01258/13 - Supremo Tribunal Administrativo

Não há lugar a admitir revista se as questões colocadas não revestem importância fundamental e não se descortina que a mesma seja claramente necessária para a melhor aplicação do direito.

Acordam na Formação de Apreciação Preliminar da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1.

1.1. A………., Ld.ª interpôs no Tribunal Central Administrativo Norte recurso do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, de 06/12/2010 (fls. 238-257), que julgou improcedente a acção administrativa especial que instaurou contra o Município de Marco de Canaveses com vista a obter a declaração de nulidade da Deliberação da respectiva Câmara Municipal, de 13/12/2007, que anulou o procedimento do concurso público para a “Concepção e Construção de uma Central de Camionagem”, declarou a nulidade do respectivo contrato de empreitada e extinguiu a caução prestada pela adjudicatária, Autora.

1.2. Aquele Tribunal Central, por acórdão de 07/03/2013 (fls.382 a 395), negou total provimento ao recurso jurisdicional.

1.3. É desse acórdão que a A………, Ld.ª vem interpor recurso de revista, ao abrigo do artigo 150.º do CPTA, sustentando que se colocam questões que se revestem de importância fundamental, quer pela sua relevância jurídica, quer pela sua relevância social, sendo igualmente necessário o recurso para uma melhor aplicação do direito.

Alega: «Estando em causa nos presentes Autos, a apreciação da legalidade e validade da declaração de nulidade de um contrato de empreitada de obra pública, de forma unilateral, por parte da entidade pública adjudicante, já em execução, parece-nos, com a devida vénia, que se suscitam questões de relevante importância jurídica, porquanto dizem directamente respeito ao equilíbrio fundamental que deve presidir às relações existentes entre os órgãos e entes da administração pública e autárquica, e empreiteiros adjudicatários de obras públicas, sobretudo quando em causa se encontram adjudicações e contratos de empreitada que importam a realização de despesa pública de significativo montante».

Realça o dever de responsabilidade por parte dos entes públicos e a necessidade de evitar a assunção de compromissos contratuais com as entidades adjudicatárias, determinantes, para estas de direitos e legítimas expectativas dignas de tutela. E que «igualmente estarão em causa questões que se revestem de importância social, porquanto no actual contexto de grandes restrições à realização de despesas públicas, o reconhecido interesse público subjacente à necessidade de contenção de gastos, tem determinado e justificado, por parte de muitas entidades públicas, a tomada de decisões de revogação de compromissos assumidos perante entidades adjudicatárias privadas, nomeadamente, empreiteiros de obras públicas, colocando inúmeras empresas em situação económico-financeira precária, com reflexos nefastos na economia nacional fundamental».

A recorrente «limita, contudo, a apreciação do Douto Acórdão Recorrido, à questão do erro de julgamento quanto aos fundamentos de ilegalidade invocados e imputados pela Recorrente, à deliberação do Município de Marco de Canaveses objecto de impugnação, designadamente, relativo à violação do dever de fundamentação (nos termos dos artigos 124.º e 125.º do CPA); relativo à violação dos princípios gerais de direito que regem a actividade administrativa; e, relativo à violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto e de direito subjacentes ao acto administrativo impugnado».

1.4. O recorrido não contra alegou.

Cumpre apreciar e decidir

2.

2.1. Considera-se a materialidade assente no acórdão recorrido.

2.2. O artigo 150.º, n.º 1, do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, «excepcionalmente», recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo «quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental» ou «quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito».

A jurisprudência deste STA, interpretando o comando legal, tem reiteradamente sublinhado a excepcionalidade deste recurso, referindo que o mesmo só pode ser admitido nos estritos limites fixados neste preceito. Trata-se, efectivamente, não de um recurso ordinário de revista, mas antes, como de resto o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, de uma «válvula de segurança do sistema» que apenas deve ser accionada naqueles precisos termos.

2.3. À luz do supra, vejamos o essencial do que vem apresentado para discussão.

- Quanto à violação do dever de fundamentar alega a recorrente, que «Sem prejuízo de se considerar estar-se perante um vício de forma do ato administrativo impugnado, ainda assim se mantém a tese da verificação da violação do dever de fundamentação, por parte do Município, já que a decisão que se impõe como a conclusão lógica e necessária das razões invocadas como fundamento da deliberação em causa, atento o princípio da legalidade, seria a rescisão do contrato celebrado com a aqui Recorrente e não a declaração unilateral de nulidade».

Quanto a essa questão o acórdão sob censura ponderou que «considerando a factualidade apurada e o que mais resulta da análise do […] apenso, o ato administrativo sindicado nos autos tem-se como dotado de fundamentação suficiente, não integrando tal ilegalidade um eventual erro nos pressupostos de facto e de direito em que se estriba a motivação da decisão, porquanto tal invocação consubstancia ela própria fundamento de ilegalidade próprio ou autónomo.

[…]

O ato impugnado, no âmbito do concreto procedimento em presença, permite efectivamente a um destinatário normal, como é a aqui recorrente, apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo constante do ato em causa».

- Quanto à violação dos princípios gerais do direito que regem a actividade administrativa vem sustentado que «a factualidade descrita pela Recorrente justifica a conclusão de que, o ato administrativo impugnado, por afetar de forma séria direitos e interesses legalmente protegidos que à ora Recorrente assistem, colide com os princípios da justiça, da proporcionalidade e da imparcialidade, da boa fé e da confiança legítima, que ao Município de Marco de Canaveses se imponha observar, nos termos e ao abrigo dos artigos 3.º, 5.º e 6.º do CPA;».

Quanto a esta questão o acórdão do TCA Norte ponderou:

«XLV. Na verdade, em momento algum da alegação produzida pela A. nos autos e muito menos da factualidade que se mostra provada se extrai que o ato impugnado haja infringido qualquer dos princípios gerais de direito que se mostram convocados, tanto mais que aquela alegação se revela de todo em todo conclusiva, de direito, sem corporizar qualquer lastro factual donde se possa concluir pela verificação deste fundamento de ilegalidade nas suas várias vertentes.

XLVI. Atente-se que nenhuma alegação e/ou factualidade provada revela que tenha havido uma qualquer atuação/conduta do R. anterior ou posterior à emissão do ato em crise que revele procedimento/decisão desigual do havido com a A., ou que o ato administrativo em crise se revele tomado com parcialidade, eivado de injustiça, de desproporção ou de não prossecução do interesse público, ou mesmo de má-fé, na certeza de que a tutela e prossecução por parte do R. de outros princípios, bens e interesses importa ser convocada e ser levada em conta, presente também que a defesa dos direitos e interesses da A. no quadro concursal e contratual em presença encontrariam, lastro e suporte idóneo noutros fundamentos de ilegalidade [v.g., que se prenderiam com prazos para a revogação - cfr. Ac. STA de 16.02.2000 - Proc. n.º 042432 in: «www.dgsi.pt/jsta» e Ap. DR de 08.112002, vol. 11. págs. 1430 e segs.] e não nos princípios invocados, fundamentos esses não foram sequer invocados e relativamente aos quais, nesta sede, nos está também limitada a sua possibilidade de enunciação e conhecimento (cfr. art. 95.º, n.º 2 CPTA e jurisprudência limitadora definida pelo Ac. do STA/Pleno de 15.11.2012 - Proc. n.º 0159/11 consultável no mesmo sítio).»

- Quanto ao vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito vem defendido: «X – Finalmente, constitui fundamento expresso pela Recorrente na interposição do recurso jurisdicional, a violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito em que assentou a deliberação objecto dos presentes autos, na medida em partiu da interpretação e aplicação incorrecta dos normativos relativos aos procedimentos inerentes ao processo de fiscalização prévia por parte do Tribunal de Contas».

Quanto a esta questão o acórdão, após ter efectuado um excurso sobre a natureza jurídica do visto do Tribunal de Contas, na senda da jurisprudência proferida por este STA, ponderou:

«LVII. Aquilo que se extrai do ato impugnado é que a anulação do procedimento concursal e declaração da nulidade do contrato outorgado entre as partes se sustenta ou tem “… fundamento nas ilegalidades elencadas no pedido de esclarecimento do Tribunal Contas, Doc. 1, e cujo teor aqui se dá por reproduzido...”, ou seja, através do ato impugnado o R. assumiu como seus ou fez seus, integralmente e sem reservas, todos os fundamentos de ilegalidade que constariam da motivação aduzida no pedido de esclarecimento remetido pelo «TC», fundamentos esses nos quais se estriba para a emissão do ato revogatório (…).

LVIII. O órgão camarário da edilidade R. procedeu à revogação do ato de adjudicação e à declaração de nulidade do contrato alegadamente com base em determinados fundamentos de ilegalidade e fê-lo por considerar que os mesmos se verificavam ou ocorriam, posicionamento esse que nada tem que ver com o valor ou com a força vinculativa do pedido de esclarecimentos do «TC» ou com o erro quanto a tal valor/força por parte do R. e muito menos com o apelo ou o erro quanto a um inexistente ato de recusa de visto no qual, enquanto pressuposto, se teria estribado a deliberação impugnada.».

2.4. Do excerto, a ser, naturalmente, integrado pelo teor integral das peças, pode concluir-se, quanto ao problema de fundamentação, que não vem colocado uma questão decorrente de qualquer ostensivo afastamento do que em geral se entende serem os requisitos exigidos.

E ocorre que o juízo a que chegou o acórdão recorrido sobre a suficiência da fundamentação é inseparável da realidade considerada, ou seja, do procedimento administrativo relativo ao concurso público para a “Concepção e Construção de uma Central de Camionagem.” A conclusão a que chegou o acórdão, de que foi possível à recorrente «apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo constante do ato em causa», está umbilicalmente ligada à apreciação do procedimento em termos de não ser possível em revista substituir um juízo por outro. E isto porque ‒ e o mesmo vai valer para o problema seguinte ‒ nos termos do artigo 150.º, n.º 4, do CPTA está excluída do recurso de revista a apreciação da matéria de facto, salvo «havendo ofensa de uma disposição expressa da lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova.»

Por seu turno, quanto à aferição da violação dos princípios gerais do direito, observa-se que não está verdadeiramente colocada uma discussão de ordem dogmática sobre o valor e significado daqueles princípios, no quadro do apreciado pelo acórdão recorrido.

E não se pode esquecer que o acórdão recorrido confrontou a realidade presente nos autos com tais princípios e concluiu no sentido de «que nenhuma alegação e/ou factualidade provada revela que tenha havido uma qualquer atuação/conduta do R. anterior ou posterior à emissão do ato em crise que revele procedimento/decisão desigual do havido com a A., ou que o ato administrativo em crise se revele tomado com parcialidade, eivado de injustiça, de desproporção ou de não prossecução do interesse público, ou mesmo de má-fé».

Vale aqui o sobredito sobre os limites da revista em sede de factualidade. No mais, não se revela discussão que ultrapasse os limites de uma situação muito específica, não se antolhando, ainda, que tenha havido qualquer claro erro na aplicação do direito.

Por último, quanto à questão relativa ao erro sobre os pressupostos de facto e de direito, ela aprece ligada à incorrecta interpretação e aplicação dos normativos relativos aos procedimentos inerentes ao processo de fiscalização prévia por parte do Tribunal de Contas.

Ora, deve notar-se que o acórdão afastou uma qualquer ligação que pudesse existir entre recusa de visto e acto impugnado. Na verdade, expressamente interpretou o acto impugnado como não se sustentando em recusa de visto. Depois, o acórdão considerou que em momento algum a ora recorrente discutira material e formalmente a efectiva inexistência ou total improcedência dos fundamentos de ilegalidade em que se fundara a deliberação impugnada.

Ora, esta forma de ver as coisas reduz todo o alcance da discussão que se poderia travar em revista.

Tratar-se-ia de uma análise muito ligada às circunstâncias do caso, às diversas peças processuais, sem possibilidade de extensão como padrão para situações futuras.

Este pressuposto, inviabiliza, também, a possibilidade de ancorar a admissão do presente recurso de revista numa melhor aplicação do direito, como pretende a Recorrente.

Decorre do exposto que as diferentes questões em apreciação nos autos não revestem importância fundamental nem revelam uma clara necessidade da revista para a melhor aplicação do direito.

3. Nestes termos, não se admite o recurso de revista.

Custas pela Recorrente.

Lisboa, 25 de Outubro de 2013 – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Vítor Gomes – Rosendo José.