0862/10 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas que a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação.

II- Tendo sido utilizado em actos de avaliação de imóveis determinado coeficiente de localização, entre os limites fixados no ponto 1.7 da Portaria n.º 982/2004, os actos só poderão considerar-se suficientemente fundamentados se se puder concluir que, com os elementos que lhe foram notificados e dos que foram fornecidos através de meios electrónicos e de informação da administração tributária, o destinatário a conhecer todos os elementos que foram relevantes para a avaliação.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A FAZENDA PÚBLICA recorre para este Supremo Tribunal Administrativo da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé que julgou procedente a impugnação judicial deduzida por A…, LDA tendo por objecto acto de segunda avaliação de prédios urbanos.

A Recorrente apresentou alegações com as seguintes conclusões:

a) A presente Impugnação Judicial foi interposta contra o resultado da segunda avaliação dos prédios urbanos, inscritos na respectiva matriz predial da freguesia da Luz, sob os artigos 6025 a 6030, 6099 a 6104, 6174, 6179 a 6183, 6242 a 6246 e 6248.

b) O Tribunal a quo julgou a Impugnação procedente, decisão com a qual não podemos concordar porquanto

c) A douta sentença recorrida ofendeu as disposições dos arts. 77° e 84° da LGT e 38°, 42° e 45º n.ºs 2 e 3 da Portaria 982/2004 de 4 de Agosto e princípios fundamentais substantivos, pois

d) O sistema de avaliação aplicado à hipótese dos autos consagra regras objectivas e critérios de quantificação prévia e legalmente fixados que eliminam a discricionariedade e subjectividade dos peritos.

e) É claro que numa situação em que os peritos avaliadores não se movem com liberdade e largueza, antes têm de agir com base e em conformidade com o que exaustivamente se encontra regulado, os interessados ficam elucidados a respeito dos motivos do valor fixado, por outras palavras, o dever de fundamentação se preenche, com a mera individualização dos prédios, a indicação da percentagem e coeficientes aplicados, das operações de quantificação e das normas aplicadas; desde que as fichas e termos de avaliação fornecem estes elementos, está afastado o vício de forma por falta de fundamentação.

f) Por outro lado, a expressão terminante do n.º 2 da Portaria 982/2004 “é aprovado o zonamento ...“ conduz necessariamente à conclusão de que se cumpre e concretiza o estabelecido no n.º 3 do art. 62° do CIMI.

g) A circunstância de o zonamento e respectivos coeficientes de localização e percentagens não terem sido publicados no Diário da República não é de molde a produzir a não obrigatoriedade dos mesmos.

h) Na verdade, publicidade não equivale a publicação no jornal oficial, podendo ser feita, como se designa no n.º 7 daquele diploma, através da Internet.

i) É este o actual entendimento do TCA do Sul – Acórdão de 01/06/2010, proferido no Proc. 03953/10.

j) E do STA – Acórdão de 14/07/2010, proferido no Proc. 0377/10.

k) Logo, não enfermando os procedimentos de segunda avaliação de qualquer ilegalidade ou ineficácia, a Impugnação deduzida, teria de improceder.

Pelo exposto, deve ser dado provimento ao presente recurso e consequentemente revogada a sentença recorrida, que deverá ser substituída por Acórdão que mantenha o resultado da segunda avaliação dos prédios urbanos supra identificados, como é de JUSTIÇA.

A Impugnante contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

A) – As portarias publicadas relativas ao IMI e aos procedimentos administrativos de avaliação de imóveis foram as Portarias n.º 982/2004 e 1426/2004, as quais foram emitidas ao abrigo do art.° 42° do CIMI, e não do n.º 3 do art. 63.º do mesmo diploma, as quais aprovaram os valores mínimo e máximo dos coeficientes de localização, por afectação e por município e remetem o zonamento para um sítio da lnternet.

B) – Um contribuinte comum, colocado perante um procedimento de avaliação patrimonial, não consegue alcançar os factores e as características da escolha das zonas homogéneas e do concreto coeficiente de localização, pois nem na portaria, nem no sítio da internet, se explica o percurso, os factos ou os elementos que fundamentam e justificam os valores dos coeficientes.

C) – A publicitação num sítio da lnternet do zonamento e dos concretos coeficientes, sem qualquer anexo ou fundamentação, e sem conter a proposta da CNAPU ou as regras e os critérios a que obedeceu a fixação de zonas homogéneas e as características evidenciadas nestas zonas, previstas no n.º 3 do art.° 42° do CIMI, não poderá ser considerado o meio e a forma legalmente exigida para a fixação do concreto coeficiente de localização.

D) – Tal publicitação não tem o valor de acto legislativo incorrendo, assim, numa violação constitucional ao disposto no artigo 112°, n.º 5 da CRP.

E) – Nos termos do n.º 2 do art.° 715° do CPC, e caso venha a proceder o presente recurso, deve ser apreciada a questão da insuficiente e inadequada fundamentação de facto e de direito do acto de avaliação patrimonial.

F) – Questão de direito que se prende com o facto de saber se as fichas e termos de avaliação, contendo a mera individualização dos prédios, as percentagens e coeficientes aplicados, preenchem os requisitos da decisão fundamentada, exigidos nos art.°s 77°. n.º 1 e 2 da LGT e 125° do CPA.

G) – Entende a ora recorrida que aquela fundamentação do acto avaliativo não é suficiente, adequada ou satisfatória para que um destinatário, colocado numa posição normal, alcance o percurso cognoscitivo e a razão de ser da decisão da administração tributária.

H) – Assim, não obstante o sistema de avaliação patrimonial do CIMI consagrar regras objectivas e critérios de quantificação prévia, há sempre a necessidade e a imposição legal da administração tributária fundamentar as suas decisões em matéria de avaliação patrimonial dos imóveis, de modo a permitir ao contribuinte conhecer as razões de facto e de direito subjacentes à decisão, e, deste modo, poder aferir a sua legalidade, para eventualmente decidir-se pela sua impugnação.

I) – Para aferir a legalidade da concreta avaliação patrimonial dos imóveis era necessário que a ora recorrida pudesse confrontar a decisão de atribuição do valor patrimonial, nomeadamente, com as exigências que a lei define para a fixação do coeficiente de localização. Isto é, a recorrida teria que poder conferir se a fundamentação do acto de avaliação, e em especial o concreto coeficiente de localização, cumpria os critérios definidos no n.º 3 do art.° 42° do CIMI.

J) – Contudo, tal confronto não é possível com base na análise nas fichas e termos de avaliação, contendo a mera individualização dos prédios, as percentagens e coeficientes aplicados.

L) – O CIMI definiu os critérios e as características que têm de ser tidos em consideração aquando da fixação dos coeficientes de localização (art.° 42°, n.º 3 do dM1), e portanto, as decisões de avaliação patrimonial são passíveis de serem sujeitas a um juízo de legalidade, em especial de molde a se poder confirmar se estas características foram atendidas no concreto coeficiente de localização escolhido pela administração tributária.

M) – Aliás, se a Portaria n.º 982/2004 no seu ponto 1° aprovou os valores mínimo e máximo a aplicar em cada município, significa que tem de haver lugar a um acto administrativo que fixe e quantifique o concreto CL, sendo que, caso o mesmo seja superior ao mínimo legal previsto na Portaria, está, à semelhança dos demais actos administrativos, sujeito à obrigação de fundamentação.

N) – Assim, conclui-se que a fundamentação do acto de avaliação dos imóveis não se basta com a mera indicação da localização dos prédios objecto de avaliação e a indicação do coeficiente de localização mostrado no sítio da lnternet, dado que é um imperativo legal que este concreto CL esteja suficientemente justificado, seja no próprio sítio da lnternet, seja na ficha e no termo da avaliação, onde se descriminem que características, definidas pelo n.º 2 do art.° 430 do dM1, foram ponderadas entre o intervalo mínimo e máximo, para se alcançar o concreto CL.

O) – Ao abrigo do já citado n.º 2 do art.° 715° do CPC, o tribunal “ad quem” deve, também, apreciar a questão da preterição de formalidade essencial da falta de audição prévia antes do indeferimento do pedido de segundas avaliações patrimoniais, atendendo a que é em sede de comissão de avaliação que o contribuinte tem oportunidade de se pronunciar e exercer o direito de participação previsto no art.° 60° da LGT (também com consagração constitucional no art.° 268° da CRP), e na mesma não foi considerada a posição/argumentação do perito nomeado pela recorrida.

P) – Sendo que, o exercício de audição prévia do contribuinte não pode considerar-se devidamente assegurado e cumprido no aspecto meramente formal.

Q) – O que significa que, na fundamentação da decisão de fixação do VPT dos prédios teriam que estar invocadas as razões que justificam a improcedência dos aspectos discordantes apontados pela recorrida.

Termos em que deve o presente recurso ser julgado improcedente, mantendo-se a douta sentença recorrida, ou caso assim não se entenda,

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

As questões decidendas no presente recurso já foram apreciadas e resolvidas no recente acórdão STA-SCT 6.10.2010 processo n.º 510/10, com argumentação convincente que autoriza a adesão do Ministério Público e a transcrição parcial do respectivo sumário doutrinário:

2. O coeficiente de localização previsto no artigo 42°do CIMI é um valor aprovado por Portaria do Ministro das Finanças sob proposta da CNAPU na fixação do qual se têm em consideração, nomeadamente, as seguintes características: acessibilidades, proximidade de equipamentos sociais, serviço de transportes públicos e localização em zonas de elevado valor no mercado imobiliário.

3. Também o zonamento que consiste na determinação das zonas homogéneas a que se aplicam os diferentes coeficientes de localização em cada município e as percentagens a que se refere o n.º 2 do artigo 45° do CIMI é aprovado por Portaria do Ministro das Finanças sob proposta da CNAPU.

4. Neste contexto, a fundamentação exigível para a aplicação destes valores apenas se pode circunscrever à identificação geográfica/física dos prédios no concelho e freguesia respectivos, ao estabelecimento do coeficiente de localização e das percentagens referidas e à invocação do quadro legal que lhe é aplicável.

5. O facto dos zonamentos concretos, respectivos coeficientes de localização e percentagens aplicáveis, constantes da proposta da CNAPU, não terem sido publicados em portaria não lhes retira eficácia, sendo certo que a lei apenas estabelece a necessidade das propostas da CNAPU a esse respeito serem aprovadas por Portaria do Ministro das Finanças e se publicitou o local em que podem ser consultados, desta forma se garantindo o seu conhecimento aos interessados e público em geral.

6. Este sistema de regulamentação não viola o disposto no artigo 119° da CRP nem qualquer outro princípio constitucional

(cf. no sentido das proposições constantes dos números 2 e 4 acórdão STA-SCT 1.07.2009 processo n.º 239/09)

CONCLUSÃO

O recurso merece provimento.

A sentença impugnada deve ser revogada e substituída por acórdão com o seguinte

dispositivo:

- improcedência da impugnação judicial

- confirmação dos valores patrimoniais tributários resultantes das avaliações Impugnadas

As partes foram notificadas deste douto parecer e nada vieram dizer.

2- Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

1) A impugnante participou ao Serviço de Finanças de Lagos a inscrição na matriz urbana da freguesia da Luz, concelho de Lagos, de 24 prédios que vieram a ser inscritos na matriz sob os artºs P 6025, 6026, 6027, 6028, 6029, 6030, 6099, 6100, 6101, 6102, 6103, 6104, 6174, 6179, 6180, 6181, 6182, 6183, 6242, 6243, 6244, 6245, 6246 e 6248 (facto aceite pelas partes);

2) Efectuada a 1ª avaliação aos prédios identificados no número anterior e, por discordar dos valores atribuídos foram requeridas, em 2005-05-05 as 2ªs avaliações (facto aceite pelas partes e informação junta ao processo apenso);

3) Em 2007-06-22 foi efectuada a 2ª avaliação dos imóveis referidos no ponto 1), que manteve os valores atribuídos na 1ª avaliação (processo administrativo);

4) No Termo de Avaliação elaborado em 22 de Junho de 2007 ficou consignado que “o representante do reclamado declarou que não concorda com o coeficiente de localização atribuído para o local, chamando a atenção que na presente avaliação não foi dado cumprimento ao artº 134º do CIMI. Os peritos regionais declararam que não são competentes para alterar o coeficiente de localização” (fls junto ao processo apenso);

5) Em 2007-07-05 a impugnante foi notificada dos valores atribuídos aos prédios identificados no ponto 1) pelos ofícios 3577014, 3577017, 3577023, 3577025, 3577027, 3577034, 3577048, 3577051, 3577056, 3577058, 3577061 3577064, 3577078, 3577083, 3577086, 3577088, 3577093, 3577097, 3577099, 3577107, 3577109, 3577114, 3577119 e 3577121, todos com data de assinatura de 26 de Setembro de 2007 (fls 19 a 38, dos autos);

6) O valor patrimonial tributário dos prédios identificados no ponto 1) atribuídos foram de € 237.260, 00, 237.260, 00, 238.150, 00, 237.630, 00, 237.380, 00, 237.630, 00, 237.630, 00, 237.100, 00, 237.380, 00, 237.260, 00, 237.380, 00, 237.230, 00, 237.870, 00, 235.850, 00, 242.830, 00, 243.520, 00, 242.330, 00, 242.640, 00, 241.290, 00, 243.020,00, 241.380, 00, 243.020, 00, 240.750, 00 e 243.020, 00 (fls 19 a 38 dos autos);

7) Segundo a ficha de avaliação foi atribuído um Cl de 1,80 (fls 61 a 108, dos autos);

8) Em 19 de Julho de 2007 a impugnante requereu junto do Serviço de Finanças de Lagos certidão da fundamentação de facto e de direito da segunda avaliação (fls 39 dos autos);

9) Em 9 de Agosto de 2007 foi remetida certidão, da qual consta o seguinte despacho (fls. 40 e 41, dos autos):

A requerente, A…, LDA., NIPC-…, notificada do resultado da 2ª avaliação efectuada aos prédios urbanos situados na freguesia da Luz, deste concelho, com os artigos n°s. 6025 a 6030, 6099 a 6104, 6174, 6179 a 6183, 6242 a 6246 e 6248 e considerando não estarem suficientemente explicitados os fundamentos de facto e de direito, nomeadamente aqueles pelos quais foi fixado o coeficiente de localização de 1,80, vem, em requerimento de 2007-07-19, requerer ao abrigo do disposto no art°. 37°. do CPPT certidão donde constem esses fundamentos. Considero, porém, que as notificações, feitas por via electrónica e em formato normalizado, contêm toda a informação prevista no art°. 36°. do CPPT, pelo que indefiro o pedido, não deixando no entanto de informar a requerente de que pela Portaria n°. 982/2004, de 4 de Agosto, foram fixados os valores mínimos e máximos dos coeficientes de localização, por tipo de afectação e por cada município do país, bem como outros elementos de avaliação sendo a publicitação específica de cada uma das zonas e respectivos coeficientes feita através do site da Internet www.e-financas.gov.pt, podendo ser consultadas por qualquer interessado.

10) Em 19 de Setembro de 2007 deu entrada a presente impugnação (carimbo aposto no rosto de fls 3, dos autos).

3- A questão que é objecto do presente recurso jurisdicional é a de saber se estão suficientemente fundamentadas as avaliações de prédios urbanos impugnadas.

Na sentença recorrida entendeu-se que não está satisfeito o dever de fundamentação porque, em suma:

- não podemos encontrar nelas quais os critérios encontrados pela administração fiscal que determinaram a aplicação do coeficiente de localização de 1,80;

- as únicas Portarias publicadas sobre esta matéria fixam os valores máximo e mínimo dos coeficientes de localização, por tipo de afectação, a aplicar em cada município, mas não a fixação certa, precisa, do coeficiente de localização dos prédios situados dentro de cada zona de características similares;

- a falta de publicação no Diário da República do zonamento aprovado pela Portaria n.º 982/2004, mostra-se ineficaz, atento o disposto no art. 62.º, n.º 3, do CIMI e art., 3.º, n.º 3, alínea b), da Lei n.º 74/98, de 11 de Novembro.

4- O art. 38.º do CIMI estabelece a fórmula de determinação do valor patrimonial tributário dos prédios urbanos para habitação, comércio, indústria e serviços, em que se inclui um «coeficiente de localização».

O art. 42.º do mesmo Código estabelece o seguinte sobre este coeficiente:

Artigo 42.º

Coeficiente de localização

1- O coeficiente de localização (CI) varia entre 0,4 e 2, podendo, em situações de habitação dispersa em meio rural, ser reduzido para 0,35 e em zonas de elevado valor de mercado imobiliário ser elevado até 3.

2- Os coeficientes a aplicar em cada zona homogénea do município podem variar conforme se trate de edifícios destinados a habitação, comércio, indústria ou serviços.

3- Na fixação do coeficiente de localização têm-se em consideração, nomeadamente, as seguintes características:

a) Acessibilidades, considerando-se como tais a qualidade e variedade das vias rodoviárias, ferroviárias, fluviais e marítimas;

b) Proximidade de equipamentos sociais, designadamente escolas, serviços públicos e comércio;

c) Serviços de transportes públicos;

d) Localização em zonas de elevado valor de mercado imobiliário.

4- O zonamento consiste na determinação das zonas homogéneas a que se aplicam os diferentes coeficientes de localização do município e as percentagens a que se refere o n.º 2 do artigo 45.º

A Portaria n.º 982/2004, de 4 de Agosto, aprovou e deu publicidade aos coeficientes a fixar dentro dos limites estabelecidos no Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (CIMI).

No n.º 7 desta Portaria estabelece-se que «o zonamento, os coeficientes de localização, as percentagens e os coeficientes majorativos referidos, respectivamente, nos n.ºs 2.º, 3.º e 4.º da presente portaria são publicados no sítio www.e-financas.gov.pt, podendo ser consultados por qualquer interessado, e estão ainda disponíveis em qualquer serviço de finanças».

Posteriormente, a Portaria n.º 1426/2004, de 25 de Novembro, revogou o n.º 1.º Portaria n.º 982/2004 e aprovou novos coeficientes de localização mínimos e máximos a aplicar em cada município.

A Portaria n.º 1022/2006, de 20 de Setembro, aprovou alterações ao zonamento.

O n.º 7 da Portaria n.º 982/2004 e o n.º 4 da Portaria n.º 1022/2006 estabelecem, além do mais, que zonamento, os coeficientes de localização são publicados no sítio www.e-financas.gov.pt, podendo ser consultados por qualquer interessado, e estão ainda disponíveis em qualquer serviço de finanças.

No acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 14-7-2010, processo n.º 377/10, entendeu-se que é admissível esta forma de publicitação dos elementos referidos é suficiente para assegurar a sua eficácia.

Porém, independentemente da solução que se dê a essa questão, é imprescindível para assegurar o direito à fundamentação dos actos administrativos lesivos, garantido pelo n.º 3 do art. 268.º da CRP, que a publicação dos actos normativos e a notificação dos actos administrativos que os aplicam forneçam aos destinatários todos os elementos necessários para lhes assegurar, com perfeito conhecimento de todos os elementos relevantes, o direito de impugnação.

No caso em apreço, relativamente aos prédios destinados a habitação, situados na freguesia da Luz, do Concelho de Lagoa do Distrito de Faro, prevêem-se no ponto 1.7, do Anexo I daquela Portaria os coeficientes mínimo e máximo de 0,60 e 2.40.

Nas notificações dos actos de avaliação impugnados indica-se que foi utilizado o coeficiente de localização de 1,80, não constando delas qualquer indicação das razões por que foi fixado esse coeficiente e não qualquer outro.

Como se refere no ponto 9) da matéria de facto fixada, a Impugnante requereu ao Serviço de Finanças de Lagos certidão de onde constassem os fundamentos de facto e de direito das avaliações, nomeadamente, os que levaram à fixação do coeficiente de localização 1,80, mas o pedido foi indeferido, sendo informado, em suma, que a Portaria n.º 982/2004 fixara os valores mínimos e máximos dos coeficientes de localização estando os elementos de avaliação disponíveis no site da Internet www.e-financas.gov.pt.

Segundo se refere na sentença recorrida, no sítio para onde remete o art. 7.º da Portaria n.º 982/2004 também não se disponibilizou nenhum zonamento aprovado pela CNAPU.

Neste contexto, é manifesta a insuficiência de fundamentação dos actos de avaliação impugnados.

Os actos de avaliação de valores patrimoniais põem termo ao procedimento respectivo, pelo que têm sempre de ser fundamentados, por meio de sucinta exposição das razões de facto e de direito que os motivaram, podendo a fundamentação consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, incluindo os que integrem o relatório da fiscalização tributária (art. 77.º n.º 1, da LGT).

Este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas que a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação. ( Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

- de 4-11-1998, proferido no recurso n.º 40618;

- de 10-3-1999, proferido no recurso n.º 32796;

- de 6-6-1999, proferido no recurso n.º 42142;

- de 9-2-2000, proferido no recurso n.º 44018;

- de 28-3-2000, proferido no recurso n.º 29197;

- de 16-3-2001, do Pleno, proferido no recurso n.º 40618;

- de 14-11-2001, proferido no recurso n.º 39559;

- de 18-12-2002, proferido no recurso n.º 48366. )

A fundamentação por remissão pode ser efectuada apenas para «pareceres, informações ou propostas», como estabelece o n.º 6 do art. 77.º da LGT.

Mas, mesmo que se entenda que a fundamentação pode, por força do disposto no n.º 7 da Portaria n.º 982/2004 e no n.º 4 da Portaria n.º 1022/2006, ser efectuada por remissão para o site da Internet www.e-financas.gov.pt, em que se publicam as propostas de coeficientes de localização aprovadas, nos termos a que se refere o n.º 3 do art. 62.º do CIMI, para que os actos se considerassem fundamentados seria necessário que do conjunto formado pelo próprio acto e pela informação contida na proposta resultassem explicitadas as razões pelas quais foi fixado o coeficiente de localização de 1,80 e não qualquer outro.

Na verdade, a fixação deste coeficiente deve resultar da ponderação de vários factores, indicados no n.º 3 do art. 42.º, sendo imprescindível para os interessados poderem aperceber-se das razões da fixação de um determinado coeficiente, saber como e que cada um deles foi ponderado, pois só assim, poderão exercer eficazmente o seu direito de impugnação.

Assim, não tendo sido fornecida ao Impugnante (nem sendo mesmo obtida no presente processo) informação sobre as razões que conduziram a fixação daquele coeficiente, tem de se concluir que os actos de avaliação impugnados enfermam de vício de falta de fundamentação.

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Custas pelo recorrente, com procuradoria de 1/6 (um sexto).

Lisboa, 10 de Março de 2011. – Jorge de Sousa (relator) – Brandão de Pinho – António Calhau.