0248/24.2BEFUN - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A FAZENDA PÚBLICA (AUTORIDADE TRIBUTÁRIA E ASSUNTOS FISCAIS DA REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA, DORAVANTE AT-RAM), não se conformando com a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal que julgou procedente a reclamação deduzida por A... S.A., com o número de identificação fiscal e de pessoa coletiva ...13 e com sede na Rua ..., Quinta ..., ... ..., tendo por objeto o ato de penhora de «Valores Mobiliários e Contas Bancárias», que lhe foi notificado através de carta emitida em ../../2024 (n.º ...09 no valor de € 1 799 636,90) no âmbito do processo de execução fiscal n.º ...34 e apensos (...42, ...77, ...12, ...85, ...78, ...32 e ...75), instaurados para cobrança coerciva de o montante de «auxílios de Estado concedido indevidamente a empresas da Zona Franca da Madeira, no montante global de €10.138.712,59 e acrescidos (Decisão (EU) 2022/1414 da Comissão de 4 de dezembro de 2020 relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex-2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da madeira (ZFM – Regime III, publicado no Jornal Oficial da União Europeia n.º L217/49, de 28-08-2022)», dela interpôs o presente recurso jurisdicional. Com o requerimento de interposição do recurso apresentou alegações e formulou as seguintes conclusões (que renumeramos por haver duas conclusões com o n.º “IV”): «(…) I - A sentença recorrida é nula por os fundamentos da decisão estarem em clara contradição com o decidido pelo Tribunal a quo, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, al. c), aplicável ex vi alínea e) do artigo 2.º do CPPT do Código de Processo Civil; II - Em causa nos presentes autos está um processo de execução fiscal destinado à cobrança de dívida decorrente do processo de recuperação de auxílios de Estado concedidos a empresas a operar no âmbito institucional da Zona Franca da Madeira (ZFM), na sequência da Decisão (EU) 2022/1414, da Comissão de 4 de Dezembro de 2020, relativa a auxílios S.A. 21259 (2018/C) (ex-2018/NN), aplicado por Portugal a favor da ZFM – Regime III, publicado no Jornal Oficial da União Europeia n.º L217/49, de 28 de agosto de 2022. III - Da conjugação do n.º 3 do artigo 16.º do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho e dos artigos 1.º, 4.º e 5.º da referida decisão, o Estado Português está juridicamente vinculado a: i) uma obrigação de recuperação efectuada imediatamente segundo as formalidades do direito interno português; ii) que estas formalidades de direito interno permitam uma execução imediata e efectiva da Decisão de Recuperação; iii) que a recuperação do auxílio se concretize no prazo de 8 meses (a contar da notificação da decisão); iv) cumprir de obrigações de carácter informativo perante a Comissão, nomeadamente, quanto ao grau de execução da Decisão de Recuperação, incluindo informação pormenorizada sobre os montantes dos auxílios e dos juros já recuperados junto dos beneficiários IV - De acordo com o artigo 288.º, quarto parágrafo, do TFUE, a decisão da Comissão é obrigatória em todos os seus elementos para os destinatários que designar. V - O Regulamento é obrigatório em todos os seus elementos e directamente aplicável em todos os Estados-Membros. VI - A Constituição da República Portuguesa prevê que o direito da União Europeia é aplicável em Portugal nos termos definidos pelo próprio direito da União Europeia (artigo 8.º, n.º 4), o que inclui o primado do direito europeu de acordo com o que resulta da jurisprudência do TJUE. VII - À luz dos princípios do primado do Direito da União e do efeito direto, as disposições do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho prevalecem sobre as disposições nacionais, sendo que, em consonância com o princípio da interpretação conforme ou compatível com o Direito da União, o intérprete e aplicador do direito nacional devem atribuir às disposições nacionais um sentido conforme ou compatível com o Direito da União. VIII - Com efeito, o juiz nacional responsável, no âmbito das suas competências, por aplicar disposições de direito comunitário, tem obrigação de assegurar o pleno efeito de tais normas, decidindo, por autoridade própria, se necessário for, da não aplicação de qualquer norma de direito interno que as contrarie, ainda que tal norma seja posterior, sem que tenha de solicitar ou esperar a prévia eliminação da referida norma por via legislativa ou por qualquer outro processo constitucional. IX - Da jurisprudência do TJUE decorre que a aplicação de toda e qualquer norma de direito nacional que colida com os princípios da celeridade e eficácia previstos no n.º 3 do artigo 16.º do Regulamento (UE) 2015/1589, de 13 de julho de 2015, deve ser afastada, veja-se neste sentido o Acórdão de 5/10/2006, Comissão/França («Scott»), C-232/05, ECLI:EU:C:2006:651, o Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção), de 18 de julho de 2007, no processo c-119/05 e o Acórdão STA de 2005.10.06, proferido no processo n.º 02037/02. X - No caso dos autos, as normas de direito interno que preveem a suspensão do processo de execução fiscal, mediante a prestação de garantia ou de isenção (ou dispensa) da mesma, são incompatíveis com o direito da União Europeia, designadamente, com a decisão da Comissão Europeia - Decisão (UE) 2022/1414, de 04/12/de 2020 - e com o Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho. XI - Por maioria de razão, também ao indeferimento do pedido de prestação de garantia não pode ser atribuído o efeito jurídico que a sentença recorrida lhe atribuiu – de suspensão da execução fiscal até estar esgotado o prazo para a reclamação judicial. XII - Assim acontece porque estaríamos sempre a criar um diferimento ou dilação na recuperação do auxílio de estado ilegal, uma vez que, pelo menos, entre a apresentação do pedido do contribuinte para prestação de garantia e o decorrer do prazo para reclamar judicialmente do seu indeferimento, a diligência de penhora teria que aguardar, o que não é compatível com o direito da União, conforme supra exposto. XIII - A decisão do Meritíssimo Tribunal a quo que decidiu anular a penhora reclamada viola o Direito da União Europeia, designadamente os princípios do primado e do efeito direto do Direito da União, ao desrespeitar os princípios da celeridade e eficácia previstos no n.º 3 do artigo 16.º do Regulamento (UE) 2015/1589, de 13 de julho de 2015 e incumprir com o devedor do órgão jurisdicional nacional de afastar a aplicação de qualquer norma do direito interno que obstaculize a recuperação dos auxílios de Estado em causa. XIV - A interpretação contrária, isto é, de que as normas internas do direito português que preveem a suspensão da execução, mediante dispensa ou prestação de garantia, e pagamento a prestações (169.º, 170.º, 196.º 199.º do CPPT e 52.º da LGT), bem como até que se encontre esgotado o prazo de reclamação judicial após o indeferimento destes pedido, aplicam-se a processos de execução fiscal para cobrança de dívidas de auxílios de estado (cuja recuperação foi ordenada pela Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão Europeia. de 4 de Dezembro de 2020), é inconstitucional por violação do artigo 8.º n.º 4 da CRP, uma vez que viola o princípio do primado na medida em que, conforme se referiu supra, essa interpretação colide com os princípios da celeridade e eficácia, segundo o entendimento do TJUE nesta matéria. XV - Estão em causa nos presentes autos, atos de instituições da União Europeia (o art.º 16.º, n.º 3 do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, a Comunicação da Comissão relativa à recuperação de auxílios estatais ilegais e incompatíveis (2019/C 247/01) e a Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de Dezembro de 2020) pelo que é fundamental saber qual é, segundo o TJUE, a interpretação que dos mesmos deve ser adotada, mais concretamente se os mesmos impedem ou não a aplicação de disposições de direito interno que prevejam a suspensão da execução fiscal quando esta seja destinada à cobrança de dívidas decorrentes da recuperação de auxílios de Estado (em cumprimento da Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de Dezembro de 2020), no caso do legislador nacional não ter criado um regime próprio para a recuperação dos auxílios de Estado considerados ilegais, devendo, por isso, ser-lhe remetida esta questão mediante a formulação de um pedido de reenvio prejudicial, o qual é obrigatório, por estar em causa, neste recurso, uma decisão de última instância, insuscetível de recurso ordinário. XVI - Deve ser a Fazenda Pública dispensada, nos presentes autos, do pagamento do remanescente da Taxa de Justiça nos termos do artigo 6.º n.º 7 do RCP. XVII - Foram violadas pela decisão do Tribunal a quo as normas contidas no n.º 4 do artigo 288.º, quarto parágrafo, do TFUE, no n.º 3 do artigo 16.º do Regulamento (UE) 2015/1589, de 13 de julho de 2015 e no artigo 8.º n.º 4 da CRP.». Rematou as conclusões pedindo fosse formulado um pedido de reenvio prejudicial para esclarecer a questão referida em XV das suas conclusões e fosse a sentença recorrida revogada e substituída por outra que mantivesse o ato de penhora reclamado. Mais pediu fosse dispensada, nos presentes autos, do pagamento do remanescente da Taxa de Justiça nos termos do artigo 6.º n.º 7 do Regulamento das Custas Processuais. A Recorrida não apresentou contra-alegações. O Mm.º Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal lavrou douto despacho de admissão do recurso, atribuindo-lhe subida imediata nos próprios autos e fixando-lhe efeito meramente devolutivo. No despacho de admissão do recurso pronunciou-se quanto a nulidade imputada à sentença dizendo que não existe contradição entre os fundamentos e a decisão. Neste Supremo Tribunal, o Ex.mo Senhor Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido de ser julgado improcedente o presente recurso jurisdicional. Com dispensa dos vistos legais, cumpre decidir, em conferência. *** 2. Ao abrigo do disposto no artigo 663.º, n.º 6 do Código de Processo Civil, aplicável ex vi artigo 679.º do mesmo Código, dão-se aqui por reproduzidos os factos dados como provados em primeira instância. *** 3. São duas as questões a decidir: a de saber se a sentença é nula por contradição entre os fundamentos e a decisão e a de saber se a sentença errou ao concluir pela ilegalidade da penhora. Analisemos a primeira questão. A Recorrente entende que há contradição entre os fundamentos e a decisão porque o tribunal recorrido parte da premissa de que não é possível a suspensão do processo executivo quando esteja em causa a recuperação e auxílios de Estado e julga em sentido exatamente contrário, decidindo ter sido violado esse mesmo efeito suspensivo. Mas a Recorrente não tem razão. Porque não é essa a premissa de que parte o tribunal recorrido. E porque não é nesse sentido que julga. Não parte dessa premissa porque afasta a sua aplicação no caso, dizendo que não é isso que está em causa quando se aguarda o prazo da reclamação da decisão administrativa. E não é nesse sentido que julga, porque em parte alguma se assume que o prazo da reclamação tem efeito suspensivo da execução. O tribunal limita-se a referir que não são os 10 dias do prazo da reclamação que impedem a execução imediata e efetiva da decisão. E este raciocínio não é contraditório porque, se não é a execução imediata e efetiva da decisão que está em causa quando se aguarda este prazo, também não pode ser a norma que a prescreve que impede que se aguarde este prazo antes de efetuar a penhora. Embora o Mm.º Juiz não tivesse completado o seu raciocínio, julgamos que terá ali entendido que a observância dos prazos processuais para a prática de atos na execução não implica a suspensão da mesma porque representam a sua tramitação normal. Que a suspensão existe, não quando esses prazos correm, mas quando não correm. Que a observância dos ritos processuais, incluindo a dos prazos para os realizar, representam o andamento normal da execução. E que não é a inobservância dos mesmos, mas a penhora imediata, que atenta contra o seu andamento normal, atropelando as suas fases e pondo em causa o efeito útil do exercício dos meios de defesa. E a questão de saber se este entendimento é válido já não tem a ver com a construção logico-formal da sentença, mas com o seu mérito. Pelo que o recurso não merece provimento por aqui. 4. Passemos à segunda questão. Que, na essência, consiste em saber se a decisão recorrida errou ao concluir que a penhora é ilegal por ter sido efetuada no prazo da reclamação da decisão de indeferimento do pedido de suspensão da execução. Deve constatar-se, desde já, que a Recorrente não põe em causa a conformidade do entendimento do tribunal recorrido com a lei nacional. Em parte alguma se invoca o erro na interpretação ou aplicação de alguma norma que tenha sido aplicada ou que seja aplicável ao processo de execução fiscal. Pelo que esta questão não faz parte do âmbito do recurso e não pode ser apreciada. O que a Recorrente alega é que este entendimento afronta a lei comunitária. Que as normas de direito interno que atribuem ao indeferimento do pedido de prestação da garantia determinado efeito jurídico são incompatíveis com o direito da União Europeia, designadamente com a Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020 e com o artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015 (ver o ponto 38.º das doutas alegações de recurso). Na essência, porque a Recorrente interpreta estas normas de direito interno no sentido de que nelas se consagra um efeito jurídico suspensivo, na medida que criam um diferimento ou uma dilação na recuperação dos auxílios de Estado. Vejamos então. É possível dizer, em certo sentido, que uma norma que obste à execução imediata de uma decisão (no caso, a execução de uma decisão que indefere o pedido de suspensão da execução mediante a prestação de uma garantia) e no prazo concedido pela lei para reclamar dessa decisão tem um efeito suspensivo provisório: o de paralisar a execução dessa mesma decisão dentro desse prazo. Mas não se trata, propriamente, de um efeito de suspender a marcha do processo de execução. Por um lado, porque não impede a prática dos atos que não contendam com aquela decisão. Por outro lado, porque a execução não se encontra suspensa quando decorrem os prazos de que depende o seu prosseguimento. Analisemos mais detalhadamente este último ponto. Resulta do artigo 169.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário que a execução fiscal se suspende quando aguarda uma decisão nesse ou noutro processo, ou um ato que nele deva ser praticado. Ora, quando decorre um prazo na própria execução, o processo não se encontra a aguardar nenhum ato ou decisão, mas cumprir as formalidades que lhe permitem avançar para a fase seguinte. É que a função dos prazos processuais (entendendo-se como tal os prazos para a prática de atos no processo ou para a produção de efeitos jurídicos) não é a de suspender a tramitação do processo, mas a de regular o seu andamento, permitindo a sucessão dos atos que a constituem. Isso sucede mesmo quando estejam em causa prazos dilatórios, que abrandam o progresso dos autos para assegurar a realização e a eficácia dos objetivos processuais e, em última análise, a conclusão do processo nos termos da lei. Por isso, do dever de aguardar o momento temporal adequado para a prática de um ato no processo executivo (designadamente a realização da penhora) não deriva, em si mesmo, a existência de um «diferimento» um de uma «dilação» na recuperação de uma dívida, ao menos no sentido exposto. Dizendo de outro modo: dele não deriva, nem a suspensão da execução nem a concessão de nenhuma moratória no seu prosseguimento. Por outro lado, julgamos que o artigo 16.º do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015 não deve ser interpretado no sentido de que nele se proíbe a aplicação de normas de direito interno que fixem prazos cujo cumprimento relegue para diante a prática de determinados atos no processo executivo. Na verdade, ao determinar que a recuperação será efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional, o Regulamento está a prescrever que o cumprimento dessas formalidades integra a execução imediata da decisão. A parte final do n.º 3 do preceito confirma, a nosso ver, o acerto desta interpretação. Porque prevê a realização de medidas provisórias previstas no sistema jurídico nacional, quando sejam necessárias para assegurar a execução imediata e efetiva da decisão da Comissão. O legislador comunitário lembra, assim, que o órgão nacional pode recorrer a medidas cautelares quando a observância dos prazos normais de execução não seja adequada para assegurar a recuperação efetiva dos valores em execução. A jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia que a Recorrente cita a este propósito também não contrapõe a este entendimento. No acórdão de 5 de outubro de 2006 – processo C-232/05 – estava em causa a atribuição de efeito suspensivo automático às ações intentadas contra as ordens de pagamento emitidas para a recuperação do auxílio concedido, impedindo que estas se tornassem exequíveis (e, por conseguinte, que fossem instauradas as correspondentes execuções). A situação ali tratada difere da dos autos, visto que não está em causa nem a exequibilidade das decisões nem a instauração das execuções respetivas. No acórdão de 18 de julho de 2007 – processo C-119/05 – estava em causa a aplicação de uma norma do Código Civil italiano que, na prática, impedia (definitivamente) a recuperação de auxílios estatais concedidos em violação do direito comunitário. Como é evidente, esta questão nem sequer se coloca nos autos, visto que não está em causa nenhuma norma que impeça (definitivamente) a recuperação dos auxílios estatais. Finalmente, no caso do acórdão da Secção Administrativa do Supremo Tribunal Administrativo de 6 de outubro de 2005, proferido no processo 02037/02, estava em causa saber se poderia opor-se à revogação do ato que concedeu a ajuda estatal o prazo de revogação dos atos inválidos do artigo 141.º do Código de Procedimento Administrativo de então. Também aqui, por isso, o que estava em causa era a legalidade ou exequibilidade da decisão que determina a recuperação do auxílio e não o prosseguimento da execução ou a observância de formalidades na mesma. Por isso – e em resumo – este tribunal entende que uma norma de direito interno que se oponha à realização da penhora no prazo em que uma decisão que indefere o pedido de suspensão da execução mediante a prestação de uma garantia se torna definitiva não contende com o dever de execução imediata e efetiva das decisões da Comissão relativas a auxílios ilegais. E que, por isso, também não é suscetível de violar o princípio do primado do direito da União (o que também afasta a sua inconstitucionalidade por violação do artigo 8.º, n.º 4, da Constituição, também invocada na “XIII” conclusão do recurso). A Recorrente contrapõe que, estando em causa a interpretação de atos adotados pelas instituições da União e de acordo com o artigo 267.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, o órgão jurisdicional nacional deverá submeter a questão à apreciação do Tribunal de Justiça da União Europeia. Sucede que o dever de reenvio só existe quando se considera que a intervenção daquele Tribunal é necessária. E o Tribunal de Justiça já esclareceu, por diversas vezes, que compete exclusivamente ao juiz nacional apreciar, atendendo às particularidades do caso, a necessidade de uma decisão prejudicial (neste sentido, ver o Acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de outubro de 2023, tirado no processo C-207/22 e apensos, § 48). Ora, o Supremo Tribunal Administrativo já proferiu algumas decisões sobre matérias equivalentes à dos autos, tendo decidido sempre sem considerar necessário reenvio prejudicial (ver os acórdãos de 11 de setembro de 2024 e de 2 de outubro de 2024, tirados nos processos n.ºs 143/24.5BEFUN e 268/24.7BEFUN, sendo este último em litígio que envolveu as mesmas partes e noutro incidente da mesma execução). Pelo que se deve entender que nesta matéria se firmou uma posição maioritária na Secção e que deve ser aqui seguida, até para cumprimento do dever de promover uma interpretação e aplicação uniformes do direito, consagrado no artigo 8.º, n.º 3, do Código Civil (e que é ainda mais premente quando se trata de assegurar a coerência entre decisões referentes à mesma execução). Há, assim, também aqui (e desde já) que negar provimento a este recurso. *** 5. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao presente recurso. Custas pela Recorrente, com dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça (artigo, 6.º, n.º 7, do Regulamento das Custas Processuais) Lisboa, 17 de dezembro de 2024. – Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos (relator) – Isabel Cristina Mota Marques da Silva – Anabela Ferreira Alves e Russo.