876/2022 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 876/2022 Processo n.º 415/22 2.ª Secção Relator: Conselheira Assunção Raimundo Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional, Relatório O Ministério Público interpôs recurso para o Tribunal Constitucional ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b) da Lei n.º 28/82 de 15 de novembro (LTC) do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (TCA Norte) de 19 de novembro de 2021, pedindo a fiscalização da norma resultante do cotejo dos artigos 11.º n.º 1 e 25.º, n.º 4, ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos [CPTA] , na redação conferida pela Lei nº 118/2019, de 17 de setembro, arguindo como fundamento violação do disposto no artigo 219.º, n.ºs 1 e 2, da Constituição da República Portuguesa. Nos autos principais, em que é demandado o Estado português, o Ministério Público reclamou a nulidade do processado porque omitida a sua citação, suscitando como fundamento a declaração de inconstitucionalidade e desaplicação das normas cuja fiscalização ora se requer. O Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto negou o juízo de inconstitucionalidade e indeferiu a reclamação, e, inconformado, o recorrente interpôs recurso para o TCA Norte. Nessa instância, o recurso foi julgado não-provido, confirmando-se o julgado. O Ministério Público interpôs recurso de revista excecional ao abrigo do artigo 150.º do CPTA, que não foi admitido pelo Supremo Tribunal Administrativo. 3. Foi então interposto pelo Ministério Público recurso para o Tribunal Constitucional do acórdão do TCA Norte de 19 de novembro de 2021 nos seguintes termos: “ A Magistrada do Ministério Público neste Supremo Tribunal Administrativo, notificada em 03/03/2022 do douto acórdão proferido nos autos supra identificados em 24/02/2022, que não admitiu a revista interposta pelo Ministério Público do acórdão proferido pelo TCA Norte em 19/11/2021, vem interpor recurso para o Tribunal Constitucional, do referido acórdão do TC A Norte, agora transitado, nos termos das disposições conjugadas dos artºs 70º nº 1 al. b) e nº 2, 72º nº 1, 75º e 75º-A da Lei nº 28/82, de 15/11. Nos termos do disposto no artº 76º nº 1 da Lei nº 28/82, de 15/11, "compete ao tribunal que tiver proferido a decisão recorrida apreciar a admissão do respetivo recurso". A decisão recorrida é o acórdão que foi proferido em 19/11/2021 pelo TC A Norte . Contudo, atento o prazo legal de recurso, não se mostra possível aguardar a baixa dos autos ao TC A Norte para ser então efectuado o requerimento de recurso - sendo certo que o Ministério Público junto do TCAN não pode também aceder ao SITAF para efectuar qualquer requerimento enquanto o processo se encontrar no STA. Assim, visando assegurar o cumprimento do prazo legal de recurso, junta-se em anexo o requerimento de recurso para o Tribunal Constitucional, dirigido ao Exm 9 Senhor Juiz Desembargador Relator no TCA Norte, o qual é o competente para apreciar a respectiva admissão, nos termos do disposto no artº 76 9 nº 1 da Lei nº 28/82, de 15/11.[...] O Ministério Público, agindo em nome próprio, como defensor da legalidade democrática (artigo 219º, nº 1 da CRP e artigos 2º e 4º, nº 1, al. a) e j) do EMP) e como representante judiciário do Estado Português (artigo 219º, nº 1 da CRP e artigos 2º e 4º, nº 1, al. b) do EMP), não se conformando com o douto acórdão proferido nos autos supra identificados em 19/11/2021, pelo Tribunal Central Administrativo Norte, do qual não foi admitida revista excepcional nos termos do artº 150 9 do CPTA, por acórdão proferido pelo STA em 24/02/2022, vem interpor recurso para o Tribunal Constitucional do referido acórdão do TCA Norte, com os seguintes fundamentos : - 1 - Por requerimento apresentado nos autos em 06/04/2021, o Ministério Público, agindo em nome próprio no âmbito da defesa da legalidade democrática e como representante judiciário do Estado, requereu ao Mmº Juiz do TAF de Coimbra : Que seja efetuada a pugnada interpretação restritiva do art. 25º, nº 4, do CPTA, conforme com a unidade do sistema jurídico e com o disposto no art. 219º, nº 1, da Constituição da República Portuguesa, não se aplicando, assim, à citação do Réu Estado Português; que deve ser citado através do Ministério Público, enquanto seu representante judiciário, nos termos da Constituição e da lei; Caso assim se não entenda, a recusa de aplicação, neste processo, das normas constantes do segmento final do nº 1 do art 11.º e do nº g 4 do art . 25º, do CPTA, na redação da Lei n.º 118/2019, por inconstitucionalidade material emergente da violação do parâmetro constante da primeira proposição do n.º 1 do art. 219.º da Constituição e do n.º 2 desta mesma disposição; Em qualquer dos casos, a declaração de nulidade por falta de citação do Ministério Público, que deve intervir no processo como parte principal, em representação do Réu Estado Português (arts. 187º, alínea b), e 188º, nº 1, alínea a), do CPC, subsidiariamente aplicáveis, e arts. 219º, nº 1, da Constituição, 51º, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, 4º, nº 1, alínea b), e 9º, nº 1, alínea a), do atual EMP), anulando-se o processado posterior à petição e determinando-se a citação do Réu Estado Português através do Ministério Público, enquanto seu representante judiciário, nos termos da Constituição da República Portuguesa e da Lei." - 2 - Tal requerimento foi apreciado pelo TAF de Coimbra por despacho proferido em 30/06/2021, o qual, após citar a fundamentação da decisão proferida no Proc. nº 00714/19.1BECBR, concluiu e decidiu nos seguintes termos: "Deste modo, atento tudo quanto se deixou exposto, decide-se: indeferir o pedido de que seja efetuada uma interpretação restritiva do art.º 25.º, n.º 4, do CPTA, conforme com a unidade do sistema jurídico e com o disposto no art.º 219.º, n.º 1, da CRP, não se aplicando, assim, à citação do Réu Estado Português, que deve ser citado através do Ministério Público, enquanto seu representante judiciário, nos termos da Constituição e da lei; indeferir o pedido de recusa de aplicação, neste processo, das normas constantes do segmento final do n.º 1 do art.º 11.º e do n.º 4 do art.º 25.º do CPTA, na redação da Lei n.º 118/2019, por inconstitucionalidade material emergente da violação do parâmetro constante da primeira proposição do n.º 1 do art.º 219.º da CRP e do n.º 2 desta mesma disposição; indeferir o pedido de declaração de nulidade por falta de citação do Ministério Público, que deve intervir no processo como parte principal, em representação do Réu Estado Português [art.os 187.º, alínea b), e 188.º, n.º 1, alínea a), do CPC, subsidiariamente aplicáveis, e art.os 219.º, n.º 1, da CRP, 51.º do ETAFe 4.º, n.º 1, alínea b), e 9.º, n.º 1, alínea a), do atuaI EMP], anulando-se o processado posterior à petição e determinando-se a citação do Réu Estado Português através do Ministério Público, enquanto seu representante judiciário, nos termos da CRP e da lei." - 3 - De ta! despacho foi interposto recurso de apelação pelo Ministério Público, em 04/07/2021, para o TC A Norte, em síntese, com as seguintes conclusões finais: 28º A norma ínsita na parte final do novo n.º 4 do art. 25.º CPTA confere à JurisApp competência para coordenar os próprios "termos" da intervenção do Ministério Público quanto a aspetos relativos à técnica do processo. Desse modo, sai gravemente ofendido o princípio da autonomia (externa) do Ministério Público, consignado no n.º 2 do art. 219.º da Constituição, degradando-se esta magistratura à condição de mera serventuário subordinada da vontade da Administração. 29º Nem se diga como vem registado no despacho recorrido, referindo-se ao Ministério Público que "não se vislumbra em que medida tenham sido "esvaziadas" as suas funções de representante do Estado previstas no art. 219º da CRP. Como aliás. Sucede no caso dos autos, em que o Ministério Público veio contestar, como representante em juízo do Estado." 30º Pois que nos termos das alterações acima mencionadas, a JurisApp podia ter encaminhado a ação a entidade diversa do Ministério Público na defesa e representação do Estado, o que não aconteceu no caso, mas existe essa possibilidade concreta, e já aconteceu noutros casos, o que vai claramente contra a Lei Fundamental, sendo de salientar, espante-se, que a própria JurisApp na ação nº 466/19.2BEVIS que corre termos no TAF de Viseu, elaborou e apresentou em juízo a contestação do Estado Português "em sua representação em juízo". 31º Tal ocorrência dá para considerar que, com tais alterações tudo poderá acontecer, até que uma entidade sem poderes de representação do Estado Português em juízo o possa vir afazer, ao arrepio das leis ordinárias mencionadas e da nossa Lei Fundamental. 32º Assim se vê que a questão não se pode resumir, - conforme vem exarado no despacho -, de ser tão só uma mera "opção da organização/escolha do tipo de representação do Estado (seja Ministério Público, seja mandatário judicial Próprio), e que vá contra ao nº 2 art. 219 da CRP.... (sic)... e ao princípio da autonomia do Ministério Público". 33º Em suma: as normas constantes do segmento final do n.º 1 do art. 11.º e do n.º 4 do art. 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), na redação da Lei n.º 118/2019, são materialmente inconstitucionais, por violação do disposto no art. 219.º da Constituição, n.º 1, primeira proposição ("Ao Ministério Público compete representar o Estado") e n.º 2 ("O Ministério Público goza de (...) autonomia..."), razão pela qual a posição contrária a ta Iconclusão exarada no despacho deva ser afastada e, consequentemente declaradas inconstitucionais tais dispositivos legais. 34º Para finalizar temos a questão sobre a interpretação restritiva do nº 4 do art. 25º do CPTA que nós perfilhamos e que foi afastada no despacho recorrido, já que indeferiu também tal pedido. 35º Consideramos que pode e, deve ser feita na medida em que, como já o dissemos, o Estado Português é representado pelo Ministério Público, e como tal quem deverá ser citado em representação do mesmo deverá ser o próprio Ministério Público, e não um organismo da Administração Pública, sem personalidade jurídica e sem quaisquer poderes representativos do Estado, e muito menos dar-lhe capacidade para "coordenar os termos da respetiva intervenção em juízo". 36º Tal entidade apenas deveria ser chamado a intervir pelo Ministério Público caso este necessite dos seus serviços, deformar a colher elementos para a instrução da ação, não fazendo sentido que lhe seja dirigida a citação, ato de extrema relevância na defesa do Estado, devendo e podendo o Ministério Público precisar de colher tais elementos a outras entidades para elaborar defesa do Estado o melhor possível e dentro do prazo estabelecido por lei que se inicia precisamente a partir da citação. 37º Assim, e, mais uma vez para que não haja violação da Lei Fundamental e da Ordinária, tal interpretação será a mais correta, na medida em que concentra ou cinge a aplicação do nº 4 do art. 25º do CPTA tão só às situações em que relativamente à pessoa coletiva Estado, o CPTA estende a personalidade judiciária aos próprios ministérios, devendo só nesses casos, a parte final do referido nº 4 da norma legal ter aplicação. Sendo assim, pugnamos para que o despacho agora em crise seja revogado por outro que decida pelo deferimento dos pedidos, a saber: Pela interpretação restritiva do art. 25º, nº 4, do CPTA, conforme com a unidade do sistema jurídico e com o disposto no art. 219º, nº 1, da Constituição da República Portuguesa, não se aplicando, assim, à citação do Réu Estado Português, que deve ser citado através do Ministério Público, enquanto seu representante judiciário, nos termos da Constituição e da lei; Caso assim se não entenda, pela recusa de aplicação, neste processo, das normas constantes do segmento final do n.º 1 do art. 11.º e do n.º 4 do art. 25º, do CPTA, na redação da Lei n.º 118/2019, por inconstitucionalidade material emergente da violação do parâmetro constante da primeira proposição do n.º 1 do art. 219.º da Constituição e do n.º 2 desta mesma disposição; Em qualquer dos casos, pela declaração de nulidade por falta de citação do Ministério Público, que deve intervir no processo como parte principal, em representação do Réu Estado Português (arts. 187º, alínea b), e 188º, nº 1, alínea a), do CPC, subsidiariamente aplicáveis, e arts. 219º, nº 1, da Constituição, 51º, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, 4º, nº 1, alínea b), e 9º, nº 1, alínea a), do atual EMP), anulando-se o processado posterior à petição e determinando-se a citação do Réu Estado Português através do Ministério Público, enquanto seu representante judiciário, nos termos da Constituição da República Portuguesa e da Lei." - 4 - Em 19/11/2021, foi proferido pelo TCA Norte o douto acórdão ora recorrido, o qual, citando o acórdão proferido em 3/07/2020, no proc. n.º 902/19.2BEPNF-S1, manteve o despacho proferido pelo TAF de Coimbra, com a seguinte fundamentação conclusiva : "3.23. Aqui chegados, tem pois que concluir-se, dever ser negado provimento ao recurso e manter-se, com a antecedente fundamentação, a decisão do Mm g Juiz a quo que indeferiu a arguição de nulidade de falta da citação". Termos em que, pelas razões expostas no acórdão transcrito, plenamente subsumíveis ao presente recurso e que acompanhamos por se mostrarem concordantes com o direito aplicável ao caso vertente, as normas constantes do segmento final do nº 1 do artigo 11º g e do nº 4 do artigo 25º do CPTA, na actual redacção, que fazem operar a citação da pessoa coletiva Estado, quando este seja demandado no âmbito dos processos nos Tribunais Administrativos, através do Centro de Competências Jurídicas do Estado, não violam a normação constitucional invocada pelo Ministério Público. Concludente men te, não ocorre qualquer nulidade processual decorrente da falta da citação do Ministério Público, improcedendo o alegado erro de julgamento imputado ao despacho recorrido". 5 - Face à tramitação descrita verifica-se que: a ) - O douto acórdão recorrido, proferido pelo TCA Norte, aplicou normas cuja inconstitucionalidade foi suscitada perante o mesmo de modo processualmente adequado, pelo Ministério Público na sua apelação, mostrando-se assim cumprido o disposto no artº 70 9 nº 1 al b) da Lei nº 28/82, de 15/11, ao abrigo do qual se interpõe o presente recurso; b) - Não tendo sido admitida pelo STA a revista excepcional prevista no artº 150º do CPTA, o douto acórdão recorrido tornou-se definitivo, por se haverem esgotado os recursos que no caso cabiam, conforme se exige no artº 70º nº 2 da Lei nº 28/82, de 15/11; c)- As normas cuja inconstitucionalidade se pretende ver apreciada pelo Tribunal Constitucional, nos termos do disposto no artº 75º-A, nº 1 da Lei nº 28/82, de 15/11, são as normas conjugadas resultantes do disposto no segmento final do nº 1 do artigo 11º e do nº 4 do artigo 25º do CPTA, na redação da Lei nº 118/2019, de 17/09; d) - O Ministério Público, ora recorrente, defende que as referidas normas enfermam de inconstitucionalidade material emergente da violação do parâmetro constante da primeira proposição do nº 1 do artigo 219º da Constituição da República Portuguesa e do 2 desta mesma disposição; e) - Tendo suscitado tal questão de inconstitucionalidade no requerimento formulado em 06/04/2021 e na apelação interposta em 04/07/2021, mostram-se assim cumpridos os pressupostos legais exigidos no artº 75º-A, nº 2 da Lei nº 28/82, de 15/11. f) - O Ministério Público tem legitimidade e está em tempo para recorrer, nos termos do disposto nos artºs 72º nº 1, als. a) e b) e 75º da Lei nº 28/82, de 15/11, uma vez que foi notificado do acórdão proferido neste STA em 03/03/2022. 6 - Por outro lado, não se verifica qualquer eventual inutilidade do presente recurso de constitucionalidade, uma vez que não estamos perante uma questão meramente académica ou sem interesse processual. Dado que cabe ao Ministério Público, no exercício das suas atribuições legais, ''defender a legalidade democrática", "velar para que a função jurisdicional se exerça em conformidade com a Constituição e as leis" e "recorrer sempre que a decisão (...) tenha sido proferida com violação de lei expressa", nos termos do disposto no artº 4º nº 1, als. a), j) e q) da Lei nº 68/2019, de 27/8, a apreciação da constitucionalidade das normas em causa reveste-se de manifesta utilidade e o Ministério Público tem interesse em agir - pelo que se mostram reunidos todos os pressupostos de admissibilidade do presente recurso. Requer-se, pois, a admissão do presente recurso para o Tribunal Constitucional, recurso que sobe imediatamente, nestes autos de recurso em separado, com efeito suspensivo, regendo-se pelo disposto nos arts 70º nº 1 al. b), 71º, 72º nº 1 als. a) e b) e nº 2, 75º, 75º-A nº 1 e nº 2, 76º, 78º e 79º da Lei 28/82 de 15/11. ” O Tribunal “ a quo ” admitiu o recurso, com subida imediata, nos próprios autos e com efeito suspensivo. 4. No Tribunal Constitucional foi dado cumprimento ao artigo 79.º da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional. O Ministério Público apresentou alegações, concluindo nos seguintes termos: “ 1.ª) Pretendemos demonstrar que, por força das normas recorridas, constantes dos n.º 1 do artigo 11.º e o n.º 4 do artigo 25.º, ambos do CPTA2019, em toda e cada ação ou meio processual administrativo em que o “Estado” é demandado, nos tribunais administrativos, a citação é dirigida sempre e unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, um serviço central da administração direta do Estado, mas que, ainda assim, mais ficou investido por força de tais normas jurídicas, de poderes para depois resolver livremente (“a possibilidade de”) se o “Estado” será, ou não, representado na causa pelo Ministério Público e, caso afirmativo, para lhe “transmitir” a citação e “coordenar os termos da respetiva intervenção em juízo”, tudo em violação, nomeadamente, do mandado constitucional “ao Ministério Público compete representar o Estado” e, bem assim, do conteúdo material do princípio da reserva de lei (proibição de deslegalização e de discricionariedade), estabelecido nos artigos 219.º, n.º 1 e 2, e 122.º , n.º 5, e 165.º, n.º 1, alínea p), todos da Constituição. 2.ª) E mais no propomos demonstrar que, mesmo entendendo, apenas para argumentar, que a reserva constitucional da competência representativa do “Estado” pelo Ministério Público não é integral, antes respeita ao conteúdo essencial da mesma, ainda assim apenas uma “lei especial”, instituindo um órgão com poderes de representação em juízo do “Estado”, poderá atribuir tal competência constitucional a outrem que não o Ministério Público, mas as normas jurídicas recorridas não respeitam tais condições, já que não têm caráter de “lei especial” (mas antes “geral”, pois respeitam indiscriminadamente a todas e cada uma das ações e meios processuais administrativos em que o “Estado” é demandado) e, por outra parte, o CCJE é apenas um serviço central da administração direta do Estado (e não um órgão, superior da administração pública, que possa ser investido de competência representativa do “Estado”). 3.ª) Em suma, por outra palavras, pretendemos demonstrar que por força das normas jurídicas em causa, em toda e qualquer ação ou meio processual da jurisdição administrativa, em que o “Estado” figure como demandado, o Ministério Público jamais é citado para os termos da causa (como é devido, com todos os representantes judiciários das pessoas coletivas) e, mais, só eventualmente, ou mesmo jamais, se o CCJE assim livremente o resolver, será na mesma o representante do “Estado” (em violação do mandado constitucional, “ao Ministério Público compete representar o Estado”). Impugnando, a) P referência subjetivas 4.ª) As opiniões doutrinárias sobre o âmbito da função de representação do Estado pelo Ministério Público, nas “ações administrativas”, são puras preferências subjetivas, exatamente o mesmo valor da preferência subjetiva correlativa, ou seja, é preferível que seja mantida a situação, pluricentenária, da representação judiciária do Estado pelo Ministério Público, nas “ações administrativas”. 5.ª) Em qualquer caso, essas preferências subjetivas, não têm valor interpretativo das disposições constitucionais (ou legais) em causa e, menos ainda, valor abrogativo do estatuto prescrito na lei constitucional: “Ao Ministério Público compete representar o Estado” (art. 219.º, n.º 1). b) Representação orgânica e legal 6.ª) Quando o tema são as pessoas coletivas (públicas ou privadas) a representação orgânica, nomeadamente de cariz judiciário, não se contrapõe a representação legal. 7.ª) Com efeito, a representação das pessoas coletivas (públicas ou privadas) não é natural, é sempre juridicamente organizada pela lei - constitucional ou comum - ou diretamente ou através da habilitação legal para os estatutos ou pacto social disporem sobre a matéria. 8.ª) Uma vez que não têm faculdades naturais, por definição as pessoas coletivas carecem de quem possa exprimir a respetiva vontade corporativa na justiça, ou seja, que um seu órgão tenha competência para a representação judiciária da mesma. Tal órgão (agindo através do seu titular) com competência de representação judiciária, sendo o patrocínio judiciário obrigatório, terá de constituir mandatário judicial no processo, nos termos gerais de direito processual. c) Modelo dualista e “denegação de justiça” 9.ª) Se o “abandono do modelo dualista de meios processuais” foi consumado com o Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, já o novo regime da citação do Estado, agora em causa, apenas sobreveio quatro anos depois, por força da Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, o que não se compagina com justificação em causa, pois se realmente ocorresse a sugerida relação de “causalidade”, seria natural haver concomitância entre o “abandono do modelo dualista de meios processuais” e a alteração do regime da citação, o que não é o caso. 10.ª) Por outra parte, a tese em apreço é uma pura construção teórica, pois não tem qualquer correspondência textual nos trabalhos preparatórios ou na letra da lei, de qualquer das versões do CPTA. 11.ª) Depois, a decisão recorrida estabelece uma relação entre a unificação dos meios processuais (rectius, das formas processuais) e uma facilitação do regime da legitimidade passiva, mas, não se alcança, nem realmente vem explicado, em que que é que o regime da concentração da citação do Estado (e dos ministérios) no CCJE, ou do poder deste último para escolher o respetivo representante em juízo, nas ações administrativas, interfere com o regime da legitimidade passiva. 12.ª) Com efeito, o novo regime da concentração da citação do Estado no CCJE e, mesmo, da escolha por este do respetivo representante em juízo, é autónomo das regras de legitimidade passiva, como comprova o sistema da lei: por um lado tais questões são reguladas em preceitos diversos, aquelas nos artigos 11.º (Patrocínio judiciário e representação em juízo) e 25.º (Citações e notificações), estas últimas do artigo 10.º (Legitimidade passiva), todos do CPTA2019; por outro, sobretudo, não obstante ter ocorrido alteração do n.º 1, do artigo 11.º, e do n.º 4, do artigo, 25.º, não houve, todavia, alteração do artigo 10.º, todos do CPTA2019. 13.ª) Finalmente, decisiva é a consideração de que a tese em apreço redunda em “inversão metodológica”, pois no fundo subordina o conteúdo do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, um preceito constitucional imperativo, ao conteúdo da simples questão de técnica processual da cumulação de pedidos, o que, só por si, seria bastante para demonstrar a improcedência in toto desta tese. d) Dever constitucional de recusar a aplicação de normas inconstitucionais 14.ª) Não é claro qual o alcance da afirmação “Não cabe aqui fazer qualquer juízo quanto ao melhor acerto da opção legislativa adoptada na Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, já que num Estado de Direito assente no primado da lei (…) na sua aplicação aos casos concretos têm de ser acatados os juízos de valor legislativamente formulados, quando não ofendam normas de hierarquia superior nem se demonstre a violação de limitações legais de carácter geral”. 15.ª) Como quer que seja, não está em causa nesta controvérsia um “juízo de valor”, mas antes uma concreta solução legal e processual, que foi mobilizada para marcha da ação. E é certo que o tribunal recorrido está vinculado, já oficiosamente, ao dever constitucional de examinar a constitucionalidade das normas jurídicas ( Richterliches Prüfungsrecht ) chamadas a resolver o litígio e, julgando as mesmas inconstitucionais, ao dever de recusar a respetiva aplicação ao feito em causa (art. 204.º). e) Contencioso das ações administrativas 16.ª) O contencioso das ações relativas a contratos e à responsabilidade civil extracontratual integra o “núcleo essencial” das funções do Ministério Público, à luz do n.º 1 do artigo 219.º da CRP (aliás, para além destas formas de ação, será residual a intervenção principal do Ministério Público na justiça administrativa, como representante do Estado). 17.ª) As disposições conjugadas do n.º 1 do artigo 11.º e do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019 não consagram um regime legal que retenha o “núcleo de sentido”, em particular no aspeto quantitativo, da competência representativa do Estado constitucionalmente atribuída ao Ministério Público. Na verdade, não criam uma exceção a essa reserva de competência, atribuindo apenas certas e determinadas competências de representação do Estado a outrem que não o Ministério Público, por razões que especialmente o justifiquem. 18.ª) Antes, nas “ações administrativas” movidas contra o Estado passa a ser unicamente citado o CCJE, que fica geralmente investido de um livre arbítrio de escolha do “serviço competente” para ser transmissário da citação, que não terá, necessariamente, de ser o Ministério Público.Assim, este poderá ser desapropriado, ou severamente (privado de intervir num fluxo relevante, quantitativa e qualitativamente, de casos, heteronomamente escolhidos) ou, no limite, até radicalmente (intervindo apenas em casos contados, heteronomamente escolhidos) da sua competência constitucional de representação do Estado, nas ações administrativas em que este último é demandado, não restando assim conteúdo relevante, na justiça administrativa, para o mandado constitucional do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição. f) Entidades ou órgãos da administração direta ou indireta 19.ª) caso em epígrafe escapa à previsão legal em apreço, que está referida ao “Estado”, enquanto “Estado-administração”, pessoa coletiva pública, de direito interno, pelo que não releva no contexto da presente controvérsia. g) Reserva (material) de lei 20.ª) O que o recorrente Ministério Público alega em matéria de reserva de lei, bem entendido, não é a violação do seu aspeto formal, como está implícito na douta decisão recorrida, mas antes o aspeto material do princípio da reserva de lei, na medida em que o novo regime que agora examinamos, em violação de tal princípio material, degrada o regime constitucional em regime administrativo, pois a cláusula “Ao Ministério Público compete representar o Estado”, do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição, antes que ser o que é, um imperativo constitucional, é agora uma mera “possibilidade”, governada por decisões “livres” e casuísticas de um serviço da administração pública. Aduzindo, a) Preâmbulo 21.ª) Os dados quantitativos extraídos dos Relatórios Síntese do Ministério Público, de 2018, 2019 e 2020, são idóneos bem aquilatar da relevância social e da eficácia contenciosa da representação do Estado, pelo Ministério Público. 22.ª) a função de representação do Estado, pelo Ministério Público, radica numa longa e ininterrupta tradição que, aliás, ao menos do ponto de vista legislativo, é contemporânea com aquela tida como “natural”, ou seja, com a função criminal. 23.ª) E não é de todo singular, nomeadamente no contexto europeu, este papel do Ministério Público, como representante em juízo (autor ou réu) do Estado (e outras entidades públicas), sem embargo da experiência nacional ter uma idiossincrasia própria e um cunho alargado. b) Artigo 219.º da Constituição 24.ª) Um relance pela história constitucional, permite apurar que a competência de representação do Estado, pelo Ministério Público, foi estabelecida pela Constituição Política de 1933, depois consagrada como decisão constituinte originária da Constituição de 1976 e, ulteriormente, reiterada, ne varietur, pelo legislador constituinte derivado, em todas as sucessivas revisões constitucionais, até à presente data. 25.ª) A primeira competência (função) atribuída pelo n.º 1 do artigo 219.º, da Constituição, ao Ministério Público, é a de «representar o Estado», sendo que tal preceito não a faz depender dos «termos da lei», revelando assim que as competências constitucionais autónomas, nomeadamente a representação do Estado, gozam de força jurídica qualificada, na medida em que são direta e imediatamente operativas. 26.ª) O enunciado «ao Ministério Público compete representar o Estado» traz à colação três noções relevantes para a sua boa interpretação, a saber: disposição atributiva de competência; validade e “norma precetiva, imediatamente exequível”. 27.ª) Tal enunciado é uma disposição atributiva de competência, de representação judiciária, sendo modalidade do conceito jurídico fundamental de “competência”, entendida como «capacidade de influir, através da acção e do recurso, [n]o processo judicial (capacidade processual)». 28.ª) A existência dessa competência de representação judiciária, por seu turno, é uma condição de validade do exercício dos direitos, poderes e ónus processuais que na mesma estão compreendidos. 29.ª) Finalmente, tal enunciado expressa uma norma constitucional “precetiva” e “imediatamente exequível”, pois não carece, em larga medida, de lei de execução, uma vez que, em geral, as leis processuais vigentes já estabelecem os termos do regime de representação judiciária das pessoas coletiva (bem como do patrocínio judiciário, com aquela representação judiciária necessariamente conjugada, quando se trata do Ministério Público). 30.ª) Do exposto podermos uma primeira ilação: só o Ministério Público está constitucionalmente habilitado para representar o Estado e praticar, validamente, os atos processuais necessários ou convenientes para o efeito. 31.ª) E ainda uma segunda, e correlata, ilação: quanto aos demais entes, em caso algum poderão ser investidos na competência de representação do Estado, na medida em que a reserva constitucional, do n.º 1 do artigo 219.º, seja lida como “exclusividade”; ou, na medida em que tal reserva seja lida como “garantia do conteúdo essencial”, poderá ser instituída tal competência de representação, mas somente em casos contados (em que lei parlamentar ou decreto-lei autorizado o preveja, e na condição desse diploma legal estar fundado em motivos específicos e ter escopo limitado, não invasivo do núcleo significativo da competência constitucional do Ministério Público). 32.ª) A competência constitucionalmente atribuída ao Ministério Público é de “representação” judiciária (e não “patrono”, ou “advogado” ou “mandatário”), um termo técnico, com conteúdo já fixado no discurso e nas instituições judiciárias, sendo de presumir que o legislador ao fazer uso do mesmo perfilhou esse conteúdo de sentido, comummente admitido. 33.ª) No caso, essa “representação do Estado”, pelo Ministério Público, tem um cunho singular e complexo, pois integra a representação judiciária e o patrocínio judiciário (que não decorre de mandato judicial). 34.ª) É ao Ministério Público, enquanto seu órgão judiciário, que compete exprimir a “vontade judiciária” do Estado em juízo, no contencioso que lhe respeite e corra termos perante os tribunais nacionais. 35.ª) Portanto, caberá ao magistrado do Ministério Público funcionalmente competente (no quadro da sua constitucional “autonomia”, “nos termos da lei”, e da vinculação a critérios de legalidade e de objetividade, como discriminaremos ulteriormente) governar a lide. 36.ª) Este governo da lide não está cingido ao aspeto da técnica do processo como é típico dos poderes que são conferidos e podem ser exercidos pelo mandatário judicial. 37.ª) O governo da lide compreende ainda – por força desse seu atributo constitucional de “representante do Estado”, da qualidade de “magistrado”, num quadro de “autonomia”, segundo critérios de legalidade e objetividade – o aspeto da política do processo, ou seja, definir «as grandes linhas da defesa judicial dos seus interesses». 38.ª) Todavia, tal governo da lide está delimitado pelos poderes heterónomos inerentes à pessoa coletiva pública “Estado”, ou seja, os poderes dispositivos e da emissão de instruções de ordem específica, transmitidas pelo Procurador-Geral da República, nos termos do artigo 101.º , alíneas a) e b), do EMP, embora estas previsões estatutárias, denotem sentido restrito, no mais releva a autonomia funcional do magistrado, , segundo critérios de legalidade e objetividade 39.ª) Ou seja, o Estado, por um seu órgão superior, é titular de competências legais que lhe permitem intervir, heterónoma e efetivamente, na relação jurídica litigada, através dos poderes dispositivos e da emissão de instruções de ordem específica, transmitidas pelo Procurador-Geral da República. 40.ª) Porém, na restante esfera de atuação, qualquer que seja o seu papel ou tipo de intervenção judiciária, nomeadamente na justiça administrativa (representante, órgão de justiça, seja como ator público ou ator popular, e amicus curiae; em intervenção principal ou acessória), por força do seu estatuto de “magistrado”, deverá proceder invariavelmente com “autonomia funcional”, ou seja, com estrita «vinculação a critérios de legalidade e objetividade» e «exclusiva sujeição (…) às diretivas, ordens e instruções” estatutariamente previstas EMP, no caso às «instruções de ordem específica» (EMP, artigo 3.º, n.º 2, e 97.º, n.º 2, LOSJ, artigo 3.º, n.ºs 1 e 3). 41.ª) Em suma, nesta função de representação, ao magistrado do Ministério Público incumbe levar a cabo o governo da lide, com “autonomia funcional”, no sentido referido, e em conformidade com a respetiva vinculação à «realização da justiça, à prossecução do interesse público e à defesa dos direitos dos cidadãos», nos limites da observância dos poderes legais heterónomos estatutariamente previstos, dispositivos e de emissão de instruções de ordem específica, transmitidas pelo Procurador-Geral da República, dimanados dos competentes órgãos superiores do Estado, seu titular (EMP, artigo 97.º, n.º 2, e 104.º, n.º 3). 42.ª) Por força dos preceitos legais em causa, no contencioso das ações administrativas passarão a coexistir dois regimes, diferenciados, de representação do Estado, pelo Ministério Público: um como demandante e outro como demandado, mas já na jurisdição civil a representação do Estado, seja autor ou réu, compete sempre ao Ministério Público, face à situação legislativa vigente, conquanto nesta ordem de tribunais, possam sobrelevar interesses “privados”, que podem ser “disponíveis”, do Estado (CPC, artigo 24.º, n.º 1). 43.ª) Ainda quanto ao novo regime da citação, importa assinalar uma desarmonia externa da jurisdição administrativa com a da jurisdição civil, pois nesta última o Ministério Público, enquanto representante do Estado, é sempre direta e pessoalmente citado para os termos da ação, mas já naquela primeira, por força do preceituado no n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, o Ministério Público, se for o caso, será “transmissário” da citação, não se vislumbrando, todavia, o fundamento objetivo desta divergência. 44.ª) Está assim instituída uma pulverização do regime da representação do Estado, no âmbito do contencioso das ações administrativas passível de gerar efeitos práticos nocivos, passíveis de embaraçar a unidade e coerência do interesse público, predicados que a representação por um órgão judiciário, com plúrimas funções e âmbito nacional, como é o caso do Ministério Público, notoriamente propicia. 45.ª) Finalmente, cumpre frisar, no plano das valorações constitucionais, que a atribuição constitucional de competência ao Ministério Público, para “representar o Estado”, não é uma decisão constituinte conjuntural e contingente, mas antes estrutural e intencional, na linha de uma genuína e continuada tradição jurídica nacional. 46.ª) Por outra parte, a atribuição constitucional ao Ministério Público da competência para representar o Estado tem de ser considerada como coerente, no sentido em que foi realizada visando avocar e pôr em prática, no contencioso judiciário, os atributos constitucionais do Ministério Público, estabelecidos no mesmo preceito, nos n.ºs 2 e 4 do artigo 219.º da Constituição. 47.ª) O legislador constitucional, de caso pensado, teve em vista não uma qualquer representação do Estado ― mas um certo e específico modo de representação do Estado, norteado pela “legalidade democrática” e protagonizado por “magistrados”, regidos por critérios de “autonomia funcional” (embora sujeita a limites intrínsecos, decorrentes dos poderes heterónomos dispositivos e de instruções de ordem específica, por intermédio do Procurador-Geral da República). 48.ª) Há um efeito jurídico objetivo que decorre das disposições conjugadas do artigo 219.º, n.ºs 1, 2 e 4, consubstanciando uma garantia institucional, e «é com esse alcance que vincula [...] o legislador, admitindo um espaço, maior ou menor de liberdade de conformação legal, mas proibindo-lhe sempre a destruição, bem como a descaracterização ou a desfiguração da instituição (do seu núcleo essencial)» b) Artigos 122.º, n.º 5, e 165.º, n.º 1, alínea p), da Constituição 49.ª) Sendo o Ministério Público «competente para representar o Estado», o regime legal respetivo está sujeito a uma reserva relativa de competência legislativa, ou seja, terá de ser concretizado por lei parlamentar ou decreto-lei autorizado (artigos 165.º, n.º 1, alínea p), e 219.º, n.º 1). 50.ª) Ora, da reserva de lei decorrem duas proibições, que agora, sobremaneira, relevam: i) proibição de deslegalização, pois a lei parlamentar ou decreto-lei autorizado, «não poder[ão] conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos» (artigo 122.º, n.º 5); e, mais, a ii) proibição de concessão de discricionariedade c) Artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do CPTA2019 51.ª) O n.º 1 do artigo 11.º, e o n.º 4 do artigo 25.º, ambos do CPTA2019, devem ser lidos conjugadamente, pois só assim se obtém uma norma e um regime jurídico de sentido integrado e completo. 52.ª) Por força do n.º 1 do artigo 11.º do CPTA2019, a representação do Estado pelo Ministério Público passa , a ser uma mera “possibilidade”, ou seja, pode ou não ocorrer, sendo qualquer dessas alternativas (representação ou não-representação) juridicamente lícita. 53.ª) Essa “possibilidade” legal exprime uma “cláusula de discricionariedade” (discricionariedade “pura”, pois não está sujeita a qualquer critério normativo e público, é um puro volo, relevando da esfera do livre-arbítrio) da habilitação legal na escolha representante judiciário do Estado, pelo que viola o mandado constitucional e garantia institucional segundo o qual «ao Ministério Público compete representar o Estado» (Constituição, artigos 219.º, n.º 1, e 227.º, n.º 1). 54.ª) Por força do novo regime do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, o Ministério Público é o único representante judiciário de pessoa coletiva que não é direta e pessoalmente citado para a ação contra esta movida, antes terá dele conhecimento por via da “transmissão”, que é “assegurada” pelo CCJE, em momento em que já ficou inutilizado parte do prazo para preparar e deduzir a defesa do Estado. 55.ª) Esse regime compromete o acesso do Ministério Público aos tribunais administrativos, enquanto representante do Estado, bem como as condições para sua defesa efetiva, medida em que inutiliza uma parte do prazo para contestar, violando o princípio do “processo equitativo”, enquanto “igualdade de posições no processo” com os demais representantes judiciários das pessoas coletivas (Constituição, artigos 13.º, n.ºs 1 e 2, 18.º, n.º 2, 20.º, n.ºs 1 e 4, e 277.º, n.º 1). 56.ª) Além do poder de escolha do transmissário da citação, o CCJE tem ainda o poder de “coordenar os termos da respetiva intervenção em juízo”, sendo que a lei não define que direitos e poderes integram esta figura da competência para “coordenar”, apenas estabelece a sua função: “coordenar os termos da respetiva intervenção em juízo”. 57.ª) Pela natureza das coisas, esse poder de coordenar o “como” da intervenção em juízo, em representação do Estado, inelutavelmente sujeitará o magistrado do Ministério Público a conformar a sua política e técnica processual com essas diretrizes provindas do CCJE. 58.ª) Acarretando, por definição, uma limitação da política e técnica processual por ele gizadas, em contradição aberta com o conteúdo do respetivo estatuto constitucional e legal, em especial da respetiva “autonomia funcional” e exclusiva sujeição aos poderes dipositivos e instruções de ordem específica, provindas do membro do Governo responsável pela área da justiça e transmitidas “por intermédio” do Procurador-Geral da República. 59.ª) A norma jurídica constante do n.º 1 do artigo 11.º, do CPTA2019, ao estabelecer como “possibilidade” a representação do Estado pelo Ministério Público, nas ações administrativas (responsabilidade ou contrato), viola o mandado constitucional “Ao Ministério Público compete representar o Estado”, pelo que é materialmente inconstitucional (Constituição, arts. 219.º, n.º 1, primeira frase, e 227.º, n.º 1). 60.ª) A norma jurídica constante do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA, que consagra um regime de “transmissão” da citação nas ações administrativas (responsabilidade ou contrato), derroga o regime geral da citação direta e pessoal e acarreta uma inutilização de parte do prazo legal para contestar. 61.ª) Assim, compromete o acesso do Ministério Público aos tribunais administrativos, enquanto representante do Estado, em condições de igualdade com os demais representantes judiciários e, mais ainda, a possibilidade de defesa efetiva do Estado, infringindo assim o princípio do “processo equitativo”, enquanto “igualdade de posições no processo”, pelo que tal regime jurídico, desigual e desproporcionado para ele, Ministério Público, e sem fundamento constitucional e objetivo idóneo que o justifique, é materialmente inconstitucional (Constituição, arts. 13.º, n.ºs 1 e 2, 18.º, n.º 2, e 20.º, n.ºs 1 e 4). 62.ª ) A norma jurídica expressa pelas disposições conjugadas do n.º 1 do artigo 11.º, e do n.º 4 do artigo 25.º, ambos do CPTA2019, no regime relativo à “transmissão” da citação, propicia a desapropriação, severa (eventualmente radical) e substantiva, da competência constitucionalmente atribuída ao Ministério Público para representar judiciariamente o Estado, pelo que é materialmente inconstitucional (Constituição, arts. 219.º, n.º 1, primeira frase do n.º 1, e 277.º, n.º 1). 63 .ª) A norma jurídica constante do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, ao atribuir ao CCJE, um serviço administrativo, o poder de escolher, livre e discricionariamente, se o Ministério Público será o transmissário da citação e, assim, assumirá o seu estatuto constitucional de representante judiciário do Estado, institui a sua própria deslegalização, e viola a proibição de discricionariedade, numa matéria que é objeto de reserva de lei, pelo que é materialmente inconstitucional (Constituição, arts. 112.º, n.º 5, 165.º, n.º 1, alínea p), e 219.º, n.º 1, primeira fase). 64 .ª) A norma jurídica constante do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, ao atribuir ao CCJE, um serviço administrativo, o poder de “coordenar os termos da intervenção em juízo” do Ministério Público, enquanto representante do Estado, cujo conteúdo e sentido viola o princípio da “autonomia” do Ministério Público, que estabelece a sua exclusiva sujeição, além dos poderes dipositivos e as instruções de ordem específica, provindas do membro do Governo responsável pela área da justiça e transmitidas “por intermédio” do Procurador-Geral da República, pelo que é materialmente inconstitucional 65 .ª) A norma jurídica constante do n.º 4 do artigo 25.º, do CPTA2019, ao atribuir ao CCJE um estatuto como se fora o representante judiciário do Estado, e isto com caráter geral, em todas as ações administrativas em que o mesmo é demandado, viola o mandado “Ao Ministério Público compete representar o Estado”, pelo que é materialmente inconstitucional (Constituição, art. 219.º, n.º 1, primeira frase, e 277.º, n.º 1). Nos termos expostos, por concorrer erro de julgamento quanto à questão de constitucionalidade em causa, é de conceder provimento ao presente recurso e, em consequência, de revogar a decisão recorrida, quanto a tal matéria, baixando então os autos para reformar a mesma em conformidade o julgamento de inconstitucionalidade. ” 5. Não houve resposta às alegações. Cumpre apreciar e decidir. Fundamentação 6. Preliminarmente, cumpre assinalar que o presente recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade foi interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, sendo que, nesta conformidade, o Tribunal Constitucional tem entendido, de modo reiterado e uniforme, serem requisitos cumulativos da admissibilidade do recurso, previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, a existência de um objeto normativo – norma ou interpretação normativa – como alvo de apreciação; o esgotamento dos recursos ordinários (artigo 70.º, n.º 2, da LTC); a aplicação da norma ou interpretação normativa, cuja sindicância se pretende, como ratio decidendi da decisão recorrida; a suscitação prévia da questão de constitucionalidade normativa, de modo processualmente adequado e tempestivo, perante o tribunal a quo (artigo 280.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa; artigo 72.º, n.º 2, da LTC). Verificando-se todos os apontados requisitos, cumpre apreciar de mérito. 7. As normas sob sindicância (artigos 11.º, n.º 1 e 24.º, n.º 5, ambos do CPTA) possuem a redação que a seguir se transcreve (assinalada a bold ) e integram-se nos seguintes articulados legais: “ Artigo 11.º Patrocínio judiciário e representação em juízo 1 - Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público. 2 - No caso de o patrocínio recair em licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, a referida atuação no âmbito do processo fica vinculada à observância dos mesmos deveres deontológicos, designadamente de sigilo, que obrigam o mandatário da outra parte. 3 - Para o efeito do disposto no número anterior, e sem prejuízo do disposto nos dois números seguintes, o poder de designar o representante em juízo da pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, do ministério compete ao auditor jurídico ou ao responsável máximo pelos serviços jurídicos da pessoa coletiva ou do ministério. 4 - Nos processos em que esteja em causa a atuação ou omissão de uma entidade administrativa independente, ou outra que não se encontre integrada numa estrutura hierárquica, a designação do representante em juízo pode ser feita por essa entidade. 5 - Nos processos em que esteja em causa a atuação ou omissão de um órgão subordinado a poderes hierárquicos, a designação do representante em juízo pode ser feita por esse órgão, mas a existência do processo é imediatamente comunicada ao ministro ou ao órgão superior da pessoa coletiva. 6 - Os agentes de execução desempenham as suas funções nas execuções que sejam da competência dos tribunais administrativos. ” “ Artigo 25.º Citações e notificações 1 - Salvo disposição em contrário, as citações editais são realizadas mediante a publicação de anúncio em página informática de acesso público, nos termos a definir em portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça. 2 - Em todas as formas de processo, todos os articulados e requerimentos autónomos e demais documentos apresentados após a notificação ao autor da contestação do demandado são notificados pelo mandatário judicial do apresentante ao mandatário judicial da contraparte nos termos da lei processual civil. 3 - A notificação determinada no número anterior realiza-se por via eletrónica, nos termos a definir por portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça. 4 - Quando seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo. ” Delimitado que está o programa normativo compreendido no recurso de fiscalização , passemos à apreciação das questões colocadas. 8. A representação do Estado-administração perante os Tribunais constitui, a par do exercício da ação penal e da defesa da legalidade democrática, uma função primária do Ministério Público, acha-se inscrita na sua genética constitucional e decorre diretamente da Lei Fundamental (artigo 219.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa). De facto, enquanto a Constituição defere para a Lei ordinária os termos em que o Ministério Público participará na execução da política criminal (artigo 219.º, n.º 1, 3.ª parte, da Constituição da República Portuguesa) e o conjunto de outros interesses que lhe caberá representar (dos trabalhadores, das crianças e jovens, dos achados em paradeiro incerto, dos incapazes, etc. – artigo 219.º, n.º 1, 2.ª parte, da Constituição da República Portuguesa), não é esse o caso das atribuições de representação do Estado português, que encabeça a discriminação das funções do Ministério Público no texto do preceito da Lei Fundamental e cuja concretização não é deixada para regulamentação ulterior pela Lei ordinária. Este recorte normativo significa que existe sensível inelasticidade no regime de representação do Estado pelo Ministério Público e que a Constituição se opõe, ao menos quando não se mostrem justificadas por outros interesses constitucionais de relevo, a medidas legislativas que importem o cerceamento da efetividade dessa representação ou da extensão por que pode ser exercida, designadamente através de condições subordinantes ou causas de exclusão. Como apresenta a melhor doutrina: “ a interpretação do artigo 219.º no sentido de que, saindo do domínio da atividade própria (típica) do Ministério Público – o do exercício da ação penal –, o sentido da Constituição não é o de estabelecer uma reserva de competência a favor do Ministério Público, mas apenas uma competência-regra que pode ser afastada pela lei ordinária (…) não pode sufragar-se, pelo menos como linha geral de interpretação. Por um lado, ela confere à lei constitucional, face à lei ordinária, o valor de uma simples norma supletiva, esvaziando de conteúdo a disposição constitucional (…) , tanto mais que, por outro lado, esta também não pretende delimitar exaustivamente as funções que podem ser atribuídas ao Ministério Público. Por outro lado, de iure constituto, a solução (…) é hermenêuticamente arbitrária: não atenta suficientemente nas razões de fundo que conduzem, de uma forma geral, à atribuição de competências ao Ministério Público, não olha ao que de estável e sedimentado também há na atribuição da competência para representar o Estado em juízo; não atenta, sequer, em que a própria Constituição relativamente a uma – mas a uma só – das competências reserva à lei a determinação do âmbito de intervenção do Ministério Público. (…) A representação do Estado constitui uma das mais tradicionais funções do Ministério Público. A Constituição separa-a, hoje, da função de exercer a ação penal (…) , dando o sinal de que, apesar do sentido já especial em que se deve entender a representação do Estado (com expressão na manutenção dos critérios de legalidade e objetividade), nem mesmo assim se pode falar dela nestes últimos casos. A exigência de que seja o Ministério Público a representar o Estado conduz a afirmar que ele intervém como «advogado do Estado» (contrapondo a sua intervenção aos casos de intervenção como «fiscal do cumprimento da lei»). ” (v. JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada , Vol. III, Univ. Católica Ed., 2020, p. 194) Não é defensável, pois, um entendimento que pretenda conferir a este modelo constitucional de representação um caráter subsidiário ou supletivo , admitindo que possa ser definido um outro paradigma a nível infraconstitucional que conferisse caráter optativo à intervenção do Ministério Público como representante do Estado-administração. A possibilidade de afastar este órgão constitucional destas funções ou de reformular a sua forma de intervenção neste âmbito tem sido debatida entre nós (note-se que a revisão constitucional de 1997 interveio nesta matéria), mas, até à data presente, esta solução acha-se preservada no texto constitucional de forma unívoca e em detrimento de outras formas de representação estadual no foro, designadamente através de funcionários administrativos, de advogados ou de sociedades de advogados contratados ad hoc Este « mandato » constitucional de representação judiciária do Estado-administração tem de ser entendido como uma solução plena de intenção e que teve por escopo importar para o respetivo exercício as consequências materiais associadas à vinculação do representante – o Ministério Público – a critérios de legalidade. Da mesma forma, a disposição constitucional tem por alcance o exercício da atividade por magistrados autónomos, sem subordinação hierárquica à entidade representada ou aos titulares de cargos administrativos e obrigados a um princípio de objetividade e de realização de justiça (cfr. artigo 219.º, n.ºs 2 e 4, da Constituição da República Portuguesa). Os fundamentos subjacentes não são difíceis de compreender. É que, no contencioso administrativo e também quando questões patrimoniais (de fonte contratual ou extracontratual) estejam em causa, achar-se-ão em debate, não apenas os interesses de que o Estado-administração é portador, mas os do Estado português na sua conceptualização mais lata, abarcando toda a comunidade jurídica nacional, por isso se justificando que a sua representação seja realizada por um órgão integrado no poder judiciário e não na estrutura administrativa. É de notar que o financiamento da administração pública, implícito a qualquer controvérsia patrimonial em que seja demandada ou em que demande, decorre do sistema de captação de receitas constitucional, assente no Estado Fiscal, que naturalmente impacta em toda a comunidade portuguesa, não apenas na estrutura administrativa que é servida pela respetiva receita. Também as questões de governo económico e financeiro do país não se podem entender uma matéria cristalizada que pudesse ser configurada como uma noção, abstrata e mais ou menos vaga, de interesse próprio da administração a que fosse alheio o Estado, nessa mesma aceção lata. Isto será tanto mais assim se levarmos em conta que esse interesse público de que a administração se poderá entender exclusiva e única portadora é mais uma abstração do que um conceito tangível que pudesse parametrizar o problema, equivalendo mais propriamente ao que dado executivo, em dado período histórico, entenda constituírem as linhas programáticas do seu mandato político ou a orientação e objetivos da sua política de governação. Também por esse motivo, nem sempre será fácil discernir se esse interesse peculiar aos órgãos administrativos respeitará de facto a interesses do Estado-administração (enquanto entidade supraindividual e órgão constitucional), a interesses dos titulares dos seus órgãos ou a interesses do grupo político-partidário em que se integrem em dado período histórico. Se se pretende um exemplo que ilustre o exposto, veja-se que uma das atribuições do Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP), entidade cuja intervenção aqui se debate, consiste em garantir “ o patrocínio judiciário dos membros do Governo, quando demandados em virtude do exercício das suas funções, nos termos previstos pelo Decreto-Lei n.º 148/2000, de 19 de julho ” (artigo 2.º, n.º 2, alínea d), do Decreto-Lei n.º 149/2017, de 06 de dezembro). O preâmbulo deste diploma para que remete a norma sugere que se trata de assegurar representação forense a membros do Governo quando estes sejam demandados conjuntamente com órgãos do Estado-administração, mas o artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 148/2000, de 19 de julho, não parece excluir, por exemplo, o patrocínio em ações por responsabilidade financeira reintegratória ou sancionatória perante o Tribunal de Contas (artigos 59.º, 65.º, 66.º, 67.º, n.º 2, 61.º, n.º 1 e 2, 1.ª parte, todos da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto e artigo 36.º do Decreto n.º 22.257, de 25 de fevereiro de 1933) ou sequer ações penais por crimes de titulares de cargos políticos, quando imputados a membros do Governo pelo exercício das funções que lhes são confiadas (artigo 3.º, n.º 1, alínea g), da Lei n.º 34/87, de 16 de julho). Seja como for, ainda que se entenda que esta atribuição contida no estatuto legal de JurisAPP não se aplica aos casos em que o contencioso emerge de uma pretensão estadual contra o membro do Governo, não será fácil encontrar aqui uma refração de uma noção de interesse público que não se entenda intimamente associada ao interesse particular do titular do cargo. A tensão que viemos de descrever e que se pode dizer coeva ao sistema político constituído, igualmente aconselha, pois claro, a representação do Estado-administração por um órgão judiciário que não esteja assimilado a esta endogenia e cuja atividade esteja orientada por critérios estritos de legalidade e de objetividade: é essa a solução acolhida pelo Legislador constitucional. O problema revela-se tanto mais importante quando se apresenta como argumento, contra a representação do Estado-administração segundo este modelo, a inconveniência de um representante estadual vinculado a legalidade . Já se defendeu na doutrina portuguesa que “ é exatamente nas situações em que a atuação administrativa seja ilegal ou de duvidosa legalidade que o Ministério Público se encontra nume encruzilhada entre a prossecução do interesse público e a defesa da legalidade democrática (…) a melhor solução seria retirar ao Ministério Público a função de representação do Estado exatamente para evitar situações de conflito entre a defesa da legalidade e a defesa do Estado ” ( v. ALEXANDRA LEITÃO, A Representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos , in Julgar , n.º 20, 2013, Coimbra Ed., pp. 197 e ss ). Na questão equacionada por esta parte da doutrina a título de argumento, apresenta-se um conflito entre, de um lado, o poder administrativo, associado ao que seja a conceção administrativa, na altura e contexto que se coloque, de interesse público ; de outro e em oposição, acha-se o administrado, respaldado na legalidade . Pretende-se que este confronto possa ser gerido pelo Estado no ambiente jurisdicional mediante uma forma de representação que desconsidere a vinculação de toda a atividade administrativa à Constituição e à Lei (artigos 266.º, n.ºs 1 e 2 e 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa) e que torne viável confrontar a pretensão particular em violação do princípio da legalidade ou, ao menos, sem que o representante esteja obrigado por ele. Para além do facto de, tratando-se de representação por advogado, resultar duvidoso que não existisse idêntico problema, ao menos na pureza dos princípios (a vinculação do advogado a um princípio de legalidade e de juridicidade resultará do disposto no artigo 90.º, n.º 2, alíneas a) e b), do Estatuto da Ordem dos Advogados), o demérito deste argumento apresenta-se a si mesmo. Tal como o problema está formulado, o desfecho dessa instância conjeturada será uma inevitabilidade : atendendo a que os Tribunais só podem decidir pelo Direito (artigos 202.º, n.º 2 e 204.º, ambos da Constituição da República Portuguesa), um contencioso gerido nestas condições estará vaticinado ao insucesso. A preocupação aqui em causa consiste em assegurar uma representação estadual danosa para entidade terceira, viabilizando um processo judicial caprichoso, desprovido de perspetivas de sucesso e em conflito com os parâmetros constitucionais vinculativos da atividade da administração e da forma como lhe é permitido alcançar o que se entenda ser o interesse público. A não ser assim, então a conformidade legal da pretensão pública (ou, melhor, da sua oposição a uma pretensão privada) presumivelmente não encontrará óbice na vinculação do Ministério Público à legalidade aquando do exercício da sua representação estadual no foro. Na verdade, e como já resulta do que fica dito, aquilo que se apresenta para defesa da exclusão da representação do Estado-administração pelo Ministério Público é, precisamente, o tipo de resultado que a norma do artigo 219.º, n.º 1, da Lei Fundamental pretende poder evitar: “ A atribuição constitucional de funções ao Ministério Público não é uma pura e simples questão organizacional, de mera escolha de entre várias possibilidades, da entidade pública a quem determinada função é adstrita. Ao contrário, para ser compreendida no seu pleno significado, ela tem de ser correlacionada com as exigências constitucionais relativamente à natureza do Ministério Público e aos critérios da sua atuação. Assim, a atribuição de uma função ao Ministério Público mostra-se carregada de significado material quanto aos critérios que hão de presidir ao respetivo exercício. Ela não significa apenas que, no quadro orgânico do Estado, é ao MP que compete o seu exercício; significa ainda e através disso, que esse exercício se há de processar de acordo com as notas que constitucionalmente devem presidir à atuação do MP, a saber, da legalidade e da estrita objetividade (a incluir a imparcialidade). ” (v. JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, op. cit. , pp. 189-190) A economia da norma constitucional afasta os problemas associados à subordinação de representantes forenses a superiores hierárquicos em funções administrativas, que dificultaria uma litigância pautada por objetividade e própria do exercício da pretensão estadual no ambiente judiciário. Também quanto a modelos assentes na representação por advogados ou sociedades de advogados, eliminam-se as dificuldades – que certamente cairiam sobre o legislador ordinário – em definir um elenco de incompatibilidades e de deveres profissionais robusto o bastante para que se mostrasse apto a prevenir, num limiar mínimo de eficácia, tensões com interesses estranhos à litigância estadual, em face das especificidades que esta possui. A advocacia e a sua regulamentação estão orientadas para o patrocínio de particulares, não de entidades públicas e é previsível que o outsourcing da representação forense estadual gerasse problemas de coadunação da tutela do interesse público com uma carteira, do mandatário, mais ou menos vasta de clientes privados, cuja lógica de interesses é muito diferente. Também se mostra de difícil compatibilização a confidencialidade que caracteriza a atividade advocatícia (artigo 92.º do Estatuto da Ordem dos Advogados) e a transparência do exercício de funções públicas que é própria à atividade administrativa (artigo 268.º, n.ºs 1 e 2, da Constituição da República Portuguesa), também aplicável em contexto jurisdicional, talvez mesmo com especial importância. Não será demais assinalar, por fim, que no âmbito dos litígios patrimoniais em processo administrativo a transação sobre o objeto do processo entre particular e administração é possível, o que tanto mais aconselha a presença de um representante público vinculado a critérios objetivos e estritamente legais. A desnecessidade de visto prévio pelo Tribunal de Contas para este tipo de acordos quando não s ejam, eles próprios, fonte constitutiva de despesa ( v. g., indemnizações em contexto contratual; cfr. artigo 46.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto e, por todos, v. Decisão do Tribunal de Contas n.º 427/2019 ), bem como a autoridade do julgado inerente à homologação judicial, se representa um risco significativo para a segurança dos interesses patrimoniais do Estado, terá, no atual contexto constitucional ao menos uma garantia de objetividade no estatuto do representante que na transação intervirá (artigo 219.º, n.ºs 1, 2, 4 e 5, da Constituição da República Portuguesa). A posição contrária à que agora se expõe terá também, com certeza, os seus méritos e é possível que, em sede de revisão constitucional, o modelo de representação do Estado-administração venha a ser alterado, ligeira ou profundamente. Para o objeto do presente recurso, porém, assentamos que o quadro de Direito constitucional é o que se vem de apresentar, cabendo-nos a contra-luz desse parâmetro aferir da compaginação das normas constitucionais sindicadas. 9. O exposto não pretende exprimir que a representação do Estado-administração pelo Ministério Público fosse um princípio absoluto e inderrogável ou que não conheça limites. Assim e em primeiro lugar, não parece que estejamos perante uma verdadeira reserva de competência exclusiva de representação, já que, atenta a estrutura do contencioso administrativo e desde que a atividade de representação do Ministério Público em juízo não seja prejudicada , não parece que a Constituição proíba a intervenção, principal (conjunta) ou acessória, de outros representantes estaduais, integrados na estrutura da administração ou constituídos por via de mandato forense. As especificidades estatutárias do Ministério Público e as finalidades que serve deixam espaço para a intervenção concomitante, a seu lado, de um representante estadual que mais proximamente se apresente ao litígio como portador da lógica conceptual de interesse público da estrutura administrativa, tal como é observado pelos titulares dos seus órgãos governativos. Ainda que represente uma retração da solução constitucional e embargue boa parte das vantagens que dela se extraem, não parece que exista, aqui, uma rutura com o princípio que importasse vício de inconstitucionalidade, já que, em efeito, em nada se prejudica a atividade do Ministério Público nos termos impostos pelo artigo 219.º, n.º 1, da Lei Fundamental. Por sua parte, é defensável que por esta via se estabelece uma melhor otimização do equilíbrio de armas por que reclama o Direito processual administrativo, que progressivamente vem sendo observado como um processo de partes, polarizado e adversarial. Este « modelo diárquico » de representação do Estado-administração surge em vários quadros legais, seja o caso do « representante da fazenda pública » em processo tributário (artigo 15.º, n.º 1, do Código de Procedimento e Processo Tributário [CPPT]), que pode desempenhar funções de representação estadual em paralelo ao Ministério Público; por contrapartida, este viu acentuada a sua equidistância face às partes em confronto e reforçada a sua vinculação à defesa da legalidade, diminuindo a sua função de « advogado estatal » e abeirando-se do desempenho funcional característico do processo-crime (artigo 14.º, n.º 1, do CPPT). Era também esta a solução do artigo 11.º, n.º 1, do CPTA, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro (versão anterior à sob fiscalização) e é a solução postulada atualmente no âmbito do contencioso estadual que tenha lugar nos Tribunais judiciais, ex vi artigo 24.º, n.º 2, do Código de Processo Civil (CPC). Em segundo lugar, também não será de excluir in limine a possibilidade de ser afastada a intervenção do Ministério Público como representante estadual em certas situações específicas previstas em Lei, ora naqueles casos, certamente muito residuais, em que se sinalizem valores constitucionais que o aconselhem ou imponham. Não é fácil conjeturar uma situação com este perfil, mas esta leitura flexível do preceito, necessariamente parametrizada pelo princípio da proporcionalidade, impõe-se pela própria lógica da norma constitucional e seu regime de eficácia. Encontra-se uma manifestação de Direito ordinário do exposto na norma do artigo 24.º, n.º 1, do CPC, remissiva para casos peculiares que beneficiem de disciplina legal específica nesse sentido. 10. Regressando ao caso sub iudicio , o artigo 11.º, n.º 1, do CPTA estabelece a obrigatoriedade de patrocínio nas ações propostas junto dos Tribunais administrativos, admitindo que as entidades públicas (onde se inclui o Estado-administração) constituam mandatário (advogado ou solicitador) ou se façam representar por “ licenci ado em Direito ou solicitadoria com funções de apoio jurídico ”. Acresce, porém, que na redação conferida pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, a norma determina ainda que a intervenção destes representantes estaduais não prejudica a “ possibilidade ” de o Ministério Público ser chamado a intervir como representante do Estado-administração, em consonância com os poderes conferidos pelo seu estatuto (cfr. artigos 2.º, 1.ª parte, 4.º, n.º 1, alínea b), 9.º, n.º 1, alínea a), 61.º-63.º, todos do Estatuto do Ministério Público [EMP]). Está bom de ver, este quadro legal confere à intervenção do magistrado como representante estadual na instância um caráter conjuntural e optativo face à representação por advogado ou funcionário com funções de apoio jurídico. As duas formas de representação não necessitam de conviver na instância judicial, subordinando-se a atividade do Ministério Público ao que seja uma escolha arbitrária dos titulares do órgão de direção da entidade administrativa interveniente de acordo com o leque de « possibilidades » que a norma coloca ao seu dispor. O Estado poderá surgir na instância, pois, representado pelo Ministério Público, por advogado (ou funcionário), ou por ambos, consoante seja decisão da entidade administrativa. Como corolário e decorrência desta solução normativa, nos termos do n.º 4 do artigo 25.º, do CPTA (introduzido pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro), a citação do Estado-administração deve ser realizada “ unicamente ” junto do Centro de Competências Jurídicas do Estado (o sobredito JurisAPP), a quem competirá “ assegurar a sua transmissão aos serviços ” envolvidos na instância, e, bem assim, coordenar “ os termos da respetiva intervenção ”. Esta norma não se pode conceber como uma mera definição de formalidades para a convocação do Estado-administração à ação, antes constitui uma efetiva concretização normativa de um princípio de gestão administrativa discricionária das condições de representação estadual, já que se mostra obstativa da invalidação da instância pela ausência de convocação do Ministério Público à lide como parte principal (cfr. artigo 187.º, n.º 1, alínea b), do CPC) e porque permite, na prática, impermeabilizar a instância da sua intervenção oficiosa , já que nem sequer será percetível ao órgão, de forma autónoma, a pendência da ação em que devesse (ou pudesse) intervir. O JurisAPP a que se refere o artigo 25.º, n.º 4, do CPTA e a que já aludimos, por seu turno, é um serviço da administração direta do Estado. Beneficia de autonomia administrativa, mas funciona integrado na Presidência do Conselho de Ministros e subordinado ao poder de direção do Primeiro-Ministro ou de Ministro em que delegue essas funções (cfr. artigo 1.º, n.ºs 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de dezembro). Esta entidade possui atribuições e competências muito amplas de assessoria jurídica da administração estadual (cfr. artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de dezembro), cabem-lhe funções de coordenação com outros organismos nesse âmbito (cfr. artigo 2.º, n.º 2, alínea h), do Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de dezembro) e constitui uma componente axial no projeto de articulação e concentração dos serviços jurídicos da administração direta do Estado (cfr. artigos 4.º, n.º 3, alínea d), 14.º, alínea b), 16.º, alínea a) e 22.º, todos do Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de dezembro; v., também, respetivo preâmbulo ). É de acordo com esta ótica que JurisAPP surge chamado a representar o Estado no ato de citação quando este seja demandado nos Tribunais administrativos (artigo 25.º, n.º 4, do CPTA) e não deixa de ser altamente ilustrativo – tendo em vista compreender esta nova disciplina normativa de forma integrada e identificar o escopo a que se dirige –, que, na extensa regulamentação legal da entidade, não exista nenhuma referência a meios ou sistemas de coordenação com a Procuradoria-Geral da República ou com quaisquer outros organismos integrados no Ministério Público, em completa oposição ao que se observa com relação à estrutura da administração central. O que vai dito permite já concluir que o disposto nos artigos 11.º e 25.º, n.º 4, ambos do CPTA, na redação conferida pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, é parte de um novo modelo programático de representação do Estado-administração. Trata-se de normas de cariz essencialmente instrumental, mas que se mostram essenciais para a sua viabilização no plano jurídico-processual: por seu efeito decorre, de um lado, que o Ministério Público não é chamado à instância proposta conta o Estado na qualidade de seu representante no foro administrativo; de outro, o Estado considerar-se-á regularmente representado e a instância validamente constituída quando intervenha representado por advogado constituído ou por funcionário, assim com exclusão de magistrado; finalmente, a revelia processual do Estado que sobrevenha depois de citado nos serviços de JurisAPP será operante, sem necessidade de suscitar a intervenção do Ministério Público e sem inquinar a instância da nulidade cominada no artigo 187.º, n.º 1, alínea b), do CPC. Assim e de acordo com este paradigma, do cotejo dos artigos 11.º, n.º 1 e 25.º, n.º 4, do CPTA resulta que a representação estadual pelo Ministério Público nos Tribunais administrativos acha-se subordinada a uma escolha dos titulares de cargos governativos ou de direção da administração pública, sem outro vínculo a critério que não de mera oportunidade . A função de representação do Ministério Público possui, portanto, caráter facultativo e é-lhe equiparável em termos de efeitos processuais a constituição de mandatário ou a representação por funcionário com funções jurídicas. Este quadro normativo permite, enfim, que o Ministério Público seja absolutamente afastado da representação estadual por arbítrio dos titulares executivos dos órgãos da administração e, de resto, parece enquadrado nesse propósito o facto de o Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de dezembro aliviar as condições para a contratação de serviços jurídicos externos destinados a patrocínio judiciário do Estado (por via da exclusão de Parecer da Direção do JurisAPP quanto a essa matéria, obrigatório, vinculativo e impreterível quanto ao mais – cfr. artigo 18.º, n.ºs 1, 2, 3 e 4, alínea a), do Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de dezembro). Daqui resulta, já se infere do que ficou dito, a sinalização de dois vícios de inconstitucionalidade material imputáveis às normas em observação. 11. Em primeiro lugar, verifica-se uma postergação direta do disposto no artigo 219.º, n.º 1, 1.ª parte, da Constituição da República Portuguesa. A Lei ordinária não pode pretender descaracterizar a função constitucional de representação do Estado-administração pelo Ministério Público, nem pode criar um modelo abrogante da solução adotada pela Lei Fundamental. O caráter optativo do exercício dessa função e a criação de um quadro normativo que viabiliza a eliminação global da intervenção do Ministério Público no contencioso administrativo estadual colide com o espaço de competência recortado pelo citado dispositivo constitucional: este é o principal efeito decorrente da não-citação do Ministério Público para a instância administrativa (artigo 25.º, n.º 4, do CPTA) e, bem assim, de que por via das normas sob fiscalização se deixe “ a sua intervenção processual dependente da solicitação pelo Centro de Competências Jurídicas do Estado ” (artigo 11.º, n.º 1, 1.ª parte, do CPTA). É evidentemente de repelir a posição, adotada pelo acórdão recorrido, que procurasse afastar o vício de inconstitucionalidade com o argumento de que as normas em causa não atingem, diretamente, as competências e atribuições estatutárias do Ministério Público ( maxime , artigos 2.º, 1.ª parte, 4.º, n.º 1, alínea b), 9.º, n.º 1, alínea a), 61.º-63.º, todos do EMP), que assim preserva (formalmente) os poderes de representação estadual e a orgânica interna adequada a exercê-los. Como acima dissemos, a operatividade das normas sob sindicância é apta a eliminar globalmente o exercício desses poderes de representação ou a secundarizar o Ministério Público no âmbito do contencioso administrativo: quando não seja esse o propósito, efeito e utilidade do corpo normativo sob fiscalização, então não existirá nenhum . Por outro lado, a função constitucional de representação do Estado-administração pelo Ministério Público não pode esgotar-se numa consagração, artificial e idealizada, de Direito estatutário, permeável a que, por via da modelação de normas de processo, se estabeleçam condições para que não seja mais do que uma potencialidade caprichosa e conjeturada pela Lei ou um quadro arcaizado de natureza formalística , desprovido de alcance prático efetivo e ultrapassado por outro modelo de representação forense estadual. Igualmente não colhe o argumento do Tribunal “ a quo ”, de que o que se prejudica por esta medida não se inclui no núcleo essencial de tarefas a cargo do Ministério Público ( neste sentido, v., por todos, acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 3 de julho de 2020 ), tanto menos com o argumento de que as atribuições do órgão no domínio da representação estadual têm sido comprimidas por atos legislativos sucessivos, cingindo-se, aos dias de hoje, ao contencioso em matéria de contratos e obrigações indemnizatórias. Desde logo, a este Tribunal Constitucional não cabe firmar juízo de constitucionalidade sobre outros conteúdos normativos que não o que é objeto de recurso (cfr. artigo 79.º-C da LTC), pelo que incursões por outros quadros legais não revestem particular utilidade, ao menos in casu . Em segundo lugar, de modo nenhum se pode entender que o litígio contratual do Estado-administração ou aquele que respeite a pretensões indemnizatórias sejam matérias de somenos importância: pelo contrário, especialmente naquela primeira vertente, o contexto de atividade do Estado central enquanto investidor ou consumidor de mercadorias, produtos e serviços, bem como parceiro contratual ou interveniente em contratos financeiros, assume enorme protagonismo no panorama atual, também no âmbito da atividade governativa observada na sua globalidade e a propósito do contencioso que a esse título frequentemente despoleta com entidades privadas. Finalmente, não vemos que possa constituir fundamento de decisão a conformação com o esvaziamento da previsão constitucional do artigo 219.º, n.º 1, 1.ª parte, da Constituição da República Portuguesa por via legal, admitindo que, alargando essa estrada, cesse a sua produção de efeitos, ou que se mantenha num « estado de hibernação », como-que reduzida a uma forma de « vigência potencial ou latente », aguardando a oportunidade de uma iniciativa legislativa que lhe ofereça tributo. Esta é uma verdadeira inversão da hierarquia de fontes, já antevista, de forma perspicaz, por Hernani de Lencastre em voto de vencido no Parecer da Comissão Constitucional n.º 8/82 citado pelo acórdão recorrido: “ abre-se um precedente, pensamos, que pode inclusivamente levar ao esvaziamento daquele preceito constitucional. Não é com a ressalva de nele se encerrar uma regra e de o diploma em referência se salvar como excepção a essa regra que a inconstitucionalidade que apontamos fica afastada. Convém notar, antes de mais, que neste caso se confrontam diplomas de diferente valor na hierarquia das leis: a Constituição, por um lado, e um decreto-lei, por outro. A partir daí, arrumar este último no campo das excepções nada adianta, pois que os limites para estas passarão a ser apenas os que o legislador ordinário, em cada momento, houver por mais oportuno fixar-lhes. Se o mesmo legislador optar pela oportunidade de outras excepções, a porta aberta para uma tem de concluir-se que não fica fechada para as restantes; derrubada que fica a barreira constitucional que seria a daquele artigo 224º, nº 1, da Constituição, há que admitir, com efeito, que o caminho fica daí por diante sem obstáculos. Mas que sentido terá então esse preceito constitucional se ele só é chamado a intervir quando uma lei ordinária não diga outra coisa? ” A ferida na norma constitucional é, no programa normativo sob fiscalização, muito mais profunda do que no caso que se colocava à Comissão Constitucional, já que não se trata de uma única situação , justificada e singular – ou sequer um grupo de situações caracterizáveis, no conjunto, como excecionais –, em que a representação do Estado pelo Ministério Público tivesse sido excluída: trata-se, antes, de arvorar em princípio normativo a condicionalidade ou a sujeição a discricionariedade administrativa dessa representação. Como dissemos, a não impedir esta solução, o artigo 219.º, n.º 1, 1.ª parte, da Constituição da República Portuguesa estaria desprovido de eficácia normativa. Concluímos, portanto, que os artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, ambos do CPTA, são materialmente inconstitucionais por violação do disposto no artigo 219.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, não se mostrando, assim, necessário entrar na apreciação do programa normativo sob fiscalização, à luz do parâmetro do n.º 2 do artigo 219.º da Constituição da República Portuguesa (cf. artigo 608.º, n.º 2, do Código de Processo Civil, ex vi , artigo 69.º da LTC). Decisão Nestes termos e com estes fundamentos , decide-se : Julgar inconstitucional o disposto n os artigos 11.º, n.º 1, in fine e 25.º, n.º 4, ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na redação conferida pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, por violação do disposto no artigo 219.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa; Julgar procedente o recurso, determinando a remessa dos autos ao Tribunal Central Administrativo Norte, a fim de que este reforme a decisão em conformidade com o presente juízo sobre a questão de inconstitucionalidade. Perante a falta de oposição ao recurso e o vencimento, integral, do recorrente, que é parte isenta, não há custas a determinar (cfr. artigo 535.º, n.º 1, alínea a), do CPC e artigo 4.º, n.º 1, alínea a) do Reg.CP, ex vi artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98 de 7 de outubro e artigo 84.º, n.º 5, da LTC). Lisboa, 21 de dezembro de 2022 - Assunção Raimundo - António José da Ascensão Ramos - José Eduardo Figueiredo Dias - Mariana Canotilho (vencida, nos termos da declaração de voto aposta nos Acórdãos nº 794/22 e nº 796/22) - Pedro Machete (à semelhança do que sucedeu nos Acórdãos nºs. 794/2022 e 796/2022, voto a presente decisão com os fundamentos da declaração junta) DECLARAÇÃO DE VOTO 1. A apreciação da constitucionalidade da norma sindicada implica a interpretação do disposto no segmento inicial do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição: ao «Ministério Público compete representar o Estado». Em meu entender, e numa linha interpretativa que se pode reconduzir ao Parecer n.º 8/82 da Comissão Constitucional, está em causa a consagração de um princípio – e não de uma regra –, relativo à representação do Estado em tribunal: o Ministério Público é o representante natural em juízo do Estado . Ou, nas palavras do citado Parecer n.º 8/82 [n.º IV.9], «um representante permanente do Estado», «alguém que, sempre que necessário, assegure a defesa dos seus direitos, em juízo». “Estado”, neste contexto, significa o Estado-Administração , a pessoa coletiva pública subordinada à ordem jurídica e que se contrapõe, mesmo a nível constitucional, a outras pessoas coletivas públicas (ou entidades públicas), como as regiões autónomas, os municípios e freguesias, as associações públicas, os institutos públicos ou as entidades públicas empresariais (cfr., por exemplo, os artigos, 3.º, n.º 3, 18.º, n.º 1, 48.º, n.º 2, 54.º, n.º 5, alínea f), 65.º, n.º 4, 82.º, n.º 2, 84.º, n.º 2, 199.º, alínea d), 236.º, 267.º, n.ºs 3 e 4, 269.º, n.ºs 1 e 2, 271.º, n.ºs 1 e 4, ou 276.º, n.º 6, todos da Constituição). Tal significado é pacífico na jurisprudência e na doutrina – cfr., por exemplo, além do citado Parecer n.º 8/82, o Acórdão n.º 678/95 [n.º 5.2], o Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 7/2014, e Alexandra Leitão, “A representação do Estado pelo Ministério Público nos tribunais administrativos” in Julgar , n.º 20 (2013), p. 191 e ss., pp. 191-193. Por outro lado, a legislação infraconstitucional conforma-se com tal entendimento (cfr. os artigos 24.º, n.º 1, e 25.º, n.º 1, ambos do Código de Processo Civil (CPC), o artigo 9.º, n.º 1, alíneas a) e b), e n.º 2, do Estatuto do Ministério Público (EMP), constante da Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, e o artigo 51.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado em anexo à Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro, e com a redação dada pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro; v. também, a propósito deste último preceito, Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos , 5.ª ed., Almedina, Coimbra, 2022, artigo 11.º, nota 7, p. 135: a «formulação restritiva do artigo 51.º do ETAF quanto aos termos em que incumbe a representação ao MP – circunscrevendo-a aos processos em que seja parte o Estado – parece excluir a possibilidade de aquele órgão patrocinar as Regiões Autónomas e as autarquias locais com base no regime resultante da lei geral – artigo 4.º, n.º 1, alínea b), do EMP – que se encontra assim afastado por aquele regime especial»; itálicos adicionados). A representação em causa circunscreve-se à “atuação em juízo”, desde logo, porque não está em causa uma relação orgânica de imputação – uma “representação orgânica” –, mas apenas a representação processual do Estado , na sua aceção mais restrita. Com efeito, o Ministério Público não é um órgão da pessoa coletiva Estado (cfr. Alexandra Leitão, ob. cit., p. 206, e Isabel Alexandre, “Representação do Estado português em ações civis” in Revista do Ministério Público, n.º 131 (julho-setembro de 2012), p. 9 e ss., pp. 19-22). Diferentemente, a sua atuação específica, isto é aquela que lhe é peculiar e se lhe adequa por corresponder à localização sistemática da previsão constitucional do Ministério Público, é a de um órgão de justiça cuja atuação se integra no âmbito da função jurisdicional do Estado. Na verdade, o Ministério Público corresponde a uma das instituições ou estruturas orgânicas que, dotada de autonomia, dinamiza aquela função, expressando a vontade do Estado-coletividade. É o que sucede, designadamente, em relação ao exercício da ação penal e à defesa da legalidade democrática (cfr. o artigo 219.º, n.º 1, da Constituição; sobre a diferença entre o exercício da ação penal e a representação do Estado a que se reporta este preceito constitucional, v. o Acórdão n.º 672/95 [n.º 6.2]). Por outro lado, a mesma representação é “natural”, porque decorre imediatamente da lei , não se baseando, à partida, na vontade da entidade representada. Trata-se de uma intervenção principal nos processos, garantindo a defesa em juízo dos interesses do Estado-Administração (cfr. o artigo 9.º, n.º 1, alínea a), do EMP; isto, naturalmente, sem prejuízo de o Ministério Público poder defender outros interesses que a lei determinar). Em todo o caso, a parte na relação material controvertida continua a ser, nestes casos, o Estado-Administração (não se fala, por isso, de substituição processual representativa ou de legitimidade indireta – cfr., neste sentido, Isabel Alexandre, ob. cit., pp. 23 e 43). A esta luz compreendem-se os poderes do Ministro da Justiça de emitir «instruções de ordem específica nas ações cíveis e nos procedimentos tendentes à composição extrajudicial de conflitos em que o Estado seja interessado», assim como o de «[a]utorizar o Ministério Público, ouvido o departamento governamental de tutela, a confessar, transigir ou desistir nas ações cíveis em que o estado seja parte» (cfr. as alíneas a) e b) do artigo 101.º do EMP, aplicáveis por analogia às ações administrativas; neste último sentido, v. Alexandra Leitão, ob. cit., p. 194). Justifica-se, por conseguinte, qualificar a aludida representação como legal (que, todavia, não tem na sua base uma incapacidade de exercício: neste sentido, v. Isabel Alexandre, ob. cit., p. 43, e Alexandra Leitão, ob. cit., pp. 207-208). Um dos corolários necessários da representação legal em apreço – neste aspeto não se distinguindo da representação orgânica – é o de, nos processos contra o Estado (entenda-se: aquelas ações que, dizendo respeito ao Estado, não devam ser propostas contra ministérios nos termos do artigo 10.º, n.º 2, do CPTA, como, por exemplo, as ações de responsabilidade civil ou sobre contratos; assim, v. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, Comentário… , cit., artigo 11.º, nota 5, p. 133), deve o mesmo ser citado na pessoa do procurador junto do tribunal competente , de modo a constituir a instância e a desencadear a intervenção principal do Ministério Público. Este último, embora não seja parte no processo, ao representar o Estado por força da lei, intervém a título principal em vez deste e, enquanto assim se mantiver, é tratado, do ponto de vista processual, como se o fora (cfr., de novo, Alexandra Leitão, ob. cit., p. 207). Recorde-se que as funções principais da citação são as de dar «conhecimento ao réu de que foi proposta contra ele determinada ação» e de o «chama[r] ao processo para se defender» (cfr. o artigo 219.º, n.º 1, 1.ª parte, do CPC). Em coerência, é nulo tudo o que se processa depois da petição inicial, salvando-se apenas esta, «a) quando o réu não tenha sido citado»; ou b) «quando não tenha sido citado, logo no início do processo, o Ministério Público, nos casos em que deva intervir como parte principal» (artigo 187.º, n.º 1, do CPC). 2. Todavia, este modo de representação do Estado não é constitucionalmente necessário nem constitui um exclusivo do Ministério Público. O mesmo corresponde, como mencionado, a um princípio que pode ser afastado pelo legislador democrático relativamente a determinados casos, por via de uma lei parlamentar ou de um decreto-lei autorizado (cfr. o artigo 165.º, n.º 1, alínea p), da Constituição). Este o entendimento afirmado no Parecer n.º 8/82 da Comissão Constitucional e que aqui se reitera. Na verdade, como então se afirmou [v. os n.ºs IV.3, IV.6 e IV.7], e acima se recordou, a representação do Estado em juízo não se apresenta como uma função específica do Ministério Público. A mesma não integra o núcleo da atividade correspondente à sua natureza de órgão de vocação geral no domínio da função jurisdicional – o domínio de atuação correspondente à localização sistemática da sua previsão no quadro da Constituição (artigos 219.º e 220.º, no Capítulo IV do Título V respeitante aos tribunais) – e pode ser justificada por razões pragmáticas e de ordem financeira – relembrem-se as afirmações de José Alberto dos Reis sobre esta matéria transcritas no citado Parecer. Embora a representação do Estado pelo Ministério Público constitua o princípio, não se impõe «que a representação do Estado por outras entidades tenha que ser, sempre, uma representação concorrencial ou subsidiária da do Ministério Público, [pois a]qui não concorrem razões idênticas às que aconselham essa solução no domínio da ação penal. Pode, por isso, muito bem aceitar-se que, em certos domínios, essa função de representação do Estado seja atribuída, em exclusivo , a entidades diferentes do Ministério Público. Será, assim, uma representação de substituição » [cfr. o n.º IV.9, in fine ]. Em segundo lugar, a autonomia do Ministério Público, enquanto magistratura vinculada a critérios de legalidade estrita e de objetividade [v. os n.ºs IV.5 e IV.9], e as suas funções de representação de entidades, pessoas ou interesses podem entrar em conflito, exigindo soluções que acabam por afastar a representação ou por diminuir significativamente a referida autonomia na condução do processo (cfr. os artigos 93.º, n.ºs 1 e 2, e 101.º, alíneas a) e b), ambos do EMP; v. também Alexandra Leitão, ob. cit., pp. 198-201). Em terceiro lugar, o próprio princípio da igualdade das partes pode ser mobilizado nesse sentido [v. o n.º IV.9]: «O princípio da igualdade , por sua vez, exige que o Estado, quando em juízo, na defesa de interesses de direito privado, aí se encontre em pé de perfeita igualdade com os particulares. Ora, este princípio da igualdade das partes , no processo, já sai, de algum modo, ferido com o simples facto de o Estado ser detentor de um poderio de que o comum dos cidadãos não pode dispor. A desigualdade agrava-se, quando a representação é cometida a uma magistratura paralela à judicial, e dela independente, a quem se cometem outras funções revestidas de dignidade externa: o exercício da ação penal e a defesa da legalidade. Essa desigualdade pode ainda aumentar, quando esse representante do estado beneficia de um estatuto privilegiado: isenção de custas […], prorrogação de prazos para contestar, replicar ou responder […]. […] Se o princípio da igualdade aponta nalgum sentido, esse não será, seguramente, o da representação do Estado pelo Ministério Público. E, muito menos, em termos de monopólio ou exclusividade.» Finalmente, a substituição do Ministério Público enquanto representante em juízo do Estado pode justificar-se por razões de eficácia – de uma maior eficácia e, porventura, de uma maior eficiência – na defesa dos interesses do Estado [cfr. o n.º IV.9, in fine ]. 3. No caso vertente, a norma extraída dos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, ambos do CPTA, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, segundo a qual nas ações contra o Estado intentadas nos tribunais administrativos o Ministério Público não é citado, ficando a sua intervenção processual dependente da solicitação pelo Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP), a representação do Estado pelo Ministério Público constitui uma simples possibilidade cuja concretização fica dependente de decisão nesse sentido adotada pelo órgão estadual que tenha ligação com a matéria da causa (o Primeiro-Ministro ou um ministro). Com efeito, a citação dirigida unicamente à JurisAPP afasta à partida a intervenção principal do Ministério Público suo iure com base na Constituição. Tal intervenção, a ocorrer, resultará já de uma escolha atributiva de poderes de patrocínio judiciário, em concorrência com advogados ou licenciados em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico. Esta solução legal não se me afigura compatível nem com a letra nem com o espírito da representação do Estado pelo Ministério Público prevista no artigo 219.º, n.º 1, da Constituição. A representação do Estado em juízo é uma das atribuições do Ministério Público. A natureza de princípio daquela disposição significa apenas que a mesma não se impõe em termos absolutos. Contudo, não afasta a necessidade de uma intervenção legislativa que, salvaguardando o princípio, regule os termos em que a cessação de tal representação pode ocorrer. Para esse efeito, a citação do Ministério Público nas ações contra o Estado é essencial, pois só desse modo é que fica garantido que a representação natural do Estado em juízo compete àquele órgão. Tal representação implica, na verdade, o conhecimento autónomo e direto de que foi intentada uma ação contra o Estado, por forma a que a defesa deste último se possa iniciar de imediato. Nesta perspetiva, a intervenção meramente eventual do Ministério Público no processo, e somente depois de o Estado, por intermédio de um dos seus órgãos, ter tido conhecimento de que foi proposta contra ele uma ação e de ter sido chamado para se defender, corresponde a um modelo de representação em juízo diferente. Na verdade, a proposição de que “o Estado pode ser representado pelo Ministério Público” não é sinónima daquela segundo a qual “o Estado é representado pelo Ministério Público”. De acordo com a segunda, consagra-se o princípio da representação em juízo do Estado pelo Ministério Público : tal representação vigora se e enquanto a intervenção do Ministério Público não cessar, na sequência da indicação pelo Estado de um mandatário judicial próprio. Isto, claro está, desde que tal substituição seja permitida por lei. Já a primeira proposição traduz um princípio diverso: o Ministério Público não representa o Estado em juízo, a menos que seja chamado a fazê-lo por decisão do próprio Estado. Em suma, a norma sindicada no presente processo, ao impedir a citação do Ministério Público e determinar a sua intervenção processual em representação do Estado apenas na sequência de solicitação transmitida pelo JurisAPP não é compatível com o aludido princípio da representação em juízo do Estado pelo Ministério Público consagrado no artigo 219.º, n.º 1, da Constituição. 4. Uma última nota, respeitante à possibilidade de superar as dificuldades criadas pela nova redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, aos artigos 11.º, n.º 1, e 25, n.º 4, ambos do CPTA. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, Comentário… , cit., artigo 11.º, nota 4, p. 131, dão conta de que a comissão de revisão do CPTA de 2015 tinha proposto uma redação para o n.º 3 do artigo 11.º daquele Código, que procurava possibilitar o patrocínio do Estado por mandatário judicial próprio nas ações que contra ele são propostas nos tribunais administrativos: «Nas ações propostas contra o Estado em que o pedido principal tenha por objeto relações contratuais ou de responsabilidade, o Estado é representado pelo Ministério Público, sem prejuízo da possibilidade de patrocínio por advogado, mediante decisão devidamente fundamentada, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que aquele esteja constituído». Como referem aqueles Autores, esta redação «partia do pressuposto da representação em juízo do Estado pelo Ministério Público para admitir que, nas ações propostas contra o Estado, este continuasse a ser citado na pessoa do representante do Ministério Público junto do tribunal em que a ação é proposta, mas admitia, por outro lado, tal como previsto no artigo 9.º, n.º 2, do EMP e a exemplo do previsto para os tribunais judiciais, no artigo 24.º do CPC, que a intervenção principal do Ministério Público nessas ações poderia cessar se, entretanto, fosse constituído advogado» (v. idem , ibidem ). Em vista disso, a mesma comissão previu igualmente que, em tais ações, a respetiva propositura « também fosse comunicada à Presidência do Conselho de Ministros , para o efeito de esta poder proceder, sendo caso disso, à constituição de advogado» (v. idem , ibidem , p. 132 e, bem assim, a nota 4 ao artigo 25.º, p. 209; itálicos adicionados). Esta seria uma solução adequada, não apenas para remover as dificuldades suscitadas no plano infraconstitucional – e que justificam a defesa por parte daqueles Autores de uma interpretação corretiva –, como, sobretudo, para eliminar o indicado vício de inconstitucionalidade da norma sindicada no presente processo. Pedro Machete