Quem foi o relator do acórdão 01798/98?

O relator foi Madga Espinho Geraldes, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 01798/98?

O acórdão foi proferido em 24 de junho de 2004.

01798/98 - TCAS

Sumário

I - O despacho do Secretário de Estado da Administração Pública, proferido ao abrigo do n.º3, do art.º4.º, do DL n.º81-A/96, de 21/6, assume a natureza de acto administrativo, ao proceder à integração da recorrente em determinada categoria funcional, a qual imputa como lesiva, e não deixa de o ser se, para averiguar das funções desempenhadas por aquela, tiver de interpretar cláusulas do contrato celebrado; II. O DL n.º81-A/96, de 21.06 e o DL n.º195/97, de 31.07, fixaram como requisitos principais a observar no processo de regularização, através de título jurídico adequado, a situação de facto existente em 10.01.96 com referência às funções efectivamente desempenhadas, correspondentes a necessidades permanentes dos serviços, sem prejuízo das habilitações literárias exigidas. III. Sendo as habilitações literárias um dos requisitos gerais de admissão a concurso de provimento na função pública, devem os candidatos reuni-las até ao termo do prazo fixado para a apresentação das respectivas candidaturas (art.º29.º, n.º3 do DL n.º204/98, de 11/7).

Texto

Acordam no TCAS, Secção Contencioso Administrativo, 1º Juízo BÁRBARA ....., identificada a fls. 2 dos autos, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, datado de 26/08/98, que autorizou a sua contratação, ao abrigo do DL n.º81-A/96, de 21 de Junho, na categoria de Técnica Adjunta de 2.ª classe, da carreira Técnico-profissional do Instituto Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial (INETI), negando-lhe, porém, a integração na categoria de Técnica Superior de 2.ª classe, da carreira Técnica Superior, com fundamento em o despacho recorrido estar ferido de vício de violação de lei, e de vício de inconstitucionalidade por violação do princípio da igualdade, consagrado no art.º13.º da Constituição da República Portuguesa. Em alegações de recurso, a recorrente formulou as seguintes conclusões: “A- A recorrente foi bolseira do INETI; B- Exercia, na qualidade de bolseira, funções no Gabinete Jurídico do INETI; C- A recorrente concluiu o curso de Direito em 10 de Outubro de 1996; D- A recorrente tinha vínculo precário ao INETI, desempenhava funções de técnica superior, que correspondiam a necessidades permanentes dos serviços, estava subordinada hierarquicamente, tinha horário completo e mais de três anos de trabalho ininterrupto, pelo que reunia todas as condições para, ao abrigo do D.L. n.º81-A/96 ser integrada no INETI. E- Por isso, em 1998, foi desencadeado o processo de regularização ao abrigo daquele diploma; F- Primeiro, por despacho do Sr. Secretário de Estado da Administração Pública, de 27/04/98, foi indeferida a integração da recorrente, por esta não possuir habilitação, isto não obstante, a recorrente ser licenciada em Direito, desde Outubro de 1996; G- Posteriormente, por despacho de 26/08/98, foi revogado o acto de 27/04/98, e autorizada a admissão da recorrente como Técnica Adjunta, mas, negou-se-lhe a categoria de Técnica Superior que era a correspondente ás funções desempenhadas e às habilitações que possuía; H- É este o acto impugnado no presente recurso; I- O acto recorrido, na tese da entidade recorrida, baseia-se na interpretação de que a al.b) do n.º2 do art.º2.º do D.L. n.º195/97, fixa o limite temporal de 26 de Junho de 1996 para a aquisição das habilitações literárias relevantes para a determinação da carreira a integrar; J- Tal interpretação não tem qualquer apoio na letra da lei, pelo que viola o n.º2 do art.º9.º do Código Civil; K- Pelo que, estando reunidos todos os requisitos do DL n.º81-A/96, este tem que ser aplicado; L- E naturalmente, que aplicados têm que ser os princípios básicos da admissão de pessoal na Função Pública, dos quais resulta inequivocamente que a função, a categoria e as habilitações literárias têm de ter correspondência; M- Ao decidir de modo diferente, o acto impugnado violou o princípio da igualdade consagrado no art.º13.º da Constituição da República Portuguesa, sendo anulável por vício de inconstitucionalidade e de violação de lei; N- Finalmente, o acto impugnado enferma de vício de violação de lei, por violar a alínea c) do n.º2 do art.º3.º do D.L. n.º81-A/96 e porque faz incorrecta interpretação, viola o disposto no n.º2 do art.º2.º do D.L. n.º195/97, sendo anulável por vício de violação de lei”. A autoridade recorrida contra-alegou, pugnando pela improcedência do recurso, concluindo como segue: “A. O processo de regularização de pessoal sem vínculo jurídico adequado, promovido pelos Dec-Lei n.ºs 81-A/96, de 21 de Junho e 195/97, de 31 de Julho, é um processo uno e incindível, não podendo as normas constantes dos n.ºs 1 e 2 do art.º3.º deste último diploma ser interpretadas fora do contexto global e integrado de todo o processo; B. Deste modo o quadro adquirido na primeira fase do processo - em obediência ao disposto no Dec-Lei n.º81-A/96, de 21 de Junho -, que culminou coma celebração de contrato de trabalho a termo certo com os trabalhadores que não detinham vínculo jurídico adequado é determinante na definição da categoria e carreira em que se virá a efectivar a integração daqueles trabalhadores nos quadros da Administração Pública; C. Por isso, os requisitos legalmente exigidos, designadamente o de natureza habilitacional necessário para o provimento na carreira técnica superior, teriam de se encontrar preenchidos até 26 de Junho de 1996, o que não se verificou no presente caso, uma vez que a interessada só obteve a respectiva licenciatura em 10 de Outubro de 1996, para além, portanto, do prazo que a lei entendeu considerar relevante; D. Motivo pelo qual lhe foi recusada a regularização na categoria de Técnico Superior de 2.ª classe, da carreira Técnica Superior”. O Exmº Magistrado do MºPº suscitou a questão prévia da irrecorribilidade do acto impugnado, por este ser um acto meramente opinativo e a divergência entre a recorrente e a Administração assentar na mera interpretação de cláusulas contratuais relativas ao contrato. Ouvida a recorrente, nos termos do n.º1, e da alínea c) do n.º3, do art.º54.º da LPTA, a mesma pronunciou-se pela improcedência da aludida questão prévia. OS FACTOS Tendo em conta os docs. juntos aos autos, o constante do pa e as posições assumidas pelas partes, mostram-se assentes os seguintes factos, com interesse para a decisão: a) - a recorrente foi admitida, em 15 de Novembro de 1994, como bolseira do INETI- Instituto Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial, para o desempenho de funções no Gabinete Jurídico; b) - no âmbito do processo de regularização operada pelo DL 81-A/96, de 21.06, a recorrente, sob proposta formulada pelo INETI, integrou as listas das candidaturas das pessoas que, desempenhando funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços, não possuíam, todavia, qualquer vínculo jurídico à Administração Pública; c) - sobre aquela proposta de contratação foi emitido o Parecer n.º180/DRT/98, da DGAP, datado de 31.03, no qual se concluía ser de negar provimento ao pedido de integração da recorrente nos quadros da Administração Pública, com fundamento no exercício de funções a tempo parcial e não em horário completo, e pela falta das habilitações académicas exigidas para o ingresso na categoria de Técnica Adjunta, da carreira Técnico-profissional do INETI; d) - sobre aquele parecer o Secretário de Estado da Administração Pública proferiu o seguinte despacho, datado de 27.04.98: “Concordo. Não autorizo a contratação proposta, nos termos dos pareceres, que se homologam. Comunique ao Sr. Ministro da Economia.” e) - a recorrente, em 07.07.0/98, apresentou reclamação graciosa do despacho referido em d), sobre a qual foi emitido o Parecer n.º3119/DRT/98/R da DGAP, datado de 17.08.98, que, com base nas declarações do Coordenador do Gabinete Jurídico do INETI, superior hierárquico da recorrente ( fls.11 e 18 dos autos), concluía ser de autorizar a celebração do contrato a termo certo com a recorrente, ao abrigo do art.º5.º, do DL n.º81-A/96, de 2.06; f) - sobre aquele parecer foi proferido despacho do Secretário de Estado da Administração Pública datado de 26.08.98, com o seguinte teor: “Concordo. Autorizo a contratação proposta, após ter sido objecto de reapreciação, nos termos dos pareceres, que se homologam, e da proposta do Senhor Ministro da Economia, em anexo. Assim, revogo o meu Despacho de 027/04/98. Seja presente ao Senhor Ministro das Finanças, tendo em vista o disposto no n.º1, do art.º5.º do Decreto-Lei n.º81-A/96, de 21 de Junho.”; g) - em 05.11.98, face ao teor do despacho que antecede, a recorrente solicitou junto deste Tribunal Central Administrativo, a substituição do objecto do recurso contencioso, ora em análise, que oportunamente intentara, a qual viria a ser admitida por acórdão de 29.03.2001, passando o acto recorrido a ser o despacho 26/08/98, da autoridade recorrida (conclusão H)); h) - a recorrente foi excluída do concurso por não possuir as habilitações literárias necessárias à sua integração na carreira Técnica Superior, entre 10 de Janeiro e 26 de Junho de 1996; i) - a recorrente foi bolseira do INETI desde 15 de Novembro de 1994, desempenhando ao serviço do Gabinete Jurídico, “tarefas que consistiam, nomeadamente, na análise e elaboração de contratos e protocolos, pareceres e outros estudos em matéria jurídica”, conforme declaração do Coordenador do mesmo Gabinete, Dr. Carlos Adrião Rodrigues, junto como doc.n.º5 a fls.18 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido; j) - a recorrente concluiu a Licenciatura em Direito, pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, em 10 de Outubro de 1996. O DIREITO A questão prévia suscitada O Exmº Magistrado do MºPº suscitou a questão prévia da irrecorribilidade do acto impugnado, com o fundamento em este não ser um acto administrativo mas um mero acto opinativo e, como tal, insusceptível de impugnação contenciosa, por, nos termos do n.º1, do art.º186.º do CPA, se limitar a interpretar as cláusulas contratuais relativas ao contrato objecto das divergências entre a recorrente e a Administração Pública. Resulta, em síntese, do n.º1, do art.º186.º do CPA que, no âmbito da interpretação de cláusulas contratuais, os actos emitidos pelo co-contratante administrativo não configuram actos unilaterais e autoritários, próprios de quem age como autoridade, mas uma manifestação de vontade de base negocial, de uma das partes interessadas no contrato, pelo que o meio processual idóneo para discutir questões relativas à interpretação e validade do contrato é a acção e não o recurso contencioso, conforme resulta do disposto na alínea g), do n.º1, do art.-º51 do ETAF. No caso dos autos, o acto impugnado autorizou a contratação da recorrente como Técnica Adjunta de 2.ª classe da carreira Técnico-profissional do INETI, negando-lhe contudo, a contratação como Técnica Superior de 2.ª classe, da carreira Técnica Superior, para a qual entende possuir as habilitações necessárias, as quais correspondem às funções efectivamente desempenhadas até então, que configuram o quadro de actuação do conteúdo funcional do grupo de pessoal técnico superior. A questão passa por saber como interpretar o acto recorrido. A lei configura-o como uma “autorização” (cfr. art.º5.º, n.º2). Segundo Rogério Soares (in “Direito Administrativo”, Coimbra, 1978. p.114), trata-se de uma autorização constitutiva com carácter de controle preventivo. O conteúdo do outro acto de “autorização”, in casu o despacho do Sr. Secretário de Estado do Orçamento, de 12.10.98, como que legitima, pela apreciação da legalidade e do mérito o conteúdo do acto praticado pelo Sr. Secretário de Estado da Administração Pública. Daqui resulta que, o membro do Governo com a tutela sobre o organismo, quer no caso de prorrogação dos contratos já existentes (art.º3.º, n.º3, do DL n.º81-A/96), quer no caso de primeira celebração (art.º5.º, n.º3 do citado Dec-Lei), após a sua concordância com a “prorrogação dos contratos”, no 1.º caso, ou com a “indispensabilidade da prestação do serviço” para assegurar o “regular funcionamento dos serviços”, no 2.º caso, tem de remeter os elementos referidos no n.º2, do art.º3.º àqueles mesmos governantes para autorização (no caso, ao Ministro das Finanças e ao Ministro da Administração Pública). A remessa desses elementos visava, inequivocamente, que os mesmos viessem a ser analisados e estudados, a fim de se averiguar não só da conveniência, necessidade e oportunidade da contratação, mas também aferir da legalidade e conformidade com os pressupostos do regime especial de regularização da situação jurídica do pessoal em situação irregular na Administração Pública. Uma vez concedida essa autorização conjunta, de acordo com a análise feita aos elementos enviados, e só com ela, fica então definido o quadro jurídico da contratação e os seus moldes. Deste modo, os actos administrativos de regularização, ao abrigo do DL n.º81-A/96, são da autoria de serviços dependentes de outros membros do Governo que não o Secretário de Estado da Administração Pública, a quem competia, posteriormente, e conjuntamente com o Ministro das Finanças, conceder a autorização final (cfr. arts.4.º, n.º3, e 5.º, n.º2) para os quais inclusive, caberia recurso hierárquico necessário dos actos dos dirigentes dos respectivos serviços que fossem lesivos dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos interessados. Nos termos do art.º120.º do CPA consideram-se actos administrativos “ (...) as decisões dos órgãos da Administração Pública que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”, por oposição aos actos opinativos, através dos quais a Administração declara ou expõe o seu entendimento acerca de determinada questão de facto ou de direito, ou em relação a uma pretensão que o particular, eventualmente, se propõe apresentar-lhe. Ora, nos presentes autos, em causa está o facto da Administração, através do despacho recorrido, ter autorizado a contratação da recorrente na categoria de Técnica Adjunta de 2.ª classe, da carreira Técnico-profissional, quando, segundo a mesma, lhe assistia o direito a ser contratada na categoria de Técnica Superior de 2.ª classe, da carreira Técnica Superior. Assim, sendo um acto de autorização, no exercício de poderes de autoridade conferidos pelo n.º2, do art.º5.º do DL n.º81-A/96, não se confundindo, pois, com o contrato autorizado, o qual tem, existência jurídica autónoma (cfr. Ac. do STA, de 09.02.88, in Rec. 23979) ao definir unilateral e autoritariamente os termos do contrato, e, em função deles, a categoria que à recorrente caberia no seu posterior ingresso no quadro de pessoal do INETI, assume a natureza de acto administrativo, produzido numa relação jurídica administrativa multipolar. Deste modo, o acto impugnado é um acto administrativo, inserido no procedimento administrativo desencadeado pela Administração com vista à regularização da situação funcional da recorrente, definindo de antemão a sua contratação, ao decidir a sua integração num determinado conteúdo funcional, numa certa categoria- Técnica Adjunta de 2.ª classe. Ora, a recorrente impugna essa decisão por errada e desfavorável, representando para ela a definição final da sua situação naquele procedimento de regularização, sento como tal, um acto administrativo lesivo dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, geradores de efeitos jurídicos externos, que não meramente inter-orgânicos, e não um mero acto opinativo e interno, contenciosamente irrecorrível. Ao contrário do entendimento do Exmº Magistrado do MºPº, no seu parecer de fls.127 a 129 dos autos, o aludido despacho não visou interpretar qualquer cláusula contratual, nem se pronunciou sobre a validade do contrato, não se tendo limitado a agir como parte de um qualquer contrato, nos termos do n.º1, do art.º186.º do CPA, antes decidiu, de forma unilateral e autoritária, o enquadramento da recorrente numa categoria funcional que a mesma imputa ser lesiva, nomeadamente em termos remuneratórios e de igualdade no direito de acesso à carreira. O acto de atribuição da categoria é um acto administrativo e não deixa de o ser se, para averiguar as funções desempenhadas pelo interessado, tiver de interpretar cláusulas dos contratos que estes celebraram. Improcede, deste modo, a suscitada questão prévia, nos termos supra referidos, não havendo outras excepções ou questões prévias que obstem ao conhecimento de mérito. Do mérito do recurso contencioso O objecto do presente recurso contencioso é o despacho do Secretário de Estado da Administração Pública, datado de 26.08.98, proferido no âmbito do procedimento administrativo desencadeado pela Administração Pública com vista à regularização da situação irregular e precária da recorrente, nos termos do DL n.º81-A796, de 21 de Junho, e do DL n.º195/97, de 31 de Julho. A recorrente, nas conclusões das suas alegações, imputa ao acto impugnado os seguintes vícios: - vício de violação de lei, por violação da alínea c), do n.º2, do art.º3.º, do DL n.º81-A/96, de 21 de Junho; - vício de violação de lei, por violação do n.º2, do art.º2.º, do DL n.º195/97, de 31 de Julho; - vício de inconstitucionalidade e de violação de lei por violação do princípio da igualdade consagrado no art.º13.º da CRP. Da violação da alínea c), do n.º2, do art.º3.º, do DL n.º81-A/96, de 21 de Junho, e do n.º2, do art.º2.º, do DL n.º195/97, de 31 de Julho. Alega a recorrente que o despacho impugnado enferma de vício de violação de lei, por violar a alínea c), do n.º2 do art.º3.º do D.L. n.º81-A/96 e porque faz incorrecta interpretação, viola também o disposto no n.º2 do art.º2.º do D.L. n.º195/97, sendo, como tal, anulável. Conforme já referido, o despacho impugnado autorizou a contratação a termo certo da recorrente, no seguimento do processo regularizador dos vínculos laborais precários existentes na Administração Pública desencadeado pelo DL n.º81-A/96, e determinou a sua integração na carreira Técnico-profissional, com a categoria de Técnica Adjunta de 2.ª classe. A recorrente entende que aquele despacho enferma de vício de violação de lei, dado que, desde 15.11.94, sempre desempenhara funções que se enquadravam no conteúdo funcional da carreira Técnica Superior, pelo que, devia ter-lhe sido atribuída a categoria de Técnica Superior de 2.ª classe, sendo certo que, à data da sua candidatura possuía habilitações académicas que lhe possibilitavam o ingresso nessa carreira, nos termos da alínea c), do n.º1, do DL n.º248/85, de 15.07 - Licenciatura em Direito. Entende ainda que a autoridade recorrida não fez correcta interpretação da alínea b), do n.º2, do art.º2.º, do DL n.º195/97, ao interpretar o limite temporal aí prescrito- “entre 10 de Janeiro e 26 de Junho de 1996”- como um prazo dentro do qual se teria de ter por verificada a posse das habilitações literárias exigidas para o ingresso nas respectivas carreiras. Vejamos. A contratação a termo certo na Administração Pública caracteriza-se por visar a satisfação de necessidades transitórias dos serviços, não conferindo a qualidade de agente administrativo. As razões que justificam o seu recurso, denotam precisamente a sua natureza precária. Assim, o legislador socorreu-se desta modalidade de contrato para satisfazer necessidades permanentes dos serviços administrativos e, para obviar a esta utilização irregular e desadequada de vínculos precários, surgiu o DL n.º81-A/96, de 21.06, com o qual se iniciou um processo no sentido de proceder à regularização de um conjunto de situações irregulares e insustentáveis, pelo facto de se estarem a executar funções próprias e permanentes dos serviços sem se dispor, contudo, de um vínculo jurídico que legitimasse a execução de tais tarefas. O objectivo do legislador foi o de iniciar um processo de regularização tendente a assegurar que, a curto prazo, o desempenho dessas funções fosse apenas assegurado por pessoal nomeado. No âmbito da sua previsão legal encontrava-se a regulamentação de 3 situações distintas de pessoal, contudo, iremos deter-nos unicamente naquela que aos presentes autos concerne. Assim, ao contrário das situações abrangidas pelo art.º3.º do citado diploma legal – em que apenas havia uma mera prorrogação, posteriormente autorizada, do contrato a termo certo-, o n.º1, do art.º4.º, previa que “O pessoal sem vínculo jurídico adequado que, em 10 de janeiro de 1996, desempenhava funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços, com subordinação hierárquica e horário completo, e que naquela data contava mais de três anos de trabalho ininterrupto é contratado a termo certo, a título excepcional, até 30 de Abril de 1997”. Ora, este pessoal devia obrigatoriamente ser contratado a termo certo, estando a celebração do contrato sujeita a uma autorização prévia do Ministro das Finanças e do membro do Governo responsável pela função pública. Uma vez concedida a autorização, o contrato considerava-se celebrado por urgente conveniência de serviço (cfr. art.º8.º). Ocorrido em 30.04.97 o termo dos contratos celebrados ao abrigo do citado Dec-Lei havia que adoptar medidas tendentes a pôr cobro às situações de precariedade na Administração Pública, tendo sido neste contexto que surgiu o DL n.º195/97, de 31 de Julho, que visou definir e calendarizar as diversas etapas do gradual e selectivo processo de integração do pessoal em situação irregular, obrigando os dirigentes dos serviços a abrirem concursos necessários à integração respectiva, numa calendarização redefinida pelo DL n.º256/8, de 14/8, que postulou que a abertura dos concursos far-se-ia para a categoria da carreira correspondente às funções efectivamente desempenhadas, constituindo um natural desenvolvimento do DL n.º81-A/96 e com ele devendo ser articulado. Esclarece ainda que, a sua aplicabilidade não está dependente do momento em que se celebra o contrato a termo certo, pelo que, em conformidade, determina-se a sua aplicação ao pessoal que, por incúria dos serviços, não foi contratado ( cfr. alínea a), do n.º2, e art.º2.º, n.º4). A sua finalidade essencial era pôr cobro à precariedade no emprego, por duas vias: pela integração do pessoal contratado (art.º3.º), mediante concurso (arts.4.º a 6.º), e pela celebração dos contratos a termo certo que até então ainda não sido formalizados, os quais vigorariam até à ocorrência de uma qualquer das causas definidas na lei (cfr. arts.2.º, n.º1, alínea a) e 9.º, n.º1, 2.ª parte, e n.º2). Ora, a recorrente, à data da entrada em vigor do DL n.º195/97, ainda não tinha celebrado qualquer contrato. Por tal motivo, e porque beneficiava daquele diploma, nos termos do disposto no seu art.º2.º, n.º2, alínea a), adquiriu o direito à celebração de contrato a termo certo e à apresentação da sua candidatura a concurso com vista à sua integração, procedimento para o qual foi convocada pela Nota n.º140/81/98, de 24.11.98, a fls.51 dos autos, que aqui se dá por reproduzida. A questão central passa por saber se, como defende a autoridade recorrida, o objectivo dos citados diplomas legais seria o de proceder à regularização dos trabalhadores na situação em que se encontravam entre 10 de Janeiro e 21 de Junho de 1996, considerando esta última data como o limite em que se teriam de ter por verificados, cumulativamente, todos os requisitos legalmente exigidos para o provimento na carreira Técnica Superior, designadamente, os de natureza habilitacional, nos termos da alínea b), do n.º2, do art.º2.º do DL n.º195/97. Sendo que a recorrente concluiu a sua Licenciatura em Direito em 10 de Outubro de 1996, daquele entendimento resultou a integração da recorrente por contrato a termo certo, em 26.08.98, na categoria de Técnica Adjunta de 2.ª classe. Efectivamente, as habilitações literárias constituem um requisito fundamental para o provimento em determinado lugar na função pública. Mas além destas, impõe-se também a existência da condição de facto essencial à forma de provimento por contrato, que é o desempenho efectivo das correspondentes funções. Por outro lado, o espírito dos citados diplomas legais foi o de tomar como base para a regularização das situações aquele pessoal que, sem vínculo jurídico adequado, desempenhava funções próprias e permanentes dos serviços, a situação de facto existente em 10 de Janeiro de 1996 referente às funções desempenhadas. Daí que, nos termos da alíneas c), do n.º2, do art.º3.º, e do n.º3, do art.º5.º do DL n.º81-A/96, se mande atender “às funções que exerce e respectiva equiparação à categoria e carreira”, e relativamente aos casos de integração, “às funções efectivamente desempenhadas” (cfr. art.º3.º, n.º1 do DL n.º195/97). No mais, e numa tentativa de uniformizar a interpretação da expressão “funções efectivamente desempenhadas”, veio o DL n.º256/98, de 14 de Agosto alterar os arts.3.º e 4.º do DL n.º195/97, optando por considerar que “as funções efectivamente desempenhadas são as constantes dos contratos a termo certo autorizados (...) sem prejuízo das habilitações literárias e profissionais exigidas ...” (Preâmbulo daquele Dec-Lei). Ou seja, para efeito daqueles diplomas, tal como já havia acontecido nos termos do art.º37.º, n.º3 do DL n.º427/89, de 7 de Dezembro, o que releva é a função concretamente exercida nessa data. Assim sendo, haverá que considerar que a recorrente foi admitida como bolseira no INETI, em 1994, para o desempenho de funções no respectivo Gabinete Jurídico, as quais consistiam, designadamente, na análise e elaboração de contratos e protocolos, pareceres e outros estudos em matéria jurídica. Tal quadro de actuação, com “funções de concepção”, enquadra-se no conteúdo funcional do grupo de pessoal Técnico Superior, nos moldes em que é genericamente caracterizada no mapa I anexo ao DL n.º248/85, de 15 de Julho, diploma que definia o regime geral de estruturação de carreiras da função pública. Segundo esse mapa, seriam “funções de investigação, estudo, concepção (...) de âmbito geral ou especializado, executadas com autonomia e responsabilidade, tendo em vista informar a decisão superior, requerendo uma especialização e formação básica de nível de licenciatura”. Ora, não obstante a recorrente ter apenas concluído a sua licenciatura em 10.10.96, quando foi notificada para apresentar a sua candidatura a concurso com vista à sua contratação a termo certo, em 24.11.98 já era detentora da mesma. Possuía assim as habilitações mínimas exigidas para ser admitida na carreira Técnica Superior, tendo, no entanto, sido contratada na carreira Técnico-profissional. Desde logo, afere-se um desfasamento entre as funções que desempenha e o conteúdo funcional da carreira em que é integrada. De acordo com aquele citado mapa, a carreira Técnico-profissional integra “funções de execução”, de “natureza executiva de aplicação técnica (...) enquadrados em directivas bem definidas, exigindo conhecimentos técnicos, teóricos e práticos obtidos através de curso profissional”. Deste quadro, há desde logo uma ideia a reter: como situação regra, o quadro adquirido na 1.ª fase do processo de regularização é o que servirá de base ao procedimento de integração, este último, consequência natural daquela fase. Assim, porque nos termos do n.º3, do art.º19.º, do DL n.º427/89, de 7 de Dezembro “só pode ser contratado o pessoal que possua as habilitações literárias e qualificações profissionais adequadas ao desempenho das respectivas funções”, é suposto que as funções desempenhadas venham, correctamente classificadas no clausulado contratual e, como tal, devidamente tituladas nos despachos autorizadores. Parece que assim não foi. Nos termos do DL n.º195/97, os concursos são abertos para a categoria correspondente às funções efectivamente desempenhadas, sendo a integração no quadro de pessoal efectuada no primeiro escalão da categoria de ingresso da carreira correspondente a essas funções, ou para as quais se possuam habilitações literárias e profissionais (cfr. art.º3.º, n.º1 do DL n.º195/97). O legislador presume que as funções desempenhadas correspondem às constantes dos contratos a termo certo celebrados ao abrigo dos citados diplomas legais, devendo os serviços providenciar no sentido de elaborarem novas propostas de contratação, de modo a respeitarem aquela regra, sempre que ocorra um desfasamento entre estas. Quanto à tramitação dos concursos, esta obedece ao disposto no DL n.º498/88, de 30.12, para os que foram divulgados até 10 de Agosto de 1998, sendo regidos pelo DL n.º204/98, de 11/7, todos os que foram divulgados após aquela data, ressalvadas as especificidades constantes dos n.ºs4 a 7, do art.º5.º, do DL n.º195/97, com as alterações do DL n.º256/98, de 14.08. Tendo a recorrente sido notificada para se apresentar a concurso, por notificação de 24 de Novembro de 1998 (cfr. Nota n.º140/81/98), aplica-se-lhe o DL n.º204/98. Nos termos do art.º29.º do citado Dec-Lei, as habilitações literárias são um dos requisitos gerais de admissão a concurso de provimento em funções públicas (alínea c)), devendo os candidatos reuni-las até ao termo do prazo fixado para a apresentação de candidaturas (n.º3). À data da abertura do concurso com vista à integração da recorrente, esta já possuía a licenciatura em Direito. Por sua vez, nem o art.º2.º do DL n.º195/97, nem qualquer outro diploma, estabelecem prazo especial dentro do qual os candidatos devem possuir as habilitações legalmente exigidas para a regularização na categoria correspondente às funções efectivamente exercidas, e nem sequer aí se refere prazo para a posse, ou qualquer outro limite especial. O que resulta daquele n.º2, é que o regime estabelecido, seja aplicável, não só aos trabalhadores que em 10 de Janeiro de 1996 contavam três anos de serviço, mas também àqueles que foram contratados sem vínculo jurídico adequado entre 10 de Janeiro e 26 de Junho de 1996. Deste modo, vigora o regime geral estabelecido no art.º29.º do DL n.º204/98, de 11.07, segundo o qual “Os candidatos devem reunir os requisitos referidos nos números anteriores até ao termo do prazo fixado para a apresentação das candidaturas.” (n.º3). Assim, e atendendo a que a regularização dos vínculos precários devia ter como referência as funções efectivamente desempenhadas em 10.01.96, correspondentes a necessidades permanentes dos serviços, sem prejuízo das habilitações literárias exigidas, a recorrente, titular de licenciatura em Direito desde 10 de Outubro de 1996, e tendo a abertura do concurso com vista à sua integração sido posterior a essa data, tem efectivamente o direito à regularização da sua situação laboral na categoria correspondente às funções por si efectivamente exercidas, isto é, na categoria de Técnica Superior de 2.ª classe, em conformidade com o disposto nos arts.3.º e 4.º do DL n.º 81-A/96, de 21.06, arts.2.º, 3.º e 5.º do DL n.º 195/97, com as alterações do DL n.º 256/98, de 14.08, e art.º29.º do DL n.º 204/98, de 11.07, tendo o acto recorrido violado tais disposições legais. Da violação do princípio da igualdade consagrado no art.º13.º da CRP. Invoca a recorrente a inconstitucionalidade decorrente do vício de violação de lei por violação do princípio da igualdade consagrado no art.º13.º da CRP, o que só alegou em sede de alegações finais de recurso contencioso. Ora, tal inconstitucionalidade não foi alegada em sede de petição inicial do presente recurso, tendo a recorrente mantido como fundamentos do recurso os factos constantes dos artigos 20º a 53º da petição inicial, como refere no artº 25º do seu requerimento de substituição de objecto do recurso, a fls. 33 dos autos. Como é entendimento jurisprudencial dominante, o tribunal só deve conhecer dos vícios imputados ao acto recorrido na petição inicial, não devendo ser conhecidos e apreciados aqueles que o recorrente acrescenta nas alegações de recurso, sem invocação do conhecimento superveniente de tais vícios. É o caso do vício de violação de lei por violação do princípio da igualdade previsto no artº 13º da CRP, que a recorrente imputa ao acto recorrido, pela primeira vez nas suas alegações de recurso, pelo que de tal vício se não conhece. Pelo exposto, atentos os fundamentos invocados, procedendo os supra apontados vícios de violação de lei - violação do art.º3.º alínea c) do n.º2 do D.L. n.º81-A/96 e o disposto no art.º2.º, nº2, do D.L. n.º195/97 - procedem as conclusões das alegações da recorrente, pelo que o presente recurso merece provimento. Acordam, pois, os Juizes do TCAS, Secção Contencioso Administrativo, 1.º Juízo, em: a) - conceder provimento ao presente recurso contencioso; b) - sem custas, por isenção da autoridade recorrida. LISBOA, 24.06.04

Sumário

II. O DL n.º81-A/96, de 21.06 e o DL n.º195/97, de 31.07, fixaram como requisitos principais a observar no processo de regularização, através de título jurídico adequado, a situação de facto existente em 10.01.96 com referência às funções efectivamente desempenhadas, correspondentes a necessidades permanentes dos serviços, sem prejuízo das habilitações literárias exigidas.

III. Sendo as habilitações literárias um dos requisitos gerais de admissão a concurso de provimento na função pública, devem os candidatos reuni-las até ao termo do prazo fixado para a apresentação das respectivas candidaturas (art.º29.º, n.º3 do DL n.º204/98, de 11/7).

Texto Integral

Acordam no TCAS, Secção Contencioso Administrativo, 1º Juízo

BÁRBARA ....., identificada a fls. 2 dos autos, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, datado de 26/08/98, que autorizou a sua contratação, ao abrigo do DL n.º81-A/96, de 21 de Junho, na categoria de Técnica Adjunta de 2.ª classe, da carreira Técnico-profissional do Instituto Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial (INETI), negando-lhe, porém, a integração na categoria de Técnica Superior de 2.ª classe, da carreira Técnica Superior, com fundamento em o despacho recorrido estar ferido de vício de violação de lei, e de vício de inconstitucionalidade por violação do princípio da igualdade, consagrado no art.º13.º da Constituição da República Portuguesa.

Em alegações de recurso, a recorrente formulou as seguintes conclusões:

“A- A recorrente foi bolseira do INETI;

B- Exercia, na qualidade de bolseira, funções no Gabinete Jurídico do INETI;

C- A recorrente concluiu o curso de Direito em 10 de Outubro de 1996;

D- A recorrente tinha vínculo precário ao INETI, desempenhava funções de técnica superior, que correspondiam a necessidades permanentes dos serviços, estava subordinada hierarquicamente, tinha horário completo e mais de três anos de trabalho ininterrupto, pelo que reunia todas as condições para, ao abrigo do D.L. n.º81-A/96 ser integrada no INETI.

E- Por isso, em 1998, foi desencadeado o processo de regularização ao abrigo daquele diploma;

F- Primeiro, por despacho do Sr. Secretário de Estado da Administração Pública, de 27/04/98, foi indeferida a integração da recorrente, por esta não possuir habilitação, isto não obstante, a recorrente ser licenciada em Direito, desde Outubro de 1996;

G- Posteriormente, por despacho de 26/08/98, foi revogado o acto de 27/04/98, e autorizada a admissão da recorrente como Técnica Adjunta, mas, negou-se-lhe a categoria de Técnica Superior que era a correspondente ás funções desempenhadas e às habilitações que possuía;

H- É este o acto impugnado no presente recurso;

I- O acto recorrido, na tese da entidade recorrida, baseia-se na interpretação de que a al.b) do n.º2 do art.º2.º do D.L. n.º195/97, fixa o limite temporal de 26 de Junho de 1996 para a aquisição das habilitações literárias relevantes para a determinação da carreira a integrar;

J- Tal interpretação não tem qualquer apoio na letra da lei, pelo que viola o n.º2 do art.º9.º do Código Civil;

K- Pelo que, estando reunidos todos os requisitos do DL n.º81-A/96, este tem que ser aplicado;

L- E naturalmente, que aplicados têm que ser os princípios básicos da admissão de pessoal na Função Pública, dos quais resulta inequivocamente que a função, a categoria e as habilitações literárias têm de ter correspondência;

M- Ao decidir de modo diferente, o acto impugnado violou o princípio da igualdade consagrado no art.º13.º da Constituição da República Portuguesa, sendo anulável por vício de inconstitucionalidade e de violação de lei;

N- Finalmente, o acto impugnado enferma de vício de violação de lei, por violar a alínea c) do n.º2 do art.º3.º do D.L. n.º81-A/96 e porque faz incorrecta interpretação, viola o disposto no n.º2 do art.º2.º do D.L. n.º195/97, sendo anulável por vício de violação de lei”.

A autoridade recorrida contra-alegou, pugnando pela improcedência do recurso, concluindo como segue:

“A. O processo de regularização de pessoal sem vínculo jurídico adequado, promovido pelos Dec-Lei n.ºs 81-A/96, de 21 de Junho e 195/97, de 31 de Julho, é um processo uno e incindível, não podendo as normas constantes dos n.ºs 1 e 2 do art.º3.º deste último diploma ser interpretadas fora do contexto global e integrado de todo o processo;

B. Deste modo o quadro adquirido na primeira fase do processo - em obediência ao disposto no Dec-Lei n.º81-A/96, de 21 de Junho -, que culminou coma celebração de contrato de trabalho a termo certo com os trabalhadores que não detinham vínculo jurídico adequado é determinante na definição da categoria e carreira em que se virá a efectivar a integração daqueles trabalhadores nos quadros da Administração Pública;

C. Por isso, os requisitos legalmente exigidos, designadamente o de natureza habilitacional necessário para o provimento na carreira técnica superior, teriam de se encontrar preenchidos até 26 de Junho de 1996, o que não se verificou no presente caso, uma vez que a interessada só obteve a respectiva licenciatura em 10 de Outubro de 1996, para além, portanto, do prazo que a lei entendeu considerar relevante;

D. Motivo pelo qual lhe foi recusada a regularização na categoria de Técnico Superior de 2.ª classe, da carreira Técnica Superior”.

O Exmº Magistrado do MºPº suscitou a questão prévia da irrecorribilidade do acto impugnado, por este ser um acto meramente opinativo e a divergência entre a recorrente e a Administração assentar na mera interpretação de cláusulas contratuais relativas ao contrato.

Ouvida a recorrente, nos termos do n.º1, e da alínea c) do n.º3, do art.º54.º da LPTA, a mesma pronunciou-se pela improcedência da aludida questão prévia.

OS FACTOS

Tendo em conta os docs. juntos aos autos, o constante do pa e as posições assumidas pelas partes, mostram-se assentes os seguintes factos, com interesse para a decisão:

a) - a recorrente foi admitida, em 15 de Novembro de 1994, como bolseira do INETI- Instituto Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial, para o desempenho de funções no Gabinete Jurídico;

b) - no âmbito do processo de regularização operada pelo DL 81-A/96, de 21.06, a recorrente, sob proposta formulada pelo INETI, integrou as listas das candidaturas das pessoas que, desempenhando funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços, não possuíam, todavia, qualquer vínculo jurídico à Administração Pública;

c) - sobre aquela proposta de contratação foi emitido o Parecer n.º180/DRT/98, da DGAP, datado de 31.03, no qual se concluía ser de negar provimento ao pedido de integração da recorrente nos quadros da Administração Pública, com fundamento no exercício de funções a tempo parcial e não em horário completo, e pela falta das habilitações académicas exigidas para o ingresso na categoria de Técnica Adjunta, da carreira Técnico-profissional do INETI;

d) - sobre aquele parecer o Secretário de Estado da Administração Pública proferiu o seguinte despacho, datado de 27.04.98: “Concordo. Não autorizo a contratação proposta, nos termos dos pareceres, que se homologam. Comunique ao Sr. Ministro da Economia.”

e) - a recorrente, em 07.07.0/98, apresentou reclamação graciosa do despacho referido em d), sobre a qual foi emitido o Parecer n.º3119/DRT/98/R da DGAP, datado de 17.08.98, que, com base nas declarações do Coordenador do Gabinete Jurídico do INETI, superior hierárquico da recorrente ( fls.11 e 18 dos autos), concluía ser de autorizar a celebração do contrato a termo certo com a recorrente, ao abrigo do art.º5.º, do DL n.º81-A/96, de 2.06;

f) - sobre aquele parecer foi proferido despacho do Secretário de Estado da Administração Pública datado de 26.08.98, com o seguinte teor: “Concordo.

Autorizo a contratação proposta, após ter sido objecto de reapreciação, nos termos dos pareceres, que se homologam, e da proposta do Senhor Ministro da Economia, em anexo. Assim, revogo o meu Despacho de 027/04/98. Seja presente ao Senhor Ministro das Finanças, tendo em vista o disposto no n.º1, do art.º5.º do Decreto-Lei n.º81-A/96, de 21 de Junho.”;

g) - em 05.11.98, face ao teor do despacho que antecede, a recorrente solicitou junto deste Tribunal Central Administrativo, a substituição do objecto do recurso contencioso, ora em análise, que oportunamente intentara, a qual viria a ser admitida por acórdão de 29.03.2001, passando o acto recorrido a ser o despacho 26/08/98, da autoridade recorrida (conclusão H));

h) - a recorrente foi excluída do concurso por não possuir as habilitações literárias necessárias à sua integração na carreira Técnica Superior, entre 10 de Janeiro e 26 de Junho de 1996;

i) - a recorrente foi bolseira do INETI desde 15 de Novembro de 1994, desempenhando ao serviço do Gabinete Jurídico, “tarefas que consistiam, nomeadamente, na análise e elaboração de contratos e protocolos, pareceres e outros estudos em matéria jurídica”, conforme declaração do Coordenador do mesmo Gabinete, Dr. Carlos Adrião Rodrigues, junto como doc.n.º5 a fls.18 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

j) - a recorrente concluiu a Licenciatura em Direito, pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, em 10 de Outubro de 1996.

O DIREITO

A questão prévia suscitada

O Exmº Magistrado do MºPº suscitou a questão prévia da irrecorribilidade do acto impugnado, com o fundamento em este não ser um acto administrativo mas um mero acto opinativo e, como tal, insusceptível de impugnação contenciosa, por, nos termos do n.º1, do art.º186.º do CPA, se limitar a interpretar as cláusulas contratuais relativas ao contrato objecto das divergências entre a recorrente e a Administração Pública.

Resulta, em síntese, do n.º1, do art.º186.º do CPA que, no âmbito da interpretação de cláusulas contratuais, os actos emitidos pelo co-contratante administrativo não configuram actos unilaterais e autoritários, próprios de quem age como autoridade, mas uma manifestação de vontade de base negocial, de uma das partes interessadas no contrato, pelo que o meio processual idóneo para discutir questões relativas à interpretação e validade do contrato é a acção e não o recurso contencioso, conforme resulta do disposto na alínea g), do n.º1, do art.-º51 do ETAF.

No caso dos autos, o acto impugnado autorizou a contratação da recorrente como Técnica Adjunta de 2.ª classe da carreira Técnico-profissional do INETI, negando-lhe contudo, a contratação como Técnica Superior de 2.ª classe, da carreira Técnica Superior, para a qual entende possuir as habilitações necessárias, as quais correspondem às funções efectivamente desempenhadas até então, que configuram o quadro de actuação do conteúdo funcional do grupo de pessoal técnico superior.

A questão passa por saber como interpretar o acto recorrido.

A lei configura-o como uma “autorização” (cfr. art.º5.º, n.º2).

Segundo Rogério Soares (in “Direito Administrativo”, Coimbra, 1978. p.114), trata-se de uma autorização constitutiva com carácter de controle preventivo.

O conteúdo do outro acto de “autorização”, in casu o despacho do Sr. Secretário de Estado do Orçamento, de 12.10.98, como que legitima, pela apreciação da legalidade e do mérito o conteúdo do acto praticado pelo Sr. Secretário de Estado da Administração Pública.

Daqui resulta que, o membro do Governo com a tutela sobre o organismo, quer no caso de prorrogação dos contratos já existentes (art.º3.º, n.º3, do DL n.º81-A/96), quer no caso de primeira celebração (art.º5.º, n.º3 do citado Dec-Lei), após a sua concordância com a “prorrogação dos contratos”, no 1.º caso, ou com a “indispensabilidade da prestação do serviço” para assegurar o “regular funcionamento dos serviços”, no 2.º caso, tem de remeter os elementos referidos no n.º2, do art.º3.º àqueles mesmos governantes para autorização (no caso, ao Ministro das Finanças e ao Ministro da Administração Pública). A remessa desses elementos visava, inequivocamente, que os mesmos viessem a ser analisados e estudados, a fim de se averiguar não só da conveniência, necessidade e oportunidade da contratação, mas também aferir da legalidade e conformidade com os pressupostos do regime especial de regularização da situação jurídica do pessoal em situação irregular na Administração Pública.

Uma vez concedida essa autorização conjunta, de acordo com a análise feita aos elementos enviados, e só com ela, fica então definido o quadro jurídico da contratação e os seus moldes. Deste modo, os actos administrativos de regularização, ao abrigo do DL n.º81-A/96, são da autoria de serviços dependentes de outros membros do Governo que não o Secretário de Estado da Administração Pública, a quem competia, posteriormente, e conjuntamente com o Ministro das Finanças, conceder a autorização final (cfr. arts.4.º, n.º3, e 5.º, n.º2) para os quais inclusive, caberia recurso hierárquico necessário dos actos dos dirigentes dos respectivos serviços que fossem lesivos dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos interessados.

Nos termos do art.º120.º do CPA consideram-se actos administrativos “ (...) as decisões dos órgãos da Administração Pública que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”, por oposição aos actos opinativos, através dos quais a Administração declara ou expõe o seu entendimento acerca de determinada questão de facto ou de direito, ou em relação a uma pretensão que o particular, eventualmente, se propõe apresentar-lhe.

Ora, nos presentes autos, em causa está o facto da Administração, através do despacho recorrido, ter autorizado a contratação da recorrente na categoria de Técnica Adjunta de 2.ª classe, da carreira Técnico-profissional, quando, segundo a mesma, lhe assistia o direito a ser contratada na categoria de Técnica Superior de 2.ª classe, da carreira Técnica Superior.

Assim, sendo um acto de autorização, no exercício de poderes de autoridade conferidos pelo n.º2, do art.º5.º do DL n.º81-A/96, não se confundindo, pois, com o contrato autorizado, o qual tem, existência jurídica autónoma (cfr. Ac. do STA, de 09.02.88, in Rec. 23979) ao definir unilateral e autoritariamente os termos do contrato, e, em função deles, a categoria que à recorrente caberia no seu posterior ingresso no quadro de pessoal do INETI, assume a natureza de acto administrativo, produzido numa relação jurídica administrativa multipolar.

Deste modo, o acto impugnado é um acto administrativo, inserido no procedimento administrativo desencadeado pela Administração com vista à regularização da situação funcional da recorrente, definindo de antemão a sua contratação, ao decidir a sua integração num determinado conteúdo funcional, numa certa categoria- Técnica Adjunta de 2.ª classe.

Ora, a recorrente impugna essa decisão por errada e desfavorável, representando para ela a definição final da sua situação naquele procedimento de regularização, sento como tal, um acto administrativo lesivo dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, geradores de efeitos jurídicos externos, que não meramente inter-orgânicos, e não um mero acto opinativo e interno, contenciosamente irrecorrível.

Ao contrário do entendimento do Exmº Magistrado do MºPº, no seu parecer de fls.127 a 129 dos autos, o aludido despacho não visou interpretar qualquer cláusula contratual, nem se pronunciou sobre a validade do contrato, não se tendo limitado a agir como parte de um qualquer contrato, nos termos do n.º1, do art.º186.º do CPA, antes decidiu, de forma unilateral e autoritária, o enquadramento da recorrente numa categoria funcional que a mesma imputa ser lesiva, nomeadamente em termos remuneratórios e de igualdade no direito de acesso à carreira. O acto de atribuição da categoria é um acto administrativo e não deixa de o ser se, para averiguar as funções desempenhadas pelo interessado, tiver de interpretar cláusulas dos contratos que estes celebraram.

Improcede, deste modo, a suscitada questão prévia, nos termos supra referidos, não havendo outras excepções ou questões prévias que obstem ao conhecimento de mérito.

Do mérito do recurso contencioso

O objecto do presente recurso contencioso é o despacho do Secretário de Estado da Administração Pública, datado de 26.08.98, proferido no âmbito do procedimento administrativo desencadeado pela Administração Pública com vista à regularização da situação irregular e precária da recorrente, nos termos do DL n.º81-A796, de 21 de Junho, e do DL n.º195/97, de 31 de Julho.

A recorrente, nas conclusões das suas alegações, imputa ao acto impugnado os seguintes vícios:

- vício de violação de lei, por violação da alínea c), do n.º2, do art.º3.º, do DL n.º81-A/96, de 21 de Junho;

- vício de violação de lei, por violação do n.º2, do art.º2.º, do DL n.º195/97, de 31 de Julho;

- vício de inconstitucionalidade e de violação de lei por violação do princípio da igualdade consagrado no art.º13.º da CRP.

Da violação da alínea c), do n.º2, do art.º3.º, do DL n.º81-A/96, de 21 de Junho, e do n.º2, do art.º2.º, do DL n.º195/97, de 31 de Julho.

Alega a recorrente que o despacho impugnado enferma de vício de violação de lei, por violar a alínea c), do n.º2 do art.º3.º do D.L. n.º81-A/96 e porque faz incorrecta interpretação, viola também o disposto no n.º2 do art.º2.º do D.L. n.º195/97, sendo, como tal, anulável.

Conforme já referido, o despacho impugnado autorizou a contratação a termo certo da recorrente, no seguimento do processo regularizador dos vínculos laborais precários existentes na Administração Pública desencadeado pelo DL n.º81-A/96, e determinou a sua integração na carreira Técnico-profissional, com a categoria de Técnica Adjunta de 2.ª classe.

A recorrente entende que aquele despacho enferma de vício de violação de lei, dado que, desde 15.11.94, sempre desempenhara funções que se enquadravam no conteúdo funcional da carreira Técnica Superior, pelo que, devia ter-lhe sido atribuída a categoria de Técnica Superior de 2.ª classe, sendo certo que, à data da sua candidatura possuía habilitações académicas que lhe possibilitavam o ingresso nessa carreira, nos termos da alínea c), do n.º1, do DL n.º248/85, de 15.07 - Licenciatura em Direito.

Entende ainda que a autoridade recorrida não fez correcta interpretação da alínea b), do n.º2, do art.º2.º, do DL n.º195/97, ao interpretar o limite temporal aí prescrito- “entre 10 de Janeiro e 26 de Junho de 1996”- como um prazo dentro do qual se teria de ter por verificada a posse das habilitações literárias exigidas para o ingresso nas respectivas carreiras.

Vejamos.

A contratação a termo certo na Administração Pública caracteriza-se por visar a satisfação de necessidades transitórias dos serviços, não conferindo a qualidade de agente administrativo. As razões que justificam o seu recurso, denotam precisamente a sua natureza precária.

Assim, o legislador socorreu-se desta modalidade de contrato para satisfazer necessidades permanentes dos serviços administrativos e, para obviar a esta utilização irregular e desadequada de vínculos precários, surgiu o DL n.º81-A/96, de 21.06, com o qual se iniciou um processo no sentido de proceder à regularização de um conjunto de situações irregulares e insustentáveis, pelo facto de se estarem a executar funções próprias e permanentes dos serviços sem se dispor, contudo, de um vínculo jurídico que legitimasse a execução de tais tarefas.

O objectivo do legislador foi o de iniciar um processo de regularização tendente a assegurar que, a curto prazo, o desempenho dessas funções fosse apenas assegurado por pessoal nomeado.

No âmbito da sua previsão legal encontrava-se a regulamentação de 3 situações distintas de pessoal, contudo, iremos deter-nos unicamente naquela que aos presentes autos concerne. Assim, ao contrário das situações abrangidas pelo art.º3.º do citado diploma legal – em que apenas havia uma mera prorrogação, posteriormente autorizada, do contrato a termo certo-, o n.º1, do art.º4.º, previa que “O pessoal sem vínculo jurídico adequado que, em 10 de janeiro de 1996, desempenhava funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços, com subordinação hierárquica e horário completo, e que naquela data contava mais de três anos de trabalho ininterrupto é contratado a termo certo, a título excepcional, até 30 de Abril de 1997”. Ora, este pessoal devia obrigatoriamente ser contratado a termo certo, estando a celebração do contrato sujeita a uma autorização prévia do Ministro das Finanças e do membro do Governo responsável pela função pública. Uma vez concedida a autorização, o contrato considerava-se celebrado por urgente conveniência de serviço (cfr. art.º8.º).

Ocorrido em 30.04.97 o termo dos contratos celebrados ao abrigo do citado Dec-Lei havia que adoptar medidas tendentes a pôr cobro às situações de precariedade na Administração Pública, tendo sido neste contexto que surgiu o DL n.º195/97, de 31 de Julho, que visou definir e calendarizar as diversas etapas do gradual e selectivo processo de integração do pessoal em situação irregular, obrigando os dirigentes dos serviços a abrirem concursos necessários à integração respectiva, numa calendarização redefinida pelo DL n.º256/8, de 14/8, que postulou que a abertura dos concursos far-se-ia para a categoria da carreira correspondente às funções efectivamente desempenhadas, constituindo um natural desenvolvimento do DL n.º81-A/96 e com ele devendo ser articulado.

Esclarece ainda que, a sua aplicabilidade não está dependente do momento em que se celebra o contrato a termo certo, pelo que, em conformidade, determina-se a sua aplicação ao pessoal que, por incúria dos serviços, não foi contratado ( cfr. alínea a), do n.º2, e art.º2.º, n.º4).

A sua finalidade essencial era pôr cobro à precariedade no emprego, por duas vias: pela integração do pessoal contratado (art.º3.º), mediante concurso (arts.4.º a 6.º), e pela celebração dos contratos a termo certo que até então ainda não sido formalizados, os quais vigorariam até à ocorrência de uma qualquer das causas definidas na lei (cfr. arts.2.º, n.º1, alínea a) e 9.º, n.º1, 2.ª parte, e n.º2).

Ora, a recorrente, à data da entrada em vigor do DL n.º195/97, ainda não tinha celebrado qualquer contrato. Por tal motivo, e porque beneficiava daquele diploma, nos termos do disposto no seu art.º2.º, n.º2, alínea a), adquiriu o direito à celebração de contrato a termo certo e à apresentação da sua candidatura a concurso com vista à sua integração, procedimento para o qual foi convocada pela Nota n.º140/81/98, de 24.11.98, a fls.51 dos autos, que aqui se dá por reproduzida.

A questão central passa por saber se, como defende a autoridade recorrida, o objectivo dos citados diplomas legais seria o de proceder à regularização dos trabalhadores na situação em que se encontravam entre 10 de Janeiro e 21 de Junho de 1996, considerando esta última data como o limite em que se teriam de ter por verificados, cumulativamente, todos os requisitos legalmente exigidos para o provimento na carreira Técnica Superior, designadamente, os de natureza habilitacional, nos termos da alínea b), do n.º2, do art.º2.º do DL n.º195/97.

Sendo que a recorrente concluiu a sua Licenciatura em Direito em 10 de Outubro de 1996, daquele entendimento resultou a integração da recorrente por contrato a termo certo, em 26.08.98, na categoria de Técnica Adjunta de 2.ª classe.

Efectivamente, as habilitações literárias constituem um requisito fundamental para o provimento em determinado lugar na função pública. Mas além destas, impõe-se também a existência da condição de facto essencial à forma de provimento por contrato, que é o desempenho efectivo das correspondentes funções.

Por outro lado, o espírito dos citados diplomas legais foi o de tomar como base para a regularização das situações aquele pessoal que, sem vínculo jurídico adequado, desempenhava funções próprias e permanentes dos serviços, a situação de facto existente em 10 de Janeiro de 1996 referente às funções desempenhadas. Daí que, nos termos da alíneas c), do n.º2, do art.º3.º, e do n.º3, do art.º5.º do DL n.º81-A/96, se mande atender “às funções que exerce e respectiva equiparação à categoria e carreira”, e relativamente aos casos de integração, “às funções efectivamente desempenhadas” (cfr. art.º3.º, n.º1 do DL n.º195/97).

No mais, e numa tentativa de uniformizar a interpretação da expressão “funções efectivamente desempenhadas”, veio o DL n.º256/98, de 14 de Agosto alterar os arts.3.º e 4.º do DL n.º195/97, optando por considerar que “as funções efectivamente desempenhadas são as constantes dos contratos a termo certo autorizados (...) sem prejuízo das habilitações literárias e profissionais exigidas ...” (Preâmbulo daquele Dec-Lei).

Ou seja, para efeito daqueles diplomas, tal como já havia acontecido nos termos do art.º37.º, n.º3 do DL n.º427/89, de 7 de Dezembro, o que releva é a função concretamente exercida nessa data.

Assim sendo, haverá que considerar que a recorrente foi admitida como bolseira no INETI, em 1994, para o desempenho de funções no respectivo Gabinete Jurídico, as quais consistiam, designadamente, na análise e elaboração de contratos e protocolos, pareceres e outros estudos em matéria jurídica.

Tal quadro de actuação, com “funções de concepção”, enquadra-se no conteúdo funcional do grupo de pessoal Técnico Superior, nos moldes em que é genericamente caracterizada no mapa I anexo ao DL n.º248/85, de 15 de Julho, diploma que definia o regime geral de estruturação de carreiras da função pública. Segundo esse mapa, seriam “funções de investigação, estudo, concepção (...) de âmbito geral ou especializado, executadas com autonomia e responsabilidade, tendo em vista informar a decisão superior, requerendo uma especialização e formação básica de nível de licenciatura”.

Ora, não obstante a recorrente ter apenas concluído a sua licenciatura em 10.10.96, quando foi notificada para apresentar a sua candidatura a concurso com vista à sua contratação a termo certo, em 24.11.98 já era detentora da mesma. Possuía assim as habilitações mínimas exigidas para ser admitida na carreira Técnica Superior, tendo, no entanto, sido contratada na carreira Técnico-profissional. Desde logo, afere-se um desfasamento entre as funções que desempenha e o conteúdo funcional da carreira em que é integrada.

De acordo com aquele citado mapa, a carreira Técnico-profissional integra “funções de execução”, de “natureza executiva de aplicação técnica (...) enquadrados em directivas bem definidas, exigindo conhecimentos técnicos, teóricos e práticos obtidos através de curso profissional”.

Deste quadro, há desde logo uma ideia a reter: como situação regra, o quadro adquirido na 1.ª fase do processo de regularização é o que servirá de base ao procedimento de integração, este último, consequência natural daquela fase. Assim, porque nos termos do n.º3, do art.º19.º, do DL n.º427/89, de 7 de Dezembro “só pode ser contratado o pessoal que possua as habilitações literárias e qualificações profissionais adequadas ao desempenho das respectivas funções”, é suposto que as funções desempenhadas venham, correctamente classificadas no clausulado contratual e, como tal, devidamente tituladas nos despachos autorizadores. Parece que assim não foi.

Nos termos do DL n.º195/97, os concursos são abertos para a categoria correspondente às funções efectivamente desempenhadas, sendo a integração no quadro de pessoal efectuada no primeiro escalão da categoria de ingresso da carreira correspondente a essas funções, ou para as quais se possuam habilitações literárias e profissionais (cfr. art.º3.º, n.º1 do DL n.º195/97). O legislador presume que as funções desempenhadas correspondem às constantes dos contratos a termo certo celebrados ao abrigo dos citados diplomas legais, devendo os serviços providenciar no sentido de elaborarem novas propostas de contratação, de modo a respeitarem aquela regra, sempre que ocorra um desfasamento entre estas.

Quanto à tramitação dos concursos, esta obedece ao disposto no DL n.º498/88, de 30.12, para os que foram divulgados até 10 de Agosto de 1998, sendo regidos pelo DL n.º204/98, de 11/7, todos os que foram divulgados após aquela data, ressalvadas as especificidades constantes dos n.ºs4 a 7, do art.º5.º, do DL n.º195/97, com as alterações do DL n.º256/98, de 14.08.

Tendo a recorrente sido notificada para se apresentar a concurso, por notificação de 24 de Novembro de 1998 (cfr. Nota n.º140/81/98), aplica-se-lhe o DL n.º204/98.

Nos termos do art.º29.º do citado Dec-Lei, as habilitações literárias são um dos requisitos gerais de admissão a concurso de provimento em funções públicas (alínea c)), devendo os candidatos reuni-las até ao termo do prazo fixado para a apresentação de candidaturas (n.º3).

À data da abertura do concurso com vista à integração da recorrente, esta já possuía a licenciatura em Direito.

Por sua vez, nem o art.º2.º do DL n.º195/97, nem qualquer outro diploma, estabelecem prazo especial dentro do qual os candidatos devem possuir as habilitações legalmente exigidas para a regularização na categoria correspondente às funções efectivamente exercidas, e nem sequer aí se refere prazo para a posse, ou qualquer outro limite especial. O que resulta daquele n.º2, é que o regime estabelecido, seja aplicável, não só aos trabalhadores que em 10 de Janeiro de 1996 contavam três anos de serviço, mas também àqueles que foram contratados sem vínculo jurídico adequado entre 10 de Janeiro e 26 de Junho de 1996.

Deste modo, vigora o regime geral estabelecido no art.º29.º do DL n.º204/98, de 11.07, segundo o qual “Os candidatos devem reunir os requisitos referidos nos números anteriores até ao termo do prazo fixado para a apresentação das candidaturas.” (n.º3).

Assim, e atendendo a que a regularização dos vínculos precários devia ter como referência as funções efectivamente desempenhadas em 10.01.96, correspondentes a necessidades permanentes dos serviços, sem prejuízo das habilitações literárias exigidas, a recorrente, titular de licenciatura em Direito desde 10 de Outubro de 1996, e tendo a abertura do concurso com vista à sua integração sido posterior a essa data, tem efectivamente o direito à regularização da sua situação laboral na categoria correspondente às funções por si efectivamente exercidas, isto é, na categoria de Técnica Superior de 2.ª classe, em conformidade com o disposto nos arts.3.º e 4.º do DL n.º 81-A/96, de 21.06, arts.2.º, 3.º e 5.º do DL n.º 195/97, com as alterações do DL n.º 256/98, de 14.08, e art.º29.º do DL n.º 204/98, de 11.07, tendo o acto recorrido violado tais disposições legais.

Da violação do princípio da igualdade consagrado no art.º13.º da CRP.

Invoca a recorrente a inconstitucionalidade decorrente do vício de violação de lei por violação do princípio da igualdade consagrado no art.º13.º da CRP, o que só alegou em sede de alegações finais de recurso contencioso.

Ora, tal inconstitucionalidade não foi alegada em sede de petição inicial do presente recurso, tendo a recorrente mantido como fundamentos do recurso os factos constantes dos artigos 20º a 53º da petição inicial, como refere no artº 25º do seu requerimento de substituição de objecto do recurso, a fls. 33 dos autos.

Como é entendimento jurisprudencial dominante, o tribunal só deve conhecer dos vícios imputados ao acto recorrido na petição inicial, não devendo ser conhecidos e apreciados aqueles que o recorrente acrescenta nas alegações de recurso, sem invocação do conhecimento superveniente de tais vícios.

É o caso do vício de violação de lei por violação do princípio da igualdade previsto no artº 13º da CRP, que a recorrente imputa ao acto recorrido, pela primeira vez nas suas alegações de recurso, pelo que de tal vício se não conhece.

Pelo exposto, atentos os fundamentos invocados, procedendo os supra apontados vícios de violação de lei - violação do art.º3.º alínea c) do n.º2 do D.L. n.º81-A/96 e o disposto no art.º2.º, nº2, do D.L. n.º195/97 - procedem as conclusões das alegações da recorrente, pelo que o presente recurso merece provimento.

Acordam, pois, os Juizes do TCAS, Secção Contencioso Administrativo, 1.º Juízo, em:

a) - conceder provimento ao presente recurso contencioso;

b) - sem custas, por isenção da autoridade recorrida.

LISBOA, 24.06.04

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