021/25.0BEVIS - Supremo Tribunal Administrativo

Havendo decisões dissonantes das instâncias, suscitando-se legítimas dúvidas sobre o acerto da posição adoptada pelo acórdão recorrido, em face do que dispõe o n.º 4 do art.º 64.º do CCP e dos limites do poder discricionário da Administração, e não beneficiando tal acórdão de uma fundamentação sólida e consistente, justifica-se admitir a revista.

ACORDAM NA FORMAÇÃO DE APRECIAÇÃO PRELIMINAR DA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO : 1. A... UNIPESSOAL, LDA, intentou no TAF , contra o MUNICÍPIO DA GUARDA e em que são contra-interessadas a B..., LDA e a C..., LDA., acção administrativa de contencioso pré-contratual, onde pediu a anulação, do despacho, de 24/9/2024, do Presidente da Câmara Municipal da Guarda, que, no âmbito do concurso público para “ Remodelação e Adaptação do Edifício Sede da Antiga ... ”, prorrogou o prazo de apresentação das propostas, da deliberação, de 25/11/2024, da Câmara Municipal da Guarda, que o adjudicou à referida “B...” e do contrato com esta celebrado, condenando-se a entidade demandada a adjudicar-lhe o concurso. Foi proferida sentença que, julgando a acção procedente, anulou os actos impugnados e o contrato, condenando a entidade demandada a adjudicar o concurso à A. A entidade demandada e a contra-interessada “B...” apelaram para o TCA-Norte, o qual, por acórdão de 04/07/2025, concedeu provimento a ambos os recursos, revogou a sentença e julgou a acção improcedente. É deste acórdão que a A. vem pedir a admissão de recurso de revista. 2. Tem-se em atenção a matéria de facto considerada pelo acórdão recorrido. 3. O art.º 150.º, n.º 1, do CPTA, prevê que das decisões proferidas em 2.ª instância pelos tribunais centrais administrativos possa haver excepcionalmente revista para o STA “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. Como decorre do texto legal e tem sido reiteradamente sublinhado pela jurisprudência deste STA, está-se perante um recurso excepcional, só admissível nos estritos limites fixados pelo citado art.º 150.º, n.º 1, que, conforme realçou o legislador na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs. 92/VIII e 93/VIII, corresponde a uma “válvula de segurança do sistema” que apenas pode ser accionada naqueles precisos termos. Para anular o despacho de prorrogação do prazo de 15 dias que havia sido fixado para a apresentação das propostas ao concurso público em causa, a sentença entendeu que não se verificava nenhuma das três situações previstas no art.º 64.º, do CCP, pelo que essa decisão enfermava de vício de violação de lei que implicava a invalidade consequencial do acto de adjudicação e do contrato outorgado. O acórdão recorrido, depois de considerar que a sentença padecia da nulidade de omissão de pronúncia quanto à questão do eventual afastamento do efeito anulatório do contrato, analisou a validade do acto de prorrogação do prazo de apresentação das propostas, nos seguintes termos: “ (...). No caso em apreço, a sentença recorrida considerou que a hipótese que, em tese, se verificava era aquela que vem contemplada no nº4 do artº 64º CCP, mas que o Tribunal a quo julgou não verificada, face à circunstância da motivação da decisão de prorrogação de prazo inserta na proposta do júri do concurso e na decisão da entidade competente, não ter correspondência com a motivação do pedido de prorrogação de prazo apresentado pelo concorrente “D..., Lda”, levando o Tribunal a quo a fazer um juízo de incompreensão quando aos fundamentos do júri do concurso e de incompetência para se substituir aos concorrentes na invocação de motivos para a prorrogação de prazo, apontando dúvidas sobre a real motivação da decisão de prorrogação de prazo, juízo esse que considerou bastante para declarar ilegal a decisão de prorrogação de prazo e, consequentemente, contaminar todos os actos subsequentes, nos quais se destacam o acto de adjudicação e o contrato celebrado. Temos, por conseguinte, que o Tribunal a quo sustentou a anulação da decisão de prorrogação do prazo para apresentação das propostas proferida pelo Presidente da Câmara Municipal da Guarda em 24.09.2024 e todos os actos dela consequentes nesses três pilares: 1) motivação da decisão de prorrogação de prazo não ter correspondência com a motivação do pedido de prorrogação de prazo apresentado pelo concorrente “D..., Lda”; 2) incompetência da entidade adjudicante para se substituir aos concorrentes na invocação de motivos para a prorrogação de prazo; 3) dúvidas sobre a real motivação da decisão de prorrogação de prazo. No que concerne à incompetência da entidade adjudicante para se substituir aos concorrentes na invocação de motivos para a prorrogação de prazo e quanto a dúvidas sobre a real motivação da decisão de prorrogação de prazo, julgamos que constituem argumentos que não podem vingar. Desde logo, à entidade adjudicante, no exercício do seu poder discricionário, não está vedada a possibilidade de, em decisão fundamentada, ter a iniciativa de alterar o prazo que, sendo sua prerrogativa, definiu inicialmente como prazo para a apresentação de propostas e, no que tange às dúvidas/suspeitas de que a decisão de prorrogação teve finalidade distinta daquela que constitui a fundamentação do acto de prorrogação de prazo, não passa disso mesmo, isto é de meras desconfianças que não se encontram suportadas em factos, não cabendo ao Tribunal presumir que a motivação da actuação da entidade adjudicante é duvidosa nem tal juízo é apto a suportar a decisão de invalidade declarada pelo Tribunal a quo. Note-se que, como resulta do probatório, beneficiaram do prazo alterado para a apresentação de propostas, além da requerente da prorrogação de prazo – a concorrente D..., Lda – também as concorrentes, B..., Lda e E... – Projecto, F..., Lda, pelo que, nada indica que tenha sido uma determinada concorrente a beneficiar do prazo alargado (mais 3 dias) para a apresentação das propostas, de forma a beliscar o interesse público que está presente na decisão de contratar. Finalmente, vejamos o argumento de que a motivação da decisão de prorrogação de prazo não tem correspondência com a motivação do pedido de prorrogação de prazo apresentado pelo concorrente “D..., Lda”. Como resulta do probatório, a concorrente “D..., Lda”, no pedido que formulou de prorrogação do prazo para entrega de propostas, invocou “dificuldade da obtenção de cotações para os projectos de especialidades”; o Júri do concurso em face desse pedido fez uma proposta de disponibilização do local de execução dos trabalhos para visita dos interessados no dia 25/9/2024, às 10h e a prorrogação do prazo fixado para apresentação das propostas por 3 dias, nos termos do artº 64º do CCP, referindo que se trata de “reabilitação de um edifício com preservação da maioria dos seus elementos arquitectónicos e construtivos” e que “a visita e a inspecção ao local de execução da obra pelos interessados, será benéfica para o dono da obra e para o interesse público, na medida em que permitir| obter melhores propostas” Na sequência dessa proposta, o Presidente da Câmara Municipal da Guarda, dentro do prazo de apresentação das propostas (como se decidiu) proferiu despacho de concordância com a proposta do Júri, despacho esse ratificado por deliberação da Câmara Municipal, tendo sido dada publicidade à prorrogação do prazo de apresentação de propostas na plataforma electrónica às 17 horas e 24 minutos do dia 24.09.2024 e, ainda, através de anúncio publicado em Diário da República (DRE), II Série, n.º 186, de 25.09.2024. A tramitação procedimental descrita revela que foram integralmente respeitado os princípios da publicidade, da transparência e concorrência, princípios gerais da contratação pública (artº 1º-A do CCP), subjacentes ao nº 5 do artº 64º do CCP, de acordo com o qual, “As decisões de prorrogação nos termos do disposto nos números anteriores cabem ao órgão competente para a decisão de contratar e devem ser juntas às peças do procedimento e notificadas a todos os interessados que as tenham adquirido, publicando-se imediatamente aviso daquelas decisões, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 130.º, nºs 1 a 3 do artigo 131.º, no n.º 1 do artigo 167.º, no artigo 197.º e no artigo 208.º”, dando-se assim a conhecer, de forma transparente e no respeito pela igualdade de acesso a todos os interessados (os já identificados na plataforma electrónica e os que ainda não estando na plataforma electrónica porque não adquiriram as peças procedimentais, possam vir a estar) a alteração introduzida em aspecto relevante do procedimento, isto é, o prazo para apresentação de propostas. Por outro lado, a fundamentação usada pela entidade adjudicante para alterar o prazo de apresentação de propostas e a referência a uma visita e a inspecção ao local de execução da obra pelos interessados, ainda que já estivesse prevista nas peças do procedimento, não significa que a entidade adjudicante, no âmbito dos seus poderes discricionários, não pudesse reavaliar a situação e ponderar da vantagem em programar nova vista ao local da realização da empreitada, com vista a uma melhor percepção das condições do local e, com isso, como referiu a entidade adjudicante, obter melhores propostas, sendo certo que, não há norma ou princípio jurídico que vinculasse a entidade adjudicante a apenas reavaliar a situação com base nas razões adiantadas pela concorrente “D..., Lda”, no pedido que formulou de prorrogação do prazo para entrega de propostas. Nessa medida, temos que, ao contrário do decidido pelo Tribunal a quo, a decisão de alterar o prazo de apresentação de propostas e todos os demais actos consequentes, não padecem de invalidade que determinem a sua anulação. Em face de todo o exposto, impõe-se julgar procedente este segmento do recurso interposto. Aqui chegados, cumpriria conhecer da questão que o Tribunal a quo não conheceu, como era devido, isto é, da aplicação ao caso concreto do afastamento, por decisão judicial, do efeito anulatório do contrato consequente da anulação dos actos procedimentais em que tenha assentado a sua celebração (artº 283º, nº2 do CCP) quando, ponderados os interesses públicos e privados em presença e a gravidade da ofensa geradora do vício do acto procedimental em causa, a anulação do contrato se revele desproporcionada ou contrária à boa-fé (artº 283º, nº 4 do CCP). Todavia, face à posição assumida relativamente à conformidade legal dos actos impugnados e dos actos consequentes, não há que afastar qualquer efeito anulatório do contrato decorrente da anulação de actos procedimentais que antecederam a sua celebração, mostrando-se, assim, prejudicado o conhecimento desta questão” . A A. justifica a admissão da revista com a relevância jurídica e social da questão da interpretação do art.º 64.º, do CCP, designadamente sobre se tem ou não carácter taxativo e qual o alcance do seu n.º 4 no que concerne aos limites da eventual discricionariedade administrativa que se admita existir e o papel dos princípios do procedimento pré-contratual a este propósito, bem como com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido erro de julgamento, por violação do citado art.º 64.º, n.º 4 e dos princípios da concorrência, da igualdade de tratamento, da boa-fé e da tutela da confiança, plasmados no art.º 1.º-A, do CCP, dado que o pedido que havia sido formulado pela concorrente “D..., Ldª.” não se fundamentava naquele art.º 64.º, n.º 4, não se percebendo, por isso, a relação de causa-efeito estabelecida pelo acórdão, sendo certo também que o fundamento da decisão de prorrogação mostrava-se destituído de qualquer sentido lógico, jurídico e racional, contrariando o estatuído no art.º 7.º do Programa do Procedimento. As decisões dissonantes das instâncias indiciam alguma complexidade da matéria, suscitando-se legítimas dúvidas, em face do que dispõe o n.º 4 do art.º 64.º do CCP e dos limites do poder discricionário da Administração, sobre o acerto da posição adoptada pelo acórdão recorrido que não beneficia de uma fundamentação sólida e consistente. Embora não tenha sido impugnada na revista a posição perfilhada pelo acórdão recorrido quanto à inoperância da omissão de pronúncia de que padecia a sentença, as consequências desta nulidade poderão ainda vir a colocar-se. Justifica-se, pois, a intervenção do Supremo para uma melhor indagação e, eventualmente, uma melhor decisão num assunto que suscita interrogações jurídicas e que, tendo potencialidade de repetição, reclama uma clarificação de directrizes. 4. Pelo exposto, acordam em admitir a revista. Sem custas. Lisboa, 25 de setembro de 2025. - Fonseca da Paz (relator) - Suzana Tavares da Silva - Ana Celeste Carvalho.