóneas para se atingir o fim legalmente estabelecido – o saneamento económico-financeiro da empresa;

3ª Cabe à recorrente demonstrar que o fim do acto é, por um lado, diferente do fim legal e, por outro, que aquele fim motivou de forma decisiva a prática do acto recorrente;

4ª Nenhum dado, elemento ou facto é apresentado pela recorrente demonstrativo que o fim do acto é diferente do legalmente estatuído e que tal motivou a prática do acto;

5ª Ao invés, decorre de todo o procedimento, que o fim prosseguido pelo acto recorrido era o saneamento económico-financeiro da empresa.

O recorrido particular D... (...) contra-alegou também a sustentar a bondade e legalidade do acórdão recorrido e a improcedência do recurso, formulando, nesse escopo, as seguintes conclusões da sua contra-alegação:

1ª O vicio de desvio de poder ora imputado ao acto administrativo de que se recorre foi subsidiariamente invocado pela recorrente em alegações complementares, nunca tendo constituído a razão fundamental e determinante da propositura do presente recurso contencioso de anulação;

2ª Só assim se compreendendo, salvo o devido respeito, a tibieza da alegação correspondente;

3ª Independentemente disso, o processo de intervenção do Estado na C..., não resultou da Resolução do Conselho de Ministros n.º 309/79, de que ora se recorre, antes se tendo consubstanciado em quatro outras resoluções antecedentes, que a ora recorrente nunca contestou, deste modo tendo ficado impossibilitada de recorrer daquela decisão, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 47º do R.S.T.A.;

4ª Do Acórdão proferido pela Subsecção não cabe recurso para o Tribunal Pleno, uma vez que a Secção não deu como provado que o acto impugnado foi proferido com fim diverso daquele para o qual foi concedido o poder discricionário à Administração (cfr. Ac. do STA de 09.07.1954, AD – Ano II, n.º 34, pp. 1311);

5ª Do enunciado da lei (artigos 20º, 21º, 23º e 24º do Decreto-Lei n.º 422/76, de 29 de Maio) e do teor da Resolução do Conselho de Ministros n.º 309/79 resulta, com suficiente clareza, que o fim real da actuação administrativa posta em causa coincidiu com o fim legal: assegurar e promover o saneamento económico-financeiro da empresa;

6ª A actuação do Governo inscreveu-se, sem margem para dúvidas, nos fins e objectivos da lei, para tanto tendo aquele lançado mão dos meios e recursos nela expressamente previstos;

7ª Não tendo a recorrente logrado provar, como lhe competia, que o motivo principal, essencial e decisivo da prática do acto em causa foi contrário à lei;

Bem pelo contrário,

8ª Nenhum dos elementos esgrimidos pela recorrente com vista à prova do alegado desvio de poder diz respeito à Resolução controvertida, sendo anteriores e posteriores à mesma;

Sendo certo que,

9ª A recorrente, numa errónea interpretação do direito, admite que o acto recorrido visou o saneamento económico-financeiro, ignorando que o que importa estabelecer é o motivo principalmente determinante do mesmo, de acordo com a teoria da irrelevância do motivo superabundante, acolhida no artigo 19º da L.O.S.T.A.;

10ª Acabando por estabelecer uma errada e abusiva relação entre o alegado desvio de poder e a invocada violação de normas ou princípios constitucionais, fazendo por esquecer o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 257 a fls. dos autos, há muito transitado em julgado.

O Ex.mo Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido de que o recurso não merece provimento.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir:

Vem fixada no acórdão recorrido a seguinte matéria de facto que se transcreve com as remissões relevantes para os documentos que, nos autos, a sustentam:

a) Dá-se como reproduzido o conteúdo da nota de 8.4.76 sobre as alterações feitas na proposta de intervenção do Governo nos C... (fls. 30 do instrutor), bem como a "proposta", da mesma data e não assinada, de Resolução do Conselho de Ministros (fls. 32) e a "proposta" de idêntica resolução, também não assinada, de dia indeterminado de Abril de 1976.

b) Pela Resolução do Conselho de Ministros de 30.4.76, publicada no D.R., I série, nº 114, de 15.5.76 o Governo determinou a intervenção do Estado na C...., ao abrigo do Dec-Lei nº 670/74 e pelos fundamentos aí indicados.

c) A empresa em questão foi objecto das Res. Cons. Ministros nºs 51/79 e 185/79, publicadas, respectivamente, no Diário da República, 1ª série, nº 43, de 20 de Fevereiro de 1979, e nº 142, de 22 de Junho de 1979.

d) Da Resolução do Conselho de Ministros n.º 309/79, de 12 de Outubro, no Diário da República, 2ª série, de 26 de Outubro de 1979, consta o seguinte:

«Por resolução do Conselho de Ministros datada de 30 de Abril de 1976 e publicada no Diário da República, 1ª série, n.º 114, de 15 de Maio de 1976, foi determinada a intervenção do Estado na C...., ao abrigo do Decreto-Lei n.º 670/74, de 25 de Novembro.

A comissão interministerial nomeada nos termos e para os efeitos do Decreto-Lei n.º 907/76, de 31 de Dezembro, no relatório que apresentou sobre a cessação da intervenção do Estado nesta empresa, concluiu pela viabilidade da mesma, desde que fossem tomadas as medidas que permitissem a seu saneamento económico e financeiro.

Com base no relatório atrás referido, foram publicadas as Resoluções do Conselho de Ministros nºs 51/79 e 185/79, publicadas, respectivamente, no Diário da República, 1ª, série, nº 43, de 20 de Fevereiro de 1979, e nº 142, de 22 de Junho de 1979, às quais, por não se encontrarem reunidas as condições consideradas necessárias à efectiva cessação da intervenção do Estado, não foi possível dar cumprimento integral e tempestivo.

Finalmente, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 241-A/79, de 8 de Agosto, publicada no suplemento ao Diário da República, 1ª série, n.º 182, de 9 de Agosto de 1979, fez-se depender a cessação da intervenção do Estado do efectivo cumprimento das condições impostas pelas resoluções anteriores, tendo em vista acautelar devidamente os interesses de todos os intervenientes no processo.

Considerando que presentemente se encontram reunidas as condições que permitem uma tomada de decisão conducente à cessação da intervenção do Estado, o Conselho de Ministros, reunido cm 12 de Outubro de 1979 resolveu:

l- Autorizar o aumento do capital social da C...., para 203 504 contos.

2- O D..., na qualidade de instituição bancária maior credora da empresa, subscreverá um mínimo de 105 000 contos e, supletivamente, a parte restante que não for subscrita pelos actuais accionistas.

3- As acções subscritas pelo D... não poderão ser alienadas sem expressa autorização do Ministro das Finanças.

4- A subscrição do capital pelo D... é efectuada ao par, por conversão de créditos do Decreto-Lei n.º 322/79, de 23 de Agosto.

5- Aprovar as alterações aos estatutos da C.... determinadas pela Resolução do Conselho de Ministros no 51/79, cujo texto se anexa à presente resolução, e determinar a sua publicação no Diário da República.

6- Exonerar, com efeito a partir da data da publicação da presente resolução, a comissão administrativa actualmente em funções.

7- Nomear, com efeitos a partir da data referida no numero anterior, gestores por parte do Estado ao abrigo do Decreto-Lei n.º 422/76, de 29 de Maio, o Dr. ... e o Dr. ... .

8- Aos gestores por parte do Estado agora nomeados caberá, para além de assegurar a gestão corrente da empresa, ultimar no prazo de 30 dias as negociações conducentes à celebração do contrato de viabilização.

9- A proposta final do contrato de viabilização será submetida ao Ministro da Tutela, nos termos do n.º 3 do artigo 8º do Decreto-Lei n.º 124/77, de 1 de Abril.

10- Imediatamente após a celebração do contrato de viabilização deverão os gestores por parte do Estado convocar uma assembleia geral extraordinária com a seguinte ordem de trabalhos:

a) Eleição dos corpos sociais;

b) Distribuição do capital social pelos actuais accionistas na parte não obrigatoriamente subscrita pelo D... .

11- Determinar a cessação da intervenção do Estado e a exoneração dos gestores por parte do Estado na data da realização da assembleia geral extraordinária referida no ponto 10.

12- Determinar que o Ministro da Justiça providencie no sentido de ser designado um magistrado do Ministério Público para proceder a um inquérito sobre a situação da empresa durante o período da intervenção do Estado.»

O texto anexo das «alterações aos estatutos da C....», é o seguinte:

«Preâmbulo.

1- A C..., cujos estatutos foram publicados no Diário do Governo, 1.ª serie, n.º 199, de 24 de Agosto de 1971, continua a sua existência jurídica sob a mesma denominação.

2- Foi sujeita a intervenção do Estado, nos termos do Decreto-Lei n.º 660/71, de 25 de Novembro.

3- A Resolução do Conselho de Ministros n.º 51/79 publicada no Diário da República, 1ª série, n.º 43, de 20 de Fevereiro de 1979, determinou alterações aos estatutos da empresa.

4- Em execução da resolução referida no número anterior, são introduzidas nos estatutos da sociedade as alterações seguintes: [... ].»

Alterações que não interessará mencionar, excepto no que diz respeito ao artigo 3.º, que determina o capital social no montante de 203 504 000$, dividido em acções de valor nominal de 1000$ cada uma, já integralmente subscritas, constando dos seus parágrafos 1º e 2º, que em futuros aumentos de capital social os accionistas terão preferência na subscrição das novas acções na proporção das que já possuam, sendo garantido o direito de preferência aos accionistas na compra de acções.

e) Dá-se como reproduzido o Relatório da comissão interministerial nomeada para estudar a cessação de intervenção do Estado na C...., de 21.4.77, em que se concluiu que da análise da situação actual da empresa era ela economicamente viável, "desde que se proceda à sua reestruturação financeira. Independentemente do estatuto jurídico que a Sociedade venha a assumir – acrescentava-se – "esta reestruturação, prévia e indispensável, deverá ser feita em função de um nível mínimo de capitais próprios, com indicação de capital social, e de um nível adequado de capitais permanentes, o que condicionará o montante passivo a curto prazo" - fls. 4 a 29 do instrutor.

f) As hipóteses alternativas de afectação do capital social apreciadas pela comissão interministerial no relatório mencionado na alínea e) eram as seguintes:

1) Integração da empresa no património do Estado;

2) Restituição da empresa aos seus titulares;

3) Transformação em empresa cooperativa;

4) Constituição de empresa de economia mista, manifestando a comissão preferência por esta última solução (mesmo doc.)

g) A 20 de Junho de 1979 – fl. 99 dos autos principais – reuniu a assembleia geral extraordinária da C...., na sua sede social, em Vila Nova de Gaia, convocada pela Resolução nº 51/79 do Conselho de Ministros, publicada no Diário da República, 1ª série, n.º 43, de 20 de Fevereiro de 1979, dando-se como reproduzida a respectiva acta de poderes.

h) A 23 de Julho de 1979, na Secretaria de Estado das Finanças, realizou-se uma reunião presidida pelos Secretários das Finanças e do Comércio Externo, de que se lavrou o protocolo constante de fl. 55 do processo instrutor, no qual consta:

“Em representação do D..... adiante designada por D.... e com poderes para o obrigar:

Sr. Dr. ...;

Sr. Dr.

Em representação dos accionistas da C

Sr. Dr. ...:

Sr. Dr. ... (em representação da ...).

Acordaram o D... e os respectivos representantes do accionista da mencionada Sociedade, previamente à celebração do contrato de viabilização e com o fim de nele serem integrados, nas seguintes cláusulas reguladoras das suas relações contratuais;

l) O D... compromete-se a converter em capital uma parte das seus créditos que detém sobre a empresa, no montante de 200 000 contos, mediante o aumento de capital respectivo a efectuar no prazo máximo de 90 dias, a contar da assembleia geral extraordinária, a realizar no dia 9 de Agosto p. f.:

2) Os actuais accionistas poderão recuperar esse capital na proporção das suas participações no prazo de um ano ao valor de subscrição acrescido de montante equivalente ao juro do mercado correspondente ao período que decorrer entre a subscrição e a recuperação.

Só podem, porém, recuperá-lo parcialmente se se obrigarem a recuperar o remanescente da parte correspondente à sua participação e à dos accionistas que não recuperem a totalidade ou parte do capital que lhes caberia, no prazo de quatro anos, ao valor de subscrição, acrescido de montante equivalente à taxa de juro do mercado para o período correspondente ao que decorrer a subscrição e a recuperação.

No caso dos accionistas não efectuarem dentro do prazo a recuperação daquele remanescente, o D... terá o direito a reaver a tranche resgatada ao valor nominal, ficando, para esse efeito, as acções resgatadas em depósito no D

3) Em qualquer momento, o D... poderá alienar a terceiros a sua participação no capital social da empresa, desde que notifique dessa intenção, por carta registada, com aviso de recepção, e com indicação do preço e demais condições, os actuais accionistas, e estes, no prazo de 15 dias, a contar da notificação, não exerçam o direito de preferência que lhes foi atribuído.

4) O conselho de administração passará a ser constituído por três elementos. Neste sentido, os accionistas comprometem-se a eleger na assembleia geral extraordinária, a que se refere o n.º 3 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 185/79 (Diário da República, 1ª série, n.º 142, de 22 de Junho), dois membros do conselho de administração de acordo com a indicação a apresentar pelo D..., competindo-lhes durante o prazo referido em 2) a indicação de terceiro elemento depois de obtida a concordância do D....»

i) A 16 de Julho de 1981, o Ministro do Comércio e Turismo proferiu o seguinte despacho:

«I- Os accionistas privados da C..., em requerimento dirigido conjuntamente aos Ministros de Comércio e Turismo e das Finanças e do Plano, solicitam a aquisição ao D... de 105.000 acções daquela Sociedade, por troca com títulos representativos do direito de indemnização de que são titulares, por forma a passarem a deter a maioria do capital social da mesma e o consequente controlo de que se afirmam abusivamente desapossados.

2- Há que reconhecer, em abono da verdade, que, por força do instrumento jurídico que determinou a desintervenção da C.... – a Resolução n.º 309/79, publicada no Diário da República, 1ª série, n.º 248, de 26 de Outubro de 1979 – e por motivos de discutível razoabilidade, se operou uma autêntica transposição daquela Sociedade do sector privado em que se encontrava para o sector empresarial do Estado.

E isto porque a resolução impôs ao D... a subscrição obrigatória de um aumento de capital da Sociedade que lhe conferiu a titularidade de mais de 50% do número total de acções, ao mesmo tempo que, mercê de alteração estatutária, vedava aos primitivos accionistas a possibilidade de, em relação àquele aumento de capital, exercerem o seu direito de preferência.

Garantida, por esta forma, a maioria do capital da Sociedade, a resolução deu ainda ao Banco a possibilidade – que veio a ser usada – de subscrever facultativamente uma segunda tranche de acções, na parte não subscrita pelos accionistas privados.

A conjugação das duas subscrições – obrigatória (105.000 acções) e facultativa (95 000 acções) – atribuiu ao Banco a titularidade de 200.000 acções num total de 203.504, ou seja, mais de 98 % do capital social da C...

3- Embora, perante o que fica dito, a resolução se apresente de duvidosa legalidade, na medida em que utilizou os mecanismos legais da desintervenção por forma a provocar a apropriação para o sector público empresarial de uma sociedade privada, o certo é que a sua revogação, face ao longo período de vigência já decorrido (quase 20 meses) e a multiplicidade de eventos entretanto produzidos a sua sombra, apresenta-se, do ponto de vista prático, inconveniente.

Bastará pensar-se que, ao abrigo da aludida resolução, foi já celebrado contrato de viabilização, assente numa determinada estrutura do capital social da empresa, que a eventual revogação poria subitamente em causa.

4- A solução para que aponta o requerimento ora apresentado pelos accionistas privados da C...., tem o inegável mérito de permitir alterar a actual distribuição do capital social da Sociedade sem que tal implique modificar ou revogar a Resolução n.º 309/79.

Na verdade, a legislação vigente permite, dentro de determinadas adições, a mobilização de títulos representativos do direito de indemnização por troca com participações do Estado ou do sector público empresarial em empresas privadas (artigo 34.º da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 343/80, de 2 de Setembro, e Portaria n.º 63/81 de 16 de Janeiro).

3- Pelas razões que ficam expostas e ainda porque se entende que, na produção e comercialização de vinhos, se não justifica a existência de um sector empresarial do Estado, dá-se parecer favorável, na generalidade, ao deferimento do requerimento, sugerindo-se que a determinação do número de acções a transaccionar, do seu valor de transacção e da modalidade que esta revestirá seja levada a efeito pelos competentes serviços do Ministério das Finanças e do Plano, na sua qualidade de Ministério tutelar da empresa pública proprietária das acções.

À elevada consideração do Sr. Ministro das Finanças e do Plano.»

j) Em 28.1.80 os serviços do Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros produziram a informação de fls. 39, cujo conteúdo se considera reproduzido (fls. 39 a 43).

l) Dá-se como reproduzido o conteúdo da “Informação”, não assinada nem datada, oriunda do Gabinete do Ministro do Comércio e Turismo (fls. 44).

Sendo estes os factos a levar em conta, vejamos a solução de direito atentas as conclusões da recorrente e recorridos e os demais elementos relevantes dos autos.

O acto recorrido cuja anulação foi pedida pela recorrente é, como se expressa o acórdão impugnado, a Resolução do Conselho de Ministros nº 309/79, de 12 de Outubro, constante do DR, 1ª Série, de 26.10.79, através da qual se autorizou o aumento de capital social da C..., se aprovaram as alterações aos seus estatutos e se determinou a cessação da intervenção do Estado na empresa na data da realização da assembleia geral extraordinária a efectivar após a celebração do contrato de viabilidade.

A única censura que vem assacada ao acórdão recorrido é ter decidido que não se verificava o vicio de desvio de poder, subsidiariamente invocado pela recorrente, negando, assim, provimento ao recurso também por improcedência desse vício.

Como consta daquele acórdão e vem também explanado nas alegações da recorrente e recorridos, em termos doutrinários, "o desvio de poder é o vicio que afecta o acto administrativo praticado no exercício de poderes discricionários quando estes hajam sido usados pelo órgão competente com fim diverso daquele para que a lei os conferiu ou por motivos determinantes que não condigam com o fim visado pela lei que conferiu tais poderes" - cfr. Marcello Caetano, Manual, 10ª ed., vol. I, pág. 506.

Nos termos do artº 19º, § único, da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo (LOSTA), a anulação por desvio de poder terá lugar sempre que da prova exibida resultar para o Tribunal a convicção de que o motivo principalmente determinante da prática do acto recorrido não condizia com o fim visado pela lei na concessão do poder discricionário.

Quando, como no caso em apreço, no acto administrativo praticado haja elementos correspondentes a poderes vinculados e outros em que são exercidos poderes discricionários, vale quanto a estes a regra daquele artº 19º, pois, "onde a lei deixa ao órgão liberdade de escolha, de tal modo que qualquer solução adoptada dentro dessa liberdade é legal, só o fim visado por lei pode constituir limite do exercício de tal poder" (Cfr. Marcello Caetano, ob. cit., pág. 508).

As medidas constantes da Resolução do Conselho de Ministros recorrida, relativas à cessação da intervenção do Estado na Empresa em causa – C... - foram estabelecidas à sombra das respectivas normas legais do Decreto-Lei nº 422/76, de 29 de Maio, com as alterações do DL 534/76, de 31 de Dezembro.

Nos termos do artº 20º daquele Decreto Lei, a cessação da intervenção deverá ser precedida das medidas que forem necessárias ao justificado saneamento económico financeiro da empresa, sendo que, naquela norma e, mais adiante, no artº 24º, se indicam quais as medidas que podem ser aplicadas no acto de desintervenção visando aquela finalidade, entre elas, o aumento de capital e a integração da empresa no património do Estado ou de empresas ou institutos públicos.

As medidas aplicadas no acto recorrido, o que nem sequer vem posto em causa, situam-se dentro das previstas nos preceitos legais que regulam a cessação da intervenção do Estado nas empresas, mas o recorrente insiste em que na adopção daquelas medidas se visou um fim diverso daquele que a lei estabelece ou prevê, afirmando designadamente que o fim legal que preside aos artºs 20 e 24º do DL 42/76 não é apenas, ao contrário do que se julgou no acórdão recorrido, o saneamento económico financeiro das empresas, antes pressupõe que tal saneamento, quando possível, seja feito no respeito pela índole privada das empresas.

Ora, é certo que o sistema político-económico postula e postulava em 1979, data da Resolução impugnada, uma economia de mercado fortemente suportada pelo sector privado empresarial, e que, nesta perspectiva, a intervenção do Estado nas empresas cujo funcionamento afectasse o normal desenvolvimento económico do Pais, teria cada vez mais que ser encarada como um procedimento excepcional a utilizar quando as normais medidas de carácter geral, designadamente as previstas na lei civil, se não revelassem adequadas.

Porém, decretada a intervenção do Estado na empresa em causa, por Resolução do Conselho de Ministros de 30.04.76, ao abrigo do DL 660/74, de 25 de Novembro, pelos fundamentos indicados naquela Resolução publicada no DR, I Série, de 15.05.76, que não foram alvo de contestação ou impugnação contenciosa oportuna, o que importa considerar é se a cessação daquela intervenção levada a efeito pelo acto recorrido e a opção pelas concretas medidas que a lei punha à disposição do Conselho de Ministros para a prossecução dela foram principalmente determinadas por motivo que não condizia com o fim visado pela lei ao regular a desintervenção do modo em que o fez e ao estabelecer aquelas medidas.

Nesta perspectiva, importa considerar que, embora o sistema juridico-constitucional em geral tendesse à protecção da propriedade privada e ao respeito pela índole privada das empresas, o Decreto Lei 422/76, à sombra do qual foi praticado o acto administrativo recorrido, tinha, principalmente, como fim levar a cabo o saneamento económico financeiro das empresas nele previstas, permitindo, a título excepcional, para realização de tal escopo, a intervenção do Estado e as consequentes limitações aos poderes de gestão e controlo daquelas empresas pelos respectivos accionistas, podendo levar à integração delas no sector empresarial do Estado, designadamente, através das medidas preconizadas nos seus artigos 20º a 24º, no intuito de proteger outros valores e interesses públicos também considerados relevantes como o de garantir o normal desenvolvimento económico do Pais.

Como se diz no acórdão do tribunal Constitucional de fls. 389 e segs. a pág. 427 dos autos, à data da prática do acto administrativo em causa, a Constituição ao remeter para a lei os meios e as formas de intervenção (e de desintervenção) concedia ao legislador ordinário credencial bastante para limitar e condicionar o exercício daqueles direitos estatutários, em ordem à concretização das medidas necessárias à recuperação económica da empresa e à defesa dos direitos dos trabalhadores, sendo certo que a conversão de créditos em capital social prevista naquela norma, ao menos teoricamente, não se apresenta como meio inidóneo ou inadequado à concretização daquele desiderato legal.

Dizendo-se mais à frente que, atento aquele fim prosseguido pela lei, a norma do artº 20º do DL 422/76, mesmo quando interpretada no sentido em que foi aplicada, de consentir a conversão de créditos em capital sem indemnização, podendo envolver (como no caso) uma alteração da estrutura accionista das empresas intervencionadas, não atenta contra o texto constitucional.

Vê-se assim, que mesmo o Tribunal Constitucional, solicitado a verificar a conformidade das normas legais aplicadas com a Lei Fundamental vigente, entendeu, como o fez o acórdão recorrido que o fim da lei, ou o desiderato legal como ali se diz, é a recuperação económica da empresa (e a defesa dos seus trabalhadores) isto é, o saneamento económico financeiro da empresa, como diz o artº 20º, nº 1 do DL 422/76, prevendo a lei, que, na prossecução desse fim, possa haver lugar a adopção das medidas que foram efectivamente tomadas com alteração da estrutura accionista da empresa em que a maioria do capital acabou por ficar a pertencer a uma empresa pública (o D...), designadamente como no caso, por conversão dos respectivos créditos em capital social.

Isto é, o fim legal das medidas permitidas pela lei e que, no caso, foram adoptadas previamente à cessação da intervenção do Estado era o necessário saneamento económico-financeiro da empresa e a protecção dos seus trabalhadores.

Ora, atenta a prova exibida, e como se diz no acórdão recorrido em termos que seria ocioso repetir, não está minimamente demonstrado que o fim principalmente determinante da prática do acto recorrido não condiga com aquele fim visado na lei ao conceder à Administração os adequados poderes para levar a cabo as operações tendentes à cessação da intervenção nas empresas e optar pelas medidas legais que considerasse necessárias para garantir tal fim imposto por lei (artº 20º do DL 422/79) - de garantir o necessário saneamento económico-financeiro da empresa.

Aliás na fundamentação da Resolução impugnada consta que, com base no relatório da comissão interministerial nomeada nos termos e para os efeitos do DL 907/76, de 31.12, foram publicadas as Resoluções do Conselho de Ministros nºs 51/79 e 185/79 - na primeira das quais se preconizava a cessação da intervenção do Estado "mediante a restituição da empresa aos seus titulares" - às quais, por não se encontrarem reunidas as condições consideradas necessárias à efectiva cessação da intervenção do Estado, não foi possível dar cumprimento integral e tempestivo.

Isto é, na fundamentação do acto recorrido assume-se, claramente, que as opções nele adoptadas para fazer cessar a intervenção do Estado na empresa em causa, só foram tomadas depois de se verificar não ter sido possível dar cumprimento à hipótese também ponderada de fazer cessar a intervenção mediante a entrega da empresa aos seus titulares, como se preconizava na Resolução 51/79.

Vê-se, assim, que o acto recorrido não só respeitou o fim legalmente previsto como fez a sua opção, ponderando outras soluções eventualmente menos limitativas dos direitos dos seus accionistas sobre a empresa, o que denota, da parte da autoridade recorrida, um uso perfeitamente razoável e cauteloso dos poderes que a lei lhe conferiu.

Conclui-se, pois, que a subscrição da maioria do capital pelo D..., por conversão dos seus créditos sobre a empresa, e as outras medidas constantes da Resolução impugnada, de que resultou a retirada do controle da empresa aos anteriores accionistas, foram meios ou medidas que a lei estabelecia como aptas para o saneamento económico-financeiro da empresa que competia à Administração levar a efeito no âmbito do respectivo instituto, não vindo minimamente demonstrado que fosse outro o fim visado com a adopção de tais medidas.

Aliás, se algum valor probatório pudesse, nessa matéria, ser atribuído ao despacho do Ministro do Comércio e Turismo proferido em 1981, transcrito na alínea i) da matéria de facto, ele sempre apontaria no sentido de que não interessava a existência de um sector empresarial do Estado na produção e comercialização de vinhos (ponto 3 desse despacho), pelo que não faria sentido afirmar, com base em tal documento, que foi esse o fim que presidiu à adopção das medidas constantes da Resolução. Seria o mesmo que dizer, sem qualquer fundamento, que o Estado prosseguia um fim que não lhe interessava.

Foram, de facto, medidas necessárias para o fim de saneamento económico da empresa, que a Administração tinha obrigação de prosseguir, arcando com as respectivas consequências na realização do interesse público a seu cargo.

Na conclusão N das suas alegações a recorrente defende que é inconstitucional o entendimento do acórdão recorrido quanto ao fim legal que preside às operações de intervenção e desintervenção do Estado nas empresas privadas, por violação dos princípios constitucionais da livre iniciativa económica e do direito de propriedade privada consagrados nos artigos 61 e 62 da CRP, ofendendo igualmente o princípio de que ninguém pode ser privado da sua propriedade a não ser por utilidade pública e nas condições previstas na lei e pelos princípios gerais do direito internacional, consagrado no artº 1º do Protocolo nº 1 adicional à Convenção Europeia dos Direitos do Homem.

Trata-se de conclusão que não tem qualquer suporte nas alegações apresentadas pelo que carece de substanciação mínima por falta de explanação das razões de que pudesse retirar-se a conclusão.

Porém, como vem exposto acima, o acórdão recorrido, designadamente no âmbito da questão que vem colocada relativa ao alegado abuso de direito em que teria incorrido o acto impugnado, fez correcta interpretação e aplicação das normas legais aplicáveis as quais, para além de já terem sido consideradas conformes à Constituição no referido acórdão do TC de fls. 389 a 431, não vêm agora arguidas de quaisquer outras inconstitucionalidades. Assim, não se vê como possa considerar-se inconstitucional o entendimento do acórdão recorrido que se limitou a interpretar e aplicar correctamente normas que dentro do sistema normativo-constitucional aplicável não foram consideradas inconstitucionais nem foram arguidas de inconstitucionalidade ou contrárias a quaisquer normas de direito internacional.

Assim e nos termos expostos, não merece censura o acórdão recorrido que julgou não se verificar no acto impugnado o vicio de desvio de poder por não ter sido subvertido o fim da lei, designadamente no âmbito dos bens e interesses protegidos pelas normas aplicadas que regulam a cessação da intervenção do Estado nas empresas.

Destarte, improcedendo as conclusões do recorrente, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente com taxa de justiça e procuradoria que fixam em 400 euros de taxa de justiça e com 50% de Procuradoria.

Lisboa, 26 de Junho de 2003

Adelino Lopes – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Isabel Jovita – Abel Atanásio – Vítor Gomes – Rosendo José – Pais Borges