O Direito
O despacho saneador-sentença recorrido julgou procedente a excepção de inimpugnabilidade do acto objecto da presente acção administrativa especial, ou seja, a deliberação da Assembleia Municipal de .................... de 27 de Abril de 2009, pela qual foi aprovada a declaração de interesse público da “criação de um novo acesso ao CM 1236, tal como proposto pelas Estradas de Portugal”, aprovando a Proposta da CMT nº 33/2009/CM, nesse sentido.
A Recorrente imputa á decisão recorrida omissão e excesso de pronúncia por o tribunal não se ter pronunciado sobre questões que deveria apreciar e ter conhecido de outras de que não podia conhecer. Mais invoca que a decisão padece de erro de julgamento na aplicação do direito, quanto à questão da inimpugnabilidade da deliberação em causa na acção.
1 – Quanto às nulidades da sentença por omissão e excesso de pronúncia
Alega a Recorrente nas conclusões 1 a 7 que o despacho recorrido incorreu nas nulidades previstas na alínea d) do nº 1 do art. 668º do CPC, porque não se pronunciou sobre questões sobre as quais deveria tê-lo feito e, pronunciou-se sobre outras de que não podia tomar conhecimento.
Para tanto invoca o seguinte:
“O julgamento da excepção de inimpugnabilidade do acto impugnado poderia obstar, como obstou, ao conhecimento do objecto do processo, pelo que não caberia à Mm.ª Juiz conhecer da matéria de facto assente.
Só depois de o Tribunal conhecer das excepções dilatórias, das nulidades e das excepções peremptórias é que caberia fixar a base instrutória, seleccionando a matéria de facto relevante para a decisão da causa, regime que se encontra estabelecido no art. 87.º do CPTA e nos arts. 510º e 511º do CPCivil, aplicáveis ex vi do art.° 1º do CPTA, o que não aconteceu no saneador sentença sob recurso em manifesta violação da lei.”
Vejamos.
Nos termos do disposto no art. 668º, nº 1, alínea d) do CPC, a nulidade por omissão ou excesso de pronúncia verifica-se quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento.
Tal nulidade ocorre quando o juiz não respeite o comando do art. 660º, nº 2 do CPC, nos termos do qual o julgador deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.
Neste caso uma das questões colocadas à apreciação do tribunal era precisamente a de saber se o acto administrativo impugnado, era, ou não, impugnável.
Efectivamente, tal questão foi invocada na contestação da contra-interessada, sobre ela se tendo a aqui Recorrente pronunciado a fls. 170/175 dos autos.
Ora, logo após o relatório a Mma Juiz a quo refere que está perante a circunstância do art. 87º, nº 1, al. a) do CPTA e que se vai proferir saneador-sentença.
Seguidamente profere despacho saneador referindo que não se suscitam questões sobre a competência do tribunal, nulidades que invalidem o processo ou excepções sobre personalidade e capacidade judiciárias das partes e respectivo patrocínio, mas estando invocada a excepção dilatória de inimpugnabilidade do acto (cfr. art. 89º, nº 1, al. c) do CPTA), fixa a matéria de facto atinente ao conhecimento da mesma, pronunciando-se seguidamente sobre a solução de direito quanto à sua verificação.
Ou seja, a fixação da matéria de facto teve em vista o conhecimento da excepção dilatória invocada, nos termos do disposto no art. 87º, nº 1, al a) do CPTA (e do art. 510º, nº 1, al a) do CPC, aplicável ex vi do art. 1º do CPTA), não tendo a sentença recorrida violado tais preceitos, nem o disposto no art. 511º do CPC, que não se mostra aplicável ao caso, por se ter julgado procedente uma questão que obsta ao prosseguimento do processo (cfr. arts. 87º, nº 1, al a), 88º e 89º, nº 1, todos do CPTA).
Efectivamente, para apreciar a questão de direito - inimpugnabilidade do acto administrativo - estava a decisão recorrida obrigada a fixar matéria de facto a esta atinente, sob pena de incorrer na nulidade de sentença de falta de especificação dos fundamentos de facto (cfr. arts. 659º, nº 2 e 668º, nº 1, al. b) do CPC).
Assim, a sentença recorrida conheceu da excepção dilatória que foi suscitada (sendo igualmente de conhecimento oficioso) e fixou a matéria de facto não controvertida que importava à decisão daquela, pelo que não incorreu nem em omissão, nem em excesso de pronúncia, improcedendo as conclusões 1 a 7 do recurso.
2 – Quanto ao erro de julgamento
A questão em apreço é a de saber se a deliberação impugnada contenciosamente é um acto administrativo impugnável.
Tal questão tem que ser apreciada tendo em conta o Regime Jurídico da Reserva Agrícola Nacional (RJRAN), aprovado pelo DL nº 73/2009, de 31/3.
Conforme referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao CPTA, 2ª ed., pág. 307:
« O conceito de acto contenciosamente impugnável traz pressuposto a definição legal de acto administrativo que provém do art. 120.º do CPA: consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. Na caracterização como acto administrativo impugnável, o acento tónico é, contudo, colocado na eficácia externa.
São externos os actos que produzem efeitos jurídicos no âmbito das relações entre a Administração e os particulares ou que afectam a situação jurídico-administrativa de uma coisa. (…). Por contraposição os actos internos são aqueles que se inscrevem no âmbito das relações inter-orgânicas ou das relações de hierarquia e que apenas indirectamente se poderão reflectir no ordenamento jurídico geral.»
Também a jurisprudência tem feito depender a impugnabilidade dos actos da sua eficácia externa, de acordo, aliás, com o preceituado no art. 51º, nº 1 do CPTA.
Como se sumariou no Ac. do STA de 16.12.2009, Proc. 140/09: “Hoje, face ao art. 51.º, n.º 1 do CPTA a impugnabilidade do acto administrativo, depende apenas da sua externalidade, ou seja, da susceptibilidade de produzir efeitos jurídicos que se projectem para fora do procedimento onde o acto se insere.” (cfr tb o ac deste TCAS de 05.02.2009, Proc. 02612/07, ambos disponíveis em www.dgsi.pt).
Há, assim, que determinar se de acordo com o RJRAN a deliberação aqui em causa é susceptível de produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual ou concreta.
As utilizações não agrícolas de áreas integradas na RAN apenas podem ocorrer nas situações previstas nos arts. 22º (o art. 24º é inaplicável ao caso, uma vez que a obra objecto do acto impugnado é contemplada pela previsão da al. l), do nº 1, do art. 22º) e 25º, todos, do RJRAN.
No primeiro caso, tais utilizações estão dependentes de parecer prévio vinculativo das entidades regionais da RAN, conforme prevê o art. 23º do referido diploma, sendo que as competências de tais entidades vêm reguladas no respectivo art. 34º.
No segundo caso, a utilização de solos da RAN está sujeita a despacho conjunto dos membros do Governo, competentes em razão da matéria.
Em nenhuma das referidas situações se exige o reconhecimento do interesse público por parte do respectivo município.
Significa isto que a deliberação impugnada, contrariamente ao que defende a Recorrente, "não constitui documento essencial na instrução do procedimento de desafectação de solos da Reserva Agrícola Nacional", nem tão pouco tal deliberação é relevante "para a prova da verificação dos requisitos materiais do artigo 22.° do RJAN".
Por outro lado, também não tem razão o Recorrente quando defende que o parecer previsto no art. 23º do RJRAN e/ou a decisão do Governo, regulada no art. 25º do mesmo diploma, constituem actos vinculados que, forçosamente, deverão ser proferidos, uma vez emitida a declaração de interesse público consubstanciada na deliberação impugnada.
Efectivamente, nenhuma das normas consagradas no RJRAN prevê (ou delas resulta) que a deliberação impugnada implique a emissão do parecer favorável previsto no art 23º do RJRAN, ou vincule o Governo a proferir o despacho conjunto a que se refere o art. 25º do diploma referido.
O que resulta do RJRAN é, exactamente, o contrário da interpretação defendida pela Recorrente.
Com efeito, não prevendo tal regime jurídico a necessidade de declaração de interesse público municipal das intervenções a localizar em solos da RAN, é óbvio que tal declaração, a ser proferida, em nada vincula as deliberações das entidades regionais da RAN e/ou as decisões do Governo.
É que o parecer vinculativo a emitir pelas ditas entidades regionais deve apreciar, com a inerente discricionariedade, a verificação dos pressupostos previstos no art. 22º do RJRAN, confirmando, ou não, a sua existência em cada caso concreto.
E ao despacho governamental, previsto no art. 25º do RJRAN, cumpre decidir, aí com total discricionariedade, se a acção ou projecto a realizar em solos da RAN é, ou não, de relevante interesse público.
Sendo isto o que resulta da lei, não tem fundamento a alegação da Recorrente quanto à natureza vinculada do acto administrativo aqui em causa.
Vejamos então como qualificar a deliberação impugnada na óptica da sua eficácia externa.
Tal deliberação limitou-se a reconhecer o interesse público municipal de uma certa infra-estrutura rodoviária, no caso a criação de um novo acesso ao caminho municipal n.° 1236, a partir da E.N. 125. Isto é, o que resulta da dita deliberação é, tão-só, que o município de .................... considera de interesse público a construção da dita infra-estrutura.
Assim, a referida deliberação não produz quaisquer efeitos jurídicos externos e em nada altera a situação pré-existente.
Os terrenos abrangidos pelo novo acesso ao caminho municipal, objecto da deliberação impugnada, continuam integrados na RAN, tal como estavam antes de ser proferida aquela deliberação. E a mesma não tem por efeito autorizar a utilização não agrícola dos ditos terrenos, para aí ser implantado o novo acesso ao caminho municipal, já que tal permissão apenas pode resultar do parecer previsto no art. 23º do RJRAN ou do despacho conjunto contemplado no art. 25º do mesmo diploma, actos esses que não compete ao município de .................... proferir e que não são subsumíveis à deliberação aqui em causa (nem podem ser substituídos por ela).
Assim, a deliberação impugnada é insusceptível de produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.
Como se refere na sentença recorrida, “este acto, “por si só (...)” não determina “a definição substantiva de uma concreta situação jurídica entre a Administração e o particular”, pois que ainda subsistem a prolação de actos jurídicos que concretizem e definam o traçado da via, atendendo designadamente à sua envolvente e à necessidade de ser girado em conformidade a sua trajectória viária, pelo que, garantidamente, não podem os Autores assegurar que designadamente vão ser diminuídas ou destruídas as potencialidades para o exercício da actividade agrícola das terras e solos da RAN.
Mais referindo que: “estamos ex ante à emissão, se é que isso vai ocorrer de um acto que determina a construção de uma via de acesso ao CM 1236, pois que neste momento, o que temos é um acto que conferiu interesse público à sua implementação. Mas, esta, carece de ser executada, para ser, só então, cogitado o requisito da lesividade do acto” e que “não é certo nem sabido que as outras entidades que se irão pronunciar sobre a implementação de um novo traçado viário dêem parecer positivo, o que desde logo, obstaculiza a sua execução”.
É, assim, de concluir que a deliberação objecto da presente acção não constitui acto impugnável, de acordo com o disposto no art. 51º do CPTA, por não estarmos perante um acto com eficácia externa e lesividade própria, pelo que se verifica a excepção dilatória da inimpugnabilidade do acto (não peremptória como se diz na decisão recorrida) prevista na alínea c), do nº 1 do art. 89º do referido diploma, conducente à absolvição da instância (cfr. nº4 do art. 89º e nº 4 do art. 88º, ambos do CPTA).
Termos, em que, a sentença recorrida ao julgar procedente aquela excepção não enferma de erro de julgamento, improcedendo, consequentemente, as conclusões 8 a 26 da Recorrente.
Quanto à invocada ilegalidade do acto, aduzida na conclusão 27, a sentença recorrida não enferma de erro de julgamento, ao dela não conhecer, face à procedência da excepção que prejudica o seu conhecimento.
Pelo exposto, acordam em:
- a)– negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida e absolvendo os réus da instância;
- b)– condenar a Recorrente nas custas.
Lisboa, 9 de Fevereiro de 2012
Teresa de Sousa
Paulo Carvalho
Carlos Araújo
