Quem foi o relator do acórdão 01238/12?

O relator foi Ana Paula Soares Leite Martins Portela, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01238/12?

O acórdão foi proferido em 05 de fevereiro de 2015.

01238/12 - STA

Sumário

I - Independentemente da caraterização de ato que recaiu sobre o pedido de informação prévia como informativo ou recorrível, inexiste nexo de causalidade entre este ato que apenas alude à existência de estudos do PDM que apontam zona verde para o local e os prejuízos invocados pelo recorrente relativos à venda do terreno sem capacidade construtiva. II - É que estes não resultam da referida informação, mas antes da precipitação do aqui recorrente em não esperar pela aprovação do referido PDM e, assim, confirmar se essa zona verde nele ficaria efetivamente prevista. III - Deveria ter-se retirado desta informação que, apenas com a aprovação do PDM se poderia concluir com segurança se efetivamente viriam a ser vedados o loteamento e a construção nos referidos terrenos, já que os estudos só passariam a ser vinculativos se viessem a ser consagrados no PDM. IV - Pelo que, fica prejudicado qualquer conhecimento relativo ao mesmo quer quanto à sua ilicitude (e aí também do seu caráter recorrível) quer quanto ao conhecimento da relevância do art. 7º do DL 48051, de 21 de Novembro de 1967 para efeitos do mesmo nexo de causalidade.

Texto

A………, B……… e C……., Autores nos autos acima identificados, vêm interpor recurso da decisão do TAC de Lisboa que julgou improcedente a ação de indemnização com fundamento em responsabilidade civil extracontratual emergente de atos de gestão pública (art.s 22º e 268º, nº4, da CPR, Decreto nº 48.051, de 21.11.1967 e arts. 51º, nº1, al. h), 52º e 55º, nº1, al. b), todos do DL. nº 129/84, de 27.04. (ETAF84) e art.s 71º e 72º, ambos do D.L. nº 267/85, de 16 de Julho (LPTA85), por eles interposta contra a CÂMARA MUNICIPAL DE LOURES. Para tanto concluem as suas alegações da seguinte forma: 1.O presente processo assenta na responsabilidade civil extracontratual do Estado, prevista no DL 48.051, de 21-11-1967; 2.E tem como facto ilícito o despacho de indeferimento do pedido de informação prévia apresentado pelo 3º autor sobre a possibilidade de construção num terreno que pertenceu aos autores; 3.Por força desse indeferimento sobre a possibilidade de construção o terreno foi vendido pelos autores como rústico; 4.O réu município posteriormente veio a aprovar sobre o mesmo terreno, estando em vigor as mesmas normas urbanísticas, a construção de um edifício multifamiliar com 38 fogos (que se encontra construído); 5.A decisão de indeferimento teve como único fundamento válido o facto de o terreno estar em zona arborizada e de a proposta do PDM prever que o mesmo está inserido em zona verde e de enquadramento; 6.A decisão de indeferimento não teve como fundamento a incorreta instrução do processo de pedido de informação prévia; 7.O processo de pedido de informação prévia estava corretamente instruído e o Município entendeu perfeitamente o que estava a ser requerido; 8.Se o processo estivesse mal instruído a decisão seria de arquivamento do processo e não de indeferimento da pretensão; 9.A decisão de indeferimento é da pretensão do autor sobre a possibilidade de construção do terreno; 10.O autor não tinha de apresentar no requerimento qualquer documento comprovativo da área, autonomia e capacidade de uso agrícola do solo; 11.O requerimento apresentado pelo 3º autor foi pré-elaborado pelo município e foi aceite, sendo feito nos termos do artigo 7º nº 1 do DL nº 400/84; 12.Para qualquer pessoa que leia a decisão de indeferimento, esta assenta na impossibilidade de construção e não em qualquer outro fundamento; 13.A norma restritiva prevista no nº2 do artº 8º do DL 400/84, que prevê não serem as decisões no âmbito do pedido de informação prévia constitutivas de direitos ou de expectativas não tem aplicação aos factos do presente processo; 14.Esta norma só tem aplicação quando a decisão é de deferimento da capacidade construtiva dos terrenos; 15.A letra da lei refere expressamente que se tratam de direitos e expectativas de construção, ou seja, quando há deferimento do pedido de informação prévia; 16.A decisão do município foi de indeferimento: contrária exatamente a esses direitos e expectativas; 17.Não tem pois aplicação esta norma porque não foi geradora de direitos ou expectativas; 18.Acresce que, esta norma não tem a virtualidade de afastar ou derrogar a responsabilidade civil do Estado; 19.A responsabilidade que aqui se assaca ao município não assenta unicamente no despacho de indeferimento mas, outrossim, no posterior despacho de aprovação do licenciamento da construção do edifício; 20.Exactamente quando estão em vigor as mesmas normas urbanísticas e regulamentares; 21.Assim se conclui que o nº 2 do artº 8º do DL 400/84 não tem aplicação aos factos do presente processo e não afasta a responsabilidade civil do Estado; 22.Por outro lado, o 3º autor não estava obrigado a apresentar novo pedido de informação prévia, nem sequer a apresentar licenciamento para a construção de um edifício; 23.Os autores confiaram que a decisão sobre a impossibilidade de construção era legal e válida, mas afinal veio a revelar-se que era ilícita; 24.Se, para o município, não existe sequer possibilidade de construção, conforme decisão no processo de informação prévia, não tinha o 3º autor de apresentar novo pedido de informação prévia ou pedido de licenciamento para construção; 25.A decisão de indeferimento da pretensão do 3º autor é sobre a possibilidade de construção (vejam-se factos 9 e 11); 26.Esta decisão é um facto ilícito, porque invoca um PDM que ainda não está em vigor, sobrepondo-se aos critérios normativos vigentes; 27.O terreno em 1990 não tinha qualquer limitação urbanísticas no que diz respeito à sua capacidade construtiva, pelo que a pretensão apresentada pelo 3º autor devia ter merecido melhor despacho; 28.Acresce que, o município ao aprovar posteriormente a construção de um edifício habitacional sobre o mesmo terreno, estando em vigor as mesmas normas regulamentares e urbanísticas, está a reconhecer que o despacho de indeferimento estava eivado de ilicitude; 29.A ilicitude do indeferimento extrai-se não somente da inexistência de normas que sustentam essa decisão mas, outrossim, da posterior aprovação para o mesmo terreno de um projeto de construção de edifício multifamiliar; 30.Ao aprovar a construção de um edifício para o mesmo terreno, estando em vigor as mesmas normas, o município tacitamente reconhece que a sua decisão anterior de indeferimento foi ilícita; 31.A decisão de indeferimento da pretensão do 3º autor, para conceder ao terreno a possibilidade de construção, é um facto ilícito; 32.E também é um facto culposo, porque a decisão de indeferimento exprime um ato de vontade da impossibilidade de construção no terreno; 33.O município ao declarar que o terreno estava em zona onde não se pode construir, atribuiu ao mesmo a qualidade exclusiva de terreno rústico; 34.O município, entidade administrativa competente, decidiu perante os autores que o terreno não tinha capacidade construtiva; 35.A venda do terreno como rústico assentou na decisão do município; 36.O preço de venda do terreno dos autores foi estabelecido como sendo um prédio rústico; 37.Se o terreno tivesse possibilidade de construção o preço de venda era bastante superior; 38.Há um nexo de causalidade entre a decisão do município de não conferir possibilidade de construção e o preço de venda estabelecido pelos autores; 39.Qualquer bem vale pelas qualidades e características que possuem, sendo certo que um terreno urbano vale mais do que um terreno rústico (também para o Estado assim ocorre no que diz respeito às regras de avaliações de imóveis para efeito de IMI); 40.Há nexo de causalidade entre a decisão do município e o preço de venda do terreno; 41.Da mesma forma que há nexo de causalidade entre o diagnóstico errado de um médico que leva à morte de um paciente, ainda que a morte seja provocada pela doença; 42.A decisão de indeferimento sobre a possibilidade construtiva do terreno, quando o mesmo afinal tinha capacidade de construção, acarretou prejuízos para os autores; 43.Esta responsabilidade, assente numa informação/decisão ilícita e culposa está prevista na responsabilidade civil, no artº 483º e no artº 485º nº 2 do CC, aplicáveis por força do nº 1 do artº 2º do DL 48 051, de 21-11-1967; 44.Assim, estão verificados todos os pressupostos para assacar responsabilidade civil ao município: - o facto ilícito — a decisão de indeferimento; - a culpa ou imputação do facto ao município — a vontade manifestada na decisão; - o prejuízo ou dano — a qualificação do terreno como sendo unicamente rústico, ou seja, sem capacidade construtiva, que automaticamente o desvaloriza; - o nexo de causalidade entre o dano e o facto ilícito — a preço de venda do terreno como rústico foi estabelecido devido à decisão do município de não permitir que o mesmo tivesse possibilidade de construção; 45.O facto ilícito perpetrado pelo município decorre da sua obrigação ou dever jurídico de dar uma informação verdadeira, legal e assente no princípio da igualdade; 46.Pode assim considerar-se que a violação destes deveres foi a título de negligência; 47.O prejuízo dos autores, a diferença do valor do terreno se fosse vendido com possibilidade de construção, foi de 586.087,33 €; 48.Havendo negligência do município a sua responsabilidade pode ser reduzida equitativamente, nos termos do artº 494º do CC; 49.Deve pois o município ser condenado nesta fase no pagamento aos autores de metade daquele valor, ou seja, o montante de 293.043,67€, acrescido de juros de mora desde a data de citação. Faz-se ponto nestas alegações, confiando em que, menos por elas e mais pelo douto Suprimento de V. Exas, a douta Sentença seja revogada e, em sua substituição, seja proferido douto Acórdão que condene o Réu Município no pagamento aos autores da quantia de 293.043,67 €, acrescido de juros de mora desde a data de citação e até integral e efectivo pagamentos, porque assim se fará a costumada Justiça.” A Recorrida conclui as suas alegações da seguinte forma: “1ª. Nas suas alegações e conclusões, os Recorrentes limitam-se a atacar o acto proferido pelo Recorrido, não imputando à douta sentença recorrida qualquer vício ou erro de julgamento, nem indicando as normas [e/ou princípios jurídicos por ela violados, quando o objecto do recurso jurisdicional é a douta sentença recorrida, pelo que deve o presente recurso ser rejeitado e não ser apreciado. 2ª. O 3º Recorrente, ao formular o pedido de informação prévia não enunciou que tipo de construção pretendia erigir no seu terreno nem apresentou documento comprovativo da área, autonomia e capacidade de uso agrícola do solo, e, portanto, instruiu incorretamente o processo, pelo que, perante tais dúvidas, faz todo o sentido a informação da Recorrida e subsequente despacho que a integra, que alertam para os estudos que estavam a decorrer no programa base do PDM. 3.ª Por outro lado, face ao estipulado no n.º 2, do art.º 8º, do D. L 400/84, o pedido de informação prévia tem um valor muito precário, não [sendo constitutivo de direitos nem fonte geradora de expectativas susceptíveis de protecção jurídica, sendo que esta norma se aplica a todo e qualquer pedido de informação prévia, já que, ao contrário do pretendido pelos Recorrentes, onde o legislador não distingue não deve o interprete distinguir. 4.ª. Deste modo, não sendo a informação em questão constitutiva de direitos, não impede um futuro licenciamento corretamente instruído, sendo que se os Recorrentes não o fizeram “sibi imputet”. 5. Assim, como muito bem decidiu a douta sentença recorrida, a informação em apreço não constitui facto ilícito susceptível de gerar responsabilidade civil, inexistindo qualquer culpa, até porque, foram os Recorrentes que se desinteressaram do processo de licenciamento de construção. 6ª. E também não se verifica o nexo de causalidade adequada entre o indeferimento do pedido de informação prévia e a venda do prédio pelos Recorrentes, que querem fazer valer a teoria da equivalência das condições ou da “conditio sine qua non”, que não é consagrada pelo nosso ordenamento jurídico. 7.ª Por outro lado, ao contrário do que pretendem os Recorrentes, o indeferimento da sua pretensão baseou-se numa proposta e num programa base de estudo do PDM, que nada tinha de definitivo e que, nesse momento, só podia ditar o indeferimento, enquanto que o alvará de licença de construção de 30/11/94 é emitido quando o PDM já se encontrava aprovado em sede da Recorrida. 8.ª. Ora, nada impedia que os Recorrentes, numa fase posterior pudessem apresentar novo pedido de viabilidade e obter o deferimento da sua pretensão, sendo que tal inércia apenas a si próprios é imputável. 9.ª Refira-se, também, que o alegado parecer da Junta de Freguesia não releva para a questão “sub judice”, como muito bem decidiu a douta sentença recorrida, uma vez que não é vinculativo. 10.ª Também não se descortina o que pretendem os Recorrentes ao basearem a ilicitude na violação dos princípios da igualdade e transparência, não se vislumbrando qualquer violação dos mesmos, como bem decidiu a douta sentença recorrida. 11.ª Por outro lado, face ao ponto 13 dos factos provados da base instrutória, da douta decisão recorrida, não se retira que o valor do prédio se cifre nos valores alegados pelos Recorrentes, sendo que tal prova não pode deixar de ser feita através de documento ou perícia. 12.ª Assim, conclui-se que inexiste qualquer responsabilidade civil “in casu”, que possa ser imputada à recorrente, já que falta o adequado nexo de causalidade, não tendo sido perpetrado qualquer acto ilícito, inexistindo qualquer culpa, pelo que não houve qualquer violação dos arts. 483º e 487º, do C. Civil, aplicável “ex vi” o n.º 1, do art.º 4º, do D.L. 48051, de 21/11/1967, não assistindo qualquer razão aos Recorrentes, como muito bem decidiu a douta sentença recorrida. Nestes termos e nos mais de direito, com o mui douto suprimento de V. Exas. deve o presente recurso ser considerado improcedente e, em consequência, manter-se a douta sentença recorrida na Ordem Jurídica, com o que se fará a costumada e inteira JUSTIÇA!” * O Ministério Público, junto deste STA, emitiu parecer no sentido da negação de provimento ao recurso extraindo-se deste parecer: “Afigura-se-nos que não assiste razão aos recorrentes, pelas razões a seguir referidas. A informação negativa de viabilidade de loteamento não teve por único fundamento o estudo do futuro PDM, mas também, a falta de elementos que, nos termos do Dec-Lei nº 400/84, deviam ter instruído o pedido (doc. nº 2 junto com a petição e nº11 da fundamentação de facto). Pelo que, será imputável aos AA a consequência de não terem formulado novo pedido de informação sobre viabilidade, devidamente instruído e, em face dos fundamentos que viessem a constar do despacho que sobre ele recaísse, (o qual tinha que proceder a uma ponderação sobre os elementos anteriormente em falta) recorrer caso o mesmo fosse negativo. Resulta dos autos que, na data em que foi solicitada a informação prévia, estava em estudo o Plano Director Municipal de Loures, que veio a ser ratificado, pela Resolução do Conselho de Ministros nº 54/94, de 05.05.1994 (DR, I Série B, de 14.07.1994). Em relação ao PDM em causa foram, conforme se impunha e a Resolução refere, cumpridas todas as formalidade exigidas pelo Dec-Lei nº69/90, de 02.03., com a redacção que lhe foi dada pelo Dec-Lei nº 211/92, de 02.10., designadamente no que concerne à realização de inquérito público. Ora, não só não vêm alegados factos, que a provarem-se, permitam concluir que à data do pedido de informação prévia e na ausência de PDM, era legalmente possível o loteamento pretendido, nada impedindo a viabilidade de construção, como também que, nessa mesma data, e na ausência de PDM, o referido terreno tinha legalmente a capacidade construtiva que lhe veio a ser reconhecida posteriormente com PDM aprovado depois de todas as formalidades, nas quais estão incluídos os pareceres de várias entidades e o inquérito público, susceptíveis de alterar a afectação a zona verde de protecção, que constava da proposta (artºs 13º, 14º e 15º, do Dec-Lei nº 69/90). A aprovação do projecto que possibilitou a ocupação urbana do terreno teve lugar em 06.05.1994, data posterior à da Resolução do Conselho de Ministros que ratificou o PDM. Não existe identidade de pressupostos subjacentes à informação negativa prestada ao 3º Autor e ao licenciamento referido nos autos. Do que acabamos de referir, decorre que não resulta provada qualquer das ilicitudes imputadas ao Réu, nem provado o nexo de causalidade entre a informação prévia fornecida, (atenta a deficiente instrução do pedido) e os prejuízos alegadamente sofridos pelos AA. Pelo que, não se verificando os pressupostos da obrigação de indemnizar, a acção deverá ser julgada improcedente, negando-se provimento ao recurso.” * FACTOS FIXADOS EM 1ª INSTÂNCIA (e relevantes para a decisão) A) Os AA. adquiriram por “dissolução da comunhão conjugal e sucessão” o terreno rústico, sito na Amoreira, freguesia da Ramada, Concelho de Loures (cfr. Ap. 19/921125, a fls, 114 e 362), com a área de 8.605 m2. B) Em 03.08.90, a Arquiteta D……. dirigiu ao Arquiteto E……. a seguinte informação interna, de fls. 8 do PA: “1. A área assinalada é confinante com a EN 250-2 e a ribeira de Caneças, na zona da Amoreira. 2. Não existe qualquer plano urbanístico para a zona, sendo a mesma nos estudos do programa base do PDM inserida em zona verde de protecção e enquadramento. 3. Refere-se, ainda, conforme requerimento a fls. 5, a incorrecta instrução do processo. 4. Acrescenta-se, ainda, que não foi apresentado documento comprovativo da área, autonomia e capacidade de uso agrícola do solo, o que torna, face ao DL nº400/84, extemporânea a pretensão. 5. Sendo a área demarcada confinante com zona já arborizada e segundo proposta do PDM como zona verde de protecção e enquadramento, não nos parece viável a ocupação urbana do terreno em causa, devendo antes ser encarada a hipótese e desenvolvido estudo dotando o espaço de zona de estar e de laser, inserida na zona verde de enquadramento proposta no programa base do PDM conforme já referido. 6. Face ao exposto, propõe-se prestar parecer desfavorável ao requerido a fls. 5.” C) Em 01.10.90, através do ofício nº 028092, o 3º A foi notificado do seguinte: “Em cumprimento do despacho do Vereador Sr. Engº F…….. de 04.09.90, por delegação do Presidente da Câmara, informa-se V. Exª que foi indeferido o requerimento apresentado em 09.05.90, uma vez que a pretensão se situa numa área demarcada, confinante com zona já abrangida e segundo proposta do PDM como zona verde de protecção e enquadramento, não sendo, portanto, viável a ocupação urbana do terreno em causa. Deve antes ser encarada a hipótese e desenvolvido estudo dotando o espaço de zona verde de enquadramento, proposta no programa base do PDM conforme acima referido.” D) Em 5 de Janeiro de 1993, os AA. venderam o terreno referido em A), à sociedade comercial por quotas com a firma “G………, Limitada, pelo preço de 25.000.000$00. E) O PDM de Loures foi aprovado pela respectiva Assembleia Municipal em 27.12.93. F) E a Resolução do Conselho de Ministros que a ratificou foi publicada em 14.07.94. O) No terreno referido em A) está construído um prédio de habitação. H) O edifício construído consta de 4 corpos, sendo 3 destinados a arrecadações, estacionamentos e habitação e o 4º destinado a estacionamento e contém 38 fracções autónomas. (cfr. doc. de fls. 30 e sgts.) Realizada a audiência de discussão e julgamento, resultaram provados os seguintes factos da base instrutória: 1. Em 28.03.90, o A. apresentou na Câmara Municipal de Loures o requerimento de fls.141 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de Loures, no qual se pode ler, designadamente, o seguinte: “requer que lhe seja informado qual o tipo de construção que pode levar a efeito no terreno com a área de 8.605m2 sito em: Local - Rua ………. Localidade - Amoreira Freguesia - Odivelas Confrontando a Norte com Almirante Gago Coutinho a Sul com a Ribeira A Nascente com …….. e a Poente com ………. Conforme se assinala na planta de localização, que se anexa” A este requerimento anexou a planta de localização de fls.140, cujo teor se dá por reproduzido. 2. Em 27.04.1990, foi elaborada uma informação interna nos termos da qual se convocava o titular do processo (a que fora atribuído o nº 7.853/VC/OC), a comparecer nos serviços técnicos daquela Câmara. 3. Consta a seguinte informação de fls. 139 (verso):_”Compareceu o Sr. C…….., que esclareceu tratar-se da solicitação s/ possibilidade de lotear o terreno assinalado face ao que foi informado por estes S.T. que deveria apresentar um pedido de informação prévia de acordo com o Decreto-Lei nº400/84. Tomou conhecimento.” A seguir a esta informação encontra-se a assinatura da Arquiteta D…….. e do 3ºA e a data de 09.05.09, junto a cada uma delas. 4. Nessa mesma informação técnica foi aposto despacho pela Arquiteta D……. dirigido ao Arquiteto E…….., no qual se pode ler: “Face ao exposto, propõe-se o arquivamento do presente processo”. 5. Em 09.05.90, o 3º A apresentou na Câmara Municipal de Loures o requerimento de fls.137 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de Loures, no qual se pode ler o seguinte: “C………, residente em ……., lote …… — ……. Odivelas, titular do processo 7853/VC vem solicitar a V Exª que a referida intenção seja apreciada em função do Decreto-Lei 400/84.” 6. Em 1 de Junho de 1990, teve lugar a 14ª reunião ordinária da Junta de Freguesia da Ramada em cujo ponto 10. da ordem de trabalhos “Viabilidade de construção — Proc. nº 7853/VC7DC, foi proposto pelo Vogal …………. dar parecer favorável à viabilidade de construção pedida por C………..” 7. Esta deliberação da Junta de Freguesia da Ramada foi aprovada por unanimidade. 8. Razão pela qual em 08.06.90. pelo oficio nº 663/90 do Presidente da Junta de Freguesia da Ramada, o Presidente da CML foi informado de que: “Em reunião de 01.06.1990 foi decidido dar parecer favorável ao processo mencionado em epígrafe.” 9. Em 28.08.90, o Chefe de Divisão da Zona Ocidental elaborou informação na qual se pode ler que “julga-se de prestar parecer desfavorável à pretensão requerida a fls. 5 nas condições expressas a fls. 8.” 10.Informação esta que foi assinada pelo Diretor, do Departamento de Administração Urbanística (DAU) em 30.08.90. 11. Este procedimento administrativo interno culminou com o despacho de 04.09.90 do Vereador Sr. Engº F………., no qual ficou decidido que o processo seria “indeferido de acordo com a informação do responsável do serviço.” (corrige-se a autoria deste despacho que, melhor visto o PA, fls. 9 e 11, é afinal, do Vereador e não do Director do Departamento de Administração Urbanística (DAU). 12. Consta de fls. 82 e 82 (verso) do processo administrativo no nº 18429/OCP/PC do Município de Loures do seguinte teor: [[IMG:0]] [[IMG:1]] 13. Em 1990, cada fogo de habitação, na zona onde se insere o prédio e com pedido de informação prévia aprovado, era transaccionado pelo preço de 3.750 contos, se tivesse 3 assoalhadas e de 4.000 contos se tivesse 4 assoalhadas. 14. O A. C……. apresentou o requerimento a que alude o nº 5. 15. O alvará de licença de construção do edifício referido em 12. foi emitido em 30.11.94. * O DIREITO QUESTÃO PRÉVIA Alega o recorrido que os recorrentes se limitam nas alegações a atacar o ato camarário sem sindicar a decisão recorrida, pelo que não se descortinam os vícios de que esta padeça. Ora, apesar de, efetivamente, as alegações e respetivas conclusões não primarem pela clareza neste campo de identificação dos vícios a imputar à decisão recorrida, é perceptível das mesmas que se pretende sindicar a decisão recorrida por se entender que a mesma erra quando considera que não ocorrem os pressupostos da responsabilidade civil, nomeadamente o facto ilícito, a culpa e o nexo de causalidade. Na verdade as alegações de recurso começam “...Não concordam os...e ora recorrentes com a Sentença proferida, nomeadamente no que diz respeito à apreciação e valoração dos factos e sobre os requisitos da responsabilidade... ...a douta sentença alicerça a sua decisão...-sobre a decisão do Município de indeferimento do pedido de informação prévia; -sobre a inexistência de facto ilícito e de nexo de causalidade.” Ora, apesar desta sindicância quanto à valoração dos factos apenas se ir repercutir nos requisitos da responsabilidade civil, está minimamente sindicado que a decisão recorrida erra quando refere que não ocorrem os referidos pressupostos quanto à inexistência de facto ilícito e de nexo de causalidade. Pelo que, não procede esta questão prévia. OBJETO DO RECURSO ERRO NA VALORAÇÃO DOS FACTOS Alegam os recorrentes, a este propósito, que a decisão recorrida erra na valoração dos factos ao entender que a decisão de indeferimento também se baseou na incorreta instrução do processo e de que se está perante a situação do art. 8º nº2 do DL 400/84 e por isso aquela decisão não é constitutiva de direitos. Ora, a sindicância da decisão recorrida com este fundamento não tem autonomia porque os recorrentes estão a querer imputar vícios a argumentos e estes apenas devem ser conhecidos aquando do conhecimento daqueles. Os referidos argumentos apenas podem e devem, assim, ser sindicados aquando do conhecimento dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual, nomeadamente a ilicitude, já que foram proferidos aquando do conhecimento da mesma, enquanto pressuposto da responsabilidade civil extracontratual, causa de pedir da ação. Não tem, pois, autonomia a referida sindicância da decisão recorrida. * PRESSUPOSTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL Pretendem os recorrentes que a decisão recorrida erra ao considerar que não se verifica o pressuposto da ilicitude do ato recaído sobre o pedido de informação prévia de viabilidade de construção. Para tanto referem que o mesmo é um ato ilícito: _ porque invoca um PDM que ainda não está em vigor, sobrepondo-se aos critérios normativos vigentes e o terreno em 1990 não tinha qualquer limitação urbanísticas no que diz respeito à sua capacidade construtiva. (artigo 26 e 27 das conclusões). _ porque o município ao aprovar posteriormente a construção de um edifício habitacional sobre o mesmo terreno, estando em vigor as mesmas normas regulamentares e urbanísticas, está a reconhecer que o despacho de indeferimento estava eivado de ilicitude (artigo 28 das conclusões). Para tanto têm por base o entendimento de que o fundamento daquela decisão de indeferimento foi a inviabilidade de ocupação urbana do terreno em causa dado o mesmo estar em zona verde de enquadramento proposta no programa base do PDM e não a falta de instrução do processo de pedido de informação prévia nos termos do art. 7º nº 1 do DL 400/84 de 31/12. Quid iuris? A responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas, no domínio de atos de gestão pública, é enquadrada a nível constitucional pelo artigo 22º da Constituição da República Portuguesa e rege-se pelo disposto no Dec-Lei n.º 48.051, de 21 de Novembro de 1967, diploma que se aplica à presente ação face à data da prática dos factos. Determina o artigo 2º n.º1 deste diploma que «O Estado e demais pessoas colectivas públicas, respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício». A decisão recorrida entendeu que não estava aqui em causa qualquer facto ilícito com os seguintes fundamentos: “...Ou melhor, este despacho de indeferimento fundamentou-se nesta informação de fls. 8 (cfr. pontos 9. a 11. da matéria de facto). Contudo, contrariamente ao que o A. inculca, nas suas alegações finais, não se pode considerar este indeferimento como a declaração de inviabilidade de qualquer construção no terreno em questão. Senão vejamos: O 3º A não teve o interesse de enunciar o tipo de construção que queria ver erigida no seu terreno. E tanto assim é, que a informação de fls. 8 do PA supra transcrita refere a incorreta instrução do processo. Não apresentou o A., sequer documento comprovativo da área, autonomia e capacidade de uso agrícola do solo. Ou seja, o 3º A não estava convicto sobre o que queria efetivamente construir. Pelo que, perante um pedido tão ambíguo, não é descabida a informação do tipo da que foi dada, que alerta para os estudos que estavam a decorrer do programa base do PDM, os quais apontavam para que a área viesse a ser inserida em zona verde. O despacho final de indeferimento, datado de 04.09.90, fundamentou-se em todas as vertentes da informação de fls. 8 do PA (designadamente na incorreta instrução do processo e na extemporaneidade do pretensão por não ter sido apresentado documento comprovativo da área, autonomia e capacidade de uso agrícola do solo) e não apenas no facto de decorrer do programa base do PDM que a área pudesse vir a inserir-se em zona verde, conforme resulta dos pontos 9 a 11 da matéria de facto (o despacho final, de 04.09.90, que é do vereador Engº F……… de 04.09.90, remete para a informação do responsável do serviço, a qual, por seu turno, remete para as condições expressas a fls. 8., nos seguintes termos: “julga-se de prestar parecer desfavorável à pretensão requerida a fls. 5 nas condições expressas a fls. 8”) Acresce que o mecanismo do “pedido de informação prévia” previsto no Decreto-Lei nº 400/84, de que o 3º A lançou mão, tinha um valor muito precário, como ressalta do nº 2 do artigo 8º do DL nº 400/84, que estipula que “ a informação fornecida nos termos do presente capítulo não é constitutiva de direitos nem fonte geradora de expectativas susceptíveis de proteção jurídica.” Ora, não sendo a informação dada constitutiva de direitos, também não é impeditiva de futuro licenciamento, desde que corretamente instruído. Ou seja, tratando-se de uma informação prévia, não deveria o A. ter ficado inerte perante o teor da mesma. Deveria ter feito alguma coisa de concreto, tal como submeter novo pedido de informação prévia, devidamente instruído, ou enveredar pelo licenciamento de construção, como viria a fazer posteriormente o futuro adquirente do terreno. A informação fornecida não constitui, pelo exposto, um facto ilícito passível de gerar responsabilidade civil.” O que os aqui recorrentes impugnam. Mas, antes de entrar nos fundamentos invocados pelos aqui recorrentes para o erro da decisão que considerou não ser o ato ilícito, enquadremos a questão de que cumpre conhecer. Este tipo de responsabilidade, fundada em ato ilícito culposo, assenta, assim, desde logo na prática de um ato ilícito que se traduz na ofensa de direitos de terceiros ou de disposições legais emitidas com vista à proteção de interesses alheios mas também engloba situações em que esteja em causa um comportamento ilícito. Os recorrentes, para além de invocarem diretamente a ilicitude do ato recaído sobre o pedido de informação prévia, invocam também nos artigos 19 e 20 das suas conclusões que “.A responsabilidade que aqui se assaca ao município não assenta unicamente no despacho de indeferimento mas, outrossim, no posterior despacho de aprovação do licenciamento da construção do edifício;20.Exactamente quando estão em vigor as mesmas normas urbanísticas e regulamentares;” Quanto ao que é referido na decisão recorrida relativamente ao ato proferido em 3/8/90 sobre a viabilidade de construção parece-nos que o fundamento efetivo do parecer desfavorável assumido pelo ato aqui em causa é o constante deste número “5. Sendo a área demarcada confinante com zona já arborizada e segundo proposta do PDM como zona verde de proteção e enquadramento, não nos parece viável a ocupação urbana do terreno em causa, devendo antes ser encarada a hipótese e desenvolvido estudo dotando o espaço de zona de estar e de laser, inserida na zona verde de enquadramento proposta no programa base do PDM conforme já referido.” constituindo os outros meros acrescentos que não o verdadeiro fundamento. Os pontos 3. e 4. não correspondem a uma verdadeira fundamentação do indeferimento que se vem a propor. No ponto 3 diz-se “ Refere-se ainda...” E, no ponto 4 “ Acrescenta-se ainda...” No ponto 5. é que se diz que não parece viável a ocupação urbana do terreno porque consta de zona verde de proteção na proposta do PDM. E a verdade é que da notificação que lhe foi feita e que consta da alínea c) da matéria de facto, o fundamento da pronúncia sobre a inviabilidade da sua pretensão foi: “...informa-se V. Exª que foi indeferido o requerimento apresentado em 09.05.90, uma vez que a pretensão se situa numa área demarcada, confinante com zona já abrangida e segundo proposta do PDM como zona verde de protecção e enquadramento, não sendo, portanto, viável a ocupação urbana do terreno em causa. Deve antes ser encarada a hipótese e desenvolvido estudo dotando o espaço de zona verde de enquadramento, proposta no programa base do PDM conforme acima referido.” Fixado, a nosso ver, o sentido do ato aqui em causa vem suscitada a violação do artigo 8.º, 2, do DL 400/84 pela decisão recorrida. Refere esta que: «Acresce que o mecanismo do “pedido de informação prévia” previsto no Decreto-Lei nº 400/84, de que o 3º A lançou mão, tinha um valor muito precário, como ressalta do nº 2 do artigo 8º do DL nº 400/84, que estipula que “ a informação fornecida nos termos do presente capítulo não é constitutiva de direitos nem fonte geradora de expectativas susceptíveis de proteção jurídica.” Ora, não sendo a informação dada constitutiva de direitos, também não é impeditiva de futuro licenciamento, desde que corretamente instruído». Os recorrentes concluem: «14. Esta norma só tem aplicação quando a decisão é de deferimento da capacidade construtiva dos terrenos; 15. A letra da lei refere expressamente que se tratam de direitos e expectativas de construção, ou seja, quando há deferimento do pedido de informação prévia; 16. A decisão do município foi de indeferimento: contrária exatamente a esses direitos e expectativas; 17. Não tem pois aplicação esta norma porque não foi geradora de direitos ou expectativas». O que a sentença extraiu do preceito foi que, assim como se a informação fosse positiva não havia constituição de direitos, tal significa que a posição da Administração não constituía a definição perante uma pretensão de loteamento, assim também, como reverso, se a informação é negativa ela não significa a definição da situação pela Administração. É esse o sentido da expressão da sentença: «também não é impeditiva de futuro licenciamento». Por diversas vezes, este Supremo se pronunciou no sentido de a informação dada ao abrigo dos artigo 7.º e 8.º do DL n.º 400/84, não ser ato definitivo e executório, na linguagem da época, não ser ato administrativo, não ser ato impugnável. Vejam-se, exemplificativamente os acs. 10.7.2002, proc. 041170, 31.08.94, proc. 35621, 27.10.1988, proc. 25600 todos com sumário em www.dgsi.pt). Daqui resulta, pois, indiciada uma natureza informativa daquela ato que, não sendo constitutiva de direitos implicaria, desde logo, a improcedência do recurso. De qualquer forma, e independentemente da caracterização como meramente informativo deste ato que recaiu sobre o pedido de informação prévia, dada a inexistência de nexo de causalidade fica prejudicado qualquer conhecimento do mesmo desde a eventual ilicitude ao conhecimento da relevância do art. 7º do DL 48051, de 21 de Novembro de 1967 para efeitos do mesmo nexo de causalidade. Senão vejamos. Tem vindo a ser entendido na doutrina e na jurisprudência que o art. 563.º do CC, norma que estabelece o regime do nexo de causalidade em matéria de obrigações de indemnização, consagra a teoria da causalidade adequada, na formulação negativa correspondente aos ensinamentos de ENNECERUS-LEHMANN, segundo a qual uma condição do dano deixará de ser causa deste, sempre que, «segundo a sua natureza geral, era de todo indiferente para a produção do dano e só se tornou condição dele, em virtude de outras circunstâncias extraordinárias, sendo portanto inadequada para este dano». Nessa medida, para que um facto seja causa de um dano é necessário, antes de mais, que no plano naturalístico, ele seja condição sem a qual o dano não se teria verificado. Depois há que ver, se aquele facto era, em abstracto, ou em geral, segundo as regras da vida, causa adequada ou apropriada, para a produção do dano. Como diz Pires de Lima e Antunes Varela in “Código Civil Anotado”, vol. I, 4.ª edição revista e atualizada, págs. 578/579): “… a doutrina mais generalizada entre os autores - a doutrina da causalidade adequada - que Galvão Telles formulou nos seguintes termos: «Determinada ação ou omissão será causa de certo prejuízo se, tomadas em conta todas as circunstâncias conhecidas do agente e as mais que um homem normal poderia conhecer, essa ação ou omissão se mostrava, à face da experiência comum, como adequada à produção do referido prejuízo, havendo fortes probabilidades de o originar». … A fórmula usada no artigo 563.º deve, assim, interpretar-se no sentido de que não basta que o evento tenha produzido (naturalística ou mecanicamente) certo efeito para que este, do ponto de vista jurídico, se possa considerar causado ou provocado por ele; para tanto é necessário ainda que o evento danoso seja uma causa provável, como quem diz adequada desse efeito …” E Vaz Serra in Obrigação de indemnização, BMJ n.º 84, pág. 29 refere que não pode “… considerar-se como causa em sentido jurídico toda e qualquer condição, há que restringir a causa àquela ou àquelas condições que se encontrem para com o resultado numa relação mais estreita, isto é, numa relação tal que seja razoável impor ao agente responsabilidade por esse mesmo resultado. … Ora, sendo assim, parece razoável que o agente só responda pelos resultados, para cuja produção a sua conduta era adequada, e não para aqueles que tal conduta, de acordo com a sua natureza geral e o curso normal das coisas, não era apta para produzir e que só a produziram em virtude de uma circunstância extraordinária …” Em suma há que aferir se: _ no plano naturalístico o facto é condição sem a qual o dano não se teria verificado; _ se aquele facto era, em abstrato, ou em geral, segundo as regras da vida, causa adequada ou apropriada para a produção do dano. Mas, daqui não resulta que não ocorra o referido nexo de causalidade quando o facto ilícito não produz ele mesmo o dano, mas é causa adequada de outro facto que o produz, na medida em que este facto posterior tiver sido especialmente favorecido por aquele primeiro facto ou seja provável segundo o curso normal dos acontecimentos, não sendo necessária a previsibilidade do mesmo para o autor do facto desde que caiba na aptidão geral ou abstrata do facto para produzir o dano. Ora, no caso sub judice, a partir do momento em que o ato recaído sobre o pedido de informação prévia de viabilidade apenas alude à existência de estudos do PDM que apontam zona verde para o local, os prejuízos invocados pelo recorrente relativos à venda do terreno sem capacidade construtiva não resultam da referida informação, mas antes da sua precipitação em não esperar pela aprovação do referido PDM e, assim, confirmar se essa zona verde nele ficaria efetivamente prevista. Na verdade, não foi a invocada ilegalidade que determinou os recorrentes a alienarem o imóvel como prédio rústico mas antes o facto de não terem retirado as devidas ilações do conteúdo do ato proferido. É que, do mesmo apenas resulta que, tendo em conta as circunstâncias do momento, que ainda não eram definitivas, mas meros estudos, não seria viável o pedido efetuado. Um homem médio deveria ter retirado desta informação que, apenas com a aprovação do PDM se poderia concluir com segurança se efetivamente viriam a ser vedados o loteamento e a construção nos referidos terrenos. É que, estudos são estudos e é facto notório que os mesmos só passariam a ser vinculativos se viessem a ser consagrados no PDM. Ao agir como agiram, não podem os recorrentes querer imputar danos relativos à venda do terreno como rústico a um ato que causalmente não conduzia a essa venda. Ou seja, o facto, que neste caso é o ato que recaiu sobre o pedido de informação prévia de viabilidade de construção, não era, em abstrato, segundo as regras da vida, causa adequada ou apropriada da venda do terreno como rústico. Inexistindo o referido nexo de causalidade nos termos supra expostos fica prejudicado o conhecimento das restantes questões invocadas relativamente a este ato. * Põe-se, agora, a questão de, se efetivamente foi invocada uma questão autónoma de responsabilidade por um comportamento do município independente daquela ilegalidade do ato de 1990, ou se a invocação do art. 28 das conclusões é apenas mais um fundamento desta. Invoca a recorrente que: «1.O presente processo assenta na responsabilidade civil extracontratual do Estado, prevista no DL 48.051, de 21-11-1967; 2. E tem como facto ilícito o despacho de indeferimento do pedido de informação prévia apresentado pelo 3º autor sobre a possibilidade de construção num terreno que pertenceu aos autores» Mas, mais à frente: «19. A responsabilidade que aqui se assaca ao município não assenta unicamente no despacho de indeferimento mas, outrossim, no posterior despacho de aprovação do licenciamento da construção do edifício»; 20. Exactamente quando estão em vigor as mesmas normas urbanísticas e regulamentares»; Daqui pode resultar a ideia que, afinal, ainda nestas alegações os recorrentes intentariam a demonstração de responsabilidade municipal em razão do dito posterior despacho de aprovação. Posteriormente diz-se também: «27. O terreno em 1990 não tinha qualquer limitação urbanísticas no que diz respeito à sua capacidade construtiva, pelo que a pretensão apresentada pelo 3º autor devia ter merecido melhor despacho; 28. Acresce que, o município ao aprovar posteriormente a construção de um edifício habitacional sobre o mesmo terreno, estando em vigor as mesmas normas regulamentares e urbanísticas, está a reconhecer que o despacho de indeferimento estava eivado de ilicitude; 29. A ilicitude do indeferimento extrai-se não somente da inexistência de normas que sustentam essa decisão mas, outrossim, da posterior aprovação para o mesmo terreno de um projeto de construção de edifício multifamiliar; 30. Ao aprovar a construção de um edifício para o mesmo terreno, estando em vigor as mesmas normas, o município tacitamente reconhece que a sua decisão anterior de indeferimento foi ilícita; 31. A decisão de indeferimento da pretensão do 3º autor, para conceder ao terreno a possibilidade de construção, é um facto ilícito». Daqui poderia concluir-se (e independentemente já do concretamente constante da petição inicial) que os recorrentes radicam a sua discordância da sentença apenas na não consideração como ato ilícito causal dos prejuízos que sofreram resultantes do despacho de 1990. O comportamento camarário posterior, nomeadamente, o comportamento de aprovação de 1994 serviria nestas alegações apenas para evidenciar ou ilustrar a ilicitude originária do ato de 1990. De qualquer forma, quer se entenda que os recorrentes radicam a sua discordância da decisão recorrida apenas na não consideração do despacho de 1990 como ato ilícito causal dos seu prejuízos (e que portanto o comportamento camarário posterior, nomeadamente, o comportamento de aprovação de 1994, serve nestas alegações apenas para evidenciar ou ilustrar a ilicitude originária do ato de 1990) quer se entenda que os recorrentes quiseram invocar com autonomia e como pressuposto da responsabilidade civil a alegada discrepância de comportamento, sempre não têm os mesmos razão. É que, da inexistência do nexo de causalidade supra referido resulta também a irrelevância do que se veio a passar a seguir já que este segundo ato estava perfeitamente abarcado como possibilidade no outro e, por isso, se inexistia o nexo de causalidade quanto aos danos relativos ao ato de 1990 também ele inexiste e pelas mesmas razões relativamente ao alegado comportamento em causa. Aliás, este comportamento do Município não é mais do que a possibilidade contida no ato de 1990 e em consonância com ele de, em circunstâncias diferentes, poder vir a permitir-se construção no local. A situação era completamente diversa aquando do deferimento do projeto de arquitetura por até já ter sido aprovado PDM nos termos do qual era possível a construção urbana naqueles mesmos terrenos. E, se o PDM que possibilitava a construção urbana no local, tinha sido aprovado em 27 de Dezembro de 1993 e apenas publicada a resolução do Conselho de Ministros que o ratificou em 14 de Julho de 1994, e o ato de deferimento do projeto de arquitetura dos recorridos particulares era de 13/01/94, necessariamente que as circunstâncias não eram as mesmas relativamente ao momento de prolação do ato que indeferiu o pedido de informação prévia. Não houve, pois, qualquer incoerência no indeferimento do pedido de viabilidade e posterior deferimento do mesmo pedido a terceiro. Esta mudança de circunstancialismo mostra que a câmara não desdisse, depois, o que dissera antes, ou seja, que não houve a discrepância informativa e decisória que estaria na base da sua alegada responsabilidade extracontratual, nos termos do art. 485º do CC. De qualquer forma, causalmente, se os recorrentes não podiam, na altura, retirar do ato de 1990 a consequência de que não poderia ser possível a construção no local e portanto imputar a esse ato os prejuízos relativos à venda apenas da sua responsabilidade do referido terreno, também estes mesmos danos não podem resultar causalmente de qualquer comportamento posterior da C.M. de deferimento de pedido de licenciamento para os referidos terrenos. Improcede, pois, o recurso por inverificação dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual. * Em face de todo o exposto acordam os juízes deste Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida com os presentes fundamentos. Custas pelos recorrentes. R. e N. Lisboa, 5 de Fevereiro de 2015. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – José Augusto Araújo Veloso.

Sumário

II- É que estes não resultam da referida informação, mas antes da precipitação do aqui recorrente em não esperar pela aprovação do referido PDM e, assim, confirmar se essa zona verde nele ficaria efetivamente prevista.

III- Deveria ter-se retirado desta informação que, apenas com a aprovação do PDM se poderia concluir com segurança se efetivamente viriam a ser vedados o loteamento e a construção nos referidos terrenos, já que os estudos só passariam a ser vinculativos se viessem a ser consagrados no PDM.

IV- Pelo que, fica prejudicado qualquer conhecimento relativo ao mesmo quer quanto à sua ilicitude (e aí também do seu caráter recorrível) quer quanto ao conhecimento da relevância do art. 7º do DL 48051, de 21 de Novembro de 1967 para efeitos do mesmo nexo de causalidade.

Texto Integral

Para tanto concluem as suas alegações da seguinte forma:

1. O presente processo assenta na responsabilidade civil extracontratual do Estado, prevista no DL 48.051, de 21-11-1967;

2. E tem como facto ilícito o despacho de indeferimento do pedido de informação prévia apresentado pelo 3º autor sobre a possibilidade de construção num terreno que pertenceu aos autores;

3. Por força desse indeferimento sobre a possibilidade de construção o terreno foi vendido pelos autores como rústico;

4. O réu município posteriormente veio a aprovar sobre o mesmo terreno, estando em vigor as mesmas normas urbanísticas, a construção de um edifício multifamiliar com 38 fogos (que se encontra construído);

5. A decisão de indeferimento teve como único fundamento válido o facto de o terreno estar em zona arborizada e de a proposta do PDM prever que o mesmo está inserido em zona verde e de enquadramento;

6. A decisão de indeferimento não teve como fundamento a incorreta instrução do processo de pedido de informação prévia;

7. O processo de pedido de informação prévia estava corretamente instruído e o Município entendeu perfeitamente o que estava a ser requerido;

8. Se o processo estivesse mal instruído a decisão seria de arquivamento do processo e não de indeferimento da pretensão;

9. A decisão de indeferimento é da pretensão do autor sobre a possibilidade de construção do terreno;

10. O autor não tinha de apresentar no requerimento qualquer documento comprovativo da área, autonomia e capacidade de uso agrícola do solo;

11. O requerimento apresentado pelo 3º autor foi pré-elaborado pelo município e foi aceite, sendo feito nos termos do artigo 7º nº 1 do DL nº 400/84;

12. Para qualquer pessoa que leia a decisão de indeferimento, esta assenta na impossibilidade de construção e não em qualquer outro fundamento;

13. A norma restritiva prevista no nº2 do artº 8º do DL 400/84, que prevê não serem as decisões no âmbito do pedido de informação prévia constitutivas de direitos ou de expectativas não tem aplicação aos factos do presente processo;

14. Esta norma só tem aplicação quando a decisão é de deferimento da capacidade construtiva dos terrenos;

15. A letra da lei refere expressamente que se tratam de direitos e expectativas de construção, ou seja, quando há deferimento do pedido de informação prévia;

16. A decisão do município foi de indeferimento: contrária exatamente a esses direitos e expectativas;

17. Não tem pois aplicação esta norma porque não foi geradora de direitos ou expectativas;

18. Acresce que, esta norma não tem a virtualidade de afastar ou derrogar a responsabilidade civil do Estado;

19. A responsabilidade que aqui se assaca ao município não assenta unicamente no despacho de indeferimento mas, outrossim, no posterior despacho de aprovação do licenciamento da construção do edifício;

20. Exactamente quando estão em vigor as mesmas normas urbanísticas e regulamentares;

21. Assim se conclui que o nº 2 do artº 8º do DL 400/84 não tem aplicação aos factos do presente processo e não afasta a responsabilidade civil do Estado;

22. Por outro lado, o 3º autor não estava obrigado a apresentar novo pedido de informação prévia, nem sequer a apresentar licenciamento para a construção de um edifício;

23. Os autores confiaram que a decisão sobre a impossibilidade de construção era legal e válida, mas afinal veio a revelar-se que era ilícita;

24. Se, para o município, não existe sequer possibilidade de construção, conforme decisão no processo de informação prévia, não tinha o 3º autor de apresentar novo pedido de informação prévia ou pedido de licenciamento para construção;

25. A decisão de indeferimento da pretensão do 3º autor é sobre a possibilidade de construção (vejam-se factos 9 e 11);

26. Esta decisão é um facto ilícito, porque invoca um PDM que ainda não está em vigor, sobrepondo-se aos critérios normativos vigentes;

27. O terreno em 1990 não tinha qualquer limitação urbanísticas no que diz respeito à sua capacidade construtiva, pelo que a pretensão apresentada pelo 3º autor devia ter merecido melhor despacho;

28. Acresce que, o município ao aprovar posteriormente a construção de um edifício habitacional sobre o mesmo terreno, estando em vigor as mesmas normas regulamentares e urbanísticas, está a reconhecer que o despacho de indeferimento estava eivado de ilicitude;

29. A ilicitude do indeferimento extrai-se não somente da inexistência de normas que sustentam essa decisão mas, outrossim, da posterior aprovação para o mesmo terreno de um projeto de construção de edifício multifamiliar;

30. Ao aprovar a construção de um edifício para o mesmo terreno, estando em vigor as mesmas normas, o município tacitamente reconhece que a sua decisão anterior de indeferimento foi ilícita;

31. A decisão de indeferimento da pretensão do 3º autor, para conceder ao terreno a possibilidade de construção, é um facto ilícito;

32. E também é um facto culposo, porque a decisão de indeferimento exprime um ato de vontade da impossibilidade de construção no terreno;

33. O município ao declarar que o terreno estava em zona onde não se pode construir, atribuiu ao mesmo a qualidade exclusiva de terreno rústico;

34. O município, entidade administrativa competente, decidiu perante os autores que o terreno não tinha capacidade construtiva;

35. A venda do terreno como rústico assentou na decisão do município;

36. O preço de venda do terreno dos autores foi estabelecido como sendo um prédio rústico;

37. Se o terreno tivesse possibilidade de construção o preço de venda era bastante superior;

38. Há um nexo de causalidade entre a decisão do município de não conferir possibilidade de construção e o preço de venda estabelecido pelos autores;

39. Qualquer bem vale pelas qualidades e características que possuem, sendo certo que um terreno urbano vale mais do que um terreno rústico (também para o Estado assim ocorre no que diz respeito às regras de avaliações de imóveis para efeito de IMI);

40. Há nexo de causalidade entre a decisão do município e o preço de venda do terreno;

41. Da mesma forma que há nexo de causalidade entre o diagnóstico errado de um médico que leva à morte de um paciente, ainda que a morte seja provocada pela doença;

42. A decisão de indeferimento sobre a possibilidade construtiva do terreno, quando o mesmo afinal tinha capacidade de construção, acarretou prejuízos para os autores;

43. Esta responsabilidade, assente numa informação/decisão ilícita e culposa está prevista na responsabilidade civil, no artº 483º e no artº 485º nº 2 do CC, aplicáveis por força do nº 1 do artº 2º do DL 48 051, de 21-11-1967;

44. Assim, estão verificados todos os pressupostos para assacar responsabilidade civil ao município:

- o facto ilícito — a decisão de indeferimento;

- a culpa ou imputação do facto ao município — a vontade manifestada na decisão;

- o prejuízo ou dano — a qualificação do terreno como sendo unicamente rústico, ou seja, sem capacidade construtiva, que automaticamente o desvaloriza;

- o nexo de causalidade entre o dano e o facto ilícito — a preço de venda do terreno como rústico foi estabelecido devido à decisão do município de não permitir que o mesmo tivesse possibilidade de construção;

45. O facto ilícito perpetrado pelo município decorre da sua obrigação ou dever jurídico de dar uma informação verdadeira, legal e assente no princípio da igualdade;

46. Pode assim considerar-se que a violação destes deveres foi a título de negligência;

47. O prejuízo dos autores, a diferença do valor do terreno se fosse vendido com possibilidade de construção, foi de 586.087,33 €;

48. Havendo negligência do município a sua responsabilidade pode ser reduzida equitativamente, nos termos do artº 494º do CC;

49. Deve pois o município ser condenado nesta fase no pagamento aos autores de metade daquele valor, ou seja, o montante de 293.043,67€, acrescido de juros de mora desde a data de citação.

Faz-se ponto nestas alegações, confiando em que, menos por elas e mais pelo douto Suprimento de V. Exas, a douta Sentença seja revogada e, em sua substituição, seja proferido douto Acórdão que condene o Réu Município no pagamento aos autores da quantia de 293.043,67 €, acrescido de juros de mora desde a data de citação e até integral e efectivo pagamentos, porque assim se fará a costumada Justiça.”

A Recorrida conclui as suas alegações da seguinte forma:

“1ª Nas suas alegações e conclusões, os Recorrentes limitam-se a atacar o acto proferido pelo Recorrido, não imputando à douta sentença recorrida qualquer vício ou erro de julgamento, nem indicando as normas [e/ou princípios jurídicos por ela violados, quando o objecto do recurso jurisdicional é a douta sentença recorrida, pelo que deve o presente recurso ser rejeitado e não ser apreciado.

2ª O 3º Recorrente, ao formular o pedido de informação prévia não enunciou que tipo de construção pretendia erigir no seu terreno nem apresentou documento comprovativo da área, autonomia e capacidade de uso agrícola do solo, e, portanto, instruiu incorretamente o processo, pelo que, perante tais dúvidas, faz todo o sentido a informação da Recorrida e subsequente despacho que a integra, que alertam para os estudos que estavam a decorrer no programa base do PDM.

3.ª Por outro lado, face ao estipulado no n.º 2, do art.º 8º, do D. L 400/84, o pedido de informação prévia tem um valor muito precário, não [sendo constitutivo de direitos nem fonte geradora de expectativas susceptíveis de protecção jurídica, sendo que esta norma se aplica a todo e qualquer pedido de informação prévia, já que, ao contrário do pretendido pelos Recorrentes, onde o legislador não distingue não deve o interprete distinguir.

4.ª Deste modo, não sendo a informação em questão constitutiva de direitos, não impede um futuro licenciamento corretamente instruído, sendo que se os Recorrentes não o fizeram “sibi imputet”.

5. Assim, como muito bem decidiu a douta sentença recorrida, a informação em apreço não constitui facto ilícito susceptível de gerar responsabilidade civil, inexistindo qualquer culpa, até porque, foram os Recorrentes que se desinteressaram do processo de licenciamento de construção.

6ª E também não se verifica o nexo de causalidade adequada entre o indeferimento do pedido de informação prévia e a venda do prédio pelos Recorrentes, que querem fazer valer a teoria da equivalência das condições ou da “conditio sine qua non”, que não é consagrada pelo nosso ordenamento jurídico.

7.ª Por outro lado, ao contrário do que pretendem os Recorrentes, o indeferimento da sua pretensão baseou-se numa proposta e num programa base de estudo do PDM, que nada tinha de definitivo e que, nesse momento, só podia ditar o indeferimento, enquanto que o alvará de licença de construção de 30/11/94 é emitido quando o PDM já se encontrava aprovado em sede da Recorrida.

8.ª Ora, nada impedia que os Recorrentes, numa fase posterior pudessem apresentar novo pedido de viabilidade e obter o deferimento da sua pretensão, sendo que tal inércia apenas a si próprios é imputável.

9.ª Refira-se, também, que o alegado parecer da Junta de Freguesia não releva para a questão “sub judice”, como muito bem decidiu a douta sentença recorrida, uma vez que não é vinculativo.

10.ª Também não se descortina o que pretendem os Recorrentes ao basearem a ilicitude na violação dos princípios da igualdade e transparência, não se vislumbrando qualquer violação dos mesmos, como bem decidiu a douta sentença recorrida.

11.ª Por outro lado, face ao ponto 13 dos factos provados da base instrutória, da douta decisão recorrida, não se retira que o valor do prédio se cifre nos valores alegados pelos Recorrentes, sendo que tal prova não pode deixar de ser feita através de documento ou perícia.

12.ª Assim, conclui-se que inexiste qualquer responsabilidade civil “in casu”, que possa ser imputada à recorrente, já que falta o adequado nexo de causalidade, não tendo sido perpetrado qualquer acto ilícito, inexistindo qualquer culpa, pelo que não houve qualquer violação dos arts. 483º e 487º, do C. Civil, aplicável “ex vi” o n.º 1, do art.º 4º, do D.L. 48051, de 21/11/1967, não assistindo qualquer razão aos Recorrentes, como muito bem decidiu a douta sentença recorrida.

Nestes termos e nos mais de direito, com o mui douto suprimento de V. Exas. deve o presente recurso ser considerado improcedente e, em consequência, manter-se a douta sentença recorrida na Ordem Jurídica, com o que se fará a costumada e inteira JUSTIÇA!”

O Ministério Público, junto deste STA, emitiu parecer no sentido da negação de provimento ao recurso extraindo-se deste parecer:

“Afigura-se-nos que não assiste razão aos recorrentes, pelas razões a seguir referidas.

A informação negativa de viabilidade de loteamento não teve por único fundamento o estudo do futuro PDM, mas também, a falta de elementos que, nos termos do Dec-Lei nº 400/84, deviam ter instruído o pedido (doc. nº 2 junto com a petição e nº11 da fundamentação de facto).

Pelo que, será imputável aos AA a consequência de não terem formulado novo pedido de informação sobre viabilidade, devidamente instruído e, em face dos fundamentos que viessem a constar do despacho que sobre ele recaísse, (o qual tinha que proceder a uma ponderação sobre os elementos anteriormente em falta) recorrer caso o mesmo fosse negativo.

Resulta dos autos que, na data em que foi solicitada a informação prévia, estava em estudo o Plano Director Municipal de Loures, que veio a ser ratificado, pela Resolução do Conselho de Ministros nº 54/94, de 05.05.1994 (DR, I Série B, de 14.07.1994).

Em relação ao PDM em causa foram, conforme se impunha e a Resolução refere, cumpridas todas as formalidade exigidas pelo Dec-Lei nº69/90, de 02.03., com a redacção que lhe foi dada pelo Dec-Lei nº 211/92, de 02.10., designadamente no que concerne à realização de inquérito público.

Ora, não só não vêm alegados factos, que a provarem-se, permitam concluir que à data do pedido de informação prévia e na ausência de PDM, era legalmente possível o loteamento pretendido, nada impedindo a viabilidade de construção, como também que, nessa mesma data, e na ausência de PDM, o referido terreno tinha legalmente a capacidade construtiva que lhe veio a ser reconhecida posteriormente com PDM aprovado depois de todas as formalidades, nas quais estão incluídos os pareceres de várias entidades e o inquérito público, susceptíveis de alterar a afectação a zona verde de protecção, que constava da proposta (artºs 13º, 14º e 15º, do Dec-Lei nº 69/90).

A aprovação do projecto que possibilitou a ocupação urbana do terreno teve lugar em 06.05.1994, data posterior à da Resolução do Conselho de Ministros que ratificou o PDM.

Não existe identidade de pressupostos subjacentes à informação negativa prestada ao 3º Autor e ao licenciamento referido nos autos.

Do que acabamos de referir, decorre que não resulta provada qualquer das ilicitudes imputadas ao Réu, nem provado o nexo de causalidade entre a informação prévia fornecida, (atenta a deficiente instrução do pedido) e os prejuízos alegadamente sofridos pelos AA.

Pelo que, não se verificando os pressupostos da obrigação de indemnizar, a acção deverá ser julgada improcedente, negando-se provimento ao recurso.”

FACTOS FIXADOS EM 1ª INSTÂNCIA (e relevantes para a decisão)

A) Os AA. adquiriram por “dissolução da comunhão conjugal e sucessão” o terreno rústico, sito na Amoreira, freguesia da Ramada, Concelho de Loures (cfr. Ap. 19/921125, a fls, 114 e 362), com a área de 8.605 m2.

B) Em 03.08.90, a Arquiteta D……. dirigiu ao Arquiteto E……. a seguinte informação interna, de fls. 8 do PA:

“1. A área assinalada é confinante com a EN 250-2 e a ribeira de Caneças, na zona da Amoreira.

2. Não existe qualquer plano urbanístico para a zona, sendo a mesma nos estudos do programa base do PDM inserida em zona verde de protecção e enquadramento.

3. Refere-se, ainda, conforme requerimento a fls. 5, a incorrecta instrução do processo.

4. Acrescenta-se, ainda, que não foi apresentado documento comprovativo da área, autonomia e capacidade de uso agrícola do solo, o que torna, face ao DL nº400/84, extemporânea a pretensão.

5. Sendo a área demarcada confinante com zona já arborizada e segundo proposta do PDM como zona verde de protecção e enquadramento, não nos parece viável a ocupação urbana do terreno em causa, devendo antes ser encarada a hipótese e desenvolvido estudo dotando o espaço de zona de estar e de laser, inserida na zona verde de enquadramento proposta no programa base do PDM conforme já referido.

6. Face ao exposto, propõe-se prestar parecer desfavorável ao requerido a fls. 5.”

C) Em 01.10.90, através do ofício nº 028092, o 3º A foi notificado do seguinte:

“Em cumprimento do despacho do Vereador Sr. Engº F…….. de 04.09.90, por delegação do Presidente da Câmara, informa-se V. Exª que foi indeferido o requerimento apresentado em 09.05.90, uma vez que a pretensão se situa numa área demarcada, confinante com zona já abrangida e segundo proposta do PDM como zona verde de protecção e enquadramento, não sendo, portanto, viável a ocupação urbana do terreno em causa.

Deve antes ser encarada a hipótese e desenvolvido estudo dotando o espaço de zona verde de enquadramento, proposta no programa base do PDM conforme acima referido.”

D) Em 5 de Janeiro de 1993, os AA. venderam o terreno referido em A), à sociedade comercial por quotas com a firma “G………, Limitada, pelo preço de 25.000.000$00.

E) O PDM de Loures foi aprovado pela respectiva Assembleia Municipal em 27.12.93.

F) E a Resolução do Conselho de Ministros que a ratificou foi publicada em 14.07.94.

O) No terreno referido em A) está construído um prédio de habitação.

H) O edifício construído consta de 4 corpos, sendo 3 destinados a arrecadações, estacionamentos e habitação e o 4º destinado a estacionamento e contém 38 fracções autónomas. (cfr. doc. de fls. 30 e sgts.)

Realizada a audiência de discussão e julgamento, resultaram provados os seguintes factos da base instrutória:

1. Em 28.03.90, o A. apresentou na Câmara Municipal de Loures o requerimento de fls.141 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de Loures, no qual se pode ler, designadamente, o seguinte:

“requer que lhe seja informado qual o tipo de construção que pode levar a efeito no terreno com a área de 8.605m2 sito em:

Local - Rua ……….

Localidade - Amoreira Freguesia - Odivelas

Confrontando a Norte com Almirante Gago Coutinho a Sul com a Ribeira

A Nascente com …….. e a Poente com ………. Conforme se assinala na planta de localização, que se anexa”

A este requerimento anexou a planta de localização de fls.140, cujo teor se dá por reproduzido.

2. Em 27.04.1990, foi elaborada uma informação interna nos termos da qual se convocava o titular do processo (a que fora atribuído o nº 7.853/VC/OC), a comparecer nos serviços técnicos daquela Câmara.

3. Consta a seguinte informação de fls. 139 (verso):_”Compareceu o Sr. C…….., que esclareceu tratar-se da solicitação s/ possibilidade de lotear o terreno assinalado face ao que foi informado por estes S.T. que deveria apresentar um pedido de informação prévia de acordo com o Decreto-Lei nº400/84.

Tomou conhecimento.”

A seguir a esta informação encontra-se a assinatura da Arquiteta D…….. e do 3ºA e a data de 09.05.09, junto a cada uma delas.

4. Nessa mesma informação técnica foi aposto despacho pela Arquiteta D……. dirigido ao Arquiteto E…….., no qual se pode ler: “Face ao exposto, propõe-se o arquivamento do presente processo”.

5. Em 09.05.90, o 3º A apresentou na Câmara Municipal de Loures o requerimento de fls.137 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de Loures, no qual se pode ler o seguinte:

“C………, residente em ……., lote …… — ……. Odivelas, titular do processo 7853/VC vem solicitar a V Exª que a referida intenção seja apreciada em função do Decreto-Lei 400/84.”

6. Em 1 de Junho de 1990, teve lugar a 14ª reunião ordinária da Junta de Freguesia da Ramada em cujo ponto 10. da ordem de trabalhos “Viabilidade de construção — Proc. nº 7853/VC7DC, foi proposto pelo Vogal …………. dar parecer favorável à viabilidade de construção pedida por C………..”

7. Esta deliberação da Junta de Freguesia da Ramada foi aprovada por unanimidade.

8. Razão pela qual em 08.06.90. pelo oficio nº 663/90 do Presidente da Junta de Freguesia da Ramada, o Presidente da CML foi informado de que: “Em reunião de 01.06.1990 foi decidido dar parecer favorável ao processo mencionado em epígrafe.”

9. Em 28.08.90, o Chefe de Divisão da Zona Ocidental elaborou informação na qual se pode ler que “julga-se de prestar parecer desfavorável à pretensão requerida a fls. 5 nas condições expressas a fls. 8.”

10. Informação esta que foi assinada pelo Diretor, do Departamento de Administração Urbanística (DAU) em 30.08.90.

11. Este procedimento administrativo interno culminou com o despacho de 04.09.90 do Vereador Sr. Engº F………., no qual ficou decidido que o processo seria “indeferido de acordo com a informação do responsável do serviço.” (corrige-se a autoria deste despacho que, melhor visto o PA, fls. 9 e 11, é afinal, do Vereador e não do Director do Departamento de Administração Urbanística (DAU).

12. Consta de fls. 82 e 82 (verso) do processo administrativo no nº 18429/OCP/PC do Município de Loures do seguinte teor:

13. Em 1990, cada fogo de habitação, na zona onde se insere o prédio e com pedido de informação prévia aprovado, era transaccionado pelo preço de 3.750 contos, se tivesse 3 assoalhadas e de 4.000 contos se tivesse 4 assoalhadas.

14. O A. C……. apresentou o requerimento a que alude o nº 5.

15. O alvará de licença de construção do edifício referido em 12. foi emitido em 30.11.94.

O DIREITO

QUESTÃO PRÉVIA

Alega o recorrido que os recorrentes se limitam nas alegações a atacar o ato camarário sem sindicar a decisão recorrida, pelo que não se descortinam os vícios de que esta padeça.

Ora, apesar de, efetivamente, as alegações e respetivas conclusões não primarem pela clareza neste campo de identificação dos vícios a imputar à decisão recorrida, é perceptível das mesmas que se pretende sindicar a decisão recorrida por se entender que a mesma erra quando considera que não ocorrem os pressupostos da responsabilidade civil, nomeadamente o facto ilícito, a culpa e o nexo de causalidade.

Na verdade as alegações de recurso começam “...Não concordam os...e ora recorrentes com a Sentença proferida, nomeadamente no que diz respeito à apreciação e valoração dos factos e sobre os requisitos da responsabilidade

...a douta sentença alicerça a sua decisão...-sobre a decisão do Município de indeferimento do pedido de informação prévia; -sobre a inexistência de facto ilícito e de nexo de causalidade.”

Ora, apesar desta sindicância quanto à valoração dos factos apenas se ir repercutir nos requisitos da responsabilidade civil, está minimamente sindicado que a decisão recorrida erra quando refere que não ocorrem os referidos pressupostos quanto à inexistência de facto ilícito e de nexo de causalidade.

Pelo que, não procede esta questão prévia.

OBJETO DO RECURSO

ERRO NA VALORAÇÃO DOS FACTOS

Alegam os recorrentes, a este propósito, que a decisão recorrida erra na valoração dos factos ao entender que a decisão de indeferimento também se baseou na incorreta instrução do processo e de que se está perante a situação do art. 8º nº2 do DL 400/84 e por isso aquela decisão não é constitutiva de direitos.

Ora, a sindicância da decisão recorrida com este fundamento não tem autonomia porque os recorrentes estão a querer imputar vícios a argumentos e estes apenas devem ser conhecidos aquando do conhecimento daqueles.

Os referidos argumentos apenas podem e devem, assim, ser sindicados aquando do conhecimento dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual, nomeadamente a ilicitude, já que foram proferidos aquando do conhecimento da mesma, enquanto pressuposto da responsabilidade civil extracontratual, causa de pedir da ação.

Não tem, pois, autonomia a referida sindicância da decisão recorrida.

PRESSUPOSTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL

Pretendem os recorrentes que a decisão recorrida erra ao considerar que não se verifica o pressuposto da ilicitude do ato recaído sobre o pedido de informação prévia de viabilidade de construção.

Para tanto referem que o mesmo é um ato ilícito:

_ porque invoca um PDM que ainda não está em vigor, sobrepondo-se aos critérios normativos vigentes e o terreno em 1990 não tinha qualquer limitação urbanísticas no que diz respeito à sua capacidade construtiva. (artigo 26 e 27 das conclusões).

_ porque o município ao aprovar posteriormente a construção de um edifício habitacional sobre o mesmo terreno, estando em vigor as mesmas normas regulamentares e urbanísticas, está a reconhecer que o despacho de indeferimento estava eivado de ilicitude (artigo 28 das conclusões).

Para tanto têm por base o entendimento de que o fundamento daquela decisão de indeferimento foi a inviabilidade de ocupação urbana do terreno em causa dado o mesmo estar em zona verde de enquadramento proposta no programa base do PDM e não a falta de instrução do processo de pedido de informação prévia nos termos do art. 7º nº 1 do DL 400/84 de 31/12.

Quid iuris?

A responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas, no domínio de atos de gestão pública, é enquadrada a nível constitucional pelo artigo 22º da Constituição da República Portuguesa e rege-se pelo disposto no Dec-Lei n.º 48.051, de 21 de Novembro de 1967, diploma que se aplica à presente ação face à data da prática dos factos.

Determina o artigo 2º n.º1 deste diploma que «O Estado e demais pessoas colectivas públicas, respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício».

A decisão recorrida entendeu que não estava aqui em causa qualquer facto ilícito com os seguintes fundamentos:

“...Ou melhor, este despacho de indeferimento fundamentou-se nesta informação de fls. 8 (cfr. pontos 9. a 11. da matéria de facto).

Contudo, contrariamente ao que o A. inculca, nas suas alegações finais, não se pode considerar este indeferimento como a declaração de inviabilidade de qualquer construção no terreno em questão.

Senão vejamos:

O 3º A não teve o interesse de enunciar o tipo de construção que queria ver erigida no seu terreno. E tanto assim é, que a informação de fls. 8 do PA supra transcrita refere a incorreta instrução do processo. Não apresentou o A., sequer documento comprovativo da área, autonomia e capacidade de uso agrícola do solo.

Ou seja, o 3º A não estava convicto sobre o que queria efetivamente construir. Pelo que, perante um pedido tão ambíguo, não é descabida a informação do tipo da que foi dada, que alerta para os estudos que estavam a decorrer do programa base do PDM, os quais apontavam para que a área viesse a ser inserida em zona verde.

O despacho final de indeferimento, datado de 04.09.90, fundamentou-se em todas as vertentes da informação de fls. 8 do PA (designadamente na incorreta instrução do processo e na extemporaneidade do pretensão por não ter sido apresentado documento comprovativo da área, autonomia e capacidade de uso agrícola do solo) e não apenas no facto de decorrer do programa base do PDM que a área pudesse vir a inserir-se em zona verde, conforme resulta dos pontos 9 a 11 da matéria de facto (o despacho final, de 04.09.90, que é do vereador Engº F……… de 04.09.90, remete para a informação do responsável do serviço, a qual, por seu turno, remete para as condições expressas a fls. 8., nos seguintes termos: “julga-se de prestar parecer desfavorável à pretensão requerida a fls. 5 nas condições expressas a fls. 8”)

Acresce que o mecanismo do “pedido de informação prévia” previsto no Decreto-Lei nº 400/84, de que o 3º A lançou mão, tinha um valor muito precário, como ressalta do nº 2 do artigo 8º do DL nº 400/84, que estipula que “ a informação fornecida nos termos do presente capítulo não é constitutiva de direitos nem fonte geradora de expectativas susceptíveis de proteção jurídica.”

Ora, não sendo a informação dada constitutiva de direitos, também não é impeditiva de futuro licenciamento, desde que corretamente instruído.

Ou seja, tratando-se de uma informação prévia, não deveria o A. ter ficado inerte perante o teor da mesma. Deveria ter feito alguma coisa de concreto, tal como submeter novo pedido de informação prévia, devidamente instruído, ou enveredar pelo licenciamento de construção, como viria a fazer posteriormente o futuro adquirente do terreno.

A informação fornecida não constitui, pelo exposto, um facto ilícito passível de gerar responsabilidade civil.”

O que os aqui recorrentes impugnam.

Mas, antes de entrar nos fundamentos invocados pelos aqui recorrentes para o erro da decisão que considerou não ser o ato ilícito, enquadremos a questão de que cumpre conhecer.

Este tipo de responsabilidade, fundada em ato ilícito culposo, assenta, assim, desde logo na prática de um ato ilícito que se traduz na ofensa de direitos de terceiros ou de disposições legais emitidas com vista à proteção de interesses alheios mas também engloba situações em que esteja em causa um comportamento ilícito.

Os recorrentes, para além de invocarem diretamente a ilicitude do ato recaído sobre o pedido de informação prévia, invocam também nos artigos 19 e 20 das suas conclusões que “.A responsabilidade que aqui se assaca ao município não assenta unicamente no despacho de indeferimento mas, outrossim, no posterior despacho de aprovação do licenciamento da construção do edifício;20.Exactamente quando estão em vigor as mesmas normas urbanísticas e regulamentares;”

Quanto ao que é referido na decisão recorrida relativamente ao ato proferido em 3/8/90 sobre a viabilidade de construção parece-nos que o fundamento efetivo do parecer desfavorável assumido pelo ato aqui em causa é o constante deste número “5. Sendo a área demarcada confinante com zona já arborizada e segundo proposta do PDM como zona verde de proteção e enquadramento, não nos parece viável a ocupação urbana do terreno em causa, devendo antes ser encarada a hipótese e desenvolvido estudo dotando o espaço de zona de estar e de laser, inserida na zona verde de enquadramento proposta no programa base do PDM conforme já referido.” constituindo os outros meros acrescentos que não o verdadeiro fundamento.

Os pontos 3. e 4. não correspondem a uma verdadeira fundamentação do indeferimento que se vem a propor.

No ponto 3 diz-se “ Refere-se ainda...”

E, no ponto 4 “ Acrescenta-se ainda...”

No ponto 5. é que se diz que não parece viável a ocupação urbana do terreno porque consta de zona verde de proteção na proposta do PDM.

E a verdade é que da notificação que lhe foi feita e que consta da alínea c) da matéria de facto, o fundamento da pronúncia sobre a inviabilidade da sua pretensão foi: “...informa-se V. Exª que foi indeferido o requerimento apresentado em 09.05.90, uma vez que a pretensão se situa numa área demarcada, confinante com zona já abrangida e segundo proposta do PDM como zona verde de protecção e enquadramento, não sendo, portanto, viável a ocupação urbana do terreno em causa.

Deve antes ser encarada a hipótese e desenvolvido estudo dotando o espaço de zona verde de enquadramento, proposta no programa base do PDM conforme acima referido.”

Fixado, a nosso ver, o sentido do ato aqui em causa vem suscitada a violação do artigo 8.º, 2, do DL 400/84 pela decisão recorrida.

Refere esta que:

«Acresce que o mecanismo do “pedido de informação prévia” previsto no Decreto-Lei nº 400/84, de que o 3º A lançou mão, tinha um valor muito precário, como ressalta do nº 2 do artigo 8º do DL nº 400/84, que estipula que “ a informação fornecida nos termos do presente capítulo não é constitutiva de direitos nem fonte geradora de expectativas susceptíveis de proteção jurídica.”

Ora, não sendo a informação dada constitutiva de direitos, também não é impeditiva de futuro licenciamento, desde que corretamente instruído».

Os recorrentes concluem:

«14. Esta norma só tem aplicação quando a decisão é de deferimento da capacidade construtiva dos terrenos;

15. A letra da lei refere expressamente que se tratam de direitos e expectativas de construção, ou seja, quando há deferimento do pedido de informação prévia;

16. A decisão do município foi de indeferimento: contrária exatamente a esses direitos e expectativas;

17. Não tem pois aplicação esta norma porque não foi geradora de direitos ou expectativas».

O que a sentença extraiu do preceito foi que, assim como se a informação fosse positiva não havia constituição de direitos, tal significa que a posição da Administração não constituía a definição perante uma pretensão de loteamento, assim também, como reverso, se a informação é negativa ela não significa a definição da situação pela Administração.

É esse o sentido da expressão da sentença: «também não é impeditiva de futuro licenciamento».

Por diversas vezes, este Supremo se pronunciou no sentido de a informação dada ao abrigo dos artigo 7.º e 8.º do DL n.º 400/84, não ser ato definitivo e executório, na linguagem da época, não ser ato administrativo, não ser ato impugnável.

Vejam-se, exemplificativamente os acs. 10.7.2002, proc. 041170, 31.08.94, proc. 35621, 27.10.1988, proc. 25600 todos com sumário em www.dgsi.pt).

Daqui resulta, pois, indiciada uma natureza informativa daquela ato que, não sendo constitutiva de direitos implicaria, desde logo, a improcedência do recurso.

De qualquer forma, e independentemente da caracterização como meramente informativo deste ato que recaiu sobre o pedido de informação prévia, dada a inexistência de nexo de causalidade fica prejudicado qualquer conhecimento do mesmo desde a eventual ilicitude ao conhecimento da relevância do art. 7º do DL 48051, de 21 de Novembro de 1967 para efeitos do mesmo nexo de causalidade.

Senão vejamos.

Tem vindo a ser entendido na doutrina e na jurisprudência que o art. 563.º do CC, norma que estabelece o regime do nexo de causalidade em matéria de obrigações de indemnização, consagra a teoria da causalidade adequada, na formulação negativa correspondente aos ensinamentos de ENNECERUS-LEHMANN, segundo a qual uma condição do dano deixará de ser causa deste, sempre que, «segundo a sua natureza geral, era de todo indiferente para a produção do dano e só se tornou condição dele, em virtude de outras circunstâncias extraordinárias, sendo portanto inadequada para este dano».

Nessa medida, para que um facto seja causa de um dano é necessário, antes de mais, que no plano naturalístico, ele seja condição sem a qual o dano não se teria verificado. Depois há que ver, se aquele facto era, em abstracto, ou em geral, segundo as regras da vida, causa adequada ou apropriada, para a produção do dano.

Como diz Pires de Lima e Antunes Varela in “Código Civil Anotado”, vol. I, 4.ª edição revista e atualizada, págs. 578/579):

“… a doutrina mais generalizada entre os autores - a doutrina da causalidade adequada - que Galvão Telles formulou nos seguintes termos: «Determinada ação ou omissão será causa de certo prejuízo se, tomadas em conta todas as circunstâncias conhecidas do agente e as mais que um homem normal poderia conhecer, essa ação ou omissão se mostrava, à face da experiência comum, como adequada à produção do referido prejuízo, havendo fortes probabilidades de o originar». … A fórmula usada no artigo 563.º deve, assim, interpretar-se no sentido de que não basta que o evento tenha produzido (naturalística ou mecanicamente) certo efeito para que este, do ponto de vista jurídico, se possa considerar causado ou provocado por ele; para tanto é necessário ainda que o evento danoso seja uma causa provável, como quem diz adequada desse efeito …”

E Vaz Serra in Obrigação de indemnização, BMJ n.º 84, pág. 29 refere que não pode “… considerar-se como causa em sentido jurídico toda e qualquer condição, há que restringir a causa àquela ou àquelas condições que se encontrem para com o resultado numa relação mais estreita, isto é, numa relação tal que seja razoável impor ao agente responsabilidade por esse mesmo resultado. … Ora, sendo assim, parece razoável que o agente só responda pelos resultados, para cuja produção a sua conduta era adequada, e não para aqueles que tal conduta, de acordo com a sua natureza geral e o curso normal das coisas, não era apta para produzir e que só a produziram em virtude de uma circunstância extraordinária …”

Em suma há que aferir se:

_ no plano naturalístico o facto é condição sem a qual o dano não se teria verificado;

_ se aquele facto era, em abstrato, ou em geral, segundo as regras da vida, causa adequada ou apropriada para a produção do dano.

Mas, daqui não resulta que não ocorra o referido nexo de causalidade quando o facto ilícito não produz ele mesmo o dano, mas é causa adequada de outro facto que o produz, na medida em que este facto posterior tiver sido especialmente favorecido por aquele primeiro facto ou seja provável segundo o curso normal dos acontecimentos, não sendo necessária a previsibilidade do mesmo para o autor do facto desde que caiba na aptidão geral ou abstrata do facto para produzir o dano.

Ora, no caso sub judice, a partir do momento em que o ato recaído sobre o pedido de informação prévia de viabilidade apenas alude à existência de estudos do PDM que apontam zona verde para o local, os prejuízos invocados pelo recorrente relativos à venda do terreno sem capacidade construtiva não resultam da referida informação, mas antes da sua precipitação em não esperar pela aprovação do referido PDM e, assim, confirmar se essa zona verde nele ficaria efetivamente prevista.

Na verdade, não foi a invocada ilegalidade que determinou os recorrentes a alienarem o imóvel como prédio rústico mas antes o facto de não terem retirado as devidas ilações do conteúdo do ato proferido.

É que, do mesmo apenas resulta que, tendo em conta as circunstâncias do momento, que ainda não eram definitivas, mas meros estudos, não seria viável o pedido efetuado.

Um homem médio deveria ter retirado desta informação que, apenas com a aprovação do PDM se poderia concluir com segurança se efetivamente viriam a ser vedados o loteamento e a construção nos referidos terrenos.

É que, estudos são estudos e é facto notório que os mesmos só passariam a ser vinculativos se viessem a ser consagrados no PDM.

Ao agir como agiram, não podem os recorrentes querer imputar danos relativos à venda do terreno como rústico a um ato que causalmente não conduzia a essa venda.

Ou seja, o facto, que neste caso é o ato que recaiu sobre o pedido de informação prévia de viabilidade de construção, não era, em abstrato, segundo as regras da vida, causa adequada ou apropriada da venda do terreno como rústico.

Inexistindo o referido nexo de causalidade nos termos supra expostos fica prejudicado o conhecimento das restantes questões invocadas relativamente a este ato.

Põe-se, agora, a questão de, se efetivamente foi invocada uma questão autónoma de responsabilidade por um comportamento do município independente daquela ilegalidade do ato de 1990, ou se a invocação do art. 28 das conclusões é apenas mais um fundamento desta.

Invoca a recorrente que:

«1. O presente processo assenta na responsabilidade civil extracontratual do Estado, prevista no DL 48.051, de 21-11-1967;

2. E tem como facto ilícito o despacho de indeferimento do pedido de informação prévia apresentado pelo 3º autor sobre a possibilidade de construção num terreno que pertenceu aos autores»

Mas, mais à frente:

«19. A responsabilidade que aqui se assaca ao município não assenta unicamente no despacho de indeferimento mas, outrossim, no posterior despacho de aprovação do licenciamento da construção do edifício»;

20. Exactamente quando estão em vigor as mesmas normas urbanísticas e regulamentares»;

Daqui pode resultar a ideia que, afinal, ainda nestas alegações os recorrentes intentariam a demonstração de responsabilidade municipal em razão do dito posterior despacho de aprovação.

Posteriormente diz-se também:

«27. O terreno em 1990 não tinha qualquer limitação urbanísticas no que diz respeito à sua capacidade construtiva, pelo que a pretensão apresentada pelo 3º autor devia ter merecido melhor despacho;

30. Ao aprovar a construção de um edifício para o mesmo terreno, estando em vigor as mesmas normas, o município tacitamente reconhece que a sua decisão anterior de indeferimento foi ilícita;

31. A decisão de indeferimento da pretensão do 3º autor, para conceder ao terreno a possibilidade de construção, é um facto ilícito».

Daqui poderia concluir-se (e independentemente já do concretamente constante da petição inicial) que os recorrentes radicam a sua discordância da sentença apenas na não consideração como ato ilícito causal dos prejuízos que sofreram resultantes do despacho de 1990.

O comportamento camarário posterior, nomeadamente, o comportamento de aprovação de 1994 serviria nestas alegações apenas para evidenciar ou ilustrar a ilicitude originária do ato de 1990.

De qualquer forma, quer se entenda que os recorrentes radicam a sua discordância da decisão recorrida apenas na não consideração do despacho de 1990 como ato ilícito causal dos seu prejuízos (e que portanto o comportamento camarário posterior, nomeadamente, o comportamento de aprovação de 1994, serve nestas alegações apenas para evidenciar ou ilustrar a ilicitude originária do ato de 1990) quer se entenda que os recorrentes quiseram invocar com autonomia e como pressuposto da responsabilidade civil a alegada discrepância de comportamento, sempre não têm os mesmos razão.

É que, da inexistência do nexo de causalidade supra referido resulta também a irrelevância do que se veio a passar a seguir já que este segundo ato estava perfeitamente abarcado como possibilidade no outro e, por isso, se inexistia o nexo de causalidade quanto aos danos relativos ao ato de 1990 também ele inexiste e pelas mesmas razões relativamente ao alegado comportamento em causa.

Aliás, este comportamento do Município não é mais do que a possibilidade contida no ato de 1990 e em consonância com ele de, em circunstâncias diferentes, poder vir a permitir-se construção no local.

A situação era completamente diversa aquando do deferimento do projeto de arquitetura por até já ter sido aprovado PDM nos termos do qual era possível a construção urbana naqueles mesmos terrenos.

E, se o PDM que possibilitava a construção urbana no local, tinha sido aprovado em 27 de Dezembro de 1993 e apenas publicada a resolução do Conselho de Ministros que o ratificou em 14 de Julho de 1994, e o ato de deferimento do projeto de arquitetura dos recorridos particulares era de 13/01/94, necessariamente que as circunstâncias não eram as mesmas relativamente ao momento de prolação do ato que indeferiu o pedido de informação prévia.

Não houve, pois, qualquer incoerência no indeferimento do pedido de viabilidade e posterior deferimento do mesmo pedido a terceiro.

Esta mudança de circunstancialismo mostra que a câmara não desdisse, depois, o que dissera antes, ou seja, que não houve a discrepância informativa e decisória que estaria na base da sua alegada responsabilidade extracontratual, nos termos do art. 485º do CC.

De qualquer forma, causalmente, se os recorrentes não podiam, na altura, retirar do ato de 1990 a consequência de que não poderia ser possível a construção no local e portanto imputar a esse ato os prejuízos relativos à venda apenas da sua responsabilidade do referido terreno, também estes mesmos danos não podem resultar causalmente de qualquer comportamento posterior da C.M. de deferimento de pedido de licenciamento para os referidos terrenos.

Improcede, pois, o recurso por inverificação dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual.

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida com os presentes fundamentos.

Custas pelos recorrentes.

R. e N.

Lisboa, 5 de Fevereiro de 2015. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – José Augusto Araújo Veloso.

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