I. Relatório
1. A…………, B…………, C…………, e D………… - todas técnicas de apoio parlamentar, e devidamente identificadas nestes autos - demandam, nesta acção administrativa, a ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA - representada pelo seu Presidente - pedindo a este Supremo Tribunal que anule o despacho nº33/XIV de 22.01.2020 do Presidente da Assembleia da República - que confirmou a lista de classificação final dos candidatos ao concurso aberto para «Técnico de Apoio Parlamentar Coordenador» - bem como todos os actos e operações respeitantes ao concurso em causa, e condene a entidade demandada a renovar - através dos seus órgãos e serviços competentes - todo o respectivo procedimento de concurso de acordo com a lei.
Para o efeito, e após terem articulado os factos que consideram relevantes, as autoras alegam que o despacho impugnado está contaminado por várias ilegalidades, ocorridas ao longo do procedimento de concurso, e referentes à composição do júri [artigos 12 a 31 da petição inicial], ao seu método de votação [artigos 31 a 38 da petição inicial], à falta de fundamentação das suas deliberações [artigos 39 a 76 da petição inicial], à falta de divulgação, atempada, dos seus critérios de avaliação [artigos 79 a 129 da petição inicial], e ao desrespeito por princípios gerais em matéria administrativa [artigos 130 a 174 da petição inicial].
Demandaram, ainda, vinte e quatro contra-interessados, e juntaram 12 documentos.
2. Todos citados, só contestou a entidade demandada - AR - impugnando totalmente as teses jurídicas defendidas pelas autoras relativamente à ocorrência de ilegalidades.
Juntou 13 documentos, bem como o respectivo procedimento administrativo, e arrolou 8 testemunhas.
3. Em pré-saneador, foi dispensada a realização de audiência prévia e considera como desnecessária a produção da prova testemunhal apresentada pela demandada AR.
4. No saneador, consideraram-se verificados todos os pressupostos processuais, fixou-se o valor da acção, e, por fim, foram as partes convidadas a apresentar alegações, se assim o entendessem.
5. Apenas as autoras vieram reiterar o mérito da sua petição inicial, pedindo, de novo, o julgamento de procedência do seu pedido.
6. Colhidos que foram os «vistos» legais, cumpre apreciar e decidir esta acção.
II. De Facto
São os seguintes os factos articulados que consideramos pertinentes e provados:
1- As quatro autoras são «Técnicas de Apoio Parlamentar» [TAP], e integram o mapa de pessoal da Assembleia da República [AR] há vários anos - pacífico nos autos;
2- Em 31.05.2019, pelo despacho nº088/SG/2019 do Secretário-Geral da AR, foi aberto procedimento de concurso para acesso à categoria de «Técnico de Apoio Parlamentar Coordenador» [TAP Coordenador] - ver documento nº1 junto com a petição inicial e nº2 junto com a contestação, cujo conteúdo damos por reproduzido;
3- As autoras apresentaram as respectivas candidaturas a esse concurso, tendo sido admitidas ao mesmo - pacífico nos autos;
4- Em 10.11.2019, foi publicada a respectiva «lista de classificação final» - ver documento nº2 junto com a petição inicial, cujo conteúdo damos por reproduzido;
5- Em 03.12.2019 esta lista de classificação final foi «homologada» - ver documento nº2 junto com a petição inicial;
6- As autoras apresentaram «recurso hierárquico», com efeito suspensivo, nos termos do artigo 11º, nº5, do Regulamento dos Procedimentos Concursais para Acesso às Categorias Superiores [RPCACS] aprovado pelo Despacho nº114/XIII de 08.03.2019 do Presidente da AR [publicado no Diário da AR, II Série-E, nº13, de 11.03.2019, e junto como documento nº1 com a contestação;
7- Em 22.01.2020 este recurso hierárquico foi «indeferido» pelo Presidente AR através do seu «Despacho nº33/XIV» - ver documento nº3 junto com a petição inicial, cujo conteúdo damos por reproduzido;
8- Conteúdo das «actas 1 a 4, 5, 6 e 7» juntas como documentos números 4 a 9 com a petição inicial, que damos por reproduzido;
9- Conteúdo dos «documentos nºs 7 e 8, e 11 a 13» juntos com a contestação, que damos por reproduzido.
III. De Direito
1. Está aqui em causa o procedimento de concurso para preenchimento de onze postos de trabalho na categoria de técnico de apoio parlamentar coordenador que foi aberto pelo Secretário-Geral da AR por despacho de Maio de 2019 [ponto 2 do provado].
As autoras - que integram o mapa de pessoal da AR, com a categoria de técnicas de apoio parlamentar - foram admitidas a tal procedimento mas, na «lista de classificação final homologada» aparecem graduadas em lugar não elegível [pontos 1, 3 a 5 do provado].
Tendo visto indeferido o recurso hierárquico, que intentaram para o Presidente da AR, vêem agora atacar judicialmente esta decisão administrativa, pois não concordam com a forma como decorreu o procedimento nem com a respectiva classificação final, visto que, alegam, ao longo daquele se verificaram ilegalidades várias, atentatórias dos mais elementares princípios jurídicos.
As ilegalidades invocadas pelas autoras têm a ver, essencialmente, com a «composição do júri do concurso» [artigos 12 a 31 da petição inicial], com o seu «método de votação» [artigos 31 a 38 da petição inicial], com a «falta de fundamentação das suas deliberações» [artigos 39 a 76 da petição inicial], e com a falta de divulgação atempada dos critérios de avaliação [artigos 79 a 129 da petição inicial], o que tudo se traduz na «violação de princípios gerais em matéria administrativa», tais como os da «transparência, imparcialidade, confiança e segurança jurídicas» [artigos 130 a 174 da petição inicial].
Vejamos se lhes assiste razão, pois a entidade demandada diz que não.
2. Relativamente à composição do júri do concurso as autoras alegam que foi violada a lei, pois que, contrariamente ao que, a seu ver, dela decorre, nas reuniões em que se encontravam os membros «efectivos» do júri não poderiam estar também os membros «suplentes», o que aconteceu, como se constata das respectivas actas que, aliás, todos eles assinaram. Além disso, acrescentam, quando algum membro efectivo faltoso teve de ser substituído, não consta das respectivas actas a indicação de quem o substituiu. Deste modo, concluem, terá sido violado o artigo 5º, nº1, do RPCACS - Regulamento dos Procedimentos Concursais para Acesso às Categorias Superiores, aprovado pelo Despacho nº114/XIII, de 08.03.2019, do Presidente da AR] - e o princípio da transparência [artigos 266º, nº2, da CRP, e 9º do CPA].
Relembremos os pontos factuais mais relevantes para a apreciação desta arguição.
No despacho que determinou a abertura do concurso [ponto 2 do provado] foi «designado o júri» [ponto 10 do despacho] com a seguinte composição:
- ………… […] na qualidade de Presidente; - ………… […] e ………… […] na qualidade de vogais «efectivos»; - ………… […] e ………… […] na qualidade de «suplentes».
Constata-se, de acordo com as respectivas «actas», que nas «reuniões» de 19.06.2019 [acta nº1], de 10.10.2019 [acta nº6], e de 14.10.2019 [acta nº7], estiveram presentes todos os membros do júri, efectivos e suplentes, tendo assinado, os cinco, as respectivas actas.
Na acta nº2 - relativa à reunião de 10.07.2019 - diz-se que estiveram presentes «os elementos efectivos e suplentes, com excepção da vogal efectiva …………». E assinaram todos os elementos presentes.
Na acta nº3 - relativa à reunião de 04.09.2019 - diz-se que estiveram presentes «os elementos efectivos e suplentes, com excepção da vogal, efectiva, …………, e do suplente …………». E assinaram todos os elementos presentes.
Na acta nº4 - relativa à reunião de 18.09.2019 - diz-se que estiveram presentes «os elementos efectivos e suplentes, com excepção da vogal efectiva …………». Assinaram todos os elementos presentes.
Na acta nº5 - relativa à reunião de 23.09.2019 - diz-se que estiveram presentes «os elementos efectivos e suplentes, com excepção da vogal efectiva …………».
Temos, portanto, que nas sete reuniões ocorridas estiveram presentes tanto membros efectivos como membros suplentes do júri, sendo que, quando «não esteve presente» algum membro efectivo nada se diz sobre qual dos 2 suplentes efectivou a suplência - note-se que esta falta de identificação do suplente é praticamente irrelevante na reunião 04.09.2019 [acta 3], pois que, tendo faltado também um dos suplentes, obviamente só o presente poderia substituir o membro efectivo faltoso.
Diz o artigo 5º, nº1, do RPCACS, que «O júri é nomeado por despacho do Secretário-Geral, sendo composto por 3 membros efectivos, 1 presidente e 2 vogais, e 2 membros suplentes».
Ora, é com base nesta norma que as autoras defendem que nas reuniões do júri apenas poderiam estar presentes membros efectivos, e que os membros suplentes só poderiam estar presentes se tivessem de substituir algum dos membros efectivos, porque faltoso ou impedido. E, sobretudo em nome do princípio da transparência, defendem que teria de «constar das actas» das reuniões em que ocorreu «suplência» - actas nºs 2 a 5 - a indicação de qual dos dois elementos suplentes efectivamente interveio.
Tudo indica que à arguição das autoras assista parcial razão.
Efectivamente, não lhes assiste razão quanto a ser possível extrapolar da citada norma [artigo 5º, nº1, do RPCACS] que nas reuniões do júri apenas poderão ter assento os membros efectivos do mesmo. Dela se extrai, aliás, um argumento a favor dessa possibilidade, já que, sendo certo que os membros suplentes também «compõem» o júri, sem qualquer outra especificação, nada parece impedir que estejam presentes nas reuniões do mesmo júri. O que trará o benefício, sobretudo no âmbito de procedimentos sequenciais, como o presente, de os suplentes se manterem inteirados do que vai sendo deliberado pelos efectivos, de modo a estarem aptos a substituir algum deles logo que seja necessário.
Mas, estar presente obviamente que não significa participar na gestação das deliberações, e muito menos deliberar. Esta «participação» é reservada aos membros efectivos, e ao membro suplente «no exercício da suplência», sendo certo que nada, nas «actas», nos legítima a concluir que este tipo de participação activa ocorreu.
Segundo a lei, as «actas» deverão conter um resumo de tudo o que tenha acontecido na respectiva reunião e seja relevante para o conhecimento e apreciação da legalidade das «deliberações tomadas» - designadamente a data e o local da reunião, a ordem do dia, os membros presentes, os assuntos apreciados, as deliberações tomadas, a forma e o resultado das respectivas votações e as decisões do presidente [artigo 34º do CPA] - e, uma vez lavradas, assinadas e aprovadas, elas constituem um documento autêntico cuja força probatória só pode ser ilidida com base na sua falsidade. Elas são, portanto, o meio apto para o conhecimento do que se passou na reunião, devem fornecer todos os elementos relevantes para apreciar da «legalidade das deliberações tomadas», e fazem prova sobre tudo o que ali se passou.
A verdade é que, nas actas das reuniões referidas, muito embora não surja como ilegal a presença dos membros suplentes do júri, não são fornecidos quaisquer dados que nos permitam apreciar da «legalidade das deliberações tomadas» relativamente ao tipo de participação, nelas, dos membros suplentes do júri aí presentes, nem qual deles, sendo dois, substituiu o membro efectivo faltoso quando isso aconteceu, o que importa muito numa votação que a lei impõe como «nominal» [artigos 5º, nº5, do RPCACS, e 31º, nº1 in fine, do CPA].
Assim, no tocante à arguição feita sobre a composição do júri do concurso, resulta que assiste razão às autoras quando a qualificam de violadora do princípio da transparência mas não quando defendem que a mesma viola o artigo 5º, nº1, do RPCACS.
Esta exigência de transparência, reportada às actas, está ao serviço, além do mais, da imposição legal de fornecer - aos interessados - os elementos relevantes para a apreciação da legalidade das deliberações tomadas. De sublinhar que esta «transparência» constitui princípio fundamental do direito administrativo pelo qual se deve reger a Administração Pública no exercício da sua actividade, e é indispensável para avaliar da «imparcialidade» da mesma.
3. No que concerne ao método de votação, as autoras alegam que o ponto 16 da acta nº1 - respeitante à «reunião de 19.06.2019» - viola o artigo 5º, nº5, do RPCACS, segundo o qual «as deliberações do júri são tomadas por maioria e por votação nominal».
Aquele ponto 16 da acta nº1 refere uma deliberação do júri no sentido de que «sempre que em acta não haja menção à forma como foi tomada uma deliberação, deve entender-se que o foi por unanimidade», sendo que as autoras entendem que esta deliberação afasta, ilegalmente, a imposição decorrente da norma citada.
Mas não têm razão.
É sabido que a votação nominal se decompõe numa interpelação, feita pelo presidente a cada um dos vogais, pelo seu nome, respondendo estes se «aprovam ou rejeitam» a respectiva deliberação. Significa isto que na «votação nominal» é possível identificar os votantes, e o sentido do respectivo voto, devendo constar da «acta», relativamente às deliberações tomadas, a identificação de cada votante e o sentido do seu voto. Mas diz também a lei - não esquecer - que a acta contém um resumo do que se passou na reunião [artigos 31º, nº1, e 34º, nº1, do CPA].
E é nesta perspectiva de resumo, no sentido de condensação abreviada, que deverá ser encarada a deliberação ínsita no «ponto 16 da acta nº1», pois que nele se pretendeu, fundamentalmente, e tanto quanto nos é dado apreender, a simplificação, para futuro, daquilo que é consignado em acta.
O entender-se - se não houver menção expressa na acta sobre a forma como foi tomada a deliberação - que a respectiva deliberação foi tomada «por unanimidade», embora não traduza, é verdade, o cumprimento perfeito da exigência legal de uma «votação nominal», certo é que não viola esta exigência de forma relevante, assim como não viola a exigência de maioria, também feita no artigo 5º, nº5, do RPCACS. É que, se a deliberação foi unânime, isso significa, necessariamente, que foi cumprida a regra da «maioria», e permite, também, a identificação de cada votante e sentido do respectivo voto, pois que os seus nomes e votos se esgotam nos mais que identificados membros do júri.
Deverá ser julgada improcedente, sem mais, esta ilegalidade invocada pelas autoras.
4. Alegam também as autoras que as deliberações tomadas pelo júri carecem da devida fundamentação, a qual é imposta, desde logo, pelos artigos 268º, nº3, da CRP, 152º e 153º do CPA, e, no caso concreto, pelo artigo 5º, nº6, do RPCACS, que diz que «Das reuniões do júri são lavradas actas contendo os fundamentos das deliberações tomadas».
As autoras, embora atribuam, de um modo genérico, falta de fundamentação a todas as deliberações do júri, acabam por especificar os seguintes pontos concretos:
- Na acta nº1 - referente à reunião de 19.06.2019 - e no seu ponto 6, diz-se que o júri deliberou que «A ordenação dos candidatos que se encontrem em igualdade de valoração é efectuada, de forma decrescente, em função do número de anos completos de desempenho de funções na AR, como funcionário parlamentar». As autoras alegam que o assim deliberado carece de fundamentação, já que o júri não justificou porque optou por este critério e não por outro possível;
- Na acta nº2 - referente à reunião de 10.07.2019 - e no seu ponto 12, diz-se que o júri definiu «as datas, as horas, e a duração das provas [apresentação e discussão públicas do currículo profissional e do trabalho escrito]» e procedeu «à distribuição, por ordem alfabética, dos candidatos pelos dias estabelecidos, nos seguintes termos: de 23 de Setembro a 2 de Outubro de 2019 [com excepção do dia 25 de Setembro], realizar quatro provas durante o período da tarde, entre as 14 horas e as 18 horas, com duração previsível de 30 a 45 minutos cada». As autoras alegam que o júri não justificou o motivo pelo qual se decidiu por 4 provas seguidas e pela concreta duração de cada uma delas;
- Na acta nº3 - referente à reunião de 04.09.2019 -, no seu ponto 5, o júri procedeu à explicitação dos «critérios de preenchimento da ficha individual de classificação», através da fixação de «grelhas de valoração» e «definição de notas interpretativas», nestes termos: «A) Habilitação académica - acrescentar 1 ponto à habilitação académica se existir curso[s] que complementem a habilitação detida; B) Formação profissional - não deve ser contabilizada formação anterior à entrada na AR; C) Experiência profissional - […]; D) Avaliações de desempenho nos últimos 10 anos, no âmbito do SIADAR e da GEDAR - […] - acrescentar 1 ponto nos casos com 3, 5, 6, 7 e 9 menções de Muito Bom à valoração estabelecida». As autoras alegam que o júri não justifica as razões destas suas opções, nomeadamente porque são valorados esses cursos, e quais são eles, nem os concretos valores atribuídos aos critérios de valoração, nem a razão de serem valorados aqueles concretos números de «Muito Bom»;
- Na acta nº4 - referente à reunião de 18.09.2019 -, na 2ª parte do seu ponto 8, diz-se que «Mais foi deliberado, que cada prova teria a duração aproximada de 45 minutos, nos seguintes termos: em primeiro lugar, a apresentação do currículo profissional, seguida de perguntas; em segundo lugar, a apresentação do trabalho escrito, seguida de perguntas». As autoras alegam que o júri não justifica a duração da prova nem a metodologia adoptada;
- Alegam as autoras, ainda, que o júri deliberou adiar a aprovação das actas nºs 3 e 6 sem dar qualquer justificação para isso;
- Alegam as autoras também, e relativamente às classificações atribuídas a cada candidato, que o júri não indicou as razões concretamente determinantes da pontuação de cada um, e, assim, ficaram sem saber a justificação da classificação. Concretizam a situação da candidata E………… [documento nº11 junto com a petição inicial], já que, dizem, não se compreende as razões por que teve Muito Bom - 17 valores no critério de avaliação Disponibilidade e capacidade de adaptação enquanto a candidata C………… [autora] teve a classificação de Bom - 15 valores [documento nº12 junto com a petição inicial].
Em síntese, as autoras alegam não terem sido fundamentadas as deliberações do júri no que se refere ao critério utilizado para resolver as situações de empate, ao número de provas marcadas para cada dia [ou período do dia], e respectiva duração, ao preenchimento das fichas individuais de classificação e à atribuição das classificações. Queixam-se de que o júri se limitou a deliberar o que bem entendeu, sem justificar ainda que de forma breve as razões das suas deliberações.
Diz o nº3 do artigo 268º da CRP, que «Os actos administrativos […] carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos».
O legislador ordinário, no artigo 152º do CPA, especifica esse dever de fundamentação dos actos administrativos dizendo que «1. Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os actos administrativos que total ou parcialmente:
a) Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções;
b) Decidam reclamação ou recurso;
c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;
d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;
e) Impliquem declaração de nulidade, anulação, revogação, modificação ou suspensão de acto anterior.
2- Salvo disposição legal em contrário, não carecem de ser fundamentados os actos de homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal.
E no âmbito concreto em que nos movemos, diz o artigo 5º, nº6, do RPCACS, tal como já deixamos referido, que «Das reuniões do júri são lavradas actas contendo os fundamentos das deliberações tomadas».
Quando a fundamentação do acto administrativo for exigida, ela deve ser, segundo diz o artigo 153º, nº1, do CPA, «expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do acto».
Como decorre da «norma constitucional e das normas legais» que citamos, o dever de fundamentação impõe-se, por regra, aos «actos administrativos», e, mesmo assim, não a todos. É isso que justifica a última parte do nº3, do artigo 268º, da CRP, bem como as cinco alíneas do artigo 152º, do CPA. E é nesta senda que deverá ser «interpretado o disposto no nº6, do artigo 5º, do RPCACS». Este não deve ser entendido no sentido de impor a fundamentação em acta de todas as deliberações do júri, mas somente das que caibam dentro dos parâmetros das alíneas do artigo 152º, nº1, do CPA. Na verdade, tal norma não pretende ser um dos casos de fundamentação especialmente previstos na lei [artigo 152º nº1 CPA], antes visa reiterar o dever de lavrar actas das reuniões, e determinar que dessas actas devem constar os fundamentos das deliberações do júri. Obviamente, quando esses fundamentos se imponham e existam.
A fundamentação dos actos administrativos visa, por um lado, dar a conhecer aos seus destinatários o «iter» cognoscitivo e valorativo seguido pela Administração, de molde a permitir-lhes uma opção esclarecida entre a aceitação do acto ou a sua impugnação, e, por outro, obrigar a Administração - ao ter de dizer porque decidiu desse modo e não de outro - a ponderar devidamente as suas decisões.
E, assim - como vem dizendo unanimemente a jurisprudência - uma decisão administrativa está fundamentada quando um destinatário normal possa ficar ciente do sentido e das razões que a justificam. Não interessará conhecer quaisquer motivos da deliberação, mas tão-somente os seus motivos determinantes, aquelas razões de facto e de direito sem cuja influência a vontade do órgão administrativo decisor não teria decidido como decidiu. E estas razões não deverão - por regra - traduzir-se em apreciações genéricas, conclusivas, que, no fundo, acabam por camuflar o cumprimento do «dever de fundamentação».
O cumprimento deste dever, como bem se compreende, «agudiza-se especialmente no que toca às classificações finais», visto que aí se tornará necessário que os candidatos conheçam os motivos que subjazem a uma determinada classificação, ou, doutro modo, as razões por que foram atribuídas divergentes classificações ou menções qualitativas.
Este labor não visa, repetimos, a fundamentação exaustiva - que se traduziria numa actividade complexa e morosa -, mas a indicação daquela fundamentação mínima que permita aos seus destinatários ficarem a saber a razão de ser da sua classificação, de molde a poderem, por exemplo, confrontá-la com a de outros candidatos, apurando da sua justiça. E esta fundamentação sairá facilitada - em princípio - mediante uma competente «densificação» dos critérios de avaliação e grelhas de pontuação em que o júri, oportunamente, tenha traduzido os parâmetros genéricos e abstractos a que está adstrito.
Voltando agora ao caso concreto, constatamos que as deliberações do júri relativamente ao critério a usar para resolver as situações de empate [consignada no ponto 6 da acta nº1], ao número de provas marcadas para cada dia, ou período do dia, e respectiva duração [no ponto 12 da acta nº2, e 2ª parte do ponto 8 da acta nº4], bem assim como a decisão de adiamento da aprovação das actas nº3 e nº6 [actas nº4 a nº7], se traduzem em decisões - algumas delas tomadas de entre uma miríade de possibilidades - que não se enquadram, em princípio, no âmbito dos actos administrativos carentes de fundamentação, à luz dos artigos 268º, nº3, da CRP, e 152º do CPA, e desde logo porque elas não afectam direitos ou interesses legalmente protegidos. Aliás, nem as autoras o alegam, limitando-se a dizer que o júri se limitou a deliberar o que bem entendeu. E o certo é que tais deliberações, necessárias à efectivação e metodologia do procedimento em causa, cabem, por inteiro, no âmbito da discricionariedade técnica do órgão colegial que é o júri do concurso.
Não assim quanto às restantes arguições das autoras.
Efectivamente, da «acta nº3» consta que o júri deliberou, relativamente ao método de selecção avaliação curricular o seguinte: acrescentar 1 ponto ao factor habilitação académica se existir curso ou cursos que complementem a habilitação detida; acrescentar 1 ponto ao factor avaliações de desempenho nos últimos 10 anos, no âmbito do SIADAR e da GEDAR nos casos com 3, 5, 6, 7 e 9 menções de Muito Bom; e restringir o âmbito de aplicação do factor formação profissional, determinando que não deve ser contabilizada formação anterior à entrada na AR - ver artigo 4º, nº2 alínea c), do RPCACS, e pontos 4 e 5 do «Despacho de Abertura».
Ou seja, o júri, na reunião de 04.09.2019 [acta nº3], procedeu à alteração dos indicados factores mediante a introdução da possibilidade de «acréscimo» da sua valoração, e, no caso do factor formação profissional, mediante a «restrição» da sua aplicação. E fê-lo sem que para isso apresentasse qualquer motivo ou razão explicativa e fundamentadora.
Ora, precisamente porque se trata de «alterações à valoração» dos factores fixados no «Despacho de Abertura» - integradores do método de selecção avaliação curricular - elas tinham de ser justificadas pelo júri, de forma minimalista mas suficiente para que os candidatos conhecessem o motivo dessa alteração susceptível de alterar a sua graduação.
Não o tendo feito, o júri, ao proferir tais deliberações, infringiu o dever constitucional e legal de fundamentar as suas decisões potencialmente lesivas dos interesses legalmente protegidos dos candidatos admitidos ao concurso.
Por fim - no que a este assunto diz respeito - as autoras concretizam, como exemplo de falta de fundamentação das classificações dos candidatos, a diferença de qualificação entre a autora C………… e a candidata E…………, no que respeita ao factor disponibilidade e capacidade de adaptação. Nenhuma razão, ainda que mínima, é apresentada para que aquela fosse qualificada de Muito Bom - 17 e esta de Bom - 15, sendo certo que tais qualificações não poderão ficar no domínio da pura subjectividade, porque tal significa «retirar ao interessado» qualquer possibilidade de controlo sobre decisão que lhe diz respeito e lesa os seus legítimos interesses.
A violação do dever de fundamentação acarreta a anulação dos actos em causa [ver artigo 163º, nº1, do CPA].
5. No tocante à falta de divulgação atempada dos critérios de avaliação as autoras alegam que estes foram sendo especificados nas reuniões do júri, quando já era conhecida a lista de candidatos, e foram divulgados depois do júri ter decidido a ordenação final dos candidatos. E defendem que esta actuação do júri é violadora dos princípios da igualdade, da justiça e da imparcialidade [artigos 266º nº2, CRP, e 6º, 8º, 9º do CPA], o que conduz à anulação quer do indeferimento do recurso hierárquico quer de todos os actos respeitantes a este procedimento de concurso.
Vejamos.
Nos termos do artigo 4º, nº2, do RPCACS, o aviso de abertura do procedimento de concurso deverá conter, além do mais o «c) Método de selecção, provas, critérios e sistema de avaliação e factores de ponderação, incluindo a respectiva grelha».
Auscultando o despacho de abertura [ponto 2 do provado], verificamos que no seu ponto 4 são apresentados os «métodos de selecção» com as respectivas «ponderações»:
a) Avaliação curricular - 45%
b) Apresentação e discussão do currículo profissional do candidato na AR - 40%
c) Apresentação e discussão de trabalho escrito no âmbito das funções exercidas pelo candidato - 15%
No ponto 5, sobre o método de selecção avaliação curricular é dito que esta avaliação curricular consiste na ponderação do nível das habilitações académicas, formação profissional complementar, experiência profissional, bem como avaliação de desempenho, nos seguintes termos:
A) Habilitação académica:
- 12º Ano de escolaridade ou nível habilitacional nos termos do artigo 99º do Estatuto dos Funcionários Parlamentares - 15 valores
- 12º Ano de formação específica ou bacharelato ou 1º ciclo de Bolonha - 17 valores
- Licenciatura pré-Bolonha ou 2º ciclo de Bolonha/Mestrado/Doutoramento - 20 valores
B) Formação profissional:
- Sem formação - 10 valores
- Até 2 acções ou 14 horas de formação - 12 valores
- Até 4 acções ou 30 horas de formação - 14 valores
- Até 8 acções ou 60 horas de formação - 16 valores
- Até 10 acções ou 100 horas de formação - 18 valores
- Mais de 10 acções ou de 100 horas de formação ou Pós-Graduação - 20 valores
Devem ser excluídos os cursos e acções de Formação Profissional que não tenham qualquer conexão com a actividade parlamentar.
C) Experiência profissional
Na experiência profissional deve ser valorado cada um dos seguintes aspectos de 0 a 2:
- Anos de carreira parlamentar,
- Cargos relevantes ou funções de dirigente,
- Trabalhos ou artigos publicados,
- Participação em missões de cooperação.
- Participação em acções de formação na qualidade de formador,
- Participação em estruturas representativas dos funcionários parlamentares,
- Participação em grupos de trabalho ou estruturas equivalentes,
- Contributos relevantes para a melhoria do serviço,
- Participação enquanto membro em júri de concursos,
- Louvores e outras menções publicadas em diário da República ou Diário da Assembleia da República.
A valoração deste factor resulta da soma de valoração dos aspectos anteriores e deve ser expresso em escala de 1 a 20.
D) Avaliações de desempenho nos últimos 10 anos, no âmbito do SIADAR e da GEDAR:
- Com nenhuma ou 1 menção de Muito Bom - 10 valores;
- Pelo menos 2 menções de Muito Bom - 11 valores;
- Pelo menos 4 menções de Muito Bom - 13 valores;
- Pelo menos 6 menções de Muito Bom - 15 valores;
- Pelo menos 8 menções de Muito Bom - 17 valores;
- Mais de 9 menções de Muito Bom - 19 valores;
- Menção de mérito excepcional é pontuada com 2 valores que somam aos valores já obtidos, até ao máximo de 20 valores.
No ponto 6, diz-se que a classificação da avaliação curricular [CAC] é obtida através da aplicação da seguinte fórmula:
CAC = (A+2B+4C+3D) / 10
E no ponto 7 do despacho, diz-se que a classificação da apresentação e discussão do currículo profissional do candidato na AR e do trabalho escrito no âmbito das funções exercidas pelo candidato é obtida através da valoração dos seguintes factores, numa escala de 0 a 20:
a) Capacidade de expressão, que visa avaliar a oratória, o desenvolvimento esquemático da intervenção e capacidade de comunicação oral;
b) Capacidade de síntese, que visa avaliar a forma como o candidato expõe, de forma lógica, objectiva, sintética e esquemática as questões apresentadas;
c) Sentido crítico, que visa avaliar a capacidade de análise crítica relativamente às situações vividas no desempenho profissional e aos temas abordados no trabalho;
d) Conteúdo técnico da exposição, que visa avaliar a qualidade e o nível de conhecimentos apresentados.
Tendo o prazo para apresentação das candidaturas terminado em 18.06.2019 [ponto 1 do despacho de abertura], o júri reuniu logo no dia seguinte, a 19.06.2019 [acta nº1], tendo, além do mais, definido a «calendarização do procedimento», a «forma de apuramento da classificação final», e o «critério para resolver as situações de empate».
Na segunda reunião do júri, a 10.07.2019 [acta nº2], foi aprovada a acta nº1, e, além do mais, decididas questões suscitadas pelos candidatos, e aprovado o modelo de ficha de avaliação a adoptar, que foi junta em anexo à acta.
Na terceira reunião do júri, a 04.09.2019 [acta nº3], foi aprovada a acta nº2, e, além do mais, procedeu-se à explicitação dos critérios de preenchimento da ficha individual de classificação, através da fixação de grelhas/pontuação e definição de notas interpretativas nos seguintes termos:
A) Habilitação académica
- Acrescentar 1 ponto à habilitação académica se existir curso[s] que complementem a habilitação detida;
B) Formação profissional
- Não deve ser contabilizada formação anterior à entrada na AR;
- Deve ser entendida de forma ampla a conexão com a actividade parlamentar.
C) Experiência profissional
- Anos de carreira parlamentar - anos completos contabilizados até à data da abertura do concurso: 30 ou mais=2; 20 a 29=1,5; menos de 20=1.
- Cargos relevantes ou funções de dirigente - devem ser contabilizados, também, funções/cargos com acréscimo de responsabilidade [Ex. coordenação ou orientação de estágios]. Funções de dirigente [em substituição: apenas em regime de continuidade e mediante despacho formal] =2; 1 cargo relevante=0,5; mais do que 1 cargo relevante=1.
- Trabalhos ou artigos publicados - Devem ser consideradas participações de relevo na edição de obra. Mais de 1=2; 1=1.
- Participação em missões de cooperação - 1 participação no estrangeiro=1; mais do que uma participação no estrangeiro=2; 1 participação na AR=0,5; mais do que 1 participação na AR=1,5; visita de estudo ao PE [ou semelhante] =0,5.
- Participação em acções de formação na qualidade de formador - mais de 1=2; apenas 1=1.
- Participação em estruturas representativas dos funcionários parlamentares - nas quais estes são eleitos para representar funcionários parlamentares. Presidente de algum órgão=+0,5; Participação em várias estruturas=1,5; 1 estrutura=1 [Ex. SFP ou RGT ou Representante CA ou CSST ou Comissão de Trabalhadores].
- Participação em grupos de trabalho ou estruturas equivalentes - 5 ou mais=2; 3 ou mais=1,5; 2 participações=1; 1 participação=0,5 [Ex. acolhimento, GT, Equipa Ambiente, equipas de projecto].
- Contributos relevantes para a melhoria do serviço - Colaboração em contributos colectivos deve ser valorada em +0,5 por cada participação; mais de 3=2; SIM=1 [Ex. manuais de procedimentos, propostas escritas, iniciativa inovadora].
- Participação enquanto membro em júri de concursos – Deverá ser contabilizado todo o tipo de júris de concursos. Mais de 4=2; 2 ou mais=1,5; SIM=1.
- Louvores e outras menções publicadas em diário da República ou Diário da Assembleia da República - Deve ser contada a publicitação através da Ordem de Serviço. Não deve ser contabilizado louvor conjunto a serviço em que o funcionário se inclua. Deve estar indicado o nome. Mais de 5=2; 4 ou mais=1,5; SIM=1.
D) Avaliações de desempenho nos últimos 10 anos, no âmbito do SIADAR e da GEDAR
- Acrescentar 1 ponto nos casos com 3, 5, 6, 7 e 9 menções de Muito Bom à valoração estabelecida».
Na quarta reunião do júri, a 18.09.2019 [acta nº4], prosseguiu-se com a explicitação de alguns critérios de preenchimento da ficha individual de classificação [sem indicar quais], e, além do mais, foi deliberado adiar para a reunião seguinte a aprovação da acta nº3.
Na quinta reunião do júri, a 23.09.2019 [acta nº5], foi deliberado, além do mais, proceder ao adiamento, para a reunião seguinte, da aprovação das actas nº3 e nº4.
A sexta reunião do júri, a 10.10.2019 [acta nº6], teve como ponto único a elaboração do projecto de lista de ordenação final dos candidatos na sequência da aplicação dos métodos de selecção previstos no despacho de abertura. Mais se deliberou proceder ao adiamento, para a reunião seguinte, da aprovação das actas nº3, nº4 e nº5.
Na sétima e última reunião, a 14.10.2019 [acta nº7], o júri procedeu, além do mais, à finalização do projecto de lista de ordenação final dos candidatos [pela ordem decrescente] - considerando os parâmetros de avaliação, a grelha classificativa e o sistema de valoração final de cada método de selecção, com base na fórmula de cálculo da classificação final dos candidatos -, deliberou notifica-los desse projecto, para efeitos de audiência prévia [5 dias], deliberou a publicação da lista final devidamente homologada na «intranet» da AR, garantir o «acesso dos candidatos às actas e documentos anexos às mesmas», e aprovar as actas nºs 3, 4, 5, 6.
Resulta claro da consulta atenta destes dados, que nas reuniões de 04.09.2019 [acta nº3] e de 18.09.2019 [acta nº4], o júri procedeu à fixação da grelha de classificação final, com a indicação das respectivas pontuações de cada factor ou subfactor, e procedeu, ainda, aos dois «acréscimos de 1 ponto» e à «restrição» a que já fizemos referência aquando da apreciação da alegada falta de fundamentação. E que foi na reunião de 14.10.2019 [acta nº7] que o júri, aplicando os «parâmetros de avaliação» fixados no «despacho de abertura» bem como grelha classificativa e sistema de valoração aprovadas nos termos referidos, finalizou a «lista de ordenação dos candidatos», que viria a ser homologada pelo Secretário-Geral da AR.
Ora, como o prazo para apresentação das candidaturas terminou em 18.06.2019 [ponto 1 do «despacho de abertura»], e as actas nº3 e nº4 apenas foram aprovadas a 14.10.2019 [acta nº7], temos que só depois da finalização da lista de classificação final os candidatos que foram admitidos a concurso tiveram «conhecimento» de elementos fundamentais para a sua classificação, ou seja, tiveram conhecimento da «grelha classificativa e valorativa e dos acréscimos e restrição realizadas pelo júri aos já indicados factores». Na verdade, aquando da apresentação das candidaturas, os concorrentes apenas tinham acesso ao que constava do despacho de abertura do procedimento, sendo certo que, e como é bom de ver, aquelas «adições e restrição feitas nas actas nº3 e nº4» não se limitam a concretizar os critérios ou parâmetros que já vinham fixados do despacho de abertura.
Além disso, note-se, essas «adições e restrição», inovatórias, foram feitas numa altura em que o júri já sabia há muito quem eram os candidatos ao concurso, pois que, tendo terminado o prazo para concorrer em 18.06.2019 elas foram aprovadas em 04.09.2019 [acta nº3].
Portanto, alguns dos critérios específicos de avaliação, e as grelhas de pontuação, não estavam definidos quando os interessados apresentaram as suas candidaturas, pois só foram aprovados e dados a conhecer aos candidatos numa altura em que estes já eram conhecidos do júri, e na mesma altura em que foram publicitados os «resultados finais do concurso».
A «jurisprudência» é unânime quanto à necessidade de divulgação de todos os critérios de avaliação «antes do termo do prazo concedido aos interessados para apresentarem as candidaturas e o curriculum vitae». Esta exigência, de divulgação atempada, visa dar transparência ao recrutamento, sendo o mínimo exigível para assegurar que os critérios que virão a ser utilizados para graduação dos candidatos não são adaptáveis em função do perfil curricular dos mesmos, de forma a permitir beneficiar [ou prejudicar] algum deles, regra que é corolário do princípio constitucional da imparcialidade, cuja observância é constitucionalmente imposta à generalidade da actividade da Administração Pública [ver artigos 266º, nº2, CRP, e 9º CPA; entre muitos outros, ver AC STA de 09.12.2004, Rº0594/04; AC STA de 19.06.2008, Rº01075/07]. Como se escreve no primeiro destes acórdãos, «[…], sob pena de suspeição, falta de transparência e de parcialidade, não pode o órgão estabelecer essas regras e critérios depois de conhecer as candidaturas dos concorrentes. Para que não haja a tentação de afeiçoar os critérios à situação particular de um ou outro interessado, e, portanto, ao resultado que se pretenda obter, devem eles ser estabelecidos antes de conhecido o currículo de cada candidato [AC STA, de 21.06.94, in Ap. ao DR de 31.12.96, página 4999; ainda AC STA/Pleno, de 16.11.95, Ap. ao DR de 30.09.97, página 788; de 14.05.96, in AD nº 419, página 1265; do Pleno de 19.12.97, Processo nº28.280; do Pleno de 21.01.98, Processo nº36.164; de 02.07.98, Processo nº42.302]. De tal modo é assim que basta neste caso admitir a possibilidade de tal desrespeito criar um perigo de lesão, e de actuação parcial, para constituir fundamento bastante de anulação, mesmo que se desconheça em concreto a efectiva violação dos interesses de algum dos concorrentes [neste sentido, AC STA/Pleno, de 20.01.98, in Processo nº36.164; também, o AC do STA de 14.05.96, in AD nº419, página 1265].
Impõe-se concluir, pois, que a actuação do júri, aprovando as actas que definiam parte dos critérios que presidiriam à pontuação dos candidatos posteriormente ao prazo para entrega das candidaturas, mais concretamente na mesma altura da aprovação da lista de classificação final ordenada dos candidatos, afronta o princípio da transparência, que visa prevenir e garantir a imparcialidade, indispensável à tutela dos interesses dos vários candidatos e ao bom nome da Administração.
A violação dos princípios da transparência e da imparcialidade acarreta a anulação dos actos em causa [artigo 163º, nº1, do CPA].
6. Como dissemos, logo à cabeça do «Relatório», as autoras não se limitam a pedir ao tribunal a anulação do despacho do Presidente da AR - que, indeferindo o seu recurso hierárquico, manteve a lista de classificação final dos candidatos - bem como dos demais actos e operações que respeitam a este concurso. Pediram também a condenação da entidade demandada a renovar todo o procedimento de concurso de acordo com a lei.
Não há dúvida, pelo que deixamos dito nos anteriores pontos 2, 4 e 5, que esse pedido de anulação deve ser julgado procedente relativamente ao despacho de indeferimento do recurso hierárquico, e, ainda, relativamente às deliberações do júri que, conforme ficou analisado, violaram o «dever de fundamentação e os princípios da transparência e da imparcialidade».
Porém, ponderado o conteúdo normativo dos artigos 66º a 71º do CPTA - condenação à prática de acto devido - e dos artigos 173º a 179º do mesmo diploma - execução de sentença de actos administrativos - facilmente se conclui estarmos perante este último caso, uma vez que deverá ser a entidade demandada, através dos seus órgãos competentes, a retirar as legais consequências da decisão anulatória, agora proferida, e uma vez transitada em julgado.
Impõe-se, assim, anular o despacho impugnado, e as deliberações do júri que constam das sete actas em causa, com fundamento na violação dos princípios da transparência e da imparcialidade [ver penúltimo parágrafo do ponto 2 supra, e penúltimo parágrafo do ponto 5 supra], e violação do dever de fundamentação [ver antepenúltimo e último parágrafos do ponto 4 supra].
IV. Decisão
Nestes termos, decidimos julgar parcialmente procedente a presente acção, e, nessa conformidade, anular o despacho impugnado, bem como as deliberações do júri que constam das actas em causa, e absolver a entidade demandada do restante pedido.
Custas pela entidade demandada e pelas autoras, na proporção de 2/3 para aquela 1/3 para estas.
Nos termos e para os efeitos do artigo 15º-A do DL nº10-A/2020, de 13.03, o Relator atesta que os Juízes Adjuntos - Excelentíssimos Senhores Juízes Conselheiros ANA PAULA PORTELA e ADRIANO CUNHA - têm voto de conformidade.
Lisboa, 8 de Abril de 2021
